INTRODUCTION DE L’AUTEURE

Au cours des cinq dernières années, les services d’électricité du Canada et des États-Unis ont été confrontés à d’importantes pressions sur les coûts liés aux investissements dans les énergies renouvelables nécessaires pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de carbone fixés par les autorités fédérales, provinciales et étatiques. La Californie est en tête de liste.

La Californie n’est cependant pas la seule dans ce cas. Les coûts des incendies de forêt auxquels les services californiens ont dû faire face ont également été constatés en Alberta. Les tensions entre les services d’électricité californiens et les exploitants solaires se sont également manifestées récemment au Canada dans la querelle entre le gouvernement de la Nouvelle-Écosse et Nova Scotia Power.

Le présent article est une analyse précise d’un nouveau plan innovant visant à limiter les augmentations de tarifs résultant de la grande transition énergétique. Les organismes de réglementation canadiens du secteur de l’énergie pourraient en tirer d’importantes leçons.

LE NOUVEAU PLAN CALIFORNIEN

La Californie vient de franchir une nouvelle étape^[1] dans la modification du mode de paiement de l’électricité par les ménages. Si tout se passe comme le prévoient les nouveaux plans proposés^[2], les Californiens paieront l’électricité moins cher et paieront des frais fixes proportionnels à leurs revenus d’ici 2025. La raison d’être de la réforme des tarifs de l’électricité ? Les prix de détail de l’électricité en Californie sont élevés et en augmentation. On prévoit une augmentation des tarifs de l’électricité résidentielle pour les trois compagnies d’électricité : San Diego Gas and Electric, Pacific Gas and Electric et Southern California Edison.

Remarque : Une augmentation accélérée des tarifs d’électricité résidentiels groupés est prévue pour les trois services publics appartenant au secteur privé (SPASP)^[3].

Nous avons fait valoir que ces prix sont trop élevés parce que nous taxons effectivement la consommation d’électricité du réseau pour payer des coûts qui ne varient pas en fonction de l’utilisation (p. ex. les coûts croissants de l’atténuation des risques d’incendie de forêt, l’indemnisation des victimes d’incendies de forêt, les coûts d’infrastructure, les programmes d’intérêt public)^[4]. Ces prix trop élevés de l’électricité ralentissent les progrès en matière d’électrification et pèsent sur le portefeuille des ménages à faible revenu.

En réponse à ces défis, une nouvelle loi californienne exige que les prix de l’électricité résidentielle soient réduits^[5]. Les recettes non récupérées par le biais d’un frais par kilowattheure seront perçues sous la forme d’un frais mensuel fixe qui augmentera en fonction des revenus du ménage. Dans quelle mesure les prix de l’électricité doivent-ils être réduits ? Comment fixer les frais fixes en fonction des revenus ? Telles sont les questions actuellement débattues.

Dans le cadre de ce type de réforme, il y aura des gagnants et des perdants. La plupart des ménages à faibles revenus « gagneront » des réductions de leur facture d’électricité. Les ménages comme le mien — des ménages à revenus plus élevés équipés de toits solaires — sont les plus grands perdants. Personne n’aime payer plus, c’est pourquoi certains défenseurs de l’énergie solaire sur toiture — entre autres — s’insurgent.

Nous adorons les panneaux solaires. C’est incroyable que nous puissions charger notre véhicule électrique (VE) avec des kilowattheures faits maison. Quiconque souhaite investir dans la production de sa propre électricité solaire devrait pouvoir le faire. Mais la manière dont nous payons actuellement l’électricité est défectueuse et doit être corrigée. Cet article propose donc une perspective pro-solaire — et pro-réforme tarifaire.

QU’EST-CE QUE L’ÉNERGIE SOLAIRE SUR TOITURE A À PERDRE ?

Avant de se plonger dans les détails des différentes propositions, il convient de rappeler comment nous rémunérons actuellement la production d’énergie solaire sur toiture en Californie, pourquoi le statu quo n’est pas respecté et quelles seraient les conséquences des structures tarifaires proposées par les services d’électricité sur la facture d’électricité d’un propriétaire d’installation solaire photovoltaïque (PV).

