Le présent article est écrit en réponse à un article de la professeure Meredith Fowlie paru dans la Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie^[1]. Elle est l’une des premières personnes à promouvoir la proposition d’une nouvelle façon d’établir les tarifs en fonction des frais fixes modulés en fonction du revenu (FFMFR). L’article de Mme Fowlie porte sur le million de ménages qui ont investi dans l’installation de panneaux solaires sur leur toit dans l’État de la Californie pour promouvoir la consommation d’énergie verte en misant sur les incitations de l’État et du gouvernement fédéral à ce sujet, et pour contrer l’augmentation de leur facture, compte tenu de leurs attentes en matière de stabilité de la structure tarifaire. Le rendement de leur investissement dans les panneaux solaires, estimé à plusieurs dizaines de milliers de dollars, serait toutefois considérablement réduit par les FFMFR. Si ces personnes avaient su que des FFMFR seraient imposés, la plupart d’entre elles n’auraient probablement pas investi dans cette technologie.

Dans la section intitulée « Les perdants de l’énergie solaire, ne soyez pas des mauvais perdants » de son article, Mme Fowlie explique au lecteur qu’elle a fait installer des panneaux solaires sur son toit et qu’elle devra également composer avec des factures plus élevées une fois que les FFMFR seront en place. Elle ajoute ensuite : « Amis perdants de l’énergie solaire, nous espérons que nous pourrons prendre du recul et reconnaître qu’il s’agit d’une grande victoire pour la Californie et le climat ». Malheureusement, cette affirmation risque d’être perçue comme un conseil sans motif valable aux autres clients de l’énergie solaire.

Il ne fait aucun doute que les factures des clients qui ont fait installer des panneaux solaires sur leur toit, ainsi que de ceux qui ont réalisé des investissements importants dans d’autres mesures d’économie d’énergie, vont augmenter, de manière substantielle dans la plupart des cas, si la California Public Utilities Commission impose les FFMFR. Si un client solaire à revenu moyen dans la zone de service de la Power Gas & Electric Compaby (PG&E) se situe dans la quatrième tranche de revenu proposée par les trois compagnies d’électricité appartenant à des investisseurs et paye actuellement 50 $ mensuellement, sa facture passera à 124 $ par mois, ce qui représente une augmentation de près de 156 %.^[2] Un client dont la facture actuelle s’élève à 100 $ par mois devra s’acquitter d’une nouvelle facture de 156 $, soit une augmentation de 56 %. La valeur de leur investissement s’en trouvera donc fortement dégradée.

De même, tout ménage ayant investi des milliers de dollars pour améliorer l’efficacité énergétique de son logement en remplaçant son appareil de chauffage et de climatisation, en installant des fenêtres à double ou à triple vitrage et en ajoutant une isolation des plafonds et des murs verra également la valeur de son investissement se dégrader.

Les clients qui utilisent l’énergie solaire et favorisent l’efficacité énergétique ne seront pas les seuls perdants cependant. Tout ménage qui utilise l’énergie de manière économe et qui est un client à revenu moyen verra sa facture augmenter. Il en va de même pour les ménages d’une seule personne et les couples vivant dans de petits appartements. Plus leur facture actuelle est basse, plus elle augmentera en pourcentage.

Ces deux groupes – les clients qui favorisent l’efficacité énergétique et les clients qui consomment peu – représentent des millions de clients en Californie. Pourtant, Mme Fowlie ne mentionne ni l’un ni l’autre de ces groupes. Elle choisit plutôt d’ignorer les dommages collatéraux importants subis par ces millions de Californiens en s’intéressant uniquement aux clients qui ont fait installer des panneaux solaires. Si les FFMFR sont adoptés, ils éroderont la crédibilité des futures mesures d’incitation gouvernementales conçues pour encourager les clients à réaliser des investissements favorables à la protection de l’environnement, car ces mesures d’incitation financières dépendront de la stabilité des accords règlementaires.

Une analyse détaillée de l’impact des FFMFR sur les portefeuilles des consommateurs dans les quatre tranches de revenus prévues par la proposition des compagnies d’électricité révèle que, dans un revirement de situation, les gros utilisateurs de toutes les tranches de revenus bénéficieront des FFMFR. Cette analyse révèle également que tous les clients des deux tranches de revenus inférieures en bénéficieront^[3]. Il convient de noter que les clients de California Alternate Rates for Energy (CARE) bénéficient déjà d’une réduction de 35 % sur leur facture d’électricité. Cette réduction sera probablement portée à 50 % dans le cadre des FFMFR.

