Au cours de la dernière décennie, les litiges relatifs aux changements climatiques se sont multipliés rapidement dans des pays partout dans le monde, tout comme les publications universitaires sur la jurisprudence selon diverses perspectives disciplinaires. Le Sabin Center for Climate Change Law dispose d’une excellente base de données[1] à ces sujets. Parmi les affaires importantes dans d’autres pays, mentionnons la décision Urgenda[2] et la décision Shell[3] aux Pays-Bas, ainsi que la décision de 2021 de la Cour constitutionnelle de l’Allemagne[4]. De leur côté, les organismes non gouvernementaux de l’environnement (ONGE) australiens ont été particulièrement actifs pour porter les questions liées aux changements climatiques devant les tribunaux, notamment dans le contexte des projets de gaz naturel et de charbon, la plus célèbre affaire étant Sharma[5].
Ces affaires ont des bases doctrinales et théoriques différentes. Certaines sont fondées sur le droit constitutionnel national, d’autres sur la mise en œuvre nationale des traités internationaux relatifs aux droits de la personne, et d’autres, comme Sharma, sur les principes du droit de la responsabilité délictuelle. Les ONGE ont certes eu des gains de cause considérables, mais ils ont aussi essuyé des revers importants — le plus surprenant étant probablement celui en Norvège[6].
Au regard de ce contexte mondial plus vaste, les litiges relatifs aux changements climatiques au Canada, en particulier les litiges fondés sur les droits, ont tardé à faire leur apparition. Quoi qu’il en soit, la décision La Rose[7] de la Cour d’appel fédérale (l’objet du présent article) et l’affaire Mathur[8] qui est devant les tribunaux de l’Ontario, témoignent de l’émergence d’une certaine mobilisation à cet égard. Dans Mathur v Ontario[9], et Mathur v His Majesty the King in Right of Ontario[10], les demandeurs ont contesté la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’Ontario en affirmant qu’elle allait à l’encontre de l’article 7 (droit à la sécurité de la personne) et de l’article 15 (droit à l’égalité) de la Charte canadienne des droits et libertés[11]. La demande a été autorisée à passer à une audience sur le fond après avoir survécu à la requête en radiation du gouvernement de l’Ontario, mais elle a été rejetée au procès. La juge MarieAndrée Vermette de la Cour supérieure de justice de l’Ontario a finalement conclu qu’il n’y avait eu aucune violation de l’article 7 étant donné que « Les demandeurs n’ont pas démontré que la privation de leurs droits en vertu de l’article 7 de la Charte allait à l’encontre des principes de justice fondamentale […] » [traduction][12]. Il n’y a pas eu non plus de violation de l’article 15, principalement parce que les répercussions disproportionnées que subiraient les demandeurs, en tant que jeunes, seraient causées par les changements climatiques eux-mêmes et non par la cible de réduction des gaz à effet de serre de l’Ontario[13]. L’appel des demandeurs a été entendu par la Cour d’appel de l’Ontario en janvier 2024, et la Cour a réservé sa décision.
Dans La Rose, les demandeurs sont 15 enfants et jeunes résidant dans sept provinces et un territoire. Dans ce cas-ci, la cible est le gouvernement fédéral. Les demandeurs allèguent qu’en ne s’attaquant pas au problème des changements climatiques, le gouvernement viole les articles 7 et 15 de la Charte. Les demandeurs dans La Rose allèguent également que le Canada contrevient à ses obligations d’intérêt public, en particulier son obligation « de préserver et de protéger intrinsèquement les ressources publiques — plans d’eau, air et pergélisol — afin que les générations actuelles et futures puissent avoir accès à ces ressources, les utiliser et en profiter »[14]. Les demandes de réparation des demandeurs — dont il a été question dans la décision de la Cour fédérale au sujet de la requête en radiation du gouvernement — comprenaient « une ordonnance enjoignant aux défendeurs de préparer et de mettre en œuvre un plan de rétablissement climatique exécutoire qui corresponde à la juste part du Canada dans le budget carbone mondial afin de parvenir à une réduction réductions des émissions de GES qui soit compatible avec le maintien d’un système climatique stable »[15]. Les demandeurs entendaient par un système climatique stable un climat « favorable à la vie et aux libertés humaines »[16]. Le juge Michael Manson de la Cour fédérale a accueilli la requête en radiation du Canada principalement au motif que les revendications n’étaient pas justiciables. En appel, dans un jugement unanime rédigé par le juge Donald Rennie, la Cour d’appel fédérale a confirmé la requête en radiation relative à la revendication fondée sur l’article 15, mais a accueilli l’appel relatif à la revendication fondée sur l’article 7 des demandeurs — du moins dans la mesure où la Cour a donné aux parties l’autorisation de modifier leurs actes de procédure[17].
Le jugement du juge Rennie énonce également les motifs de l’appel de la Cour dans l’affaire connexe Misdzi Yikh c Canada[18]. Cette affaire a été portée devant les tribunaux par deux groupes de Wet’suwet’en House représentés par leurs Dini Ze’ (chefs en chef) alléguant que les mesures prises par le gouvernement fédéral relativement aux changements climatiques représentaient une violation des articles 7 et 15 de la Charte et un manquement du Canada à légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement. La juge Glennys McVeigh, de la Cour fédérale, avait rejeté la revendication dans Misdzi Yikh en intégralité[19]. Le juge Rennie a conclu que la revendication en vertu de l’article 7 de la Charte pouvait être entendue avec des actes de procédure modifiés en l’espèce également.
Cet article aborde tout d’abord et surtout les motifs de la décision rendue par le juge Rennie dans l’affaire La Rose, mais nous formulons également des commentaires sur l’affaire Misdzi Yikh.
LE CRITÈRE POUR UNE REQUÊTE EN RADIATION
Une revendication devrait être radiée si il est clair et évident qu’elle n’a aucune chance raisonnable d’être accueillie. En appliquant ce critère, « les faits doivent être considérés comme prouvés, à moins qu’ils ne puissent manifestement pas être prouvés […] l’acte de procédure doit être lu de la façon la plus libérale qui soit et, reconnaissant que la loi n’est pas statique et évolue pour tenir compte des situations nouvelles et émergentes, le juge saisi des requêtes doit permettre l’instruction des revendications inédites, mais soutenables […] »[20]
JUSTICIABILITÉ
Le juge Rennie a souligné plusieurs motifs possibles pour la radiation des revendications, soit la non-justiciabilité, le défaut de divulguer une cause d’action raisonnable ou une lacune dans les actes de procédure[21]. Une revendication est justiciable si un tribunal a à la fois la capacité institutionnelle (ce qu’un tribunal peut faire) et la légitimité pour trancher la question (ce qu’un tribunal doit faire). Une question est justiciable dans une cause constitutionnelle si elle concerne la validité des actions du gouvernement plutôt que la sagesse des choix faits par le Parlement. Les questions concernant la sagesse des actions ou de l’inaction sont des questions qui doivent être tranchées par les organes législatif ou exécutif du gouvernement dans un système parlementaire de Westminster plutôt que par le pouvoir judiciaire[22]. Une revendication n’est pas rendue non justiciable simplement parce qu’elle porte sur des questions politiquement sensibles ou controversées, pourvu qu’elle comporte une composante juridique suffisante[23].
