Le 21 juin 2016, E.L.K. Energy Inc. (« ELK ») a déposé une demande de modification de zone de service en vertu de l’article 74 de la Loi sur la Commission de l’énergie de l’Ontario1, en vue de modifier sa zone de service indiquée dans son permis de distribution de l’électricité ED-2003-0015 afin d’intégrer, notamment, les terres associées à un développement commercial proposé par Sellick Equipment Limited (le « client ») situé dans la zone de service autorisée d’Hydro One Networks Inc. (« HONI ») (la « demande »).2
La demande a été contestée par HONI, qui a remis en question un grand nombre de faits soulevés par ELK en appui à la demande.
La CEO a approuvé la demande d’élargir sa zone de service autorisée pour assurer des services de distribution d’électricité au client dans sa décision et ordonnance datée du 27 avril 2017 (la « décision »). 3
Bien que la demande porte sur la modification de zone de service d’un seul client, la décision décrit comment la CEO étudiera les demandes semblables et les critères qu’elle examinera pour prendre sa décision.
Principes énoncés dans la RP-2003-0044
Dans sa décision motivée dans la procédure jumelée liée aux modifications de service RP-2003-0044 (la « procédure jumelée »)4, la CEO a examiné les principes directeurs visant à évaluer différents types de modifications de zone de service. Pour ce qui est de modifications de zone de service à la ligne de démarcation entre des entreprises de distribution contiguës, la CEO a déclaré :
La Commission estime que les modifications concernant des entreprises de distribution contiguës, mais qui sont contestées par le distributeur en place, pourraient être d’intérêt public lorsque la modification donne lieu à l’utilisation la plus efficace de l’infrastructure de distribution existante, et ce, à un coût différentiel moins élevé en matière de branchement pour le client ou le groupe de clients.5
La CEO a soutenu que les demandes de modifications de zone de service devraient se conformer aux cinq principes suivants, les trois derniers s’appliquant à des sociétés de distribution contigües, comme c’était le cas dans la demande :
- Les zones de service se chevauchant ne seront habituellement pas dans l’intérêt du public. Les demandeurs de modifications de zone de service qui proposent le chevauchement devraient démontrer clairement dans cette cause en particulier, que les avantages du chevauchement l’emportent sur les inconvénients.
- Les nouvelles zones de service intégrées ne seront habituellement pas dans l’intérêt du public. Les demandeurs de modifications de zone de service qui proposent l’intégration devraient démontrer clairement que dans cette cause en particulier, les avantages de l’intégration l’emportent sur les inconvénients.
- Les modifications de zone de service à la ligne de démarcation des distributeurs contigus peuvent être dans l’intérêt du public. Les demandeurs devraient présenter en preuve que la modification proposée est dans l’intérêt du public, tient compte de l’efficacité énergétique, des répercussions sur les distributeurs concernés et leurs clients, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la zone de modification, de l’atténuation de ces répercussions et de la préférence du client.
- Les demandeurs de modifications de zone de service sont encouragés à obtenir le consentement de toutes les parties touchées avant de déposer la demande. Les demandes de consentement seront traitées dans les meilleurs délais et les preuves requises seront moins nombreuses que dans le cas de demandes d’opposition.
- L’efficacité économique est un élément essentiel à prendre en considération à l’évaluation d’une demande de modifications de zone de service. Tous les demandeurs devraient aborder la question des répercussions de la modification proposée sur l’efficacité économique.6
Dans les demandes contestées, la responsabilité revient au demandeur de démontrer que la modification est dans l’intérêt du public.7
Parallèlement, la Commission s’attend à ce que les distributeurs en place prennent dûment considération du réalignement rationnel et efficace de la zone de service, même si cela donne lieu à la perte de territoires. On ne devrait pas s’opposer aux modifications lorsque le promoteur est sans équivoque le fournisseur de services le plus efficace pour le client en question. Les distributeurs touchés par la proposition d’une modification devraient évaluer une proposition à la lumière des principes de cette décision et répondre dans un délai raisonnable. 8
La CEO a donné l’exemple où l’on décourage la création de nouveaux points d’approvisionnement pour faciliter la distribution de l’électricité à un client existant ou nouveau par un distributeur en place, lorsqu’un distributeur contigu peut offrir le même service de distribution plus efficacement. Dans ces circonstances, une modification de zone de service pourrait faciliter l’utilisation plus efficace de l’infrastructure existante et éviter d’imposer au client les coûts supplémentaires de mesurage.