Compensation de l’énergie solaire sur toiture (statu quo)

L’année dernière, nos panneaux solaires ont produit plus de 4 300 kWh. Lorsque nous avons consommé notre électricité solaire maison, nous avons évité de payer le tarif de détail de l’électricité du réseau. Dans le cadre de la facturation nette, lorsque nous avons exporté notre surplus d’électricité vers le réseau, nous avons été indemnisés au tarif de détail moins une taxe d’environ 2 cents/kWh. Ce que nous « gagnons » grâce à nos exportations solaires compense la majeure partie du coût de l’électricité du réseau que nous consommons lorsque le soleil se couche.

Le graphique ci-dessous présente notre production solaire PV horaire moyenne en 2022 et le tarif pour VE en fonction de l’heure de consommation, calculé en moyenne sur les heures de l’année. En tenant compte des charges non contournables, notre production solaire PV a réduit nos factures de plus de 1 200 $ en 2022!

Remarque : La ligne noire représente la moyenne du prix de détail de l’électricité sur l’ensemble des heures de l’année. Nous bénéficions d’un tarif pour VE de la Pacific Gas and Electric Company (PG&E) qui propose des tarifs avantageux en heures creuses afin de promouvoir la recharge des véhicules pendant les heures creuses. La ligne jaune résume notre production PV horaire, que nous pouvons suivre sur mysunpower.com.

Quel est le problème avec cette image ?

En Californie, nous utilisons les prix de détail de l’électricité pour augmenter les revenus afin de couvrir une longue liste de dépenses non incrémentales que j’ai décrites plus haut. Cela signifie que seule une fraction des économies que je vois sur ma facture sont des économies que mes panneaux solaires génèrent réellement pour le monde. Une part importante de mes « économies » est simplement reportée sur la facture de quelqu’un d’autre, puisque ces coûts doivent toujours être payés.

La California Public Utilities Commission (CPUC) utilise le calculateur de coûts évités E3 pour estimer les bénéfices sociaux générés par les ressources énergétiques décentralisées^[6]. Ces estimations horaires incluent les coûts de carburant évités, les bénéfices associés à la réduction des émissions de gaz à serre, les émissions de méthane évitées, les coûts marginaux de capacité évités, etc. Si l’on compare ces valeurs horaires du coût marginal social (CMS) de 2022 à mon tarif de détail, le contraste est frappant.

Remarque : Les chiffres du coût marginal social (CMS) proviennent de ce calculateur des coûts évités des ressources énergétiques décentralisées de 2022^[7].

Pendant les heures de la journée où le soleil brille, mon prix de détail (en noir) est bien supérieur à ces estimations du CMS (en vert). L’évaluation de notre production solaire PV horaire de 2022 à l’aide de ces estimations du CMS aboutit à environ 185 $ de coûts évités, ce qui est bien inférieur aux 1 200 $ que notre famille économise. (E3 travaille à l’intégration d’estimations plus élevées des valeurs d’émissions évitées — mais ces changements devraient avoir un impact limité pendant les heures où mes panneaux solaires fonctionnent)^[8].

En quoi les réformes tarifaires proposées changeraient-elles cette situation ?

PG&E a récemment publié une proposition de réforme des tarifs de détail qui apporterait deux changements importants à mes factures d’électricité^[9]. Tout d’abord, mon tarif de détail horaire serait réduit de plus de 30 %(en moyenne sur l’ensemble des heures). Deuxièmement, je paierais un frais fixe de 92 $ par mois en fonction de mes revenus (les ménages à très faibles revenus ne paieraient que 12 $). Le graphique ci-dessous montre le tarif d’utilisation des VE proposé par PG&E.

Remarque : Le tarif EV2 proposé est résumé en rouge. La version originale de ce billet reprenait les chiffres du tableau 1–4 de la proposition de PG&E. Ces chiffres étaient inexacts et la figure montre les chiffres corrigés.

