La décision1 prise en 2011 par la Commission de l’énergie de l’Ontario (ci-après appelée « Commision ») rejetant la demande de financement d’un projet pilote de 600 000 $ pour un véhicule électrique (ci-après appelé « VÉ ») provenant de la société Toronto Hydro- Electric System Limited (ci-après appelée « Toronto Hydro ») soulève une question intéressante à savoir où l’organisme de réglementation de l’énergie devrait tracer la limite entre le service faisant l’objet d’un monopole et le service concurrentiel. En cette période où la technologie du « réseau électrique intelligent » est en évolution, où les distributeurs s’adaptent avec souplesse et mettent leurs entreprises à contribution pour intégrer ces nouvelles technologies et profiter des occasions qu’elles offrent, cette question, invariablement, continuera d’émerger.
C’est la prise de position du gouvernement de l’Ontario en 2009 qui avait donné l’impulsion à la demande de Toronto Hydro. À l’époque, le gouvernement provincial avait annoncé qu’en Ontario, 1 véhicule sur 20 serait électrique d’ici 20202. La Loi de 2009 sur l’énergie et l’économie verte3 a également ajouté comme objet à la Loi sur la Commission de l’énergie de l’Ontario4 la responsabilité de la Commission de faciliter la mise en oeuvre d’un réseau électrique intelligent en Ontario, notamment par des technologies émergentes, innovatrices et écoénergétiques. Ceci fût suivi de nouvelles conditions de permis exigeant des distributeurs qu’ils déposent des plans pour le développement et la mise en oeuvre du réseau électrique intelligent au sein de leurs réseaux de distribution. De plus, des instructions du ministre, présentées en 20105, obligeaient la Commission à offrir un encadrement aux distributeurs en matière de dépenses pour établir, mettre en oeuvre et promouvoir le réseau électrique intelligent. Dans ce contexte, Toronto Hydro a sollicité, lors de sa demande de hausse tarifaire de 2011, l’approbation d’une dépense de 600 000 $ en vue de financer un projet pilote pour un VÉ. Toronto Hydro a proposé d’installer et d’assurer la surveillance d’environ 30 à 40 bornes de recharge pour VÉ d’un bout à l’autre de la ville, ce qui l’aiderait à évaluer en amont les mises à niveau du réseau de distribution nécessaires pour permettre l’utilisation des VÉ, notamment en étudiant les répercussions en temps réel des VÉ sur le réseau électrique intelligent (p. ex. la recharge, la qualité énergétique). Toronto Hydro a également partagé avec la Commission son avis selon lequel ce projet pilote contribuerait au développement des procédures et des pratiques opérationnelles, de sécurité et de contrôle en ce qui a trait aux infrastructures pour la recharge des VÉ reliés à son réseau.
La demande de Toronto Hydro était relativement modeste – la somme de 600 000 $ représentant une petite fraction de ses besoins en revenus demandés – et se limitait au projet pilote. Cela dit, la Commission a largement refusé la dépense proposée. La Commission a reconnu le bien-fondé du projet de Toronto Hydro d’effectuer un travail limité d’analyse quant aux incidences de la recharge des VÉ sur le réseau de distribution de Toronto Hydro. Par conséquent, elle a alloué un montant de 200 000 $ pour couvrir les coûts associés à l’activité, sous réserve que la somme ne soit pas utilisée pour « financer la fourniture d’un service au public ». Cependant, la Commission a adressé une mise en garde en soulignant qu’une politique de développement concernant la propriété et l’exploitation de l’infrastructure pour la recharge des VÉ n’a pas encore été élaborée et qu’il était trop tôt pour déterminer si la propriété de cette infrastructure devait relever du monopole de Toronto Hydro (et d’autres distributeurs). La Commission a rejeté l’argument de Toronto Hydro indiquant que le projet pilote ne prédéterminerait pas ce fait et que les résultats visant à informer le débat public, seraient utiles pour toutes les parties. La Commission a exprimé ses préoccupations selon lesquelles les vendeurs et les acheteurs de véhicules électriques pourraient compter sur une telle infrastructure et dans sa décision, elle cite comme source de référence des preuves de communications entre Toronto Hydro et le secteur de la vente de véhicules concernant les endroits les plus appropriés pour mettre en place les bornes de recharge. La Commission a fait allusion au processus de consultation6 en matière de politiques qui avait été amorcé lors de la mise en œuvre du réseau électrique intelligent – lequel comportait des questions en lien avec les véhicules électriques – et a finalement conclu qu’il était prématuré, pour Toronto Hydro, d’aller de l’avant avec une série de bornes pour la recharge des VÉ avant d’avoir complété ce processus de consultation en matière de politique.