Préférence des clients c. coût-efficacité
Dans sa décision RP-2003-0044, la CEO a indiqué que son devoir est de protéger les intérêts des consommateurs et que l’intérêt de tout participant d’un marché particulier doit céder aux exigences du système lorsque ces intérêts entrent en conflit.
La Commission ayant indiqué ailleurs dans cette décision qu’elle n’appuie généralement pas le fait d’encourager la concurrence sur le plan de la distribution, elle favorisera, à l’étude des modifications de zone de service, les demandes démontrant qu’une proposition de branchement représente l’utilisation la plus économiquement efficace des ressources existantes au sein du système de distribution.9
Pour ce qui est de la valeur attribuée aux divers principes mentionnés ci-dessus, la CEO a soutenu que bien qu’on doive accorder de l’importance à l’efficacité économique, la préférence du client n’est généralement pas un facteur prédominant dans le processus décisionnel :
… la Commission estime que la préférence du client est importante, mais ne constitue pas un facteur prédominant lorsqu’on évalue le bien-fondé d’une demande de modifications de zone de service. Le choix du client peut devenir un facteur déterminant lorsque les offres concurrentielles proposées au client sont comparables sur le plan de l’efficacité économique, de la planification des systèmes et de la sécurité et la fiabilité, sont manifestement neutres en termes d’impact des coûts sur les clients du distributeur en place et du demandeur, et dans le cas où les questions de câblage sont abordées.10
[…]
… la Commission estime qu’il faut accorder une attention toute particulière à l’efficacité économique lorsqu’on évalue une demande de modification d’une zone de service. Si le demandeur ne démontre pas comme il se doit l’efficacité économique d’une demande de modification d’une zone de service, la Commission aurait généralement suffisamment de raisons pour rejeter la demande.11
La décision concernant ELK
La CEO a approuvé la demande d’ELK pour élargir son territoire de service autorisé.
Dans sa décision, la CEO a utilisé les principes qu’elle a énoncés dans la procédure jumelée pour guider son processus de prise de décision, se concentrant sur les quatre facteurs suivants pour prendre sa décision :
- l’infrastructure de distribution requise pour desservir la nouvelle charge;
- la sécurité, la qualité du service et la fiabilité ;
- l’efficacité économique;
- la préférence des clients.
Lorsqu’elle a rendu sa décision, la CEO a soutenu que « l’efficacité économique » est un facteur clé à tenir compte dans le cas d’une demande de modification de zone de service.12 Par ailleurs, à la suite de la valeur qui a été attribuée à la préférence du consommateur dans la procédure jumelée, la CEO a indiqué que « bien que la CEO a indiqué qu’on avait tenu compte de la préférence du client, elle ne constituait pas un facteur décisif pour accorder la modification d’une zone de service. »13
Bien que la CEO n’ait pas discuté quantitativement du facteur de pondération qu’elle a assigné à chaque critère, la CEO a déterminé que les répercussions sur (1) l’infrastructure de distribution requise pour desservir la nouvelle charge et (2) la sécurité, la qualité du service et sa fiabilité avaient peu ou pas d’incidence sur le fait qu’ELK ou HONI soit le fournisseur du client.
