INTRODUCTION

La tarification doit tenir compte de trois éléments distincts : les besoins en revenus, la répartition des coûts et la conception tarifaire. En fait, elle consiste à déterminer : la somme des revenus que les entreprises de services publics devraient obtenir de leurs clients; qui paie combien; et selon quelle méthode. Au cours des dernières années, tous ces éléments ont été passés sous la loupe. Par exemple, en Amérique du Nord, un nombre accru d’administrations publiques se fondent maintenant sur les « années de référence^[1] futures » plutôt que sur les « années de référence historiques » pour établir les nouveaux tarifs d’un service public et intègrent une certaine forme de règlementation axée sur le rendement (« RAR ») à leur portefeuille de tarification^[2].

La tarification est une fonction règlementaire de base qui touche tous les aspects des activités liées aux services publics. Elle a également de vastes conséquences variables sur les objectifs que les organismes de règlementation poursuivent, soit en raison de lois, soit en raison de directives auto-imposées. Dans la poursuite de ces objectifs, les organismes de règlementation (du moins en théorie) s’efforcent de promouvoir l’intérêt public^[3]. L’établissement d’une bonne tarification est un exercice difficile qui exige à la fois des analyses solides et un bon jugement de la part des organismes de règlementation.

Pendant la majeure partie de son histoire, la règlementation des services publics a mis l’accent sur la tarification pour assurer la viabilité financière des entreprises de services publics et garantir l’équité pour les clients^[4]. Une bonne tarification protège donc les clients contre une gestion incompétente de la part d’une entreprise de services publics, tout protégeant les actionnaires de celle-ci contre un refus arbitraire du recouvrement des coûts. La viabilité financière exige habituellement qu’une entreprise de services publics ait une occasion raisonnable d’obtenir un rendement équitable^[5].

Un mantra souvent entendu dans le domaine de la règlementation est celui de tarifs « justes et raisonnables », ce qui se traduit par une occasion pour une entreprise de recouvrer les coûts raisonnables et prudents engagés pour fournir un service public. Cependant, comme nous l’expliquons ci-dessous, la tarification a dû répondre à des objectifs additionnels récemment établis qui découlent de nouvelles politiques publiques, des changements technologiques et des développements économiques, lesquels ont rendu l’établissement d’une tarification « juste et raisonnable » encore plus complexe pour les organismes de règlementation^[6]. L’établissement de tels tarifs exige que les ces organismes réexaminent les trois éléments dont doit tenir compte la tarification, soit les besoins en revenus, la répartition des coûts et la conception tarifaire.

On s’entend largement pour définir l’intérêt public comme le souci du bien-être commun ou du bien-être général. Cette notion est au cœur des débats en Chambre, de la politique, de la démocratie et de la raison d’être même du gouvernement^[7].

Cette définition de l’intérêt public pour les besoins de la tarification des services publics correspond à l’indicateur composite du bien-être public, qui combine les effets individuels d’une mesure sur les intervenants directs, comme les clients et les actionnaires d’une entreprise de services publics, et d’autres intérêts sociétaux (p. ex. l’environnement)^[8]. On définit également l’intérêt public comme le consentement collectif des intervenants à la mise en œuvre d’une mesure règlementaire. Pour chaque définition, l’intérêt global de la société est celui qui prime^[9].

Bien que peu de gens contestent le fait que la promotion de l’intérêt public est un objectif louable, il y a peu de consensus quant à façon de le définir et de l’atteindre. De nombreux organismes de règlementation des services publics associent l’intérêt public au respect des exigences minimales en matière d’équité. Par exemple, le traitement équitable des investisseurs dans les entreprises de services publics et la protection des clients principaux^[10]. Même si l’équité est un terme subjectif, les organismes de règlementation doivent établir des limites et des règles pour faire la distinction entre les actions justes et injustes^[11].

Lorsque la tarification part en déroute, les mauvais résultats deviennent inévitables. Une mauvaise tarification^[12] peut entraîner des conséquences indésirables telles qu’une discrimination indue, des inégalités, de piètres incitations à l’innovation, un contournement non économique^[13] et des difficultés financières pour les services publics. Par exemple, à mesure que la concurrence augmente, une mauvaise tarification peut amener les consommateurs à choisir des fournisseurs dont les prix sont plus bas, mais les coûts plus élevés. Un service public règlementé ayant une société affiliée non règlementée pourrait être incité à subventionner la société affiliée en refilant une partie des coûts de la société affiliée à ses principaux clients (p. ex. les consommateurs d’électricité résidentiels). Pour reprendre les mots d’un économiste de renom : « L’interfinancement devient une possibilité bien réelle lorsqu’une entreprise multiproduit vend certains produits pour lesquels il existe des fournisseurs concurrents, mais jouit d’un véritable monopole dans la vente d’autres produits qu’elle offre » [traduction]^[14].

Les sections suivantes soutiennent que les changements dans l’industrie de l’électricité exigeront des organismes de règlementation qu’ils réexaminent leurs pratiques actuelles et parfois établies depuis longtemps en matière de tarification. Cela est particulièrement pertinent compte tenu des nouveaux objectifs que les organismes de règlementation doivent atteindre. Ces objectifs, en plus des anciens objectifs de viabilité financière, de fiabilité et de résilience du service public, comprennent l’abordabilité du service, l’adaptation à de nouvelles technologies qui font concurrence aux activités de base des services publics et même le subventionnement de celles-ci, la décarbonisation du portefeuille de production des services publics et le subventionnement des clients des services publics pour réduire leur consommation d’électricité. Il ne vient à l’esprit aucune autre entreprise privée à qui la société exige de s’attaquer à un aussi vaste éventail d’enjeux sociaux. Bien que les organismes de règlementation aient par le passé adapté leurs décisions en matière de tarification aux nouvelles réalités économiques, politiques et technologiques, ils ont adopté une position prudente qui cadre avec l’un des principes de Bonbright pour la tarification, le gradualisme^[15].

TARIFICATION TRADITIONNELLE

La transformation de l’industrie de l’électricité soulève la question de savoir si la tarification^[16] traditionnelle peut répondre à l’intérêt public en établissant des tarifs justes et raisonnables^[17]. Dans les années 1990, lorsque l’industrie de l’électricité a fait l’objet d’une restructuration majeure, de nombreux experts pensaient que la tarification traditionnelle allait graduellement mettre fin à sa longue histoire^[18]. Ces experts pensaient que les plafonds de prix (une forme de plans pluriannuels de tarification) ou d’autres mécanismes plus « novateurs » de tarification la remplaceraient, mais cela ne s’est pas produit, notamment parce que la plupart des organismes de règlementation des services publics d’État ne voulaient pas renoncer à la tarification traditionnelle, bien qu’ils l’aient modifiée en périphérie^[19]. Au cours de leur histoire, les organismes de règlementation ont eu tendance à privilégier une approche gradualiste en matière de tarification plutôt qu’une approche radicale qui élimine un mécanisme de tarification maintenu de longue date.