En appliquant ces critères dans La Rose, le juge Rennie a conclu que les revendications des demandeurs étaient justiciables. Il a fait remarquer que la question des changements climatiques n’était pas simplement une question de choix politique étant donné qu’elle avait été cristallisée dans la loi. Ici, le juge Rennie a fait référence[24] au préambule de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre[25], qui fait référence à l’engagement du Canada à respecter sa contribution déterminée au niveau national en vertu de l’Accord de Paris[26]. De plus, précise-t-il : « Il ne faut pas oublier que les revendications des appelants visent des mesures législatives — lois, instruments réglementaires et décrets en vigueur »27. Il ajoute ensuite : « [l]eurs revendications comportent donc un aspect juridique suffisant, et elles satisfont à la partie relative à la légitimité de l’analyse de la justiciabilité »[28].
Pour en arriver à cette conclusion, le juge Rennie a fait la distinction avec la décision Ami(e)s de la Terre c Canada (Gouverneur en conseil)[29]. Comme le juge Rennie l’a fait remarquer,[30] Ami(e)s de la Terre est une affaire dans laquelle la conclusion de non-justiciabilité dépendait en grande partie du fait que le Parlement avait attribué les mécanismes de responsabilisation dans la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto[31] au Parlement lui-même et non aux tribunaux. Nous sommes d’accord avec cette évaluation, et nous convenons également que l’affaire Ami(e)s de la Terre ne peut pas appuyer « la proposition selon laquelle toutes les revendications portant sur les changements climatiques ne soulèvent intrinsèquement aucune question justiciable »[32].
Bien que cette analyse ait révélé une cible juridique suffisante, il était également nécessaire d’évaluer si cette cible était trop diffuse et si un tribunal avait la compétence institutionnelle nécessaire pour « désigner des réparations efficaces et exécutoires pour remédier de façon significative aux préjudices allégués »[33]. Ici, le juge Rennie a prévenu qu’un tribunal devrait faire preuve de prudence avant de conclure que les réparations demandées pourraient rendre une revendication non justiciable. Après tout, les tribunaux ont la capacité de prononcer une déclaration suspendue en réponse à une conduite inconstitutionnelle afin de donner au pouvoir législatif la possibilité de réagir[34]. De plus, la science des changements climatiques a évolué de façon à permettre l’établissement d’une « cible de réduction des GES fondée sur la science », ce qui signifie qu’un « système climatique stable […] pourrait être établi au moyen de témoignages d’experts » au procès[35]. Il s’agit d’une reconnaissance importante du concept d’un système climatique stable, même si le juge Rennie ne fait pas expressément référence à l’idée d’un budget carbone. Le juge Rennie a ajouté que les demandes de réparation sont souvent modifiées dans le cadre d’un litige et que, bien que certaines des demandes de réparation des demandeurs puissent être trop prescriptives ou trop générales, il serait toujours possible d’adapter les recours de façon appropriée en cas de manquement[36].
En somme, dans La Rose, les revendications ont été jugées justiciables et la même conclusion doit vraisemblablement s’appliquer aux revendications dans Misdzi Yikh. Il s’agit d’une conclusion importante, parfaitement conforme à la jurisprudence d’autres juridictions et avec la décision Mathur. À notre avis, nous observerions un résultat à la fois fort étrange et désolant si les affaires relatives aux changements climatiques fondées sur les droits étaient justiciables dans d’autres juridictions, mais pas ici, au Canada.
CLAIR ET ÉVIDENT ET DROIT SUBSTANTIEL
La question fondamentale de la justiciabilité étant réglée, le juge Rennie pourrait s’en remettre au droit substantiel qui sous-tend les revendications particulières des demandeurs pour voir si elles échoueraient en vertu du critère clair et évident de l’omission de divulguer une cause d’action raisonnable. Le premier était l’argument de la fiducie d’intérêt public non conforme aux droits de la Charte des jeunes demandeurs.
LA REVENDICATION FONDÉE SUR LA FIDUCIE D’INTÉRÊT PUBLIC
La doctrine de la fiducie d’intérêt public n’a pas la même importance en droit canadien en général, ou en droit constitutionnel canadien en particulier, qu’aux États-Unis. Pour cette seule raison, il n’est pas surprenant que le juge Rennie ait refusé de s’ingérer dans la conclusion du juge Manson selon laquelle la revendication des demandeurs ne révélait pas une cause d’action raisonnable[37]. Le juge Rennie a conclu que la capacité (ou le pouvoir) du gouvernement d’agir dans l’intérêt public ne se traduisait pas par une obligation générale de le faire[38]. Cela ne signifie pas que toutes les revendications fondées sur la fiducie d’intérêt public sont vouées à l’échec, mais bien que tout effort visant à appliquer une telle doctrine dans l’ensemble du gouvernement fédéral représentait un trop gros pas. Il vaut mieux construire progressivement cette doctrine — la méthodologie de la common law — plutôt que de proclamer une ère nouvelle.
LA REVENDICATION POBG DES DEMANDEURS DE MISDZI YIKH
Le juge Rennie s’est ensuite penché sur la revendication des demandeurs de Misdzi Yikh relativement au pouvoir du gouvernement fédéral de paix, d’ordre et de bon gouvernement (POBG). À l’instar de la doctrine de la fiducie d’intérêt public, les demandeurs ont dû relever le défi de convertir un pouvoir fédéral de faire de certains types de lois en une obligation de faire une loi co-étendue avec le pouvoir (et un droit corrélatif des demandeurs de veiller à ce qu’une telle loi soit promulguée). Ce n’est pas une mince affaire, et, comme nous l’avons dit plus tôt au sujet de la doctrine de la fiducie d’intérêt public, ce n’est pas le cas lorsqu’on tente d’utiliser le principe de POBG pour transformer un pouvoir législatif en une obligation d’agir justiciable. Si une telle obligation existe, elle doit découler des droits conférés par la Charte, et non du langage du pouvoir de légiférer ou des principes du fédéralisme. Autrement dit, le pouvoir de POBG ne constitue pas une cause d’action autonome, mais si les demandeurs peuvent établir une base fondée sur la Charte pour des mesures de protection, il semble possible qu’un tribunal puisse ordonner une action fédérale, même si cela exige que le gouvernement fédéral s’appuie sur son pouvoir de POBG. Après tout, dans la mesure où l’incapacité des provinces alimente le pouvoir de POBG[39], le gouvernement fédéral pourrait être le seul à avoir le pouvoir de prendre les mesures de protection nécessaires. Mais en l’espèce, dans Misdzi Yikh, les demandeurs ne semblent pas avoir expressément combiné leurs arguments relatifs au pouvoir de POBG à la Charte.
Par conséquent, nous sommes d’accord avec les conclusions du juge Rennie concernant la revendication fondée sur le pouvoir de POBG[40], mais nous tenons à préciser que ses commentaires concernant le recours à la jurisprudence comparative et internationale doivent être interprétés dans leur contexte, comme nous l’expliquons au paragraphe suivant.
