FortisBC est le principal fournisseur de services de gaz naturel en Colombie-Britannique desservant près d’un million de clients dans plus de 125 collectivités dans la province1. Il s’agit d’un fournisseur public réglementé par la British Columbia Utilities Commission (BCUC), sous la Utilities Commission Act (UCA)2.
Depuis 2009, FortisBC a adressé une série de demandes à la BCUC cherchant à obtenir les règles lui permettant de créer et de développer un service pour les véhicules au gaz naturel (VGN)3. Les réponses de la BCUC à ces demandes ont été marquées par une préoccupation constante dans la mesure où la BCUC tient à éviter tout fardeau additionnel pour les clients directs de FortisBC : ceux qui, pour la plupart, sont de plus petits clients résidentiels et commerciaux n’ayant pas de solution de rechange envisageable face au monopole des services de gaz naturel. Cette préoccupation est demeurée présente alors même que la province a exprimé son intention de renforcer son niveau d’engagement pour la conversion du carburant des VGN dans le but de promouvoir ses politiques en matière de réduction de gaz à effet de serre (GES)4. Autrement dit, étant soumise aux exigences précises de la récente législation, la BCUC n’a pas adopté l’objectif de la politique qui consistait à développer le service de VGN, du moins au coût potentiel facturé aux clients directs de FortisBC. Ce commentaire jette un regard sur les décisions récentes de la BCUC qui s’oppose à l’évolution de la politique en matière de VGN, et conclut que cette dernière s’est limitée à appliquer le cadre réglementaire traditionnel et qu’un retardement de la progression des objectifs de la politique provinciale au-delà de ce cadre était tout à fait prévisible.
Demande de BFI Canada inc.
Le 29 février 2012, FortisBC a sollicité l’approbation de la BCUC pour construire et exploiter un poste de ravitaillement au gaz naturel comprimé chez un client, BFI Canada inc. (BFI). Cette dernière exploite un parc de camions de collecte de déchets alimentés au gaz naturel. FortisBC a également soumis une autre demande d’approbation des tarifs à facturer au client. À la suite d’un court processus écrit, la BCUC a approuvé la construction des installations, mais a catégoriquement refusé d’approuver les tarifs proposés pour les VGN, énonçant le motif que FortisBC a échoué dans le recouvrement de la totalité des coûts du service5. Il est important de souligner que selon l’UCA, la vente de gaz naturel comprimé ou liquéfié ne représente pas un service public, sauf s’il est fourni par une entité étant déjà un fournisseur public6. Si FortisBC n’avait pas déjà été un fournisseur public réglementé, il n’aurait pas été nécessaire d’obtenir des approbations de la BCUC pour instaurer le nouveau service de VGN. Dans un tel cas, le but de la BCUC était de s’assurer que les clients directs de FortisBC ne soient pas confrontés à plus de coûts ou exposés à plus de risques que si le service de VGN de FortisBC n’avait pas été réglementé. L’impartialité par rapport aux concurrents potentiels non réglementés de FortisBC était une autre préoccupation évidente de la BCUC7.
Politique provinciale sur le gaz naturel et réglementation en matière de GES
Plus ou moins au moment de l’audition de la demande de BFI, la Colombie-Britannique a annoncé un nouvel axe politique sur le développement des ressources de gaz naturel dans cette province qui invoque le remplacement du carburant diesel pour le gaz naturel pour l’usage des parcs de véhicules8. En accord avec l’énoncé de politique et pour y donner suite, la province a également instauré la Réglementation en matière de réduction de gaz à effet de serre (énergie propre) (Règlementation en matière de GES) en mai 20129. Cette réglementation décrit entre autres quatre initiatives relatives aux VGN auxquelles FortisBC doit se soumettre et dont, conformément à l’article 18 de la Clean Energy Act, la BCUC ne peut faire obstacle. Par ailleurs, la BCUC a l’obligation de permettre à FortisBC de récupérer les coûts de ces initiatives relatives aux VGN dans ses tarifs réglementés jusqu’à 104,5 millions à l’intérieur d’une période de cinq ans10. Chaque énoncé de politique selon l’article 18 de la Clean Energy Act et de la Règlementation en matière de GES passe sous le silence la répartition de ces coûts entre les clients de FortisBC. Cependant, l’effet implicite de la législation est d’imposer aux clients directs le risque que les revenus du client de VGN soient inferieurs au coût du service.