LES ERREURS DE MME FOWLIE

L’article souffre de plusieurs limitations et fait plusieurs affirmations non fondées. Tout d’abord, on y affirme sans aucune preuve empirique, ni même analytique, que les FFMFR accéléreront l’électrification. Il est plus probable que l’on assiste à une augmentation de la consommation globale d’électricité (si l’hypothèse de Mme Fowlie se confirme), dont seule une petite partie sera consacrée à la conversion des combustibles fossiles en électricité. Toutefois, cette augmentation est plus susceptible d’exacerber les problèmes de fiabilité au sein de l’État, qui ont fait surface trop souvent depuis 2020, et procurera peu d’avantages pour l’environnement.

Cette hypothèse non vérifiée est à la base de la disposition du projet de loi AB 205^[4] concernant les FFMFR. Cette disposition n’a jamais fait l’objet d’un débat ou d’une discussion avant de devenir une loi. La disposition a été cachée dans un projet de loi omnibus. C’est une triste constatation sur l’état de la démocratie en Californie. Pour aggraver les choses, dans ce qui semble être un tour de passe-passe, la California Public Utilities Commission (CPUC) a décidé de ne pas autoriser une séance d’audition publique visant à recueillir les commentaires des clients. Elle a également décidé de ne pas tenir d’auditions de preuves sur la question. L’ironie est que la CPUC discute des FFMFR dans le cadre d’une procédure visant à favoriser une consommation énergétique plus souple, ignorant le fait que des frais fixes élevés sont susceptibles de décourager celle-ci.

Deuxièmement, l’article omet de mentionner que le revenu ne fournit pas de base liée aux coûts pour l’établissement des frais fixes et soulève d’importantes questions de fiabilité des données et de confidentialité. La première question est la suivante : où d’autres mesures de ce genre sont-elles prises et, dans l’affirmative, comment ont-elles réglé ces détails clés? Comment les données sur le revenu seront-elles recueillies initialement? Quelles mesures coercitives pourrait-on prendre pour obliger les entreprises privées à communiquer ces données? Même si les données sur le revenu deviennent disponibles, les systèmes des TI et de facturation des services publics pourront-ils les traiter mois après mois et facturer les clients à temps?

Il y a de multiples raisons^[5] pour lesquelles cela ne peut se faire aussi facilement que le présupposent les partisans universitaires des FFMFR. Nous parlons en connaissance de cause, après avoir assisté les des entreprises de services publics, les organismes de règlementation et les défenseurs des consommateurs dans le cadre du processus règlementaire pendant plusieurs décennies. Nous n’avons jamais vu une telle proposition.

Troisièmement, l’article passe sous silence le fait que les frais fixes de 92 $ pour les clients du quatrième niveau proposés par PG&E sont neuf fois plus élevés que la moyenne nationale de 11 $, et ne tient pas compte non plus du fait que les frais fixes actuel sont nuls. Même les frais fixes de 51 $ proposés pour la troisième tranche de revenu sont près de cinq fois supérieurs à la moyenne nationale.

Selon nous, les principes directeurs de l’établissement intelligent des tarifs^[6] devraient être les suivants :

1. Les clients devraient pouvoir se raccorder au réseau pour un montant ne dépassant pas le coût de raccordement au réseau;
2. Les clients doivent payer pour la fourniture d’électricité et pour les services du réseau proportionnellement à la quantité d’électricité qu’ils consomment et au moment où ils la consomment;
3. Les clients qui fournissent de l’électricité et d’autres services au réseau doivent recevoir une compensation complète et équitable, ni plus ni moins.

Ce premier principe a été approuvé par la quasi-totalité des organismes de règlementation des entreprises de services publics aux États-Unis, approuvant des frais fixes qui englobent le coût du raccordement final au réseau partagé, ainsi que les coûts de comptage et de facturation. Dans la plupart des cas, cela se traduit par des frais fixes qui varient de 5 à 15 $ par mois.