Dans l’affaire Misdzi Yikh, les demandeurs ont fondé leur cause sur les décisions des tribunaux du Royaume-Uni dans les affaires Bancoult ou Chagos Islands[41] qui visaient à déterminer si les pouvoirs de POBG du gouvernement britannique s’étendaient au retrait par l’exécutif des habitants du territoire britannique de l’océan Indien pour des motifs politiques. Le juge Rennie a refusé tout renvoi à ces affaires pour déterminer le bien-fondé des arguments, mais a également formulé les motifs plus généraux suivants :
Quoi qu’il en soit, l’analyse constitutionnelle s’appuie principalement sur la jurisprudence canadienne, qui est à son tour, façonnée par notre histoire politique et sociale et qui ne s’appuie sur des décisions de tribunaux étrangers ou des principes de droit international ou de droit comparé que dans des circonstances exceptionnelles (Québec [Procureure générale] c. 9147-0732 Québec inc., 2020 CSC 32, [2020] 3 RCS 426 au para 43 à 47). Cette pratique est motivée par la réalité évidente que les mesures adoptées dans d’autres contextes peuvent être peu pertinentes, qui est un point particulièrement important en ce qui trait auxdécisions Bancoult.[42]
Bien que nous soyons généralement d’accord avec ce sentiment en ce qui concerne les questions de partage des pouvoirs, et plus particulièrement l’interprétation du pouvoir de POBG dans le contexte des principes du fédéralisme canadien, nous sommes fondamentalement en désaccord avec ce sentiment appliqué aux litiges fondés sur les droits (et la Charte) dans le contexte des litiges sur les changements climatiques. Dans la mesure où ce litige repose en grande partie sur un ensemble de normes relatives aux droits de la personne partagées à l’échelle internationale, nous estimons que la jurisprudence internationale et la jurisprudence comparative (décrites dans nos paragraphes d’introduction) devraient présenter un intérêt et une valeur considérables pour les tribunaux canadiens. Nous remarquons que la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Renvois relatifs à la LTPCGES[43] et la juge Vermette, dans l’affaire Mathur[44] semblent être beaucoup plus ouvertes à l’idée de recourir à cette jurisprudence.
Il y a aussi une autre raison précise pour laquelle il faut consulter le droit international dans le contexte des demandeurs autochtones et du droit climatique, à savoir en raison de la jurisprudence du Comité des droits de l’homme des Nations Unies à propos de l’article 27 (la disposition sur les droits des minorités) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques[45]. Cette jurisprudence est importante parce que le Comité insiste sur la possibilité que l’article 27 (même s’il est formulé de façon négative), dans certaines circonstances, puisse exiger qu’un État partie prenne des mesures positives pour s’assurer que les minorités autochtones continuent d’avoir accès aux éléments matériels de leur culture[46]. Compte tenu de la réticence judiciaire à interpréter les droits garantis par la Charte comme imposant au gouvernement l’obligation de prendre des mesures de protection positives pour assurer la jouissance du droit (voir la discussion ci-dessous), cette jurisprudence appuie une interprétation plus généreuse des droits comme étant plus que de simples protections contre l’État.
RÉCLAMATIONS FONDÉES SUR LA CHARTE
Cela nous amène aux revendications des demandeurs en vertu de la Charte. Le juge Rennie a commencé par la garantie d’égalité prévue à l’article 15 et l’argument des jeunes demandeurs selon lequel les changements climatiques les touchent de façon disproportionnée, l’absence d’une réponse législative solide équivalant à une discrimination fondée sur l’âge. Comme l’a souligné la Cour, une violation de l’article 15 est évaluée selon un critère à deux volets : premièrement, le tribunal doit déterminer « si la mesure législative ou l’acte de l’État crée une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue »[47], et deuxièmement, le tribunal doit déterminer « si la mesure législative ou l’acte de l’État impose des fardeaux ou nie un avantage d’une manière qui a pour effet de perpétuer, de renforcer ou d’accentuer un certain désavantage subi par le groupe, de façon systémique ou historique »[48].
Au début de son analyse, le juge Rennie a reconnu que « [l]es changements climatiques ont un effet dramatique et en évolution rapide sur tous les Canadiens et sur les communautés autochtones et du Nord, en particulier »[49] et qu’il « ne fait aucun doute non plus que le fardeau de s’attaquer à ces conséquences aura une incidence disproportionnée sur les jeunes Canadiens »[50]. Tout en acceptant le principe selon lequel lorsque le gouvernement confère un avantage ou impose un fardeau, il doit le faire sans discrimination, le juge Rennie a également fait remarquer que « l’État est libre de s’attaquer progressivement aux inégalités »[51] et n’a pas « une obligation positive distincte d’adopter des régimes de prestations visant à corriger des inégalités sociales »[52]. Il a caractérisé la revendication des demandeurs comme étant liée à des inégalités futures et à des inégalités intergénérationnelles, et conclu que ce n’était pas le rôle approprié des tribunaux de traiter de tels préjudices[53]. Le juge Rennie a fait remarquer que les allégations de discrimination fondée sur l’âge sont uniques en ce sens qu’elles sont vécues universellement et qu’il est accepté que les mesures prises par le gouvernement « auront nécessairement une incidence différente sur les différentes générations »[54]. Bien que la communauté internationale commence à reconnaître les droits climatiques des jeunes et l’équité intergénérationnelle, des obligations comme celles découlant de la Convention relative aux droits de l’enfant[55] n’ont pas tenu compte du cadre de l’article 15 d’une manière qui appuierait l’argument des demandeurs[56]. Le juge Rennie a maintenu la décision de radier les réclamations des demandeurs en vertu de l’article 15 sans autorisation de modification.
Il restait donc les revendications en vertu de l’article 7, qui devaient être évaluées de manière à déterminer : 1) si la loi ou l’action de l’État a privé les demandeurs de leur vie, de leur liberté ou de leur sécurité; et 2) si cette privation était contraire aux principes de justice fondamentale[57]. Le juge Rennie a également souligné la nécessité que les actes de procédure établissent un lien de causalité suffisant entre l’action d’État contestée et le préjudice subi par les demandeurs[58].
L’analyse du juge Rennie des droits positifs par rapport aux droits négatifs était axée sur l’idée que l’article 7 protège contre la privation de la vie, de la liberté et de la sécurité de la personne par l’État, plutôt que sur le droit à un régime législatif ou à une action de l’État qui favorise ces intérêts[59]. Cela dit, il a reconnu que la Cour suprême et les tribunaux inférieurs ont laissé la porte ouverte à l’argument selon lequel l’article 7 pourrait englober les revendications de droits positifs dans des circonstances spéciales, une approche particulièrement importante pour reconnaître les obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne[60]. Le juge Rennie a également souligné qu’il est bien accepté que la ligne de démarcation entre les droits positifs et négatifs peut être difficile à tracer[61] et que l’orientation positive/négative d’un droit pourrait simplement dépendre de la perspective adoptée[62]. Il a utilisé un excellent exemple pour illustrer ce point, en faisant référence au droit à l’accessibilité des personnes en situation de handicap qui ont besoin d’appareils et accessoires d’assistance, « mais seulement parce que l’État a mis en place des programmes et des infrastructures inaccessibles »[63].
Dans le contexte du droit de l’environnement, il est utile de rappeler qu’avant l’expansion de l’état de l’environnement moderne, la position de la common law était que « la pollution est toujours illégale et, en soi, constitue une nuisance » [traduction][64]. Par la suite, des lois environnementales modernes ont été adoptées pour interdire largement les dommages environnementaux d’une part, mais aussi pour ouvrir la porte à l’autorisation règlementaire (c’est à dire législative) de tels dommages, d’autre part. En d’autres termes, comme dans l’exemple des personnes en situation de handicap, où le juge Rennie a souligné la construction par l’État de programmes et d’infrastructures inaccessibles, l’État a également autorisé des industries et des activités déstabilisatrices du climat qui menacent maintenant les droits garantis par la Charte des demandeurs.