Quatre facteurs expliquent la popularité de la tarification traditionnelle aux États-Unis au fil du temps : 1) l’équité perçue à l’égard de toutes les parties dans des conditions normales de marché et d’affaires; 2) la facilité avec laquelle elle est comprise; 3) l’acceptation générale par le public des approches du coût moyen qui établissent un lien entre les tarifs et les coûts, même s’il en va autrement du point de vue de l’efficience économique; 4) l’équité de la procédure établie pour les différents intervenants; et 5) sa tentative d’obtenir un résultat équilibré qui évite, dans la plupart des cas, le mécontentement extrême de chaque intervenant. Les organismes de règlementation tentent d’établir un équilibre entre les droits des entreprises de services publics et ceux de leurs clients en tenant compte de trois grands facteurs : 1) les contrôles légaux − par exemple, les entreprises d’électricité ont le droit constitutionnel de se voir offrir une possibilité raisonnable d’être financièrement viables et les clients ont le droit à des prix justes et raisonnables; 2) la perception qu’a l’organisme de règlementation de l’équité; et 3) la compatibilité avec un intérêt plus large. Les organismes de règlementation s’efforcent d’en arriver à des décisions équilibrées dont l’objectif ultime est de promouvoir le bien général; c’est du moins la prémisse qui sous-tend la théorie de la règlementation axée sur l’intérêt public^[20].

PRÉOCCUPATIONS RÉCENTES LIÉES À LA TARIFICATION TRADITIONNELLE

Le mécontentement à l’égard de la tarification traditionnelle, au fil des ans, provient de différentes sources : de la théorie économique, des expériences du monde réel et des développements récents des marchés et autres éléments qui déclenchent le besoin de réexaminer les « vieilles » pratiques de tarification. De nombreux critiques estiment que la tarification traditionnelle est rétrograde et déconnectée de la réalité d’aujourd’hui.

Certains intervenants ont exprimé de la frustration à l’égard des caractéristiques rigides de la tarification traditionnelle. À titre d’exemple, elle offre aux entreprises de services publics des incitatifs inadéquats pour investir dans de nouvelles technologies qui sont rentables (p. ex. offrir de nouveaux services aux clients, tenir compte des nouveaux règlements environnementaux à coût moindre). Plus précisément, elle pourrait éliminer bon nombre des avantages économiques qui incitent les entreprises non règlementées à apporter des améliorations technologiques^[21]. Par ailleurs, la tarification traditionnelle limite également le risque lié à de nouvelles technologies qui ne remplissent pas leur promesse, ce qui compense au moins partiellement, sinon parfaitement, l’absence de profit potentiellement élevé. Dans l’ensemble, la tarification traditionnelle tend à socialiser les avantages et les risques liés aux nouvelles technologies, ce qui est contraire à la façon dont les marchés qui fonctionnent bien exploitent normalement leurs activités^[22].

Voici un résumé des principaux arguments contre la tarification traditionnelle au fil des ans :

• La tarification traditionnelle ne met pas à jour les tarifs pour tenir compte des changements de coûts au-delà de ce que les praticiens de la règlementation appellent la « période de référence », surtout lorsqu’elle est de nature historique; cela signifie que dans un environnement de coût dynamique, les entreprises de services publics auraient tendance à présenter fréquemment des demandes portant sur les tarifs^[23].
• Elle incite peu les entreprises de services publics à innover^[24].
• Cela retarde de façon excessive le recouvrement des coûts pour les projets d’immobilisations.
• Compte tenu des demandes fréquentes portant sur les tarifs qui réduisent le décalage règlementaire, les entreprises de services publics sont peu incitées à contrôler leurs coûts^[25].
• Elle fixe le prix du service public en fonction du coût moyen plutôt que du coût marginal plus correct, en théorie^[26].
• Elle peut créer un choc tarifaire dans des conditions inflationnistes et autres (entraînant des difficultés politiques pour les organismes de règlementation et un effet perturbateur sur les clients).
• Sa conception tarifaire standard (c.-à-d. les tarifs liés au volume) amplifie les problèmes d’efficience et d’équité liés à la disponibilité de la production décentralisée et d’autres formes de production non liées au service public.
• Elle impose des exigences élevées au personnel de l’organisme de règlementation et aux ressources de l’entreprise de services publics.
• Elle motive les entreprises de services publics à augmenter à la fois les ventes et la base tarifaire^[27].
• Elle permet aux entreprises de services publics de décider du moment où elles présentent leurs demandes portant sur les tarifs^[28].

La section suivante illustre les problèmes éventuellement causés par les organismes de règlementation des services publics qui conservent une conception tarifaire de longue date, mais qui est maintenant discutable dans la nouvelle industrie de l’électricité. Des intervenants influents comme les consommateurs et les défenseurs de la qualité de l’air se sont opposés aux changements apportés à la conception tarifaire^[29].

PROBLÈMES LIÉS À LA CONCEPTION TARIFAIRE STANDARD

L’intérêt accru pour les frais fixes et les frais liés à la demande pour les consommateurs résidentiels d’électricité découle en grande partie des lacunes dans la conception tarifaire en vigueur pour le service électrique résidentiel, à savoir les tarifs liés au volume^[30]. Cela est d’autant plus vrai que ces lacunes se sont amplifiées avec l’évolution récente des marchés de l’électricité et de la politique publique.

L’expression suivante représente le tarif type en deux parties pour les tarifs de base établis par les entreprises de services publics :

Bi = C + p∙qi

Le tarif de base pour le client i, B_i, est égal à la somme des frais facturés au client (C)^[31] applicables à tous les clients, et les frais liés au volume (p) multipliés par l’utilisation quantifiée du service public par le client i (q_i)^[32]. Cette tarification exclut le carburant, les dépenses en immobilisations particulières et les autres coûts recouvrés par une entreprise de services publics au moyen d’un outil de suivi ou d’un autre mécanisme tarifaire non inclus dans une demande générale portant sur les tarifs.

Le tarif de base recouvre les coûts liés à l’investissement dans le réseau de l’entreprise de services publics et à son exploitation. Les frais facturés au client comprennent habituellement le coût direct du service, y compris le coût des compteurs, de la lecture des compteurs, de la facturation et de la perception, de l’entretien d’un compte, des centres d’appels et d’autres coûts indépendants de l’utilisation^[33]. Les frais liés au volume recouvrent les autres coûts d’une entreprise de services publics. Ils incluent à la fois les coûts d’exploitation et les coûts en immobilisations non recouvrés dans les frais facturés au client^[34].

Voici les principales raisons de cette structure tarifaire de longue date : 1) la facilité de compréhension par les clients (qui est l’un des critères de tarification de Bonbright); 2) la perception que d’autres modèles de conception tarifaire, comme les frais fixes, sont défavorables aux clients vulnérables, comme les ménages à faible revenu, et découragent l’efficacité énergétique ainsi que l’utilisation de panneaux solaires installés sur le toit^[35] et 3); des règles moins que définitives pour l’attribution des coûts fixes ou communs à différents clients et services.