Révision de la décision de BFI
À la demande de FortisBC et à la lumière de la politique en matière de gaz naturel nouvellement énoncée et de la Règlementation en matière de GES, la BCUC a révisé la décision de BFI11. Ce faisant, la BCUC a examiné et a rejeté l’argument de FortisBC voulant que la Règlementation en matière de GES devait être considérée comme étant une politique provinciale privilégiant un subventionnement supplémentaire de la part des clients directs en faveur des clients éventuels de VGN de FortisBC : « Cependant, une considération supplémentaire de la réglementation sera sans doute de limiter les subventions potentielles offertes par les contribuables des services publics pour financer les véhicules au gaz naturel admissibles et pour construire l’infrastructure de ravitaillement12 en GNC ou en GNL13… » En fin de compte, la BCUC a réaffirmé sa conclusion précédente selon laquelle les clients directs devraient demeurer intouchés par rapport aux coûts d’une offre de service qui pourrait être proposée sur un marché concurrentiel par des entités non réglementées soumises uniquement à l’hypothèse prescrite à l’égard du risque relatif aux revenus du GNR. Elle a modifié ses règles précédentes de façon marginale et a permis à FortisBC de déposer une nouvelle proposition de tarif.
Attestation de conformité de BFI
En novembre 2012, FortisBC a soumis à la BCUC pour approbation, une nouvelle demande relativement à son tarif de VGN pour BFI. Une fois de plus, la BCUC était critique par rapport aux arguments de FortisBC, lesquels étaient favorables à une attribution relativement basse des coûts pour les clients de VGN, et a réitéré sa préoccupation à l’égard de la protection des clients qui n’utilisent pas les VGN. Concernant la Règlementation en matière de GES, la BCUC a écrit : « La Réglementation en matière de réduction des gaz à effet de serre (Réglementation en matière de GES) limite précisément les montants pouvant être dépensés pour des mesures incitatives, notamment les mesures reliées aux pratiques en matière de sécurité, de même que les coûts reliés à l’administration, au marketing, à la formation et à l’éducation. Selon l’avis de la Commission, il est déraisonnable d’allouer la majeure partie des frais généraux reliés au marché du TGN [VGN] aux clients directs (ceux qui n’utilisent pas de VGN) sans égard aux activités particulières. Dans la mesure où toute portion de ces coûts est supportée par les clients directs, ceux-ci devraient être déterminés et justifiés de façon précise comme étant des dépenses en conformité avec la Réglementation en matière de réduction des gaz à effet de serre et non dissimulées derrière des frais généraux plus larges »14.
Débat
Les décisions de la BCUC relatives aux VGN peuvent en partie se comprendre comme étant une résistance à l’argument voulant que les énoncés de la politique du gouvernement, du moins dans la mesure où ils sont manifestes dans des exemptions législatives provenant de processus réglementaires normaux, doivent obligatoirement informer le pouvoir discrétionnaire de la BCUC. Dans l’ensemble, ceci semble approprié dans des circonstances selon lesquelles l’exemption législative est orientée et distincte et où la portée du pouvoir discrétionnaire autrement applicable de la BCUC est assez large, comme c’est le cas pour les procédures relatives aux VGN. Selon l’UCA, et bien sûr, selon les lois habilitantes de plusieurs organismes de réglementation de services publics, la BCUC ne fait pas simplement qu’approuver les tarifs, elle les détermine et les fixe15. À défaut d’un simple rôle de surveillance, la fixation des tarifs est une responsabilité primordiale de l’organisme de réglementation, non celle du service public (ou de la province). Proportionnellement, avec cette responsabilité vient un large pouvoir discrétionnaire. Là où ce pouvoir est limité par la législation dans les circonstances peu probables d’une initiative particulière, soit les tarifs des VGN dans ce cas-ci, certains pourraient penser que l’indépendance dont profitent les organismes de réglementation ne leur permet tout simplement pas, mais leur exige en fait de ne plus adopter l’impulsion politique sous-jacente à la législation qui est en accord avec l’exercice de leurs obligations imposées par la loi. Dans ses décisions relatives aux VGN, la BCUC n’a pas exigé que les clients directs subventionnent les clients de VGN plus qu’il ne l’est exigé par la loi. Ce faisant, elle a appliqué intégralement la Réglementation en matière de GES et ses principales obligations imposées par loi de manière prédicable et prévisible. Un argument qui semble ne pas avoir été soulevé souligne que les subventions privilégiant les clients de VGN réduiraient le risque de contourner les clients éventuels de VGN qui ne se concrétisent pas.