Le juge Rennie a également conclu que l’obligation pour l’État de dépenser des fonds pour redresser des torts n’éteint pas les réclamations en vertu de l’article 7[65].
Ce contexte étant établi, le juge Rennie a conclu que les tribunaux d’instance inférieure avaient commis une erreur en radiant les revendications en vertu de l’article 7 au motif qu’il s’agissait de revendications pour la reconnaissance de droits positifs. Dans Misdzi Yikh, la revendication alléguait une privation directe et continue de la sécurité de la personne liée à des actions particulières de l’État qui ont affecté la sécurité alimentaire, la culture et les économies des demandeurs[66]. Bien que la revendication des jeunes demandeurs dans La Rose soit de nature plus prospective, on pourrait interpréter cela comme une allégation de privation « des fruits des engagements du Canada en vertu de la loi »[67] à l’égard des changements climatiques, ce qui cause de la détresse psychologique[68]. Bien que, dans l’affaire Mathur, la Cour supérieure de justice de l’Ontario (ONSC) ait conclu que toute privation de vie, de liberté ou de sécurité de la personne dans la réponse de l’Ontario aux changements climatiques ne s’était pas révélée contraire aux principes de justice fondamentale, cette décision a suivi un procès complet sur le fond[69]. Citant l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES[70] de la Cour suprême, le juge Rennie a souligné que les changements climatiques « représentent un défi existentiel et une menace de la plus haute importance pour le pays et l’avenir de l’humanité qui ne peut être ignoré »[71]. Cela équivalait au type de « circonstances particulières » qui devraient permettre la poursuite d’une demande en vertu de l’article 7[72] bien qu’avec des modifications aux actes de procédure requis[73].
Le juge Rennie n’était pas d’accord non plus avec l’argument du gouvernement selon lequel « un lien de causalité entre les mesures législatives et la privation d’un intérêt en vertu de l’article 7 ne peut “manifestement pas être prouv[é] »»[74]. Il ne s’agit pas de prouver que « l’acte gouvernemental contesté ou les mesures gouvernementales contestées »[75] est « le seul élément ou l’élément dominant de la privation alléguée », mais plus simplement qu’il y a « un lien réel plutôt qu’un lien hypothétique »[76]. Il est important de garder cela à l’esprit, compte tenu de la prolifération des litiges climatiques fondés sur la Charte dans plusieurs provinces, y compris, plus récemment, en Saskatchewan[77]. Aucune loi gouvernementale et aucune émission de GES connexe, qu’elle soit fédérale ou provinciale, ne constitueront le seul élément ou même l’élément dominant des changements climatiques. Toutefois, comme l’a fait remarquer la Cour suprême dans l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES, « [l]es émissions de chaque province sont clairement mesurables et elles contribuent aux changements climatiques »[78].
La façon dont le juge Rennie a traité l’article 7 est louable, mais nous sommes déçus des motifs qu’il a invoqués au sujet de l’article 15, et les deux ensembles de motifs sont difficiles à concilier. En vertu de l’article 7, c’est l’impact actuel et continu des changements climatiques sous forme de détresse psychologique qui permet la poursuite de la revendication[79], et cette perspective aurait pu être appliquée à l’article 15. Si nous acceptons qu’il soit au moins possible de soutenir que les jeunes ressentent de façon disproportionnée une grande anxiété à l’égard des mesures prises par le gouvernement pour lutter contre les changements climatiques, ou que les jeunes éprouvent une détresse qualitativement différente de celle du reste de la population, cela aurait dû être suffisant pour que la revendication en vertu de l’article 15 puisse aller de l’avant[80].
Le juge Rennie a déclaré que la question dont il était saisi était « de savoir s’il est raisonnable de soutenir que cette réalité [c’est à dire l’effet préjudiciable des changements climatiques sur les demandeurs] relève du champ d’application de l’article 15 »[81]. Il n’a pas appliqué le critère à deux volets pour évaluer les revendications en vertu de l’article 15 qu’il avait établi pour déterminer si la revendication relevait du champ d’application de l’article 15[82]. Il a plutôt conclu que l’effet préjudiciable des changements climatiques sur les demandeurs « n’est pas le type d’effet préjudiciable que l’article 15 vise à prévenir »[83] et que « l’équité intergénérationnelle n’est pas visée à l’article 15 dans sa version actuelle »[84]. Il s’agit de conclusions plutôt que de motifs. Le juge Rennie a fourni un motif, mais il s’agissait d’une « justification sous-jacente » pour exclure cette revendication de la portée de l’article 15 plutôt que pour ne pas satisfaire au critère d’évaluation des revendications fondées sur l’article 15, à savoir la séparation des pouvoirs[85]. Il s’agit d’une justification sous-jacente qui ressemble beaucoup à la justiciabilité, dont le juge Rennie avait déjà traité[86]. Il avait déjà décidé que la revendication était justiciable, ce qui signifie qu’il avait décidé que la Cour avait la capacité institutionnelle et la légitimité nécessaires pour statuer sur la revendication. Sa conclusion sur la question de la justiciabilité est difficile à concilier avec le motif qu’il a invoqué pour conclure qu’il n’était pas raisonnable de soutenir que cette revendication relevait du champ d’application de l’article 15.
De plus, son motif fondé sur l’incapacité du pouvoir judiciaire de participer « aux choix politiques quant à l’affectation des ressources »[87] dépendait de la discrimination causée uniquement par les inégalités futures. Il est déconcertant de voir le juge Rennie accepter que les demandeurs aient subi un préjudice actuel aux fins d’une revendication en vertu de l’article 7[88], tout en caractérisant le même préjudice de préjudice futur prévu dans l’analyse de l’article 15. En particulier, les actes de procédure dans Misdzi Yikh portaient sur « une privation directe de leur droit à la sécurité de la personne »[89] qui se produit aujourd’hui et non simplement sur des préoccupations au sujet de la façon dont la loi les toucherait lorsqu’ils seraient plus âgés, ce qui correspond à la façon dont le juge Rennie a interprété la revendication en vertu de l’article 15[90].
Dans le même ordre d’idées, il est troublant de voir que les obligations du gouvernement sont minimisées en vertu de l’article 15 alors qu’elles sont acceptées comme pouvant être contestées en vertu de l’article 7, ce qui est malheureusement le résultat de la jurisprudence récente sur les obligations positives en vertu de l’article 15[91]. En même temps, la Cour suprême du Canada a récemment reconnu que les revendications en vertu de l’article 15 ont souvent été reléguées au second plan lorsque de multiples articles de la Charte sont soulevés, et elle a signalé aux tribunaux que « [l]a Charte ne devrait pas être traitée comme si elle établissait une hiérarchie des droits dans laquelle l’art. 15 occupe un rang inférieur »[92]. Ce principe aurait dû permettre à la revendication fondée sur l’article 15 de passer au procès. Dans la mesure où le juge Rennie a conclu qu’« il y a souvent des motifs sérieux »[93] pour que le gouvernement traite les différents groupes d’âge différemment, il s’agit de considérations relatives à l’article 1 de la Charte. Un procès aurait été la tribune appropriée pour que le gouvernement justifie ses actions liées au climat ou son inaction.