Les tarifs liés au volume présentent un certain nombre de problèmes sociaux liés à l’efficience économique et à l’équité. Ces problèmes se sont aggravés avec les nouveaux développements dans l’industrie de l’électricité. Ils comprennent les suivants :

• Il existe une disparité importante entre les coûts d’un service public et sa structure tarifaire, et des coûts fixes ou liés au réseau excessifs sont recouvrés dans les frais liés au volume. La conséquence de ce type de recouvrement est devenue plus dommageable avec la croissance de l’autogénération comme la production décentralisée. Une conception tarifaire plus rationnelle qui tient compte du principe de la causalité des coûts dans l’établissement des tarifs peut empêcher le transfert des coûts et le passage non rentable des clients à l’autogénération.
• Les tarifs liés au volume qui ne varient ni en fonction du temps ni en fonction de l’emplacement supposent que chaque kWh consommé, − peu importe l’heure ou l’emplacement, − impose le même coût à une entreprise de services publics; en réalité, les coûts de l’énergie et de la capacité dans le monde réel sont plus élevés pendant les périodes de pointe d’utilisation du réseau. Le coût marginal de la production et de la distribution d’électricité varie considérablement d’une heure à l’autre, d’une saison à l’autre et de différents endroits sur un réseau électrique^[36].
• Les clients qui assurent leur propre production évitent leur juste part des coûts fixes; lorsqu’elles se génèrent leur propre électricité, les entreprises de services publics recouvrent une partie moindre des coûts fixes même si ceux-ci ont déjà été approuvés comme étant prudents par l’organisme de règlementation, et le client qui assure sa propre production continue de dépendre du réseau pour importer de l’électricité du réseau et exporter de l’électricité vers le réseau, et pour d’autres services du réseau (le raccordement au réseau électrique, que le client assure ou non sa propre production, équivaut à l’achat d’une option d’appel 24 heures sur 24, 7 jours sur 7). Le résultat est que l’entreprise de services publics continue généralement à recouvrer ses coûts fixes, mais auprès de clients qui n’assurent pas leur propre production (qui sont en moyenne moins bien nantis que les clients qui produisent leur propre énergie^[37]), ce qui a tendance à mener à une spirale où les tarifs plus élevés accélèrent l’autogénération, laquelle impose des coûts fixes plus élevés à un nombre décroissant de clients.
• L’interfinancement se produit lorsque des clients dont la demande est relativement constante d’une heure à l’autre subventionnent des clients dont la demande est « plus élevée » en période de pointe. Dans le cas des clients dont la consommation en kWh est relativement élevée, mais qui contribuent relativement peu à la demande du réseau aux heures de pointe, leurs factures diminueront probablement avec une tarification selon des frais fixes ou liée à la demande. Dans le cas des clients dont la consommation est faible, mais qui contribuent relativement à la demande du réseau aux heures de pointe, leurs factures augmenteront probablement. Dans le cadre de la tarification liée au volume, deux clients résidentiels ayant la même consommation mensuelle d’électricité, mais des demandes de pointe différentes sur le réseau, auraient des factures presque identiques, même si l’un des clients avait besoin d’une plus grande capacité (et donc de coûts fixes plus élevés) de la part de l’entreprise de services publics.
• Lorsqu’un client réduit sa consommation de kWh, il peut éviter de payer sa juste part du service du réseau, c’est-à-dire qu’il ne paie pas ce qu’il utilise ou ce qui est disponible pour son utilisation.
• Les clients reçoivent des signaux de prix erronés en raison de frais liés au volume excessifs qui les amènent à sous-consommer de l’électricité. L’établissement de tarifs liés au volume supérieurs au coût marginal à court terme crée ce que les économistes appellent une perte sèche en entravant une consommation d’électricité qui améliore le bien-être.
• Il y a un incitatif supplémentaire pour le contournement non économique, exacerbé par les possibilités d’autogénération. Le contournement non économique réduit non seulement l’efficience économique, mais il entraîne également un transfert des coûts, probablement de clients fortunés à des clients à faible revenu.

Malgré ces problèmes que pose la tarification liée au volume, la plupart des organismes de règlementation américains ont peu fait pour la remplacer. Les opposants au changement ont réussi à convaincre les organismes de règlementation que les solutions de rechange défavoriseraient les clients à faible revenu et les efforts visant à promouvoir l’« énergie verte ».

LES ORGANISMES DE RÈGLEMENTATION S’ADAPTENT-ILS?

L’histoire nous montre que les organismes de règlementation des services publics s’adaptent, bien que graduellement, à un environnement économique, technologique et politique en pleine évolution en appuyant les nouvelles conceptions tarifaires et les nouveaux mécanismes de tarification. Les changements se présentent lorsque l’équilibre politique a été perturbé (c.-à-d. que les intervenants sont si insatisfaits de la situation courante qu’ils dépensent des ressources importantes pour changer le statu quo)^[38]. Cependant, l’expérience a démontré la réticence des organismes de règlementation à prendre des mesures draconiennes sans d’abord avoir une bonne idée des effets. Les organismes de règlementation préfèrent habituellement une approche gradualiste de la tarification. Après tout, l’héritage de la tarification des services publics est le prix en fonction du coût moyen ou le tarif fondé sur le coût historique intégré^[39].

Par exemple, nous avons vu dans le passé comment l’évolution du paysage des services publics a obligé les organismes de règlementation à modifier leur tarification. Joskow a expliqué comment la combinaison de l’inflation, des chocs des prix du pétrole, des changements technologiques et des normes environnementales plus strictes avait entraîné une forte augmentation des coûts de production d’électricité aux États-Unis à la fin des années 1960 et au début des années 1970^[40]. Les services publics ne pouvaient pas intégrer ces coûts (dans une large mesure hors de leur contrôle) dans les tarifs assez rapidement pour empêcher leurs bénéfices de chuter à un niveau critique. Les organismes de règlementation ont fini par autoriser des clauses de rajustement pour le carburant (et, dans une mesure moindre, pour les années de référence futures) afin de réduire le décalage règlementaire et éviter des difficultés financières plus graves. Les organismes de règlementation ont également réexaminé les structures tarifaires existantes (p. ex. la baisse des tarifs par bloc) afin d’évaluer si elles satisfaisaient aux nouveaux objectifs, comme ceux liés à l’efficacité énergétique et à la qualité de l’air, et si elles étaient toujours dans l’intérêt public. De façon générale, Joskow a discuté de la façon dont l’évolution du contexte politique, technologique et économique exerçait des pressions sur les organismes de règlementation pour qu’ils adaptent leurs mécanismes tarifaires à ce nouvel environnement.

DÉFIS QUE DOIVENT RELEVER LES ORGANISMES DE RÈGLEMENTATION POUR CONCILIER LES OBJECTIFS

Dans le monde d’aujourd’hui, pour concilier les intérêts des intervenants, il faut reconnaître 1) que les entreprises de services publics concurrentes veulent des « règles du jeu équitables », 2) que de nombreux clients ne veulent plus simplement un service de base (p. ex. des prix plus bas et un service fiable), mais bien des possibilités comme une plus grande maîtrise de leur facture du service public, la capacité de générer eux-mêmes leur énergie et l’obtention en temps réel d’information de la part de leur entreprise de services publics, 3) que les entreprises de services publics veulent des tarifs qui leur permettent de demeurer en bonne santé financière, et 4) que les environnementalistes veulent une énergie propre et l’efficacité énergétique. Les clients engagés ont tendance à mieux exploiter les conditions concurrentielles accrues et à avoir accès à plus d’information et de nouvelles technologies, et sont plus conscients des conditions du marché. Ils exigent des entreprises de services publics qu’elles fournissent 1) un plus large éventail de produits et de services, et 2) davantage d’occasions de maîtriser leur consommation d’électricité et le prix qu’ils paient pour celle-ci^[41]. Toutes ces nouvelles demandes pour l’« équilibre/conciliation » ont rendu la tarification plus complexe pour les organismes de règlementation.