Au cours des deux années suivant la décision de Toronto Hydro, l’opinion de la Commission sur l’infrastructure des VÉ a évolué. Dans la mesure où la décision de la Commission concernant Toronto Hydro reflétait une approche d’attentisme, il semblerait qu’actuellement la Commission considère l’infrastructure des VÉ – et les autres technologies « derrière le compteur » – comme interdite aux fournisseurs de services réglementés. En 2012, Guelph Hydro a également déposé une demande de financement pour un projet pilote pour VÉ. Le fondement de cette demande différait amplement de celle de Toronto Hydro. Néanmoins, la Commission a rejeté la demande essentiellement pour les mêmes raisons7. Elle commenta que « le point de démarcation entre une entité à tarifs réglementés et un fournisseur de services non réglementés ainsi que le rôle d’un distributeur qui exerce des activités ne faisant pas partie d’un monopole n’ont pas encore été étudiés par la Commission »8. Encore une fois, la Commission a fait allusion au processus de consultation du réseau électrique intelligent ainsi que le document de travail du personnel de la Commission de novembre 2011, récemment publié, In regards to the Establishment, Implementation and Promotion of a Smart Grid in Ontario9.
Le document de travail du personnel de la Commission de novembre 2011 – et son plus récent Rapport supplémentaire sur le réseau électrique intelligent10 — ne répondent certainement pas à la question, mais ensemble, avec le récent rapport publié, Renewed Regulatory Framework for Electricity Distributors11 , il semblerait que la Commission considère les activités « derrière les compteurs », notamment l’infrastructure de VÉ, comme relevant du secteur privé. Dans son document de travail de 2011, le personnel de la Commission a mis en doute le point de démarcation approprié entre le monopole et les fournisseurs de services par rapport aux investissements dans le réseau électrique intelligent, et en particulier, à savoir si le compteur est le point de démarcation approprié ou si une approche plus flexible et fonctionnelle serait requise. Pendant que le processus de consultation du réseau électrique intelligent se poursuit, la Commission, dans son rapport Renewed Regulatory Framework For Electricity Distributors, a reconnu l’importance du contrôle du client des activités « derrière le compteur », et a tiré la conclusion suivante :
La Commission prévoit que les distributeurs continueront de prendre part à la prestation de services « derrière le compteur » et leurs applications qui s’inscrivent dans les paramètres prévus à l’article 71(2) ou à l’article 71(3) de la Loi sur la Commission de l’énergie de l’Ontario. De ce fait, ils s’engagent dans une activité autre que de service public. Cette activité doit être prise en compte séparément des activités de service public et être entreprise avec l’objectif de recouvrer intégralement les coûts (en d’autres mots, les coûts non couverts dans les tarifs). Il n’existe aucun élément de monopole dans le marché pour des services « derrière le compteur » et, par conséquent, la Commission a conclu que le contrôle du client serait mieux servi par les forces de la concurrence du marché. La Commission croit que la conclusion de cette politique aidera les distributeurs à planifier et à organiser leurs activités et celles de leurs sociétés affiliées12. La Commission ne mentionne pas de solutions proposées par d’autres organismes de réglementation sur ces questions, mais elle n’est certainement pas seule. La California Public Utilities Commission (California PUC l) a également conclu que les entreprises offrant des services de recharge électrique ne seront pas considérées comme des fournisseurs de services publics et par conséquent, non soumises à la réglementation. La California PUC l estimait que la réglementation des fournisseurs de services de VÉ serait en contradiction avec la raison d’être de la réglementation des fournisseurs de services publics (la protection des consommateurs contre des abus monopolistiques) et avec les objectifs de la Californie en ce qui a trait au développement d’une infrastructure pour les véhicules électriques13.
