Aperçu

La Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE) qui gère le marché de gros de l’électricité de l’Ontario est sur le point d’entreprendre une grande réforme de la conception de son marché. Cette initiative sera la première importante réorganisation du marché de gros de l’électricité de l’Ontario depuis sa mise en place il y a 15 ans¹. La réforme du marché envisagée comprendra des changements importants pour : (1) accroître l’efficacité de la composante « énergie » des marchés de gros, (2) introduire un certain nombre de caractéristiques pour améliorer la souplesse opérationnelle du système, et (3) développer la mise aux enchères pour accroître la capacité afin de financer les investissements nécessaires pour maintenir la fiabilité de l’approvisionnement en électricité de l’Ontario. Cet ensemble coordonné de réformes du marché est qualifié de « renouvellement du marché » et représente l’aboutissement de nombreuses années d’analyse et d’observation par la SIERE, le Comité de surveillance du marché (CSM) de l’Ontario et les intervenants du secteur de l’électricité de l’Ontario.

Notre analyse récemment terminée des incidences de la réforme du marché, effectuée en menant de nombreuses consultations auprès des intervenants de la SIERE, montre que cette initiative peut atténuer ou éliminer les nombreuses inefficacités existantes associées à la conception actuelle du marché et apporter des avantages nets substantiels à la province². Compte tenu de ces résultats, la SIERE et ses intervenants ont décidé de procéder à l’élaboration d’une conception renouvelée du marché de manière à maximiser les avantages offerts, à atténuer les risques liés à la mise en œuvre et à préparer l’établissement du marché de l’énergie de gros de la province afin de satisfaire aux futurs besoins des clients tout en soutenant les priorités en matière de politiques publiques.

Parmi les principales constatations de notre analyse, mentionnons les suivantes :

• Les avantages estimés du renouvellement du marché l’emportent largement sur les coûts estimés de mise en œuvre, avec une valeur actualisée des avantages nets allant de 2,2 à 5,2 milliards de dollars au cours des dix prochaines années. Ces avantages à l’échelle de la province seront partagés par les clients et les fournisseurs.
• Les avantages découlant du renouvellement du marché sont susceptibles de s’accroître au fil du temps, alors que le secteur de l’électricité de l’Ontario poursuit la décarbonisation, que les contrats viennent à échéance et que le secteur jouit d’une distribution plus étendue.
• Le renouvellement du marché permettra de mieux préparer l’Ontario pour l’avenir en créant un cadre concurrentiel pour assurer une intégration efficace des technologies nouvelles et émergentes.
• La SIERE et les intervenants ont de nombreuses possibilités d’améliorer le rapport coûts-avantages du renouvellement du marché en tirant des leçons des expériences des autres provinces et territoires et en appliquant les enseignements tirés au contexte unique de l’Ontario.

La nécessité du renouvellement du marché

Le marché de gros actuel a été conçu à l’origine pour coordonner l’exploitation des ressources nucléaires, hydroélectriques et sous forme de combustibles fossiles, avec la production d’électricité à partir de centrales thermiques au charbon qui couvre environ 25 % des besoins énergétiques totaux de l’Ontario, et pour fournir la majeure partie de la souplesse du système. Les limites de la conception du marché ont été reconnues par le Comité de conception du marché qui a initialement élaboré le système, et la conception devait être une solution temporaire qui aurait subi une transition vers un système de « tarification nodale » sur une période de 18 mois après sa mise en œuvre initiale. Contrairement à ce que prévoyaient ces plans antérieurs, cette conception transitoire est en place depuis une décennie et demie.

Au fil du temps, des correctifs et des améliorations temporaires ont été apportés à la conception de base, mais le système existant est néanmoins devenu de plus en plus inefficace. Ces inefficacités ont été abondamment documentées et analysées par la SIERE, le CSM et des observateurs indépendants³. En 2014, l’Ontario a retiré sa dernière centrale thermique alimentée au charbon dans le cadre d’un effort concerté par la province en vue de décarboniser le secteur de l’électricité⁴. Des sources de production d’électricité non émettrices (particulièrement le nucléaire, la biomasse, l’éolien et le solaire) et la nouvelle ressource de production d’électricité au gaz naturel ont remplacé la majorité de la production d’électricité au charbon. L’évolution des sources d’approvisionnement et les besoins accrus de souplesse ont amplifié les défis associés à la conception de marché existante. Pour l’avenir, les défis vont s’intensifier, ce qui rend le système actuel de plus en plus inefficace et coûteux. Par ailleurs, avec l’adoption de nouvelles technologies qui introduisent d’autres complexités opérationnelles et la hausse continue de la participation au niveau de la distribution, il faudra considérablement améliorer la conception générale du marché.