Ces organismes ont pour grand défis de pondérer ou de prioriser les objectifs sous-jacents à la tarification et de mesurer (si possible) l’effet d’un mécanisme tarifaire sur chacun d’eux, ainsi que sur l’intérêt public global. L’attribution de facteurs de pondération exige du jugement de la part des organismes de règlementation, tandis que l’examen de l’effet exige des données et d’autres renseignements impartiaux issus de méthodes analytiques rigoureuses. Si un organisme de règlementation accorde une priorité absolue à l’efficience économique, par exemple, il aura tendance à privilégier des mécanismes qui fixent des prix compatibles avec les principes du coût marginal et qui fournissent aux entreprises de services publics de solides incitatifs pour les progrès technologiques et la productivité.

De fait, tous les mécanismes de tarification ont des effets mitigés sur l’intérêt public. On présume que lorsqu’un mécanisme de tarification nuit à un objectif règlementaire, il nuit à l’intérêt public et qu’il favorise celui-ci lorsqu’il fait avancer un tel objectif. Par exemple, les outils de suivi des coûts ou avenants tarifaires permettent un compromis entre le recouvrement rapide des coûts par les entreprises de services publics et de solides incitatifs : Les outils de suivi des coûts ou avenants tarifaires permettent aux entreprises de services publics de recouvrer leurs coûts plus rapidement et avec plus de certitude, mais ils peuvent aussi créer des problèmes d’incitation lorsque 1) les organismes de règlementation n’examinent pas adéquatement ces coûts et 2) les méthodes de recouvrement des coûts diffèrent d’un secteur fonctionnel à l’autre de l’entreprise de services publics^[42].

Un autre exemple de résultats conflictuels pour l’intérêt public provient des entreprises de services publics qui offrent des tarifs réduits et d’autres traitements spéciaux aux ménages à faible revenu^[43]. Les solutions de rechange en matière d’aide liée aux coûts de l’énergie offertes par les entreprises de services publics comprennent un changement dans la conception tarifaire, une réduction du tarif, un plafonnement du tarif fondé sur le revenu, un paiement forfaitaire, une renonciation au coût et l’intempérisation subventionnée ainsi que d’autres formes de mesures favorisant l’efficacité énergétique^[44]. Ces options ont des effets uniques sur les ménages à faible revenu, d’autres clients et l’entreprise de services publics. Les organismes de règlementation doivent se poser les questions suivantes : Laquelle de ces initiatives serait la plus rentable^[45]? Quel devrait être le montant en dollars de cette aide? Les organismes de règlementation devraient examiner si les initiatives d’aide liée aux coûts de l’énergie d’un service public atteignent l’objectif règlementaire d’abordabilité du service 1) de la manière la plus efficace possible et 2) en entraînant des effets négatifs minimes sur d’autres objectifs règlementaires. Par exemple, de nombreux économistes considèrent les tarifs progressifs (« tarif de services essentiels ») comme une approche inefficace et inutile pour aider les ménages à faible revenu^[46].

L’un des principaux problèmes de l’aide liée aux coûts de l’énergie, c’est qu’elle peut faire en sorte que les tarifs facturés aux ménages à faible revenu soient inférieurs au coût et que les tarifs facturés à d’autres clients augmentent au-dessus du coût. Ainsi diminue l’efficience économique, et les ménages à faible revenu pourraient avoir tendance à consommer plus d’énergie^[47]. Ce dernier effet à lui seul va à l’encontre de l’objectif de réduction du fardeau énergétique des ménages à faible revenu, ainsi que de la promotion de l’efficacité énergétique.

L’aide liée aux coûts de l’énergie est une forme de tarification discriminatoire que certains organismes de règlementation pourraient juger indue ou excessive^[48]. Sa raison d’être est que les clients ayant une faible capacité de payer pour des services publics devraient recevoir un traitement tarifaire favorable. La tarification discriminatoire soulève presque toujours une question d’équité, surtout lorsqu’un tarif subventionné se situe en dehors de la « zone du caractère raisonnable ». Lorsqu’un tarif ne correspond pas au coût marginal à court terme d’un service public ou qu’il est supérieur au prix qui serait demandé par un monopole non règlementé, l’organisme de règlementation jugerait probablement le tarif inadmissible.

POINTS À RETENIR

Voici mes principales observations sur l’évolution de la tarification des services publics dans le contexte actuel :

• La tarification peut permettre de relever bon nombre des défis auxquels est confrontée la « nouvelle » industrie des services publics d’électricité; comme diraient certains économistes, « fixez les prix correctement et de bonnes choses se produiront ». Une mauvaise tarification des services publics peut créer de graves problèmes qui vont à l’encontre du devoir de l’organisme de règlementation d’établir des tarifs « justes et raisonnables ».
• La tarification est une décision plus difficile que le choix d’une voiture ou d’un régime de soins de santé^[49]; par exemple, si la conception tarifaire changeait, certains clients en profiteraient, mais d’autres en souffriraient. Les renseignements présentés aux organismes de règlementation sont truffés de biais et dépourvus de mesures raisonnablement exactes.
• La tarification est devenue plus difficile au fil du temps en raison de l’élargissement des objectifs de politique publique et de l’augmentation du nombre d’intervenants dans le processus règlementaire. Certains de ces objectifs nuisent aux clients des services publics en leur imposant des coûts sans leur fournir des avantages en contrepartie. Comme dans le cas d’autres facteurs, les écarts de taux sont inévitables, ce qui rend la tâche de l’organisme de règlementation plus difficile pour évaluer différents mécanismes tarifaires. Il n’y a pas de mécanisme tarifaire unique qui me vienne à l’esprit pour faire avancer tous les objectifs règlementaires.
• Les organismes de règlementation s’adaptent à un environnement en évolution, bien que prudemment, lorsque les pressions politiques s’intensifient. Le gradualisme est conforme à l’un des principes de Bonbright pour une bonne tarification et constitue souvent une réponse rationnelle à l’incertitude quant aux effets d’un changement majeur dans la tarification.
• La tarification se résume à l’importance relative que les organismes de règlementation et les intervenants accordent aux différents objectifs. La pondération de chaque objectif par un organisme de règlementation exige une combinaison de jugement subjectif et de respect des mandats législatifs et constitutionnels. Les lois des États ou des provinces peuvent obliger les organismes de règlementation à tenir compte de certains objectifs et même à exiger qu’ils accordent la priorité à d’autres.
• Pour parvenir à un accord sur les questions tarifaires, il faut établir un équilibre entre les intérêts, où chaque intervenant peut devoir renoncer à son choix préféré pour le bien public; dans certaines administrations, les intervenants ne se sont pas entendus sur des questions comme 1) l’indemnisation offerte par l’entreprise de services publics pour l’énergie solaire excédentaire produite par des panneaux installés sur les toits, 2) l’indemnisation versée à l’entreprise de services publics pour les services de réseau fournis aux clients de la production décentralisée et (3) l’utilisation optimale des compteurs intelligents aux fins de la tarification.

Pour conclure, la tarification exige que les organismes de règlementation se conforment aux lois et à la règlementation, aux principes économiques, aux précédents, à l’acceptabilité publique et aux compromis entre différents objectifs provenant, entre autres, des législateurs et des organismes de règlementation eux-mêmes. Une partie essentielle du travail de l’organisme de règlementation consiste à faire preuve de jugement à propos : 1) des objectifs que la tarification devrait permettre d’atteindre; 2) de l’importance relative de chaque objectif; 3) de la volonté de renoncer à certains objectifs pour en faire avancer d’autres — par exemple, l’utilisation de tarifs qui diminuent l’efficience économique (p. ex. tarifs fondés sur les coûts), mais qui rendent l’électricité plus abordable pour les ménages à faible revenu. Cette tâche s’est complexifiée au cours des dernières années, car la société s’attend à ce que les entreprises de services publics s’attaquent à d’autres problèmes sociaux. 