Les frais fixes actuels des entreprises de services publics en Californie sont bien inférieurs à la moyenne nationale, deux des entreprises de services publics n’ayant aucuns frais fixes et le troisième ayant des frais fixes d’un peu moins de 1 $ par mois. Nous sommes d’accord pour dire que ces frais devraient être convertis en frais fixes basés sur les coûts afin d’englober les coûts de facturation et de recouvrement – les coûts mêmes qui constituent la base des frais fixes pour presque toutes les autres entreprises de services publics règlementées. Ce montant pourrait s’élever à 15 $ par mois et faire l’objet d’une réduction pour les consommateurs à faibles revenus, voire d’une exonération totale pour ceux aux revenus les plus faibles. Cela répondrait aux exigences de la loi et permettrait une réduction du tarif d’environ 0,025 $/kWh. Cela n’entraînerait pas de graves perturbations financières pour les clients.

Si la Californie s’est distinguée en allant au-delà de l’approche conventionnelle dans plusieurs domaines règlementaires tels que la promotion de l’efficacité énergétique, de la production d’énergie renouvelable et, oui, même de l’énergie solaire sur les toits, elle a aussi parfois trébuché. L’absence de prise en compte des conséquences imprévues de son initiative de restructuration du marché, il y a près d’un quart de siècle, a conduit à une implosion épique du marché et à une série de solutions bâclées. Il y a 15 ans, l’État a incité les compagnies d’électricité à investir massivement dans les énergies renouvelables alors qu’elles étaient plus chères que les formes d’énergie conventionnelles, renonçant largement aux améliorations technologiques qui rendent aujourd’hui le solaire, l’éolien et le stockage par batterie concurrentiels par rapport à la production conventionnelle. Les promoteurs des FFMFR demandent encore une fois l’approbation d’un non-respect spectaculaire de la sagesse conventionnelle sur la même base du « faites-nous confiance », qui a conduit à ces désastres.

LA CALIFORNIE A BESOIN DE MEILLEURS MODÈLES DE TARIFICATION QUE LES FFMFR

La professeure Fowlie illustre graphiquement qu’il existe un décalage entre la production solaire des ménages et les coûts marginaux du réseau. Bien que l’exactitude de son graphique puisse être mise en doute, si le problème est bel et bien présent, il peut être résolu de manière plus productive et plus directe en suivant les étapes décrites ci-dessous.

Tout d’abord, il faut s’attaquer au problème central qui rend les tarifs inabordables en Californie : l’escalade rapide des coûts des services publics. Pourquoi les tarifs augmentent-ils ? L’article mentionne l’atténuation du risque d’incendie de forêt et la réparation des dommages comme une raison, en sous-entendant qu’il s’agit du facteur principal. Oui, c’est une raison, mais c’est un facteur relativement mineur à ce jour. Même pour les futures augmentations de tarifs, ce n’est pas le principal facteur. En effet, PG&E a demandé une augmentation de 46 % des besoins en revenus de 2022 à 2026; pourtant seulement 7 % est attribuable à la gestion du risque d’incendie de forêt. Les tarifs de l’électricité dans le Golden State étaient plus élevés que la moyenne des États-Unis bien avant la survenue des incendies. Les données de la US Energy information Administration (administration américaine d’information sur l’énergie) montrent que les tarifs californiens sont supérieurs à la moyenne américaine depuis 1979, et qu’ils ont connu une forte hausse en 2016 avant les incendies de 2017. La Californie a également des taux de bénéfices autorisés plus élevés, des taux de rémunération des dirigeants plus élevés et, oui, des taxes sur l’énergie plus élevées que la moyenne nationale.

Au total, les tarifs californiens sont de deux à trois fois plus élevés que ceux des États voisins comme l’Arizona, le Nouveau-Mexique, le Nevada, l’Utah, l’Idaho, Washington et l’Oregon. Ce graphique de la US Energy information Administration montre que les tarifs californiens sont les plus élevés de la zone continentale des États-Unis :^[7]

L’article semble laisser entendre que les tarifs californiens sont plus élevés en raison de facteurs tels que les incendies de forêt et les subventions aux coûts de l’énergie solaire. En réalité, les tarifs résidentiels moyens de la Californie ont commencé à augmenter plus rapidement que la moyenne nationale bien avant que ces deux facteurs n’entrent en jeu, comme l’illustre le graphique ci-dessous.