Bien que des détails particuliers de la mise en œuvre du programme de renouvellement du marché n’aient pas encore été définis, les caractéristiques générales du renouvellement du marché relevées par la SIERE et les intervenants peuvent être classées en trois domaines de travail :

• L’énergie : Passer à un marché comportant un calendrier unique en ce qui a trait aux opérations et au règlement financier, y compris à une tarification au coût marginal en fonction de l’endroit pour les fournisseurs, à une optimisation de l’engagement de production et de l’acheminement en temps réel et à un marché journalier financièrement contraignant.
• L’exploitabilité : Augmenter la souplesse du système et améliorer l’utilisation des interconnexions avec les systèmes voisins afin de réduire les coûts associés aux conditions de production en surplus, les incertitudes liées à la production variable à partir de sources renouvelables, et la nécessité de restreindre l’accès aux ressources.
• La capacité : Améliorer l’approvisionnement des ressources afin de répondre aux besoins de suffisance des ressources de la province grâce au recours à la mise aux enchères pour accroître la capacité qui stimule la concurrence de toutes les sources d’approvisionnement qualifiées d’une manière technologiquement neutre.

Ces réformes augmenteront la mesure dans laquelle l’Ontario fait appel à des mécanismes de marché transparents pour fournir de l’électricité à tous les consommateurs. Les expériences d’autres marchés de l’électricité en Amérique du Nord qui ont déjà relevé des défis similaires à ceux de l’Ontario montrent que la réforme du marché proposée aidera à soutenir un secteur de l’électricité plus efficace.

Avantages attendus du renouvellement du marché

Nous avons estimé les avantages de chacun des trois domaines de travail du renouvellement du marché en tenant compte des commentaires des intervenants, des études actuelles sur le marché de l’Ontario, des analyses des efforts similaires déployés pour revoir la conception du marché dans d’autres marchés de l’électricité en Amérique du Nord au cours de la dernière décennie, ainsi que d’une évaluation des caractéristiques uniques de l’Ontario. En ce qui a trait à chaque domaine de travail, des réformes similaires dans d’autres marchés ont permis de faire des gains d’efficacité qui compensent largement les coûts. Les réformes du marché de l’énergie des marchés de MidContinent ISO (MISO), de Californie ISO (CAISO), du Electric Reliability Council of Texas (ERCOT) et du Southwest Power Pool (SPP), entre 2005 et 2014, ont permis de mettre en œuvre un bon nombre des mêmes éléments actuellement à l’examen en Ontario⁵. De même, les études sur les améliorations apportées à l’exploitabilité et à l’interconnexion dans les marchés de CAISO, d’ERCOT, de MISO, de New York ISO (NYISO), de Pennsylvanie-New Jersey-Maryland (PJM) et de l’ISO Nouvelle-Angleterre (ISO-NE) ont quantifié des avantages importants dont pourrait éventuellement bénéficier le domaine de travail sur l’exploitabilité de la SIERE⁶. De plus, l’expérience acquise dans d’autres marchés a montré que la mise aux enchères pour accroître la capacité peut attirer des quantités importantes de ressources ayant des capacités de production à moindre coût. En particulier, aux États-Unis, les marchés de PJM, d’ISO-NE, et de NYISO ont misé avec succès sur les marchés de capacité pour répondre à leurs besoins de fiabilité de façon rentable depuis plus de dix ans⁷. Le regroupement des analyses axées sur l’Ontario avec les expériences vécues dans d’autres marchés — après avoir reconnu et tenu compte des différences entre les marchés — dresse un tableau complet des avantages et des risques potentiels associés au renouvellement du marché.

Les principaux avantages du renouvellement du marché sont associés à ce qui suit :