La CEO a déterminé que bien qu’ELK et HONI étaient bien situés pour fournir l’infrastructure de distribution pour servir le client, ELK avait un léger avantage, à savoir l’emplacement de son poteau. D’autres ressources d’infrastructure de distribution et coûts supplémentaires associés à l’un ou l’autre des distributeurs desservant le client et les coûts liés à l’exploitation, à l’entretien, à l’inspection, à la réparation et au remplacement des services fournis pour brancher le client au réseau du distributeur étaient considérés comme étant minimes dans le cas des deux distributeurs.14 Pour ce qui est des considérations portant sur la sécurité, la qualité du service et sa fiabilité, la CEO a déterminé que la différence entre ELK et HONI n’était pas importante et que, sur le côté pratique, il est fort probable que toutes les parties adopteront la modification de zone de service et toute confusion ou tout coût supplémentaire seraient minimes et ne constitueraient pas un facteur à long terme.15
La décision d’approuver la modification du permis revenait à (3) ELK prouvant qu’il était le fournisseur le plus économiquement efficace pour le client et (4) le client préférant avoir ELK comme service de distribution d’électricité. Tout particulièrement, la CEO a déterminé qu’ELK subirait une perte de revenus si HONI devenait le fournisseur plutôt qu’ELK et la clientèle d’ELK serait ainsi mieux desservie si ELK offrait son service au client.
Au cours de l’audience, la CEO a entrepris un examen comparatif des points en litige suivants entre ELK et HONI en tant que fournisseurs de service : (i) coûts entiers de branchement; (ii) frais de distribution intégrée imposés au client; et (iii) perte de revenus et conséquences pour les autres clients de HONI et ELK. La CEO a conclu que (i) le coût d’ELK pour brancher le client était inférieur que celui de HONI, et que les coûts pour déplacer le poteau ne devraient pas être imposés au client ni tenus compte dans l’évaluation de l’efficacité économique; (ii) les frais de distribution intégrée imposés au client ne seraient pas sensiblement différents si ELK ou HONI devenait le fournisseur de service; et (iii) pour ce qui est des conséquences sur le tarif client, ELK serait le distributeur privilégié pour servir le client.16 Bien qu’il ne soit pas été contesté par HONI que le client préférait ELK en tant que fournisseur de service de distribution d’électricité, la CEO maintenait que ce critère n’était pas un facteur décisif pour accorder la modification de zone de service. 17
Conclusion
La décision concernant ELK démontre comment la CEO évalue les modifications de zone de service, en s’attardant aux critères mentionnés par la CEO dans la procédure jumelée. La décision, rendue presque un an à la suite du dépôt de la demande, démontre la nécessité d’équilibrer la prise de décision judicieuse en matière de règlementation et le besoin d’inclure des principes de diligence et d’opportunité pour ce qui est des requêtes de modifications de zone de service. Bien que la CEO ait souligné l’importance des critères de décision ayant un lien entre eux, il demeure qu’il faut assurer une évaluation quantitative des facteurs cernés.
Le 21 juin 2016, E.L.K. Energy Inc. (« ELK ») a déposé une demande de modification de zone de service en vertu de l’article 74 de la Loi sur la Commission de l’énergie de l’Ontario1, en vue de modifier sa zone de service indiquée dans son permis de distribution de l’électricité ED-2003-0015 afin d’intégrer, notamment, les terres associées à un développement commercial proposé par Sellick Equipment Limited (le « client ») situé dans la zone de service autorisée d’Hydro One Networks Inc. (« HONI ») (la « demande »).2
La demande a été contestée par HONI, qui a remis en question un grand nombre de faits soulevés par ELK en appui à la demande.
La CEO a approuvé la demande d’élargir sa zone de service autorisée pour assurer des services de distribution d’électricité au client dans sa décision et ordonnance datée du 27 avril 2017 (la « décision »). 3
Bien que la demande porte sur la modification de zone de service d’un seul client, la décision décrit comment la CEO étudiera les demandes semblables et les critères qu’elle examinera pour prendre sa décision.