Le véritable coupable a été une ignorance presque délibérée de l’évolution des conditions du secteur. Les entreprises de services publics ont augmenté la production et amélioré le réseau en pensant que la demande continuerait d’augmenter. Au lieu de cela, la consommation d’énergie et les pics de demande stagnent depuis 2006. Même le pic record provoqué par des températures historiques en 2022 n’a été supérieur que de 4 % à celui de 2006. Les compagnies d’électricité n’ont pas anticipé la façon dont les codes de construction et d’appareils électroménagers, combinés aux installations solaires sur les toits en réponse à l’augmentation des tarifs, allaient réduire la demande. Et cela fait plus de dix ans qu’on leur parle de ces changements.

Tout risque associé à ces erreurs d’appréciation a malheureusement été transféré des actionnaires aux contribuables. La correction de ce désalignement fondamental des incitations doit être le point de départ. Agir autrement revient à réarranger les chaises longues du Titanic.

Deuxièmement, il faut modifier la structure tarifaire pour mieux suivre les coûts. Les compagnies d’électricité et la CPUC sont responsables du maintien d’une structure tarifaire inappropriée et de la poursuite de l’augmentation des tarifs. L’un d’entre nous bénéficie du tarif EV2-A de PG&E, qui ressemble au tarif présenté dans l’article. Le tarif pour les heures creuses, qui s’applique de minuit à 15 heures et qui représente les deux tiers des heures de la journée, augmente de 15 % par an depuis 2019.

En Californie, tous les clients résidentiels des entreprises de services publics appartenant à des investisseurs sont passés à un tarif en fonction de consommation par défaut, avec des écarts beaucoup plus faibles entre les tarifs pour les heures de pointe et hors pointe. Le fait de proposer aux clients un tarif en fonction de l’heure de consommation aussi anémique les incite à utiliser l’électricité en dehors des heures de pointe, lorsque le service est moins cher et que tous les contribuables en profitent grâce à des coûts moins élevés. Ce n’est rien d’autre qu’un exercice de type liste de contrôle qui ne produira aucune économie pour les clients ou pour la société dans son ensemble.

Le Sacramento Municipal Utility District (SMUD) a mis en place un tarif en fonction de l’heure de consommation beaucoup plus efficace comme tarif par défaut dans son territoire de service qui comprend la capitale de l’État et les régions adjacentes. D’autres États ont adopté des tarifs par défaut en fonction de l’heure de consommation beaucoup plus efficaces ainsi que des mécanismes d’adhésion à une facturation selon des tarifs en fonction de l’heure de consommation faciles à comprendre pour les consommateurs.^[8] La Californie devrait suivre l’exemple des autres, et non montrer l’exemple, dans ce domaine.

De plus, un élément dynamique peut être ajouté aux tarifs en fonction de l’heure de consommation afin d’améliorer la souplesse de la consommation énergétique pendant les heures critiques du réseau. Cela peut se faire au moyen de rabais pour les heures de pointe ou d’une tarification pour les heures de pointe critiques. L’État du Maryland propose un rabais par défaut pour les heures de pointe à tous les clients résidentiels, ce qui s’est traduit par des avantages significatifs pour les clients et pour le réseau électrique dans son ensemble.

Troisièmement, il existe de meilleurs moyens de promouvoir l’électrification.^[9] Par exemple, si nous voulons encourager directement l’électrification, et pas seulement l’augmentation de la consommation énergétique pour la climatisation, nous devrions cibler ces tarifs fondés sur le coût marginal en fonction des nouveaux usages de l’électricité qui remplacent le gaz naturel et l’essence. Les clients qui remplacent une fournaise par une pompe à chaleur, ou une voiture à essence par un véhicule électrique, pourraient recevoir une allocation égale à l’utilisation prévue d’une pompe à chaleur ou d’un véhicule électrique en facturant à un tarif beaucoup plus bas. C’est ce que font aujourd’hui de nombreuses entreprises de services publics, sous une forme ou une autre. La Californie dispose même d’un système permettant d’accorder à chaque client une allocation « de base » d’électricité à bas prix personnalisée en fonction de la zone climatique et du type de logement, qui pourrait être augmentée à cette fin. Les changements à apporter au système de facturation pour cette solution seraient beaucoup moins compliqués que d’essayer de lier le revenu à un ménage.

Quatrièmement, encouragez les clients actuels des systèmes solaires visés par la facturation nette de l’énergie NEM 1 et 2 à installer une batterie. Ces batteries permettront de différer les mises à niveau coûteuses du réseau en déplaçant la consommation énergétique en dehors des périodes de pointe et amélioreront la fiabilité du réseau. Elles permettront également de se prémunir contre les coupures de courant de plus en plus fréquentes et gênantes, qui résultent principalement d’un réseau mal entretenu.