• Des économies de coûts liés à la réduction de la consommation des combustibles et des émissions, et à l’exploitation et à l’entretien. Le marché actuel ne tient pas pleinement compte de tous les coûts et de toutes les contraintes du système dans la fixation des prix, l’engagement des ressources et la répartition de la production. La province ne tire donc pas pleinement parti de ses ressources les moins coûteuses. Le renouvellement du marché permettra de réduire les coûts d’exploitation en améliorant la capacité du système à recenser et à utiliser les ressources les moins coûteuses, y compris l’énergie éolienne, solaire, nucléaire et hydroélectrique, le stockage, la réaction à la demande et les interconnexions.
• Moins de réduction de la consommation et de déversement de ressources non émettrices. Le marché actuel n’utilise pas non plus efficacement les sources existantes ni les solutions innovantes qui incitent à répondre aux besoins de souplesse du système. Une amélioration de la conception du marché éviterait des réductions excessives et coûteuses des ressources d’énergie éolienne, solaire, nucléaire et hydroélectrique non émettrices.
• Une augmentation des revenus d’exportation et une réduction des coûts des importations. Une réforme du marché de l’énergie et l’amélioration des interconnexions renforceront l’efficacité des échanges avec les marchés de l’électricité voisins. De telles améliorations permettraient une hausse des importations des ressources de production moins coûteuses et donneraient aux fournisseurs de l’Ontario la possibilité d’exporter plus d’électricité chaque fois que les revenus d’exportation dépassent les coûts de production de l’Ontario.
• Des économies réalisées sur les coûts d’investissement. La transition vers un processus d’approvisionnement des capacités davantage axé sur le marché, associé à une amélioration des incitatifs pour optimiser le marché de l’énergie et les services auxiliaires, augmentera la concurrence pour répondre aux besoins du système à des coûts d’investissement plus bas. Une approche technologiquement neutre uniformisera les règles du jeu pour les ressources existantes et nouvelles, y compris les technologies innovantes qui sont généralement exclues du processus d’approvisionnement des capacités.
• Une réduction des occasions de jeu, de la complexité administrative et des paiements de transfert injustifiés. Le système actuel ne permet pas d’harmoniser la répartition de la production avec les prix du marché, ce qui engendre des paiements élevés. Ces paiements reflètent en partie les inefficacités et le fardeau administratif des opérations tant pour la SIERE que pour les participants au marché; ils incitent également certains participants au marché à profiter des défauts de conception. Une conception de marché plus concurrentielle pourrait éliminer ces inefficacités et les occasions de jeu.
• Un renforcement de la concurrence et de l’innovation. Une amélioration de la conception du marché donnera lieu à des prix du marché qui reflètent bien les conditions du marché qui, à leur tour, soutiendront la concurrence entre un large éventail de ressources traditionnelles et non traditionnelles afin de réduire les coûts du système et d’encourager l’innovation.
• La concordance avec les objectifs stratégiques de la province. Le renouvellement du marché permettra de mettre en place une plateforme améliorée permettant l’évolution du marché tout en soutenant les objectifs stratégiques de l’Ontario et les changements dans les fondements du marché.

La figure 1 résume nos estimations des avantages et des coûts du renouvellement du marché. Comme on peut le constater, la valeur actuelle des avantages estimatifs entre 2021 et 2030 est d’environ 510 millions de dollars attribuables aux réformes du marché de l’énergie, 580 millions de dollars attribuables aux réformes de l’exploitabilité et 2,5 milliards de dollars attribuables aux réformes de la mise aux enchères pour accroître la capacité. Les avantages réalisés se poursuivront au-delà de 2030 et continueront de croître au fil du temps à mesure qu’un plus grand nombre des contrats en vigueur arriveront à expiration. Les avantages pourraient être supérieurs à ce que nous avons estimé si les ressources actuellement sous contrat sont plus sensibles aux prix du marché que ce qui est supposé dans notre analyse. Comme on peut le constater, ces avantages sont de l’ordre de 200 millions de dollars dans les coûts de mise en œuvre prévus de la SIERE. Des coûts supplémentaires modestes pour la mise en œuvre seront également encourus par les participants au marché (ils ne sont pas indiqués dans la figure).

Au total, nous estimons la valeur actualisée des avantages de la réforme du marché sur 10 ans à environ 3,4 milliards de dollars (avant les frais de mise en œuvre), avec un rapport coûts avantages de base de 18:1. Compte tenu des incertitudes dans la nature des réformes et de l’ampleur des avantages tirés de chaque domaine de travail, ces avantages nets pendant dix ans pourraient varier de 2,2 à 5,2 milliards de dollars, avec un rapport coûts avantages allant de 12:1 à 27:1. En d’autres termes, les avantages du renouvellement du marché pourraient être largement supérieurs aux coûts de mise en œuvre, même en tenant compte de l’importante marge d’incertitude.

En plus des avantages quantifiés susmentionnés, nous prévoyons que le renouvellement du marché produira des avantages supplémentaires qui n’ont pas encore été quantifiés. Par exemple, les estimations ci-dessus n’incluent pas les avantages d’une meilleure intégration de diverses ressources émergentes; elles ne tiennent pas compte des avantages liés à la réduction des occasions de jeu et de la complexité administrative tant pour la SIERE que pour les participants du marché et elles n’incluent pas non plus les économies à long terme qui seront réalisées du fait de faciliter l’innovation grâce à un marché concurrentiel plus ouvert.

Les avantages globaux seront partagés par les clients et les fournisseurs. L’électricité sera facturée à un coût moins élevé aux clients, et les fournisseurs les plus concurrentiels profiteront d’une augmentation des possibilités de vendre des services de flexibilité, en produisant de l’énergie à l’endroit et au moment le plus opportun, et grâce à des possibilités accrues d’exporter de l’énergie et des capacités. Les investisseurs de nouvelles ressources et de nouvelles technologies bénéficieront des possibilités offertes par les types de réformes prévues pour l’Ontario. Par contre, ceux qui ne contribuent pas aux besoins de souplesse du système, ceux qui ont des coûts d’avancement net élevés ou ceux qui reçoivent actuellement une rémunération importante supérieure au marché subiront sans doute une réduction de leurs revenus totaux, car ils seront exposés à une plus forte concurrence.