Enfin, le juge Rennie semble avoir indûment rejeté le principe de l’équité intergénérationnelle, laissant entendre qu’il n’a pas à être pris au sérieux, apparemment en raison de sa perception de la reconnaissance limitée du principe[94]. Il en est en fait autrement. Ce principe est mentionné dans de nombreux instruments internationaux, y compris la Convention-cadre sur les changements climatiques[95]. Il est donc fort difficile de comprendre comment il en est arrivé si facilement à la conclusion que cette acceptation « ne crée tout de même pas de place dans le cadre de l’article 15 qui permettrait à la revendication des jeunes appelants d’être accueillie »[96].
CONCLUSION
Nous terminons en répétant l’observation de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES, selon laquelle les changements climatiques présentent « un défi existentiel […] une menace de la plus haute importance pour le pays, et […] une menace pour l’avenir de l’humanité [qui] ne saurait être ignorée. »[97]. Pourtant, compte tenu des courts cycles électoraux, les gouvernements sont souvent réticents à prendre des mesures rigoureuses lorsque le fardeau retombe sur la génération actuelle d’électeurs. Il est beaucoup plus facile de refiler la question aux générations futures d’électeurs[98]. La question au cœur du litige sur les changements climatiques est celle de savoir s’il est légal pour les gouvernements de rester les bras croisés ou de prescrire des mesures timides. Ou, comme la juge Vermette l’a indiqué dans Mathur, « la question est de savoir si l’Ontario a l’obligation constitutionnelle de prendre des mesures de réduction des GES dans la province à un taux plus élevé que la cible législative actuelle » [traduction][99]. Nous félicitons la Cour d’appel fédérale d’avoir reconnu que cette question met en cause l’article 7 de la Charte, et nous aurions seulement souhaité qu’elle aille plus loin pour reconnaître les droits à l’égalité visés par les revendications dans les affaires La Rose et Misdzi Yikh.
Au cours de la dernière décennie, les litiges relatifs aux changements climatiques se sont multipliés rapidement dans des pays partout dans le monde, tout comme les publications universitaires sur la jurisprudence selon diverses perspectives disciplinaires. Le Sabin Center for Climate Change Law dispose d’une excellente base de données[1] à ces sujets. Parmi les affaires importantes dans d’autres pays, mentionnons la décision Urgenda[2] et la décision Shell[3] aux Pays-Bas, ainsi que la décision de 2021 de la Cour constitutionnelle de l’Allemagne[4]. De leur côté, les organismes non gouvernementaux de l’environnement (ONGE) australiens ont été particulièrement actifs pour porter les questions liées aux changements climatiques devant les tribunaux, notamment dans le contexte des projets de gaz naturel et de charbon, la plus célèbre affaire étant Sharma[5].
Ces affaires ont des bases doctrinales et théoriques différentes. Certaines sont fondées sur le droit constitutionnel national, d’autres sur la mise en œuvre nationale des traités internationaux relatifs aux droits de la personne, et d’autres, comme Sharma, sur les principes du droit de la responsabilité délictuelle. Les ONGE ont certes eu des gains de cause considérables, mais ils ont aussi essuyé des revers importants — le plus surprenant étant probablement celui en Norvège[6].
Au regard de ce contexte mondial plus vaste, les litiges relatifs aux changements climatiques au Canada, en particulier les litiges fondés sur les droits, ont tardé à faire leur apparition. Quoi qu’il en soit, la décision La Rose[7] de la Cour d’appel fédérale (l’objet du présent article) et l’affaire Mathur[8] qui est devant les tribunaux de l’Ontario, témoignent de l’émergence d’une certaine mobilisation à cet égard. Dans Mathur v Ontario[9], et Mathur v His Majesty the King in Right of Ontario[10], les demandeurs ont contesté la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’Ontario en affirmant qu’elle allait à l’encontre de l’article 7 (droit à la sécurité de la personne) et de l’article 15 (droit à l’égalité) de la Charte canadienne des droits et libertés[11]. La demande a été autorisée à passer à une audience sur le fond après avoir survécu à la requête en radiation du gouvernement de l’Ontario, mais elle a été rejetée au procès. La juge MarieAndrée Vermette de la Cour supérieure de justice de l’Ontario a finalement conclu qu’il n’y avait eu aucune violation de l’article 7 étant donné que « Les demandeurs n’ont pas démontré que la privation de leurs droits en vertu de l’article 7 de la Charte allait à l’encontre des principes de justice fondamentale […] » [traduction][12]. Il n’y a pas eu non plus de violation de l’article 15, principalement parce que les répercussions disproportionnées que subiraient les demandeurs, en tant que jeunes, seraient causées par les changements climatiques eux-mêmes et non par la cible de réduction des gaz à effet de serre de l’Ontario[13]. L’appel des demandeurs a été entendu par la Cour d’appel de l’Ontario en janvier 2024, et la Cour a réservé sa décision.
Dans La Rose, les demandeurs sont 15 enfants et jeunes résidant dans sept provinces et un territoire. Dans ce cas-ci, la cible est le gouvernement fédéral. Les demandeurs allèguent qu’en ne s’attaquant pas au problème des changements climatiques, le gouvernement viole les articles 7 et 15 de la Charte. Les demandeurs dans La Rose allèguent également que le Canada contrevient à ses obligations d’intérêt public, en particulier son obligation « de préserver et de protéger intrinsèquement les ressources publiques — plans d’eau, air et pergélisol — afin que les générations actuelles et futures puissent avoir accès à ces ressources, les utiliser et en profiter »[14]. Les demandes de réparation des demandeurs — dont il a été question dans la décision de la Cour fédérale au sujet de la requête en radiation du gouvernement — comprenaient « une ordonnance enjoignant aux défendeurs de préparer et de mettre en œuvre un plan de rétablissement climatique exécutoire qui corresponde à la juste part du Canada dans le budget carbone mondial afin de parvenir à une réduction réductions des émissions de GES qui soit compatible avec le maintien d’un système climatique stable »[15]. Les demandeurs entendaient par un système climatique stable un climat « favorable à la vie et aux libertés humaines »[16]. Le juge Michael Manson de la Cour fédérale a accueilli la requête en radiation du Canada principalement au motif que les revendications n’étaient pas justiciables. En appel, dans un jugement unanime rédigé par le juge Donald Rennie, la Cour d’appel fédérale a confirmé la requête en radiation relative à la revendication fondée sur l’article 15, mais a accueilli l’appel relatif à la revendication fondée sur l’article 7 des demandeurs — du moins dans la mesure où la Cour a donné aux parties l’autorisation de modifier leurs actes de procédure[17].
Le jugement du juge Rennie énonce également les motifs de l’appel de la Cour dans l’affaire connexe Misdzi Yikh c Canada[18]. Cette affaire a été portée devant les tribunaux par deux groupes de Wet’suwet’en House représentés par leurs Dini Ze’ (chefs en chef) alléguant que les mesures prises par le gouvernement fédéral relativement aux changements climatiques représentaient une violation des articles 7 et 15 de la Charte et un manquement du Canada à légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement. La juge Glennys McVeigh, de la Cour fédérale, avait rejeté la revendication dans Misdzi Yikh en intégralité[19]. Le juge Rennie a conclu que la revendication en vertu de l’article 7 de la Charte pouvait être entendue avec des actes de procédure modifiés en l’espèce également.
Cet article aborde tout d’abord et surtout les motifs de la décision rendue par le juge Rennie dans l’affaire La Rose, mais nous formulons également des commentaires sur l’affaire Misdzi Yikh.