FortisBC est le principal fournisseur de services de gaz naturel en Colombie-Britannique desservant près d’un million de clients dans plus de 125 collectivités dans la province1. Il s’agit d’un fournisseur public réglementé par la British Columbia Utilities Commission (BCUC), sous la Utilities Commission Act (UCA)2.
Depuis 2009, FortisBC a adressé une série de demandes à la BCUC cherchant à obtenir les règles lui permettant de créer et de développer un service pour les véhicules au gaz naturel (VGN)3. Les réponses de la BCUC à ces demandes ont été marquées par une préoccupation constante dans la mesure où la BCUC tient à éviter tout fardeau additionnel pour les clients directs de FortisBC : ceux qui, pour la plupart, sont de plus petits clients résidentiels et commerciaux n’ayant pas de solution de rechange envisageable face au monopole des services de gaz naturel. Cette préoccupation est demeurée présente alors même que la province a exprimé son intention de renforcer son niveau d’engagement pour la conversion du carburant des VGN dans le but de promouvoir ses politiques en matière de réduction de gaz à effet de serre (GES)4. Autrement dit, étant soumise aux exigences précises de la récente législation, la BCUC n’a pas adopté l’objectif de la politique qui consistait à développer le service de VGN, du moins au coût potentiel facturé aux clients directs de FortisBC. Ce commentaire jette un regard sur les décisions récentes de la BCUC qui s’oppose à l’évolution de la politique en matière de VGN, et conclut que cette dernière s’est limitée à appliquer le cadre réglementaire traditionnel et qu’un retardement de la progression des objectifs de la politique provinciale au-delà de ce cadre était tout à fait prévisible.
Demande de BFI Canada inc.
Le 29 février 2012, FortisBC a sollicité l’approbation de la BCUC pour construire et exploiter un poste de ravitaillement au gaz naturel comprimé chez un client, BFI Canada inc. (BFI). Cette dernière exploite un parc de camions de collecte de déchets alimentés au gaz naturel. FortisBC a également soumis une autre demande d’approbation des tarifs à facturer au client. À la suite d’un court processus écrit, la BCUC a approuvé la construction des installations, mais a catégoriquement refusé d’approuver les tarifs proposés pour les VGN, énonçant le motif que FortisBC a échoué dans le recouvrement de la totalité des coûts du service5. Il est important de souligner que selon l’UCA, la vente de gaz naturel comprimé ou liquéfié ne représente pas un service public, sauf s’il est fourni par une entité étant déjà un fournisseur public6. Si FortisBC n’avait pas déjà été un fournisseur public réglementé, il n’aurait pas été nécessaire d’obtenir des approbations de la BCUC pour instaurer le nouveau service de VGN. Dans un tel cas, le but de la BCUC était de s’assurer que les clients directs de FortisBC ne soient pas confrontés à plus de coûts ou exposés à plus de risques que si le service de VGN de FortisBC n’avait pas été réglementé. L’impartialité par rapport aux concurrents potentiels non réglementés de FortisBC était une autre préoccupation évidente de la BCUC7.