La question sur la limite entre la concurrence et les fournisseurs de services dans le domaine des technologies émergentes continuera d’évoluer et de susciter des débats; et il ne fait aucun doute que des zones grises persisteront dans la définition d’une activité « derrière le compteur ». Néanmoins, en Ontario, il semblerait que l’Office national de l’énergie est fermement disposé à limiter l’empiétement des fournisseurs qui intègrent de nouvelles applications au réseau électrique intelligent, notamment les VÉ, et laisse le plus possible le champ libre au secteur privé.
La décision1 prise en 2011 par la Commission de l’énergie de l’Ontario (ci-après appelée « Commision ») rejetant la demande de financement d’un projet pilote de 600 000 $ pour un véhicule électrique (ci-après appelé « VÉ ») provenant de la société Toronto Hydro- Electric System Limited (ci-après appelée « Toronto Hydro ») soulève une question intéressante à savoir où l’organisme de réglementation de l’énergie devrait tracer la limite entre le service faisant l’objet d’un monopole et le service concurrentiel. En cette période où la technologie du « réseau électrique intelligent » est en évolution, où les distributeurs s’adaptent avec souplesse et mettent leurs entreprises à contribution pour intégrer ces nouvelles technologies et profiter des occasions qu’elles offrent, cette question, invariablement, continuera d’émerger.
C’est la prise de position du gouvernement de l’Ontario en 2009 qui avait donné l’impulsion à la demande de Toronto Hydro. À l’époque, le gouvernement provincial avait annoncé qu’en Ontario, 1 véhicule sur 20 serait électrique d’ici 20202. La Loi de 2009 sur l’énergie et l’économie verte3 a également ajouté comme objet à la Loi sur la Commission de l’énergie de l’Ontario4 la responsabilité de la Commission de faciliter la mise en oeuvre d’un réseau électrique intelligent en Ontario, notamment par des technologies émergentes, innovatrices et écoénergétiques. Ceci fût suivi de nouvelles conditions de permis exigeant des distributeurs qu’ils déposent des plans pour le développement et la mise en oeuvre du réseau électrique intelligent au sein de leurs réseaux de distribution. De plus, des instructions du ministre, présentées en 20105, obligeaient la Commission à offrir un encadrement aux distributeurs en matière de dépenses pour établir, mettre en oeuvre et promouvoir le réseau électrique intelligent. Dans ce contexte, Toronto Hydro a sollicité, lors de sa demande de hausse tarifaire de 2011, l’approbation d’une dépense de 600 000 $ en vue de financer un projet pilote pour un VÉ. Toronto Hydro a proposé d’installer et d’assurer la surveillance d’environ 30 à 40 bornes de recharge pour VÉ d’un bout à l’autre de la ville, ce qui l’aiderait à évaluer en amont les mises à niveau du réseau de distribution nécessaires pour permettre l’utilisation des VÉ, notamment en étudiant les répercussions en temps réel des VÉ sur le réseau électrique intelligent (p. ex. la recharge, la qualité énergétique). Toronto Hydro a également partagé avec la Commission son avis selon lequel ce projet pilote contribuerait au développement des procédures et des pratiques opérationnelles, de sécurité et de contrôle en ce qui a trait aux infrastructures pour la recharge des VÉ reliés à son réseau.