LE CRITÈRE POUR UNE REQUÊTE EN RADIATION
Une revendication devrait être radiée si il est clair et évident qu’elle n’a aucune chance raisonnable d’être accueillie. En appliquant ce critère, « les faits doivent être considérés comme prouvés, à moins qu’ils ne puissent manifestement pas être prouvés […] l’acte de procédure doit être lu de la façon la plus libérale qui soit et, reconnaissant que la loi n’est pas statique et évolue pour tenir compte des situations nouvelles et émergentes, le juge saisi des requêtes doit permettre l’instruction des revendications inédites, mais soutenables […] »[20]
JUSTICIABILITÉ
Le juge Rennie a souligné plusieurs motifs possibles pour la radiation des revendications, soit la non-justiciabilité, le défaut de divulguer une cause d’action raisonnable ou une lacune dans les actes de procédure[21]. Une revendication est justiciable si un tribunal a à la fois la capacité institutionnelle (ce qu’un tribunal peut faire) et la légitimité pour trancher la question (ce qu’un tribunal doit faire). Une question est justiciable dans une cause constitutionnelle si elle concerne la validité des actions du gouvernement plutôt que la sagesse des choix faits par le Parlement. Les questions concernant la sagesse des actions ou de l’inaction sont des questions qui doivent être tranchées par les organes législatif ou exécutif du gouvernement dans un système parlementaire de Westminster plutôt que par le pouvoir judiciaire[22]. Une revendication n’est pas rendue non justiciable simplement parce qu’elle porte sur des questions politiquement sensibles ou controversées, pourvu qu’elle comporte une composante juridique suffisante[23].
En appliquant ces critères dans La Rose, le juge Rennie a conclu que les revendications des demandeurs étaient justiciables. Il a fait remarquer que la question des changements climatiques n’était pas simplement une question de choix politique étant donné qu’elle avait été cristallisée dans la loi. Ici, le juge Rennie a fait référence[24] au préambule de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre[25], qui fait référence à l’engagement du Canada à respecter sa contribution déterminée au niveau national en vertu de l’Accord de Paris[26]. De plus, précise-t-il : « Il ne faut pas oublier que les revendications des appelants visent des mesures législatives — lois, instruments réglementaires et décrets en vigueur »27. Il ajoute ensuite : « [l]eurs revendications comportent donc un aspect juridique suffisant, et elles satisfont à la partie relative à la légitimité de l’analyse de la justiciabilité »[28].
Pour en arriver à cette conclusion, le juge Rennie a fait la distinction avec la décision Ami(e)s de la Terre c Canada (Gouverneur en conseil)[29]. Comme le juge Rennie l’a fait remarquer,[30] Ami(e)s de la Terre est une affaire dans laquelle la conclusion de non-justiciabilité dépendait en grande partie du fait que le Parlement avait attribué les mécanismes de responsabilisation dans la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto[31] au Parlement lui-même et non aux tribunaux. Nous sommes d’accord avec cette évaluation, et nous convenons également que l’affaire Ami(e)s de la Terre ne peut pas appuyer « la proposition selon laquelle toutes les revendications portant sur les changements climatiques ne soulèvent intrinsèquement aucune question justiciable »[32].
Bien que cette analyse ait révélé une cible juridique suffisante, il était également nécessaire d’évaluer si cette cible était trop diffuse et si un tribunal avait la compétence institutionnelle nécessaire pour « désigner des réparations efficaces et exécutoires pour remédier de façon significative aux préjudices allégués »[33]. Ici, le juge Rennie a prévenu qu’un tribunal devrait faire preuve de prudence avant de conclure que les réparations demandées pourraient rendre une revendication non justiciable. Après tout, les tribunaux ont la capacité de prononcer une déclaration suspendue en réponse à une conduite inconstitutionnelle afin de donner au pouvoir législatif la possibilité de réagir[34]. De plus, la science des changements climatiques a évolué de façon à permettre l’établissement d’une « cible de réduction des GES fondée sur la science », ce qui signifie qu’un « système climatique stable […] pourrait être établi au moyen de témoignages d’experts » au procès[35]. Il s’agit d’une reconnaissance importante du concept d’un système climatique stable, même si le juge Rennie ne fait pas expressément référence à l’idée d’un budget carbone. Le juge Rennie a ajouté que les demandes de réparation sont souvent modifiées dans le cadre d’un litige et que, bien que certaines des demandes de réparation des demandeurs puissent être trop prescriptives ou trop générales, il serait toujours possible d’adapter les recours de façon appropriée en cas de manquement[36].
En somme, dans La Rose, les revendications ont été jugées justiciables et la même conclusion doit vraisemblablement s’appliquer aux revendications dans Misdzi Yikh. Il s’agit d’une conclusion importante, parfaitement conforme à la jurisprudence d’autres juridictions et avec la décision Mathur. À notre avis, nous observerions un résultat à la fois fort étrange et désolant si les affaires relatives aux changements climatiques fondées sur les droits étaient justiciables dans d’autres juridictions, mais pas ici, au Canada.
CLAIR ET ÉVIDENT ET DROIT SUBSTANTIEL
La question fondamentale de la justiciabilité étant réglée, le juge Rennie pourrait s’en remettre au droit substantiel qui sous-tend les revendications particulières des demandeurs pour voir si elles échoueraient en vertu du critère clair et évident de l’omission de divulguer une cause d’action raisonnable. Le premier était l’argument de la fiducie d’intérêt public non conforme aux droits de la Charte des jeunes demandeurs.
LA REVENDICATION FONDÉE SUR LA FIDUCIE D’INTÉRÊT PUBLIC
La doctrine de la fiducie d’intérêt public n’a pas la même importance en droit canadien en général, ou en droit constitutionnel canadien en particulier, qu’aux États-Unis. Pour cette seule raison, il n’est pas surprenant que le juge Rennie ait refusé de s’ingérer dans la conclusion du juge Manson selon laquelle la revendication des demandeurs ne révélait pas une cause d’action raisonnable[37]. Le juge Rennie a conclu que la capacité (ou le pouvoir) du gouvernement d’agir dans l’intérêt public ne se traduisait pas par une obligation générale de le faire[38]. Cela ne signifie pas que toutes les revendications fondées sur la fiducie d’intérêt public sont vouées à l’échec, mais bien que tout effort visant à appliquer une telle doctrine dans l’ensemble du gouvernement fédéral représentait un trop gros pas. Il vaut mieux construire progressivement cette doctrine — la méthodologie de la common law — plutôt que de proclamer une ère nouvelle.
LA REVENDICATION POBG DES DEMANDEURS DE MISDZI YIKH
Le juge Rennie s’est ensuite penché sur la revendication des demandeurs de Misdzi Yikh relativement au pouvoir du gouvernement fédéral de paix, d’ordre et de bon gouvernement (POBG). À l’instar de la doctrine de la fiducie d’intérêt public, les demandeurs ont dû relever le défi de convertir un pouvoir fédéral de faire de certains types de lois en une obligation de faire une loi co-étendue avec le pouvoir (et un droit corrélatif des demandeurs de veiller à ce qu’une telle loi soit promulguée). Ce n’est pas une mince affaire, et, comme nous l’avons dit plus tôt au sujet de la doctrine de la fiducie d’intérêt public, ce n’est pas le cas lorsqu’on tente d’utiliser le principe de POBG pour transformer un pouvoir législatif en une obligation d’agir justiciable. Si une telle obligation existe, elle doit découler des droits conférés par la Charte, et non du langage du pouvoir de légiférer ou des principes du fédéralisme. Autrement dit, le pouvoir de POBG ne constitue pas une cause d’action autonome, mais si les demandeurs peuvent établir une base fondée sur la Charte pour des mesures de protection, il semble possible qu’un tribunal puisse ordonner une action fédérale, même si cela exige que le gouvernement fédéral s’appuie sur son pouvoir de POBG. Après tout, dans la mesure où l’incapacité des provinces alimente le pouvoir de POBG[39], le gouvernement fédéral pourrait être le seul à avoir le pouvoir de prendre les mesures de protection nécessaires. Mais en l’espèce, dans Misdzi Yikh, les demandeurs ne semblent pas avoir expressément combiné leurs arguments relatifs au pouvoir de POBG à la Charte.