Politique provinciale sur le gaz naturel et réglementation en matière de GES
Plus ou moins au moment de l’audition de la demande de BFI, la Colombie-Britannique a annoncé un nouvel axe politique sur le développement des ressources de gaz naturel dans cette province qui invoque le remplacement du carburant diesel pour le gaz naturel pour l’usage des parcs de véhicules8. En accord avec l’énoncé de politique et pour y donner suite, la province a également instauré la Réglementation en matière de réduction de gaz à effet de serre (énergie propre) (Règlementation en matière de GES) en mai 20129. Cette réglementation décrit entre autres quatre initiatives relatives aux VGN auxquelles FortisBC doit se soumettre et dont, conformément à l’article 18 de la Clean Energy Act, la BCUC ne peut faire obstacle. Par ailleurs, la BCUC a l’obligation de permettre à FortisBC de récupérer les coûts de ces initiatives relatives aux VGN dans ses tarifs réglementés jusqu’à 104,5 millions à l’intérieur d’une période de cinq ans10. Chaque énoncé de politique selon l’article 18 de la Clean Energy Act et de la Règlementation en matière de GES passe sous le silence la répartition de ces coûts entre les clients de FortisBC. Cependant, l’effet implicite de la législation est d’imposer aux clients directs le risque que les revenus du client de VGN soient inferieurs au coût du service.
Révision de la décision de BFI
À la demande de FortisBC et à la lumière de la politique en matière de gaz naturel nouvellement énoncée et de la Règlementation en matière de GES, la BCUC a révisé la décision de BFI11. Ce faisant, la BCUC a examiné et a rejeté l’argument de FortisBC voulant que la Règlementation en matière de GES devait être considérée comme étant une politique provinciale privilégiant un subventionnement supplémentaire de la part des clients directs en faveur des clients éventuels de VGN de FortisBC : « Cependant, une considération supplémentaire de la réglementation sera sans doute de limiter les subventions potentielles offertes par les contribuables des services publics pour financer les véhicules au gaz naturel admissibles et pour construire l’infrastructure de ravitaillement12 en GNC ou en GNL13… » En fin de compte, la BCUC a réaffirmé sa conclusion précédente selon laquelle les clients directs devraient demeurer intouchés par rapport aux coûts d’une offre de service qui pourrait être proposée sur un marché concurrentiel par des entités non réglementées soumises uniquement à l’hypothèse prescrite à l’égard du risque relatif aux revenus du GNR. Elle a modifié ses règles précédentes de façon marginale et a permis à FortisBC de déposer une nouvelle proposition de tarif.
Attestation de conformité de BFI
En novembre 2012, FortisBC a soumis à la BCUC pour approbation, une nouvelle demande relativement à son tarif de VGN pour BFI. Une fois de plus, la BCUC était critique par rapport aux arguments de FortisBC, lesquels étaient favorables à une attribution relativement basse des coûts pour les clients de VGN, et a réitéré sa préoccupation à l’égard de la protection des clients qui n’utilisent pas les VGN. Concernant la Règlementation en matière de GES, la BCUC a écrit : « La Réglementation en matière de réduction des gaz à effet de serre (Réglementation en matière de GES) limite précisément les montants pouvant être dépensés pour des mesures incitatives, notamment les mesures reliées aux pratiques en matière de sécurité, de même que les coûts reliés à l’administration, au marketing, à la formation et à l’éducation. Selon l’avis de la Commission, il est déraisonnable d’allouer la majeure partie des frais généraux reliés au marché du TGN [VGN] aux clients directs (ceux qui n’utilisent pas de VGN) sans égard aux activités particulières. Dans la mesure où toute portion de ces coûts est supportée par les clients directs, ceux-ci devraient être déterminés et justifiés de façon précise comme étant des dépenses en conformité avec la Réglementation en matière de réduction des gaz à effet de serre et non dissimulées derrière des frais généraux plus larges »14.