Les changements proposés réduiront les « économies » que j’ai réalisées grâce à l’énergie solaire PV et augmenteront mes factures d’électricité mensuelles. (La réforme de la facturation nette de l’énergie qui vient d’entrer en vigueur ne changera pas la donne pour moi et tous ceux qui ont déjà une installation solaire)^[10].

La réduction de la compensation pour ma production solaire signifie que moins de coûts fixes sont transférés à ceux qui ne produisent pas d’énergie solaire. Ce n’est que justice. Comme tout le monde, je bénéficie de la réduction du risque d’incendie de forêt. Je suis également tributaire de l’infrastructure du réseau électrique pour exporter l’électricité solaire que je ne consomme pas et pour maintenir mes lumières allumées lorsque le soleil se couche.

Même si je n’aime pas l’idée d’envoyer plus d’argent à PG&E chaque mois, je considère cette augmentation de la facture comme une particularité — et non un bogue — d’une réforme qui vise à recouvrer les coûts du réseau électrique de manière plus efficace et plus équitable. Mais tout le monde n’est pas d’accord avec moi…

À LA DÉFENSE DU STATU QUO ?

Selon la proposition de PG&E, mes tarifs d’électricité au détail seraient réduits de plus de 30 %. Mais il existe d’autres propositions qui préconisent des réductions de tarifs beaucoup plus faibles. La Solar Energy Industries Association (SEIA) recommande que le prix du kilowattheure ne diminue que de 2 %^[11].

Voici les principaux arguments en faveur du maintien des prix de détail à un niveau plus élevé (tels que je les comprends).

1. Nous devons respecter les règles : La SEIA cite une décision antérieure de la CPUC selon laquelle les frais fixes ne devraient inclure que les coûts « causés simplement par la présence du client sur le réseau ». Selon cette définition étroite, les frais fixes ne comprennent que les coûts de connexion au réseau et d’envoi d’une facture d’électricité compliquée chaque mois. Cette définition exclut des milliards de dollars de coûts qui ne varient pas en fonction de l’augmentation de l’utilisation (p. ex. l’atténuation des incendies de forêt, certaines infrastructures du réseau électrique, les programmes d’intérêt public).

S’il s’agit effectivement de la règle en vigueur, elle doit être modifiée. En y adhérant, nous nous enfermons dans une tarification au détail de l’électricité inefficace et régressive.

2. Des prix élevés favorisent la conservation et l’efficacité : La proposition de la SEIA affirme que des réductions modestes des tarifs « maintiendraient une forte incitation à conserver l’énergie et à l’utiliser de manière efficace ».

Cet argument est erroné. Si nous nous préoccupons de la conservation de l’environnement et de l’utilisation efficace de l’énergie, nous devrions nous efforcer d’accélérer l’électrification efficace des maisons et des véhicules. Maintenir les prix de l’électricité à un niveau supérieur à celui du CMS fait l’inverse en décourageant le changement de carburant efficace.

3. Les prix de détail élevés de l’électricité soutiennent les investissements dans l’énergie solaire sur toiture : Le Sierra Club recommande que, si les réformes tarifaires « réduisent de manière déraisonnable » la période de récupération pour l’énergie solaire et le stockage, les éléments de coût soient retirés du frais fixe échelonné en fonction du revenu.

Les utilisateurs d’énergie solaire sur toiture devraient être indemnisés pour les bénéfices qu’ils génèrent pour le réseau. Cependant, dans le cadre du régime tarifaire actuel, nous sommes de plus en plus surcompensés. Maintenir des tarifs d’électricité élevés pour que la période de récupération d’énergie solaire soit artificiellement courte donnerait la priorité à l’énergie solaire sur toiture par rapport à d’autres objectifs essentiels tels que l’efficacité de l’électrification, la décarbonisation rentable du réseau et le caractère abordable de l’énergie solaire.

LES PERDANTS DE L’ÉNERGIE SOLAIRE, NE SOYEZ PAS DES MAUVAIS PERDANTS

Les tarifs de détail de l’électricité en Californie sont mal en point. Le régime tarifaire actuel fausse les incitatifs, décourage l’électrification et pèse de manière disproportionnée sur les ménages à faibles revenus. En l’absence de réformes, la situation ne fera qu’empirer, car de plus en plus de ménages à hauts revenus investissent dans l’énergie solaire sur toiture pour réduire leurs factures d’électricité, ce qui aggravera le transfert des coûts vers les ménages qui n’ont pas accès à l’énergie solaire.