La demande de Toronto Hydro était relativement modeste – la somme de 600 000 $ représentant une petite fraction de ses besoins en revenus demandés – et se limitait au projet pilote. Cela dit, la Commission a largement refusé la dépense proposée. La Commission a reconnu le bien-fondé du projet de Toronto Hydro d’effectuer un travail limité d’analyse quant aux incidences de la recharge des VÉ sur le réseau de distribution de Toronto Hydro. Par conséquent, elle a alloué un montant de 200 000 $ pour couvrir les coûts associés à l’activité, sous réserve que la somme ne soit pas utilisée pour « financer la fourniture d’un service au public ». Cependant, la Commission a adressé une mise en garde en soulignant qu’une politique de développement concernant la propriété et l’exploitation de l’infrastructure pour la recharge des VÉ n’a pas encore été élaborée et qu’il était trop tôt pour déterminer si la propriété de cette infrastructure devait relever du monopole de Toronto Hydro (et d’autres distributeurs). La Commission a rejeté l’argument de Toronto Hydro indiquant que le projet pilote ne prédéterminerait pas ce fait et que les résultats visant à informer le débat public, seraient utiles pour toutes les parties. La Commission a exprimé ses préoccupations selon lesquelles les vendeurs et les acheteurs de véhicules électriques pourraient compter sur une telle infrastructure et dans sa décision, elle cite comme source de référence des preuves de communications entre Toronto Hydro et le secteur de la vente de véhicules concernant les endroits les plus appropriés pour mettre en place les bornes de recharge. La Commission a fait allusion au processus de consultation6 en matière de politiques qui avait été amorcé lors de la mise en œuvre du réseau électrique intelligent – lequel comportait des questions en lien avec les véhicules électriques – et a finalement conclu qu’il était prématuré, pour Toronto Hydro, d’aller de l’avant avec une série de bornes pour la recharge des VÉ avant d’avoir complété ce processus de consultation en matière de politique.
Au cours des deux années suivant la décision de Toronto Hydro, l’opinion de la Commission sur l’infrastructure des VÉ a évolué. Dans la mesure où la décision de la Commission concernant Toronto Hydro reflétait une approche d’attentisme, il semblerait qu’actuellement la Commission considère l’infrastructure des VÉ – et les autres technologies « derrière le compteur » – comme interdite aux fournisseurs de services réglementés. En 2012, Guelph Hydro a également déposé une demande de financement pour un projet pilote pour VÉ. Le fondement de cette demande différait amplement de celle de Toronto Hydro. Néanmoins, la Commission a rejeté la demande essentiellement pour les mêmes raisons7. Elle commenta que « le point de démarcation entre une entité à tarifs réglementés et un fournisseur de services non réglementés ainsi que le rôle d’un distributeur qui exerce des activités ne faisant pas partie d’un monopole n’ont pas encore été étudiés par la Commission »8. Encore une fois, la Commission a fait allusion au processus de consultation du réseau électrique intelligent ainsi que le document de travail du personnel de la Commission de novembre 2011, récemment publié, In regards to the Establishment, Implementation and Promotion of a Smart Grid in Ontario9.
Le document de travail du personnel de la Commission de novembre 2011 – et son plus récent Rapport supplémentaire sur le réseau électrique intelligent10 — ne répondent certainement pas à la question, mais ensemble, avec le récent rapport publié, Renewed Regulatory Framework for Electricity Distributors11 , il semblerait que la Commission considère les activités « derrière les compteurs », notamment l’infrastructure de VÉ, comme relevant du secteur privé. Dans son document de travail de 2011, le personnel de la Commission a mis en doute le point de démarcation approprié entre le monopole et les fournisseurs de services par rapport aux investissements dans le réseau électrique intelligent, et en particulier, à savoir si le compteur est le point de démarcation approprié ou si une approche plus flexible et fonctionnelle serait requise. Pendant que le processus de consultation du réseau électrique intelligent se poursuit, la Commission, dans son rapport Renewed Regulatory Framework For Electricity Distributors, a reconnu l’importance du contrôle du client des activités « derrière le compteur », et a tiré la conclusion suivante :
La Commission prévoit que les distributeurs continueront de prendre part à la prestation de services « derrière le compteur » et leurs applications qui s’inscrivent dans les paramètres prévus à l’article 71(2) ou à l’article 71(3) de la Loi sur la Commission de l’énergie de l’Ontario. De ce fait, ils s’engagent dans une activité autre que de service public. Cette activité doit être prise en compte séparément des activités de service public et être entreprise avec l’objectif de recouvrer intégralement les coûts (en d’autres mots, les coûts non couverts dans les tarifs). Il n’existe aucun élément de monopole dans le marché pour des services « derrière le compteur » et, par conséquent, la Commission a conclu que le contrôle du client serait mieux servi par les forces de la concurrence du marché. La Commission croit que la conclusion de cette politique aidera les distributeurs à planifier et à organiser leurs activités et celles de leurs sociétés affiliées12. La Commission ne mentionne pas de solutions proposées par d’autres organismes de réglementation sur ces questions, mais elle n’est certainement pas seule. La California Public Utilities Commission (California PUC l) a également conclu que les entreprises offrant des services de recharge électrique ne seront pas considérées comme des fournisseurs de services publics et par conséquent, non soumises à la réglementation. La California PUC l estimait que la réglementation des fournisseurs de services de VÉ serait en contradiction avec la raison d’être de la réglementation des fournisseurs de services publics (la protection des consommateurs contre des abus monopolistiques) et avec les objectifs de la Californie en ce qui a trait au développement d’une infrastructure pour les véhicules électriques13.