Débat
Les décisions de la BCUC relatives aux VGN peuvent en partie se comprendre comme étant une résistance à l’argument voulant que les énoncés de la politique du gouvernement, du moins dans la mesure où ils sont manifestes dans des exemptions législatives provenant de processus réglementaires normaux, doivent obligatoirement informer le pouvoir discrétionnaire de la BCUC. Dans l’ensemble, ceci semble approprié dans des circonstances selon lesquelles l’exemption législative est orientée et distincte et où la portée du pouvoir discrétionnaire autrement applicable de la BCUC est assez large, comme c’est le cas pour les procédures relatives aux VGN. Selon l’UCA, et bien sûr, selon les lois habilitantes de plusieurs organismes de réglementation de services publics, la BCUC ne fait pas simplement qu’approuver les tarifs, elle les détermine et les fixe15. À défaut d’un simple rôle de surveillance, la fixation des tarifs est une responsabilité primordiale de l’organisme de réglementation, non celle du service public (ou de la province). Proportionnellement, avec cette responsabilité vient un large pouvoir discrétionnaire. Là où ce pouvoir est limité par la législation dans les circonstances peu probables d’une initiative particulière, soit les tarifs des VGN dans ce cas-ci, certains pourraient penser que l’indépendance dont profitent les organismes de réglementation ne leur permet tout simplement pas, mais leur exige en fait de ne plus adopter l’impulsion politique sous-jacente à la législation qui est en accord avec l’exercice de leurs obligations imposées par la loi. Dans ses décisions relatives aux VGN, la BCUC n’a pas exigé que les clients directs subventionnent les clients de VGN plus qu’il ne l’est exigé par la loi. Ce faisant, elle a appliqué intégralement la Réglementation en matière de GES et ses principales obligations imposées par loi de manière prédicable et prévisible. Un argument qui semble ne pas avoir été soulevé souligne que les subventions privilégiant les clients de VGN réduiraient le risque de contourner les clients éventuels de VGN qui ne se concrétisent pas.
* Jeff Christian est actuellement à la tête du groupe de litige de Lawson Lundell. M. Christian est un associé aux litiges au bureau de Vancouver, où il oriente sa pratique vers les services publics réglementés dans le secteur de l’énergie. Il comparaît régulièrement devant des tribunaux administratifs comme la British Columbia Utilities Commission. De plus, il a représenté des clients des secteurs de l’assurance, de la fabrication et du commerce de détail à tous les échelons du système judiciaire, dans des tribunaux d’arbitrage et de médiation.
1 Par l’entremise de trois sociétés, FortisBC Energy Inc., FortisBC Energy (île de Vancouver) Inc. et FortisBC Energy (Whistler) Inc., qui, dans ce commentaire, se reportent toutes à FortisBC. Une société sœur fournit également des services d’électricité réglementés en Colombie-Britannique).
2 Utilities Commission Act, LRBC 1996, c C-473 (UCA).
3 BCUC Règle No. G-65-09 (4 juin 2009), (concernant un programme pilote visant à fournir un service de gaz naturel liquéfié); BCUC Règle No. G-128-11 (19 Juillet 2011), (concernant l’installation d’un poste de ravitaillement de gaz naturel comprimé); BCUC Règle No. G-88-13 (4 Juin 2013), (concernant une proposition de mettre en place le projet pilote de 2009 de façon permanente).
4 PL-17, Clean Energy Act, 2e sess, 39e parl, BC, 2010, art 18.
5 BCUC Règle No. C-6-12 (Décision de BFI), (30 Avril 2012), et Reasons for Decision à l’annexe A.
6 Supra note 2 art 1 (Voir la définition de « fournisseur public » (public utility) et d’ « industrie du pétrole » (petroleum industry).
7 Supra note 5 à la p 18.
8 Ministry of Energy and Mines and Responsible for Core and Review, British Columbia’s Natural Gas Strategy, (3 février 2012) en ligne: Government of BC <http://www.gov.bc.ca/ener/natural_gas_strategy.html> (à la p 5).
9 BCReg102/2012, conformément à l’article 18 de la Clean Energy Act, SBC 2010, c 22.
10 BCUC Règle No. G-201-12, (27 Décembre 2012), à la p 51.
11 BCUC Règle No. G-150-12, (17 octobre 2012), et Reasons for Decision à l’annexe A (Reconsideration Decision).
12 Ibid à la p 7, (soulignement ajouté).
13 Supra note 11 à la p 7.
14 Supra note 11; BCUC Règle No. G-78-13, (14 mai 2013), et Reasons for Decision à l’annexe A, aux p 6-7.
15 Supra note 2 art 58.