Figure 1 – Valeur actuelle des avantages et des coûts du renouvellement du marché (2021–2030)

Notes : Les résultats représentent les avantages à l’échelle de la province tirés des gains d’efficacité nets des coûts de mise en œuvre de la SIERE; ils excluent les paiements de transfert entre les participants du marché.

Recommandations

Compte tenu des avantages nets importants que la province tirera, la SIERE et les intervenants ont décidé de passer à l’étape de la conception du renouvellement du marché. Pour maximiser les avantages et atténuer les risques éventuels associés au renouvellement du marché, nous recommandons que la SIERE et les intervenants examinent soigneusement les choix de conception disponibles et qu’ils tirent des leçons des expériences des autres marchés avant de sélectionner les caractéristiques qui sont les plus favorables et conformes aux principes fondamentaux et au contexte politique uniques de l’Ontario. Nous formulons des recommandations plus précises pour chaque domaine de travail dans la section des constatations et des recommandations de notre rapport du 20 avril.

*Johannes Pfeifenberger, Kathleen Spees et Judy Chang sont directeurs non associées, Mariko Geronimo Aydin est associée principale et Walter Graf est associé à de The Brattle Group, un cabinet d’experts-conseils en économie ayant des bureaux à Toronto, Boston, Washington DC, San Francisco, New York, Londres, Rome, Madrid et Sydney. Cet article est basé sur les travaux entrepris par la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE) de l’Ontario. Nous tenons à souligner l’importante contribution du personnel de la SIERE, des membres du Groupe de travail sur le renouvellement du marché et des intervenants de la SIERE. Les analystes de recherche de Brattle Peter Cahill, James Mashal et John Imon Pedtke ont contribué à l’analyse des avantages pour cette étude. Vikki Harper, William Schwant et Ken Donald d’Utilicast ont contribué à estimer pour la SIERE les coûts de mise en œuvre des initiatives proposées en matière de renouvellement du marché. Tous les résultats et toutes les erreurs éventuelles relèvent de la responsabilité des auteurs et ne représentent pas l’opinion de The Brattle Group ou de ses clients.

1. Voir les affichages de la SIERE sur le renouvellement du marché consultables en ligne: <http://www.ieso.ca/sector-participants/engagement-initiatives/engagements/market-renewal> (en anglais seulement).
2. Pfeifenberger et al, The Future of Ontario’s Electricity Market: A Benefits Case Assessment of the Market Renewal Project, The Brattle Group, préparé pour la SIERE (20 avril 2017), en ligne: <http://www.ieso.ca/sector-participants/engagement-initiatives/engagements/market-renewal> (en anglais seulement).
3. Par exemple, voir le rapport de la Commission de l’énergie de l’Ontario, Market Surveillance Panel: Congestion Payments in Ontario’s Wholesale Electricity Market: An Argument for Market Reform, Toronto, décembre 2016, en ligne: <http://www.ontarioenergyboard.ca/oeb/_Documents/MSP/MSP_CMSC_Report_201612.pdf> (en anglais seulement).
4. Voir le rapport de la Commission de l’énergie de l’Ontario, La fin du charbon: Document d’introduction sur la modernisation de l’approvisionnement en électricité de l’Ontario, Toronto, décembre 2015, en ligne: <http://www.energy.gov.on.ca/fr/archive/the-end-of-coal/>.
5. Voir la section III de notre rapport du 20 avril, supra note 2, pour un examen approfondi des réformes du marché de l’énergie dans ces marchés, de la façon dont elles se comparent à celles qui sont envisagées en Ontario, et de la façon dont nous utilisons les études des avantages dans ces marchés pour évaluer les avantages potentiels en Ontario.
6. Voir la section IV de notre rapport du 20 avril pour obtenir plus de renseignements, supra note 2.
7. Le marché de capacité de PJM a été introduit en 2007, celui d’ISO-NE en 2010, celui de NYISO en 2006, et celui de MISO plus récemment, soit en 2013. Pour une évaluation de l’expérience après une première décennie de fonctionnement avec des marchés de capacité, voir le rapport de Kathleen Spees, Samuel A. Newell et Johannes P. Pfeifenberger, « Capacity Markets—Lessons Learned from theFirst Decade » (2013) 2:2 Economics of Energy & Environmental Policy, en ligne: <http://www.iaee.org/en/publications/eeeparticle.aspx?id=45> (en anglais seulement). Pour de plus amples renseignements sur l’expérience dans d’autres marchés de capacité et pour découvrir comment ces constatations ont façonné notre analyse des avantages pour l’Ontario, voir la section V de notre rapport du 20 avril, supra note 2.