Par conséquent, nous sommes d’accord avec les conclusions du juge Rennie concernant la revendication fondée sur le pouvoir de POBG[40], mais nous tenons à préciser que ses commentaires concernant le recours à la jurisprudence comparative et internationale doivent être interprétés dans leur contexte, comme nous l’expliquons au paragraphe suivant.
Dans l’affaire Misdzi Yikh, les demandeurs ont fondé leur cause sur les décisions des tribunaux du Royaume-Uni dans les affaires Bancoult ou Chagos Islands[41] qui visaient à déterminer si les pouvoirs de POBG du gouvernement britannique s’étendaient au retrait par l’exécutif des habitants du territoire britannique de l’océan Indien pour des motifs politiques. Le juge Rennie a refusé tout renvoi à ces affaires pour déterminer le bien-fondé des arguments, mais a également formulé les motifs plus généraux suivants :
Quoi qu’il en soit, l’analyse constitutionnelle s’appuie principalement sur la jurisprudence canadienne, qui est à son tour, façonnée par notre histoire politique et sociale et qui ne s’appuie sur des décisions de tribunaux étrangers ou des principes de droit international ou de droit comparé que dans des circonstances exceptionnelles (Québec [Procureure générale] c. 9147-0732 Québec inc., 2020 CSC 32, [2020] 3 RCS 426 au para 43 à 47). Cette pratique est motivée par la réalité évidente que les mesures adoptées dans d’autres contextes peuvent être peu pertinentes, qui est un point particulièrement important en ce qui trait auxdécisions Bancoult.[42]
Bien que nous soyons généralement d’accord avec ce sentiment en ce qui concerne les questions de partage des pouvoirs, et plus particulièrement l’interprétation du pouvoir de POBG dans le contexte des principes du fédéralisme canadien, nous sommes fondamentalement en désaccord avec ce sentiment appliqué aux litiges fondés sur les droits (et la Charte) dans le contexte des litiges sur les changements climatiques. Dans la mesure où ce litige repose en grande partie sur un ensemble de normes relatives aux droits de la personne partagées à l’échelle internationale, nous estimons que la jurisprudence internationale et la jurisprudence comparative (décrites dans nos paragraphes d’introduction) devraient présenter un intérêt et une valeur considérables pour les tribunaux canadiens. Nous remarquons que la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Renvois relatifs à la LTPCGES[43] et la juge Vermette, dans l’affaire Mathur[44] semblent être beaucoup plus ouvertes à l’idée de recourir à cette jurisprudence.
Il y a aussi une autre raison précise pour laquelle il faut consulter le droit international dans le contexte des demandeurs autochtones et du droit climatique, à savoir en raison de la jurisprudence du Comité des droits de l’homme des Nations Unies à propos de l’article 27 (la disposition sur les droits des minorités) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques[45]. Cette jurisprudence est importante parce que le Comité insiste sur la possibilité que l’article 27 (même s’il est formulé de façon négative), dans certaines circonstances, puisse exiger qu’un État partie prenne des mesures positives pour s’assurer que les minorités autochtones continuent d’avoir accès aux éléments matériels de leur culture[46]. Compte tenu de la réticence judiciaire à interpréter les droits garantis par la Charte comme imposant au gouvernement l’obligation de prendre des mesures de protection positives pour assurer la jouissance du droit (voir la discussion ci-dessous), cette jurisprudence appuie une interprétation plus généreuse des droits comme étant plus que de simples protections contre l’État.
RÉCLAMATIONS FONDÉES SUR LA CHARTE
Cela nous amène aux revendications des demandeurs en vertu de la Charte. Le juge Rennie a commencé par la garantie d’égalité prévue à l’article 15 et l’argument des jeunes demandeurs selon lequel les changements climatiques les touchent de façon disproportionnée, l’absence d’une réponse législative solide équivalant à une discrimination fondée sur l’âge. Comme l’a souligné la Cour, une violation de l’article 15 est évaluée selon un critère à deux volets : premièrement, le tribunal doit déterminer « si la mesure législative ou l’acte de l’État crée une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue »[47], et deuxièmement, le tribunal doit déterminer « si la mesure législative ou l’acte de l’État impose des fardeaux ou nie un avantage d’une manière qui a pour effet de perpétuer, de renforcer ou d’accentuer un certain désavantage subi par le groupe, de façon systémique ou historique »[48].
Au début de son analyse, le juge Rennie a reconnu que « [l]es changements climatiques ont un effet dramatique et en évolution rapide sur tous les Canadiens et sur les communautés autochtones et du Nord, en particulier »[49] et qu’il « ne fait aucun doute non plus que le fardeau de s’attaquer à ces conséquences aura une incidence disproportionnée sur les jeunes Canadiens »[50]. Tout en acceptant le principe selon lequel lorsque le gouvernement confère un avantage ou impose un fardeau, il doit le faire sans discrimination, le juge Rennie a également fait remarquer que « l’État est libre de s’attaquer progressivement aux inégalités »[51] et n’a pas « une obligation positive distincte d’adopter des régimes de prestations visant à corriger des inégalités sociales »[52]. Il a caractérisé la revendication des demandeurs comme étant liée à des inégalités futures et à des inégalités intergénérationnelles, et conclu que ce n’était pas le rôle approprié des tribunaux de traiter de tels préjudices[53]. Le juge Rennie a fait remarquer que les allégations de discrimination fondée sur l’âge sont uniques en ce sens qu’elles sont vécues universellement et qu’il est accepté que les mesures prises par le gouvernement « auront nécessairement une incidence différente sur les différentes générations »[54]. Bien que la communauté internationale commence à reconnaître les droits climatiques des jeunes et l’équité intergénérationnelle, des obligations comme celles découlant de la Convention relative aux droits de l’enfant[55] n’ont pas tenu compte du cadre de l’article 15 d’une manière qui appuierait l’argument des demandeurs[56]. Le juge Rennie a maintenu la décision de radier les réclamations des demandeurs en vertu de l’article 15 sans autorisation de modification.
Il restait donc les revendications en vertu de l’article 7, qui devaient être évaluées de manière à déterminer : 1) si la loi ou l’action de l’État a privé les demandeurs de leur vie, de leur liberté ou de leur sécurité; et 2) si cette privation était contraire aux principes de justice fondamentale[57]. Le juge Rennie a également souligné la nécessité que les actes de procédure établissent un lien de causalité suffisant entre l’action d’État contestée et le préjudice subi par les demandeurs[58].