La Californie a maintenant l’occasion de rectifier le tir. L’abaissement des tarifs d’électricité et l’augmentation des recettes grâce à une redevance fixe modulée en fonction des revenus réduiront les obstacles à une électrification efficace et déplaceront la charge des coûts vers les ménages qui ont le moins les moyens de payer. Amis perdants de l’énergie solaire, nous espérons que nous pourrons tous prendre un peu de recul et reconnaître qu’il s’agit d’une grande victoire pour la Californie et le climat.

* Meredith Fowlie est professeure et directrice du Haas Energy Institute à l’Université de la Californie à Berkeley. Une version antérieure de cet article a été publiée par le Haas Energy Institute dans son bulletin mensuel Energy Bulletin, voir : energyathaas.wordpress.com/2023/04/17/whos-afraid-of-retail-electricity-rate-reform.

1. Danielle Echeverria, « Californians’ Electricity Bills could see huge change if PG&E proposal goes through », (1 juin 2023), en ligne : San Francisco Chronicle <www.sfchronicle.com/bayarea/article/pge-utility-electricity-bills-restructure-plan-17895445.php>.
2. California Public Utilities Commission. (7 avril 2023) en ligne (pdf) : CPUC <docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/SupDoc/R2207005/5911/505748665.pdf>.
3. Ankit Jain, « Key Takeaways from the CPUC Rates and Costs En Banc Hearing and Update on Affordability Metrics », (10 juin 2021), en ligne (pdf) : CPUC <ww2.arb.ca.gov/sites/default/files/2021-06/cpuc-metrics_sp_kickoff-electricity_june2021.pdf>.
4. Energy Institute at Haas, UC Berkeley, « Designing Electricity Rates for An Equitable Energy Transition », (23 février 2021), en ligne (pdf) : <www.next10.org/sites/default/files/2021-02/Next10-electricity-rates-v2.pdf>; voir aussi Energy Institute at Haas, University of California, « Paying for Electricity in California: How Residential Rate Design Impacts Equity and Electrification », (22 septembre 2022), en ligne (pdf) : <www.next10.org/sites/default/files/2022-09/Next10-paying-for-electricity-final-comp.pdf>.
5. US, AB 205, Committee on Budget. Energy, 2021-22, Reg Sess, Cal, 2021, ch 61 (édicté).
6. California Public Utilities Commission “2022 ACC Documentation” (22 juin 2022), en ligne (pdf) : CPUC <www.cpuc.ca.gov/-/media/cpuc-website/divisions/energy-division/documents/demand-side-management/acc-models-latest-version/2022-acc-documentation-v1a.pdf>
7. « Avoided Cost Calculator for Distributed Energy Resources », en ligne : Energy and Environmental Economics <www.ethree.com/public_proceedings/energy-efficiency-calculator>.
8. California Public Utilities Commission, « Societal Cost Test Impact Evaluation », (janvier 2022), en ligne (pdf) : CPUC <www.cpuc.ca.gov/-/media/cpuc-website/divisions/energy-division/documents/integrated-resource-plan-and-long-term-procurement-plan-irp-ltpp/2019-2020-irp-events-and-materials/societal_cost_test_impact_evaluation.pdf>.
9. California Public Utilities Commission, (avril 2023) en ligne (pdf) : CPUC <docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/SupDoc/R2207005/5903/505736526.pdf>.
10. Energy institute at Haas, « Can Net Metering Reform Fix the Rooftop Solar Cost Shift? », (25 janvier 2021) en ligne : <energyathaas.wordpress.com/2021/01/25/can-net-metering-reform-fix-the-rooftop-solar-cost-shift>.
11. California Public Utilites Commission (7 avril 2023), en ligne (pdf) : CPUC <docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/SupDoc/R2207005/5907/505462900.pdf>.