• * Kenneth W. Costello a travaillé près de dix ans au sein d’une commission de services publics d’État (l’Illinois Commerce Commission), vingt-huit ans à la National Regulatory Research Institute (le service de recherche, d’éducation et de technologie de toutes les commissions de services publics d’État des États-Unis) et plus de six ans à titre d’expert-conseil indépendant. Au cours de ces années, M. Costello a mené des recherches et rédigé des articles sur une vaste gamme de sujets, dont certains sont abordés dans le présent article.

  ¹ Les années de référence futures s’appuient sur des prévisions qui sont susceptibles de comporter des erreurs et contiennent certains éléments de coûts et de ventes difficiles à prévoir. Ce type de période de référence pourrait également inciter les entreprises de services publics à présenter des prévisions biaisées; et ces biais ne sont pas toujours faciles à mettre au jour pour le personnel responsable de la règlementation et les intervenants. Il serait donc présomptueux de la part d’un organisme de règlementation de supposer que les prévisions de coûts et de ventes sont plus précises que les données modifiées des années de référence historiques, qui tiennent compte des changements « connus et mesurables ». En fait, plusieurs organismes de règlementation américains ont adopté cette position, expliquant que l’utilisation d’une année de référence historique est plus conforme à leur mandat d’établir des tarifs « justes et raisonnables ». Voir Maryluz Hoyos E., « Future Test Year: MOST Policy Initiative Science Note », 19 mars 2025; Ken Costello, « Future Test Years: Challenges Posed for State Utility Commissioners », document d’information no 13-08, juillet 2013. 

• ² Les nouveaux buts et objectifs de politique publique ainsi que les nouvelles technologies sont à l’origine d’une grande partie de l’intérêt récent pour la RAR. Certains observateurs se sont dits préoccupés par le fait que les mesures incitatives dominantes orientent les entreprises de services publics vers des actions précises qui vont à l’encontre de ces buts et objectifs. Par exemple, les entreprises de services publics peuvent être incitées à engager des dépenses en immobilisations excessives, alors qu’il existe des solutions de rechange moins coûteuses (p. ex. l’électricité achetée). Elles peuvent aussi faire l’objet de mesures incitatives inadéquates, et même de mesures dissuasives, pour promouvoir de nouvelles technologies, comme l’énergie propre, qui profiteraient aux clients et à la société. Voir Advanced Energy Economy, « Performance-Based Regulation: Aligning Utility Incentives with Policy Objectives and Customer Benefits » (5 juin 2018), en ligne (pdf) : <evtransportationalliance.org/wp-content/uploads/2021/11/2018-Performance-Based-Regulation-by-staff-of-Advanced-Energy-Economy-AEE.pdf>; Cara Goldenberg et Kaja Rebane, « Building a Brighter Future by Changing Utility Incentives » (12 juillet 2024), en ligne : <rmi.org/building-a-brighter-future-by-changing-utility-incentives>.

• ³ On peut soutenir que le bien-être à long terme de la clientèle est l’un des intérêts les moins bien représentés dans l’arène règlementaire et politique. Les entreprises de services publics protègent leurs intérêts financiers, et les défenseurs des consommateurs ont tendance à adopter une vision à court terme. Un écart dans la représentation adéquate des intérêts à long terme des clients devient évident. On pourrait alors soutenir que la tâche principale des organismes de règlementation est de combler ce vide en protégeant les clients contre le monopole des services publics. Ainsi, selon cette prémisse, l’intérêt public est aligné sur le bien-être à long terme de la clientèle. La situation a gagné en complexité à mesure que les organismes de règlementation ont dû composer avec des pressions accrues au cours des dernières années pour apaiser d’autres intervenants qui entraient dans l’arène de la règlementation et pour se conformer aux mandats politiques et aux directives auto-imposées. La perception décrite ci-dessus de l’intérêt public n’en est qu’une parmi beaucoup d’autres. Ces autres comprennent le bien commun, la durabilité environnementale, l’abordabilité du service fourni par l’entreprise de services publics pour tous les clients, l’application régulière de la loi offerte à tous les intervenants dans le processus règlementaire et l’équité des résultats.

• ⁴ Les économistes perdent parfois de vue le fait que l’objectif principal de la règlementation n’est pas simplement de promouvoir l’efficience économique : la règlementation a vu le jour et a été élaborée avant la naissance des idées d’efficience économique et les principes de l’économie du bien-être. La plupart des lois habilitantes exigent des tarifs justes et raisonnables, et non pas des tarifs efficients en tant que tels. À titre d’exemple, tout au long de l’histoire de la règlementation des services publics aux États-Unis, l’« équité » est restée un facteur important dans la tarification. Il existe plusieurs raisons pour lesquelles des organismes de règlementation pourraient ne pas vouloir maximiser le bien-être économique (c.-à-d. de prendre les mesures les plus efficaces pour corriger les déficiences du marché), que certains économistes associent d’ailleurs à l’intérêt public, notamment : (1) les particuliers poursuivent, en plus d’objectifs économiques, des objectifs non économiques (p. ex. l’application régulière de la loi) qui sont touchés par la règlementation, mais qui ne sont pas pris en compte par l’économie du bien-être; et (2) les institutions politiques et les processus administratifs influencent les mesures règlementaires. Ces deux raisons peuvent expliquer pourquoi il est peu probable qu’un organisme de règlementation rationnel cherche à maximiser les mesures classiques du bien-être économique (c.àd. la somme des surplus du consommateur et du producteur).

• ⁵ Légalement, aux États-Unis, les organismes de règlementation des services publics doivent fixer des tarifs raisonnables qui permettent à une entreprise de services publics prudent d’exploiter ses activités de façon efficace, de maintenir son intégrité financière, d’attirer des capitaux et d’indemniser ses investisseurs en fonction des risques réels. [La Cour suprême des États-Unis a énoncé ces conditions dans son ordonnance dans l’arrêt Federal Power Commission v. Hope Natural Gas Co. (1944) 320 US 591, 605 (US SC)]. On met l’accent sur les résultats obtenus plutôt que sur les méthodes ou les moyens utilisés pour les obtenir. Une autre contrainte est le fait que les organismes de règlementation fixent les tarifs en fonction du coût du service, ce qui est le deuxième aspect des « tarifs justes et raisonnables ». Les organismes de règlementation sont également confrontés à des contraintes en matière de tarification imposées par les législatures. Par exemple, dans certains États, les organismes de règlementation doivent établir des tarifs qui sont conformes aux incitatifs offerts par les entreprises de services publics pour promouvoir l’efficacité énergétique et l’énergie propre. Voir supra note 2 à ce sujet.

• ⁶ Les organismes de règlementation ont dû revoir leur interprétation des tarifs « justes et raisonnables » et redéfinir l’intérêt public. Ils ont dû composer avec l’impératif de faire avancer des objectifs additionnels, imposés par une source externe ou auto-imposés.