Principes énoncés dans la RP-2003-0044
Dans sa décision motivée dans la procédure jumelée liée aux modifications de service RP-2003-0044 (la « procédure jumelée »)4, la CEO a examiné les principes directeurs visant à évaluer différents types de modifications de zone de service. Pour ce qui est de modifications de zone de service à la ligne de démarcation entre des entreprises de distribution contiguës, la CEO a déclaré :
La Commission estime que les modifications concernant des entreprises de distribution contiguës, mais qui sont contestées par le distributeur en place, pourraient être d’intérêt public lorsque la modification donne lieu à l’utilisation la plus efficace de l’infrastructure de distribution existante, et ce, à un coût différentiel moins élevé en matière de branchement pour le client ou le groupe de clients.5
La CEO a soutenu que les demandes de modifications de zone de service devraient se conformer aux cinq principes suivants, les trois derniers s’appliquant à des sociétés de distribution contigües, comme c’était le cas dans la demande :
Dans les demandes contestées, la responsabilité revient au demandeur de démontrer que la modification est dans l’intérêt du public.7
Parallèlement, la Commission s’attend à ce que les distributeurs en place prennent dûment considération du réalignement rationnel et efficace de la zone de service, même si cela donne lieu à la perte de territoires. On ne devrait pas s’opposer aux modifications lorsque le promoteur est sans équivoque le fournisseur de services le plus efficace pour le client en question. Les distributeurs touchés par la proposition d’une modification devraient évaluer une proposition à la lumière des principes de cette décision et répondre dans un délai raisonnable. 8
La CEO a donné l’exemple où l’on décourage la création de nouveaux points d’approvisionnement pour faciliter la distribution de l’électricité à un client existant ou nouveau par un distributeur en place, lorsqu’un distributeur contigu peut offrir le même service de distribution plus efficacement. Dans ces circonstances, une modification de zone de service pourrait faciliter l’utilisation plus efficace de l’infrastructure existante et éviter d’imposer au client les coûts supplémentaires de mesurage.
Préférence des clients c. coût-efficacité
Dans sa décision RP-2003-0044, la CEO a indiqué que son devoir est de protéger les intérêts des consommateurs et que l’intérêt de tout participant d’un marché particulier doit céder aux exigences du système lorsque ces intérêts entrent en conflit.
La Commission ayant indiqué ailleurs dans cette décision qu’elle n’appuie généralement pas le fait d’encourager la concurrence sur le plan de la distribution, elle favorisera, à l’étude des modifications de zone de service, les demandes démontrant qu’une proposition de branchement représente l’utilisation la plus économiquement efficace des ressources existantes au sein du système de distribution.9
Pour ce qui est de la valeur attribuée aux divers principes mentionnés ci-dessus, la CEO a soutenu que bien qu’on doive accorder de l’importance à l’efficacité économique, la préférence du client n’est généralement pas un facteur prédominant dans le processus décisionnel :
… la Commission estime que la préférence du client est importante, mais ne constitue pas un facteur prédominant lorsqu’on évalue le bien-fondé d’une demande de modifications de zone de service. Le choix du client peut devenir un facteur déterminant lorsque les offres concurrentielles proposées au client sont comparables sur le plan de l’efficacité économique, de la planification des systèmes et de la sécurité et la fiabilité, sont manifestement neutres en termes d’impact des coûts sur les clients du distributeur en place et du demandeur, et dans le cas où les questions de câblage sont abordées.10
[…]
… la Commission estime qu’il faut accorder une attention toute particulière à l’efficacité économique lorsqu’on évalue une demande de modification d’une zone de service. Si le demandeur ne démontre pas comme il se doit l’efficacité économique d’une demande de modification d’une zone de service, la Commission aurait généralement suffisamment de raisons pour rejeter la demande.11
La décision concernant ELK
La CEO a approuvé la demande d’ELK pour élargir son territoire de service autorisé.
Dans sa décision, la CEO a utilisé les principes qu’elle a énoncés dans la procédure jumelée pour guider son processus de prise de décision, se concentrant sur les quatre facteurs suivants pour prendre sa décision :
Lorsqu’elle a rendu sa décision, la CEO a soutenu que « l’efficacité économique » est un facteur clé à tenir compte dans le cas d’une demande de modification de zone de service.12 Par ailleurs, à la suite de la valeur qui a été attribuée à la préférence du consommateur dans la procédure jumelée, la CEO a indiqué que « bien que la CEO a indiqué qu’on avait tenu compte de la préférence du client, elle ne constituait pas un facteur décisif pour accorder la modification d’une zone de service. »13
Bien que la CEO n’ait pas discuté quantitativement du facteur de pondération qu’elle a assigné à chaque critère, la CEO a déterminé que les répercussions sur (1) l’infrastructure de distribution requise pour desservir la nouvelle charge et (2) la sécurité, la qualité du service et sa fiabilité avaient peu ou pas d’incidence sur le fait qu’ELK ou HONI soit le fournisseur du client.