LA CPUC DEVRAIT REJETER LES FFMFR, CAR ILS NE CONVIENNENT PAS AUX « HEURES DE POINTE »

Les FFMFR violent tous les principes d’établissement des tarifs, comme l’a déclaré à l’un des auteurs le directeur des tarifs d’une entreprise de services publics très progressiste qui se concentre sur l’électrification. La Howard Jarvis Tax Foundation, à l’origine de la proposition 13, a déjà indiqué qu’elle contesterait cette proposition en tant que « taxe » nécessitant l’approbation des électeurs. La proposition des entreprises de services publics comporte de nombreuses lacunes. Nous trois, ainsi qu’une douzaine d’autres personnes, dont des universitaires, des experts-conseils, des cadres, des organismes de règlementation et des chercheurs, avons déposé des commentaires ex parte^[10] auprès de la CPUC pour lui demander de rejeter les FFMFR.

Nous sommes d’accord sur le fait que les tarifs californiens doivent être modifiés pour permettre une transition économique vers l’abandon des combustibles fossiles. Comme nous l’avons déjà indiqué dans le présent article, il existe de bien meilleurs moyens d’atteindre cet objectif que les FFMFR proposés.

* Les auteurs sont des économistes du secteur de l’énergie qui possèdent plusieurs décennies d’expérience dans l’établissement des tarifs d’électricité. Chacun d’entre eux a témoigné à plusieurs reprises devant des commissions de règlementation sur des questions d’établissement des tarifs aux États-Unis et à l’étranger, a fait de nombreuses présentations lors de conférences et a publié bon nombre d’articles sur le sujet dans des revues universitaires et spécialisées.

1. Meredith Fowlie, « Nouvelle réforme des tarifs de l’électricité en Californie » (août 2023) 11:2 Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie, en ligne : ERQ <energyregulationquarterly.ca/fr/articles/new-electricity-rate-reform-in-california>.
2. Les frais énergétiques diminueront de 36 %, soit 18 $. Les nouveaux frais énergétiques seront de 32 $. Si on ajoute les frais fixes de 92 $, la nouvelle facture s’élèvera à 124 $.
3. Ahmad Faruqui, « What Will Happen if the CPUC Approves the Utility Proposals to Implement Income Graduated Fixed Charges? » Energy Central (1 août 2023), en ligne : <energycentral.com/c/um/what-will-happen-if-cpuc-approves-utility-proposals-implement-income-graduated>.
4. AB 205 (projet de loi 205), Committee on Budget. Energy.
5. Jim Lazar, « The California “Income-Graduated Fixed Charge” Proposal Is Probably Impossible to Implement. There are Better Options Available » Energy Central (25 avril 2023), en ligne : <energycentral.com/c/pip/california-“income-graduated-fixed-charge”-proposal-probably-impossible-implement>.
6. Wilson Gonzalez, « Smart Rate Design for a Smart Future » (15 juillet 2015), en ligne : Regulatory Assistance Project <www.raponline.org/knowledge-center/smart-rate-design-for-a-smart-future>.
7. « US Electricity Profile 2022 » (2 novembre 2023), en ligne : U.S. Energy Information Administration <www.eia.gov/electricity/state>.
8. Exemples : Colorado, Hawaï, Michigan, Missouri, Oregon et Washington. Ahmad Faruqui et Ziyi Tang, « Time Varying Rates (TVRs) are moving from the periphery to the mainstream of electricity pricing for residential customers in the United States » Brattle (21 août 2023), en ligne (pdf) : <www.brattle.com/wp-content/uploads/2023/07/Time-Varying-Rates-TVRs-Are-Moving-from-the-Periphery-to-the-Mainstream-of-Electricity-Pricing-for-Residential-Customers-in-the-United-States.pdf>.
9. Ahmad Faruqui, « Promoting electrification without penalizing efficiency: An alternative to the income graduated fixed charge » Energy Central (10 août 2023), en ligne : <energycentral.com/c/um/promoting-electrification-without-penalizing-efficiency-alternative-income>.
10. « Notice of written ex parte communications: The CPUC should not adopt Income Graduated Fixed Charges for Electricity » (30 mai 2023), en ligne (pdf) : <docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/Efile/G000/M510/K287/510287693.PDF>.