• ⁷ Paul M. Hogan, « Utilities, the State, and the Public Interest », (1958) 10:2 UC LJ 176, en ligne (pdf) : <repository.uclawsf.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1579&context=hastings_law_journal>; Eric Filipink, « Serving the “Public Interest »− Traditional vs Expansive Utility Regulation. » (2009) Harrison Institute for Public Law Georgetown Law, NRRI 10-02; Johny Ghasemi, « Importance of Public Interest in Developing Policies and Governing Institutions », (2023) 11:2 J of Political Sciences & Pub Affairs, en ligne (pdf) : <longdom.org/open-access/importance-of-public-interest-in-developing-policies-and-governing-institutions.pdf>.

• ⁸ Édition de l’automne 2007 de Daedalus (Journal of the American Academy of Arts & Sciences).

• ⁹ Supra note 7 et ibid. La définition de l’intérêt collectif de la société ou de ce que certains analystes appellent le bien commun correspond, dans une certaine mesure, à un jugement de valeur. Les préférences, l’information disponible et la position dans la société sont le propre unique de chaque individu ou chaque groupe. Même si tous peuvent s’entendre sur des objectifs, il est probable qu’ils ne soient pas d’accord sur l’importance relative de ces objectifs.

• ¹⁰ La raison en est que les marchés des services publics présentent ce que les économistes appellent une « déficience du marché » qui oblige les organismes de règlementation à protéger les clients (surtout les clients vulnérables comme les ménages) contre le pouvoir monopolistique des services publics. Les organismes de règlementation savent également que les entreprises de services publics doivent demeurer financièrement viables pour attirer des capitaux et maintenir leur réseau afin d’offrir un service fiable à leurs clients.

• ¹¹ Étant donné que la notion d’équité est insaisissable et entre dans le domaine de la philosophie, il devient difficile de savoir ce qui est juste et d’affirmer qu’une politique est plus équitable qu’une autre. Comme les perceptions des intervenants en matière d’équité diffèrent, les organismes de règlementation sont confrontés à la tâche difficile de trouver un juste équilibre afin de déterminer ce qui est dans l’intérêt public. En fin de compte, ce sont les organismes de règlementation qui définissent l’équité. Au lieu d’évaluer les mesures et les politiques en fonction de l’équité, les organismes de règlementation pourraient trouver plus facile d’éliminer les politiques qui sont clairement injustes avant de déterminer si une politique donnée répond à un critère d’« équité ».

• ¹² Un exemple de mauvaise tarification est l’opportunisme politique, où l’organisme de règlementation tente d’apaiser les groupes industriels influents en exigeant que les entreprises de services publics offrent à ces groupes des tarifs subventionnés payés par les autres clients.

• ¹³ Un contournement n’est pas économique lorsqu’un client se tourne vers un fournisseur qui n’est pas en soi une entreprise de services publics pour obtenir un ou plusieurs services, tandis qu’un autre fournisseur (p. ex. détaillant) assume des coûts totaux plus élevés, tout en demandant des prix inférieurs. La société doit alors assumer des coûts plus élevés pour répondre aux demandes d’un client. La principale cause de contournement non économique est probablement l’incapacité de l’entreprise de services publics de réduire ses tarifs en deçà des coûts structurels entièrement répartis, ce qui dans certaines circonstances (p. ex. une entreprise de services publics a une capacité excédentaire élevée) pourrait dépasser de loin son coût marginal. Une autre cause de contournement non économique est la mauvaise conception tarifaire, en particulier les frais liés à l’usage ou au volume excessifs, où certains clients d’un groupe (p. ex. les clients à forte utilisation dans la catégorie industrielle) paient plus que ce qu’il en coûte à l’entreprise de services publics pour les servir, et peut-être à un taux plus élevé que celui des fournisseurs concurrentiels.

• ¹⁴ William J. Baumol, Superfairness: Applications and Theory (Cambridge : The MIT Press, 1988), 112.

• ¹⁵ James C. Bonbright et al., Principles of Public Utility Rates, 2^e édition, Public Utilities Reports, Inc., (Columbia University Press, 1988), la première édition, ayant pour seul auteur Bonbright, a été publiée en 1961.

• ¹⁶ La tarification traditionnelle, parfois appelée règlementation du coût de rendement (« RCR »), fait référence à l’application des principes du coût du service pour établir les tarifs qui déterminent le taux de rendement autorisé pour ce service. Ses caractéristiques comprennent les suivantes : a) les nouveaux tarifs demeurent fixes jusqu’à ce que l’organisme de règlementation approuve les nouveaux tarifs après une demande complète portant sur les tarifs; b) l’entreprise de services publics a une possibilité raisonnable (mais aucune garantie) d’obtenir son taux de rendement autorisé; c) l’équilibre entre les intérêts des clients et des actionnaires est un objectif primordial; d) l’année de référence retenue correspond aux revenus et aux coûts de la première année des nouveaux tarifs; e) le taux de rendement réel du service public entre les demandes portant sur les tarifs s’écarte du rendement autorisé lorsque les ventes et les coûts réels sont différents de leurs niveaux à l’année de référence; f) le retard règlementaire peut avantager ou désavantager les entreprises de services publics, selon que le coût moyen diminue ou augmente. Alfred E. Kahn, « The Economics of Regulation » (1971) 2:2 The Bell J of Econ and Management Science 678 [Kahn]. Les caractéristiques supplémentaires harmonisées avec les applications du monde réel sont l’utilisation limitée des outils de suivi des coûts ou avenants tarifaires pour permettre aux entreprises de services publics de recouvrer des coûts précis en dehors d’une affaire générale portant sur les tarifs et une conception tarifaire qui intègre la plupart des coûts fixes d’un service public dans les frais liés au volume ou à l’utilisation. Voir Ken Costello, « How Should Regulators View Cost Trackers? » (2009) 22:10 The Electricity J 20 [Costello]; et Scott P. Burger et coll., « The Efficiency and Distributional Effects of Alternative Residential Rate Design » (2020) 44:1 The Energy J 199 [Burger et al.].

• ¹⁷ Peter Kind, Disruptive Challenges: Financial Implications and Strategic Responses to a Changing Retail Electric Business, (Edison Electric Institute, 2013), en ligne (pdf) : <ourenergypolicy.org/wp-content/uploads/2013/09/disruptivechallenges-1.pdf>.

• ¹⁸ Severin Borenstein & James Bushnell, « The US Electricity Industry after 20 Years of Restructuring » (2015) 7 Annual Rev of Econ 437, en ligne : <doi.org/10.1146/annurev-economics-080614-115630>.

• ¹⁹ Le rejet ou la non-considération par les organismes de règlementation des variantes de la tarification traditionnelle, comme les plafonds de prix et les plans tarifaires pluriannuels (« PTP »), peut constituer une réponse plus rationnelle que l’inertie. (David E. M. Sappington et Dennis L. Weisman, « The Disparate Adoption of Price Cap Regulation in the U.S. Telecommunications and Electricity Sectors » (2016) 49:2J of Regulatory Econ, aux pp 250–64.) L’inertie sous-tend une position règlementaire rigide à l’égard de ces mécanismes tarifaires, peu importe les circonstances ou ce que la preuve montre; c’est-à-dire un biais du statu quo dans lequel les organismes de règlementation adhèrent au processus traditionnel de tarification, quel que soit le contexte dans lequel un service public exploite ses activités ou le résultat attendu. Il semble plausible que le manque d’acceptation généralisée des plafonds de prix et des PTP dans le secteur américain de l’électricité reflète la réticence des organismes de règlementation réfractaires au risque à accepter un mécanisme dont les résultats sont incertains et qui pourrait empirer la situation, un scénario concevable dans le cas d’un plan mal structuré et exécuté.