La question sur la limite entre la concurrence et les fournisseurs de services dans le domaine des technologies émergentes continuera d’évoluer et de susciter des débats; et il ne fait aucun doute que des zones grises persisteront dans la définition d’une activité « derrière le compteur ». Néanmoins, en Ontario, il semblerait que l’Office national de l’énergie est fermement disposé à limiter l’empiétement des fournisseurs qui intègrent de nouvelles applications au réseau électrique intelligent, notamment les VÉ, et laisse le plus possible le champ libre au secteur privé.
* Glenn Zacher est un associé des groupes de l’énergie et du litige du bureau de Stikeman Elliott LLP à Toronto. Il représente des sociétés d’énergie et des organismes publics dans des instances judiciaires et devant des tribunaux administratifs. Il est le coauteur de la réglementation de l’énergie en Ontario.
1 Toronto Hydro-Electric Ltd. (Re) (22 février 2012), EB-2010-0142, en ligne: OEB <http://www.ontarioenergyboard. ca>.
2 Ministère des Transports, Le projet Ontarien : 1 sur 20 d’ici 2020. Les prochaines étapes vers des véhicules plus éconergétiques en Ontario (juillet 2009), en ligne : Ontario <http://news.ontario.ca/mto/fr/2009/07/le-projet-ontarien- 1-sur-20-dici-2020.html>.
3 Green Energy Act, SO 2009, c 12, ann A.
4 Ontario Energy Board Act, SO 1998, c 15, ann B.
5 « Directives issued by the OEB by the Minister of Energy » (5 avril 2011), en ligne : <http://www.ontarioenergyboard.ca/OEB/Industry/Regulatory+Proceedings/Directives+Issued+to+the+OEB>.
6 Developing Guidance for the Implementation of Smart Grid in Ontario (3 Janvier 2011), EB-2011-0004, en ligne: OEB <http://www.ontarioenergyboard.ca/OEB>.
7 Guelph Hydro Electric System inc., (22 février 2012), EB-2011-0123, en ligne: OEB <http://www.ontarioenergyboard. ca>.
8 Ibid à la p 23.
9 Staff Discussion Paper : In Regards to Establishment, Implementation and Promotion of a Smart Grid in Ontario (8 novembre 2011), EB-2011-0004, en ligne : OEB <http://www.ontarioenergyboard.ca/OEB>.
10 Supplemental Report on Smart Grid (11 février 2013), EB-2011-0004, en ligne: OEB <http://www.ontarioenergyboard. ca/OEB>.
11 Renewed Regulatory Framework for Electricity Distributors: A Performance-Based Approach, (18 octobre 2012), EB- 2011-0004, en ligne: OEB <http://www.ontarioenergyboard.ca/OEB>.
12 Ibid à la p 49.
13 Decision in Phase 1 on Whether a Corporation or Person that Sells Electric Vehicle Charging Services to the Public is a Public Utility, (29 juillet 2010), D1007044, en ligne: CPUC <http://docs.cpuc.ca.gov/>.