La CEO a déterminé que bien qu’ELK et HONI étaient bien situés pour fournir l’infrastructure de distribution pour servir le client, ELK avait un léger avantage, à savoir l’emplacement de son poteau. D’autres ressources d’infrastructure de distribution et coûts supplémentaires associés à l’un ou l’autre des distributeurs desservant le client et les coûts liés à l’exploitation, à l’entretien, à l’inspection, à la réparation et au remplacement des services fournis pour brancher le client au réseau du distributeur étaient considérés comme étant minimes dans le cas des deux distributeurs.14 Pour ce qui est des considérations portant sur la sécurité, la qualité du service et sa fiabilité, la CEO a déterminé que la différence entre ELK et HONI n’était pas importante et que, sur le côté pratique, il est fort probable que toutes les parties adopteront la modification de zone de service et toute confusion ou tout coût supplémentaire seraient minimes et ne constitueraient pas un facteur à long terme.15
La décision d’approuver la modification du permis revenait à (3) ELK prouvant qu’il était le fournisseur le plus économiquement efficace pour le client et (4) le client préférant avoir ELK comme service de distribution d’électricité. Tout particulièrement, la CEO a déterminé qu’ELK subirait une perte de revenus si HONI devenait le fournisseur plutôt qu’ELK et la clientèle d’ELK serait ainsi mieux desservie si ELK offrait son service au client.
Au cours de l’audience, la CEO a entrepris un examen comparatif des points en litige suivants entre ELK et HONI en tant que fournisseurs de service : (i) coûts entiers de branchement; (ii) frais de distribution intégrée imposés au client; et (iii) perte de revenus et conséquences pour les autres clients de HONI et ELK. La CEO a conclu que (i) le coût d’ELK pour brancher le client était inférieur que celui de HONI, et que les coûts pour déplacer le poteau ne devraient pas être imposés au client ni tenus compte dans l’évaluation de l’efficacité économique; (ii) les frais de distribution intégrée imposés au client ne seraient pas sensiblement différents si ELK ou HONI devenait le fournisseur de service; et (iii) pour ce qui est des conséquences sur le tarif client, ELK serait le distributeur privilégié pour servir le client.16 Bien qu’il ne soit pas été contesté par HONI que le client préférait ELK en tant que fournisseur de service de distribution d’électricité, la CEO maintenait que ce critère n’était pas un facteur décisif pour accorder la modification de zone de service. 17
Conclusion
La décision concernant ELK démontre comment la CEO évalue les modifications de zone de service, en s’attardant aux critères mentionnés par la CEO dans la procédure jumelée. La décision, rendue presque un an à la suite du dépôt de la demande, démontre la nécessité d’équilibrer la prise de décision judicieuse en matière de règlementation et le besoin d’inclure des principes de diligence et d’opportunité pour ce qui est des requêtes de modifications de zone de service. Bien que la CEO ait souligné l’importance des critères de décision ayant un lien entre eux, il demeure qu’il faut assurer une évaluation quantitative des facteurs cernés.
*John Vellone est un associé du bureau de Toronto de Borden Ladner Gervais LLP et membre des groupes des marchés de l’électricité et des TI. M. Vellone représentait E.L.K. Energy Inc. dans la procédure de modification de zone de service.
**Jessica-Ann Buchta est une associée de Borden Ladner Gervais LLP dans le groupe des marchés de l’électricité, et pratique le droit corporatif/commercial et règlementaire, notamment en ce qui a trait à la loi sur l’énergie et aux questions relatives au secteur de l’électricité.