• ²⁰ Kahn, supra note 16.

• ²¹ Les politiques de règlementation peuvent décourager ou stimuler les investissements des entreprises de services publics dans l’innovation, ce qui a une incidence sur le montant que celles-ci consacrent à l’innovation, la vitesse à laquelle elles innovent et la nature des innovations. Les outils de règlementation qui influent sur l’innovation sont la tarification, les mandats et les normes de rendement. En imposant des limites aux profits et au risque des entreprises de services publics, la règlementation peut soit limiter, soit stimuler l’innovation. Les entreprises de services publics règlementées doivent composer avec des contraintes de profit plus importantes que leurs homologues non règlementés, ce qui en soi diminue leur volonté d’innover. Les analystes ont critiqué la méthode de tarification traditionnelle selon le coût de rendement au motif qu’elle a donné aux entreprises de services publics de faibles incitations à innover. Voir, GE Digital Energy and Analysis Group, « Results-Based Regulation: A Modern Approach to Modernize the Grid » (2013), Programme des Nations unies pour l’environnement, document de travail. Pour une analyse des options de règlementation visant à encourager les ressources énergétiques distribuées, voir Commission de l’énergie de l’Ontario, Cadre d’innovation énergétique : Setting a Path Forward for DER Integration, 2023, en ligne (pdf) : <oeb.ca/sites/default/files/FEI-Report-20230130.pdf>.

  D’autre part, les politiques de règlementation peuvent aussi encourager l’innovation, parfois avec des résultats médiocres. Les entreprises de services publics d’électricité, par exemple, ont toujours investi de façon dynamique dans les nouvelles technologies lorsque leurs incitatifs économiques étaient tangibles (c.-à-d. que le rendement attendu était élevé par rapport au risque). Par le passé, certaines de ces nouvelles technologies ont produit de mauvais résultats, et les clients des entreprises de services publics ont dû assumer des coûts excessifs en raison du recouvrement. Voir par exemple, H. Stuart Burness, W. David Montgomery, & James P. Quirk, « Capital Contracting and the Regulated Firm » (1980) 70:3 Am Econ Rev, aux pp 342–54. Par exemple, au cours des années 1960 jusqu’au milieu des années 1970, les entreprises de services publics estimaient que l’énergie nucléaire était attrayante en raison du potentiel de rendement élevé qu’elle promettait et des faibles risques connexes durant cette période où l’examen rétrospectif était rare. Voir aussi Paul Joskow, « Productivity Growth and Technical Change in the Generation of Electricity » (1987) 8:1 The Energy J aux pp 17–38.

• ²² Voir Ken Costello, « New Technologies: Challenges for State Utility Regulators and What They Should Ask » (2012) 12:1 NRRI.

• ²³ En règle générale, les organismes de règlementation n’apprécient pas les demandes portant sur les tarifs, car celles-ci les exposent à un examen public et les confrontent à la tâche difficile de concilier les intérêts d’intervenants actifs sur la scène politique. Les demandes portant sur les tarifs sont également exigeantes en temps et coûteuses, ce qui laisse moins de ressources aux organismes de règlementation pour mener d’autres activités essentielles à la réalisation de leur mandat.

• ²⁴ La tarification traditionnelle peut également motiver les entreprises de services publics à investir de façon excessive dans l’innovation lorsque le rendement attendu est élevé par rapport au risque (voir supra note 21).

• ²⁵ S’entend de « décalage règlementaire » la période qui s’écoule entre le moment où il y a un changement dans les coûts ou les niveaux de vente d’une entreprise de services publics et le moment où celle-ci peut refléter ces changements dans les nouveaux tarifs.

• ²⁶ Les organismes de règlementation hésitent à passer du coût moyen au coût marginal, notamment en raison de tarifs plus élevés pour certains clients ou de tarifs beaucoup plus élevés pour tous les clients pendant des périodes précises (p. ex. périodes de pointe estivales pour le service d’électricité). Pour d’autres problèmes liés aux prix marginaux, voir Ronald H. Coase, « The Marginal Cost Controversy: Some Further Comments » (1946) 13:51 Economica, à la p 169.

• ²⁷ Une critique importante vient de l’effet Averch-Johnson (A-J), selon lequel une entreprise de services publics utiliserait un apport en capital excessif par rapport à d’autres intrants comme la main-d’œuvre, le carburant et les matières. Ce résultat suppose qu’une entreprise de services publics est confrontée à un taux de rendement contraignant sur sa base tarifaire et que le taux de rendement autorisé dépasse son coût réel en immobilisations. [Harvey Averch et Leland L. Johnson, « Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint » (1962) 52:5 Am Eco R, 1052.]

• ²⁸ Lorsque l’entreprise de services publics entreprend un examen des tarifs, elle peut manipuler le processus règlementaire à son avantage. Pourtant, si les examens ont lieu à intervalles fixes, comme dans le cadre d’un régime de plafonnement des prix, l’entreprise de services publics serait incitée à gonfler les coûts juste avant un examen afin d’obtenir des tarifs plus élevés au cours de la période suivante, ce que les analystes définissent comme l’« effet de cliquet ».

• ²⁹ Severin Borenstein, « Energy Hogs and Energy Angels: What Does Residential Electricity Usage Really Tell Us About Profligate Consumption? » (2024) National Bureau of Economic Research, document de travail no 32023, en ligne (pdf) : <nber.org/system/files/working_papers/w32023/w32023.pdf>; Kayla Carroway et coll., « Costs, Benefits, And Methods Of Implementing Alternative Rate Mechanisms
  For Utility Ratemakin » (2022), Kentucky Legislative Research Commission, Research Memorandum No 531, en ligne (pdf) : <legislature.ky.gov/LRC/Publications/Research%20Memoranda/RM531.PDF>.

• ³⁰ Les prix non linéaires (avec un tarif en deux parties) sont utilisés dans la tarification des services du service public depuis le début du 20e siècle. Les premiers promoteurs, comme Samuel Insull, considéraient cette conception tarifaire comme un moyen d’accroître la demande et de réduire les coûts moyens tout en respectant une contrainte d’équilibre (c.-à-d. une possibilité viable sur le plan financier). Auparavant, les services publics utilisaient un tarif non mesuré : un client se voyait facturer une somme fixe pour un service pendant une période déterminée, peu importe l’utilisation. Cette pratique de facturation a été utilisée avant l’introduction des compteurs. Cette structure tarifaire était simple et facile à administrer, mais elle était à la fois très peu économique et inéquitable, car deux clients ayant des niveaux de consommation d’électricité très différents pouvaient recevoir la même facture mensuelle. La structure tarifaire adoptée ensuite était les tarifs fixes (c.-à-d. le tarif lié au volume en une partie) où les services publics facturaient le service à un client en fonction d’un prix constant fondé sur l’électricité consommée et enregistrée au moyen d’un compteur. Il s’agissait de la méthode la plus simple de toutes les méthodes de tarification au compteur. Elle comportait également de graves problèmes, notamment en ce qui concerne l’instabilité des revenus, les signaux de prix inadéquats et le subventionnement de clients à faible utilisation par des clients à forte utilisation.

• ³¹ Certains services publics appellent cet élément tarifaire « frais de service mensuels » ou lui donnent un autre nom qui représente les frais minimaux facturés aux clients même lorsqu’ils n’utilisent pas le service.

• ³² La formule ci-dessus suppose des frais de distribution liés au volume uniformes. De nombreux services publics utilisent une tarification par blocs où les frais de distribution liés au volume varient entre les blocs de consommation. Ces conceptions tarifaires comprennent des structures de consommation pas blocs croissantes et décroissantes.

• ³³ Les frais mensuels facturés au client sont égaux aux coûts annuels attribués au client divisés par le nombre de mois-clients.

• ³⁴ Les frais liés au volume sont égaux aux coûts totaux (moins les coûts recouvrés dans les frais facturés au client) divisés par le chiffre d’affaires annuel tel que déterminé à la dernière demande portant sur les tarifs.

• ³⁵ Burger et al., supra note 16.

• ³⁶ Ahmad Faruqui, « Rate Design 3.0 » (mai 2018), Public Utilities Fortnightly, en ligne : <fortnightly.com/fortnightly/2018/05/rate-design-30>.

• ³⁷ Burger et al., supra note 16.

• ³⁸ Un exemple est la restructuration du secteur américain de l’électricité, à partir des années 1970, déclenchée par le mécontentement de groupes de consommateurs (par exemple des clients industriels) à l’égard de la hausse continue des tarifs d’électricité et par les problèmes rencontrés par les entreprises de services publics pour obtenir des organismes de règlementation l’approbation du transfert de coûts, même ceux qui ont été engagés prudemment, mais dont le caractère prudent a été remis en cause en raison de circonstances imprévues. Voir Paul L. Joskow, « Regulatory Failure, Regulatory Reform and Structural Change In The Electric Power Industry » (1989) Brookings Papers on Economic Activity : Microeconomic, document de travail no 02139 aux pp 125–99. Joskow a fait remarquer : « après 1973, les entreprises de services publics ont demandé des augmentations de tarifs beaucoup plus importantes en raison d’un accroissement important, imprévu et, surtout, incontrôlable des coûts. Ces demandes ont intensifié la résistance politique aux augmentations de tarifs et créé des pressions en faveur de changements règlementaires qui permettraient de régler les problèmes causés par l’augmentation rapide des coûts de l’électricité. La résistance règlementaire à l’augmentation des prix a entraîné une baisse rapide du rendement financier des services publics. À la fin des années 1970, le réseau qui semblait fonctionner si bien depuis si longtemps était sur le point de s’effondrer, miné par des controverses qui n’avaient pas été associées à cette industrie depuis le début des années 1930 (aux pp 126 et 127) [traduction]. »

• ³⁹ Supra note 15.

• ⁴⁰ Paul L. Joskow, « Inflation and Environmental Concern: Structural Changes in the Process of Public Utility Regulation » (1974), J of L and Econ, 17:2 à la p 291.

• ⁴¹ Voir Darrell Proctor, « The POWER Interview: What Energy Consumers Want from Utilities » (25 décembre 2022), en ligne : <powermag.com/the-power-interview-what-energy-consumers-want-from-utilities>; Bill LeBlanc, « What market research is telling utilities about consumers and solar, Part 1 » (11 juin 2015) Smart Electric Power Alliance, en ligne : <sepapower.org/knowledge/what-market-research-is-telling-utilities-about-consumers-and-solar-part-1>.

• ⁴² Direct Testimony of Kenneth W. Costello, (2022), Case No. 21-637-GA-AIR et coll., en ligne : The Public Utilities Commission of Ohio <dis.puc.state.oh.us/ViewImage.aspx?CMID=A1001001A22E13B22252A02162>; Costello, supra note 16.

• ⁴³ Jeffrey A. Adams et al., « Utility Assistance and Pricing Structures for Energy Impoverished Households: A Review of the Literature » (2024) 37:2 The Electricity J, en ligne (pdf) : <sciencedirect.com/science/article/pii/S1040619024000034/pdfft?md5=934017cfde71a5662e9ae232749fcf69&pid=1-s2.0-S1040619024000034-main.pdf>; Kenneth W. Costello, « The Features of Good Utility-Initiated Energy Assistance » (2020) 139 Energy Pol’y, en ligne : <sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0301421520301026#:~:text=This%20paper%20identifies%20criteria%20that%20public> [The Features of Good Utility-Initiated Energy Assistance]. Le dernier article faisait remarquer que « les programmes des services publics sont courants aux États-Unis. Les organismes de règlementation des services publics sont aux premières lignes pour évaluer ces initiatives et les approuver, au regard de contraintes légales, économiques et autres, qui servent l’intérêt public » [traduction].

• ⁴⁴ Ibid.

• ⁴⁵ Par exemple, quelles initiatives offrent le meilleur rapport avantages-coûts?

• ⁴⁶ Kenneth W. Costello, « A Welfare Measure of a New Type of Energy Assistance Program », The Energy J, 9:3 (1988) aux pp 129–42.

• ⁴⁷ Si ces ménages paient des tarifs inférieurs aux coûts, ils auront tendance à consommer plus d’énergie. Certains observateurs soutiendraient que même s’ils le font, cela est souhaitable étant donné qu’il y a lieu de penser qu’ils étaient des sous-consommateurs d’énergie auparavant lorsque le service était moins abordable.

• ⁴⁸ De nombreux économistes ont indiqué que les revenus insuffisants étaient la véritable cause des services publics inabordables. Ils soutiennent que les législatures étatiques et fédérales, ou d’autres entités gouvernementales, sont les mieux placées pour lutter contre la pauvreté en a) complétant le revenu des ménages pauvres (p. ex. au moyen de subventions en espèces sans condition), b) en fournissant une aide en nature financée par les recettes générales [p. ex. « des timbres pour l’énergie »] ou c) en leur offrant un soutien financier pour améliorer l’efficacité énergétique. Plus précisément, ils soutiennent que ces mesures sont plus efficaces et efficientes que les tarifs subventionnés des services publics. Toutefois, les pressions politiques et les mandats législatifs ont amené les entreprises de services publics d’énergie à offrir des programmes visant à protéger les ménages à faible revenu contre des factures de services publics inabordables. Ces initiatives, que certains économistes qualifient d’« imposition par règlement », exigent des tarifs plus élevés pour la majorité des clients afin de payer les subventions à l’énergie destinées à un petit groupe de clients. L’« effet tarifaire », qui est minimalement défavorable à la situation des clients qui financent le tarif, améliore en revanche la situation des bénéficiaires à faible revenu, ce qui lui confère un attrait politique. Voir The Features of Good Utility-Initiated Energy Assistance, supra note 43.

• ⁴⁹ Au moins, lorsqu’il choisit une voiture, le consommateur dispose de renseignements objectifs et définitifs sur les caractéristiques des différentes voitures. Il connaît sa consommation en milles au gallon [ou en litres au 100 kilomètres], la couleur, la puissance, les caractéristiques de sécurité, l’entretien et l’historique d’exploitation des différents modèles de voitures, etc. À l’instar de la tarification, les acheteurs de voitures doivent faire des compromis; mais, au moins, ils peuvent se fonder sur des renseignements objectifs. Les organismes de règlementation n’ont pas ce luxe. Ils doivent juger quels témoins ont présenté l’information la plus impartiale et la plus fondée. Par exemple, les intervenants auraient tendance à fournir des renseignements différents quant à la mesure dans laquelle une conception tarifaire à taux fixe ou variable aurait un effet négatif sur l’efficacité énergétique ou les ménages à faible revenu.