L’analyse du juge Rennie des droits positifs par rapport aux droits négatifs était axée sur l’idée que l’article 7 protège contre la privation de la vie, de la liberté et de la sécurité de la personne par l’État, plutôt que sur le droit à un régime législatif ou à une action de l’État qui favorise ces intérêts[59]. Cela dit, il a reconnu que la Cour suprême et les tribunaux inférieurs ont laissé la porte ouverte à l’argument selon lequel l’article 7 pourrait englober les revendications de droits positifs dans des circonstances spéciales, une approche particulièrement importante pour reconnaître les obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne[60]. Le juge Rennie a également souligné qu’il est bien accepté que la ligne de démarcation entre les droits positifs et négatifs peut être difficile à tracer[61] et que l’orientation positive/négative d’un droit pourrait simplement dépendre de la perspective adoptée[62]. Il a utilisé un excellent exemple pour illustrer ce point, en faisant référence au droit à l’accessibilité des personnes en situation de handicap qui ont besoin d’appareils et accessoires d’assistance, « mais seulement parce que l’État a mis en place des programmes et des infrastructures inaccessibles »[63].
Dans le contexte du droit de l’environnement, il est utile de rappeler qu’avant l’expansion de l’état de l’environnement moderne, la position de la common law était que « la pollution est toujours illégale et, en soi, constitue une nuisance » [traduction][64]. Par la suite, des lois environnementales modernes ont été adoptées pour interdire largement les dommages environnementaux d’une part, mais aussi pour ouvrir la porte à l’autorisation règlementaire (c’est à dire législative) de tels dommages, d’autre part. En d’autres termes, comme dans l’exemple des personnes en situation de handicap, où le juge Rennie a souligné la construction par l’État de programmes et d’infrastructures inaccessibles, l’État a également autorisé des industries et des activités déstabilisatrices du climat qui menacent maintenant les droits garantis par la Charte des demandeurs.
Le juge Rennie a également conclu que l’obligation pour l’État de dépenser des fonds pour redresser des torts n’éteint pas les réclamations en vertu de l’article 7[65].
Ce contexte étant établi, le juge Rennie a conclu que les tribunaux d’instance inférieure avaient commis une erreur en radiant les revendications en vertu de l’article 7 au motif qu’il s’agissait de revendications pour la reconnaissance de droits positifs. Dans Misdzi Yikh, la revendication alléguait une privation directe et continue de la sécurité de la personne liée à des actions particulières de l’État qui ont affecté la sécurité alimentaire, la culture et les économies des demandeurs[66]. Bien que la revendication des jeunes demandeurs dans La Rose soit de nature plus prospective, on pourrait interpréter cela comme une allégation de privation « des fruits des engagements du Canada en vertu de la loi »[67] à l’égard des changements climatiques, ce qui cause de la détresse psychologique[68]. Bien que, dans l’affaire Mathur, la Cour supérieure de justice de l’Ontario (ONSC) ait conclu que toute privation de vie, de liberté ou de sécurité de la personne dans la réponse de l’Ontario aux changements climatiques ne s’était pas révélée contraire aux principes de justice fondamentale, cette décision a suivi un procès complet sur le fond[69]. Citant l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES[70] de la Cour suprême, le juge Rennie a souligné que les changements climatiques « représentent un défi existentiel et une menace de la plus haute importance pour le pays et l’avenir de l’humanité qui ne peut être ignoré »[71]. Cela équivalait au type de « circonstances particulières » qui devraient permettre la poursuite d’une demande en vertu de l’article 7[72] bien qu’avec des modifications aux actes de procédure requis[73].
Le juge Rennie n’était pas d’accord non plus avec l’argument du gouvernement selon lequel « un lien de causalité entre les mesures législatives et la privation d’un intérêt en vertu de l’article 7 ne peut “manifestement pas être prouv[é] »»[74]. Il ne s’agit pas de prouver que « l’acte gouvernemental contesté ou les mesures gouvernementales contestées »[75] est « le seul élément ou l’élément dominant de la privation alléguée », mais plus simplement qu’il y a « un lien réel plutôt qu’un lien hypothétique »[76]. Il est important de garder cela à l’esprit, compte tenu de la prolifération des litiges climatiques fondés sur la Charte dans plusieurs provinces, y compris, plus récemment, en Saskatchewan[77]. Aucune loi gouvernementale et aucune émission de GES connexe, qu’elle soit fédérale ou provinciale, ne constitueront le seul élément ou même l’élément dominant des changements climatiques. Toutefois, comme l’a fait remarquer la Cour suprême dans l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES, « [l]es émissions de chaque province sont clairement mesurables et elles contribuent aux changements climatiques »[78].
La façon dont le juge Rennie a traité l’article 7 est louable, mais nous sommes déçus des motifs qu’il a invoqués au sujet de l’article 15, et les deux ensembles de motifs sont difficiles à concilier. En vertu de l’article 7, c’est l’impact actuel et continu des changements climatiques sous forme de détresse psychologique qui permet la poursuite de la revendication[79], et cette perspective aurait pu être appliquée à l’article 15. Si nous acceptons qu’il soit au moins possible de soutenir que les jeunes ressentent de façon disproportionnée une grande anxiété à l’égard des mesures prises par le gouvernement pour lutter contre les changements climatiques, ou que les jeunes éprouvent une détresse qualitativement différente de celle du reste de la population, cela aurait dû être suffisant pour que la revendication en vertu de l’article 15 puisse aller de l’avant[80].
Le juge Rennie a déclaré que la question dont il était saisi était « de savoir s’il est raisonnable de soutenir que cette réalité [c’est à dire l’effet préjudiciable des changements climatiques sur les demandeurs] relève du champ d’application de l’article 15 »[81]. Il n’a pas appliqué le critère à deux volets pour évaluer les revendications en vertu de l’article 15 qu’il avait établi pour déterminer si la revendication relevait du champ d’application de l’article 15[82]. Il a plutôt conclu que l’effet préjudiciable des changements climatiques sur les demandeurs « n’est pas le type d’effet préjudiciable que l’article 15 vise à prévenir »[83] et que « l’équité intergénérationnelle n’est pas visée à l’article 15 dans sa version actuelle »[84]. Il s’agit de conclusions plutôt que de motifs. Le juge Rennie a fourni un motif, mais il s’agissait d’une « justification sous-jacente » pour exclure cette revendication de la portée de l’article 15 plutôt que pour ne pas satisfaire au critère d’évaluation des revendications fondées sur l’article 15, à savoir la séparation des pouvoirs[85]. Il s’agit d’une justification sous-jacente qui ressemble beaucoup à la justiciabilité, dont le juge Rennie avait déjà traité[86]. Il avait déjà décidé que la revendication était justiciable, ce qui signifie qu’il avait décidé que la Cour avait la capacité institutionnelle et la légitimité nécessaires pour statuer sur la revendication. Sa conclusion sur la question de la justiciabilité est difficile à concilier avec le motif qu’il a invoqué pour conclure qu’il n’était pas raisonnable de soutenir que cette revendication relevait du champ d’application de l’article 15.
De plus, son motif fondé sur l’incapacité du pouvoir judiciaire de participer « aux choix politiques quant à l’affectation des ressources »[87] dépendait de la discrimination causée uniquement par les inégalités futures. Il est déconcertant de voir le juge Rennie accepter que les demandeurs aient subi un préjudice actuel aux fins d’une revendication en vertu de l’article 7[88], tout en caractérisant le même préjudice de préjudice futur prévu dans l’analyse de l’article 15. En particulier, les actes de procédure dans Misdzi Yikh portaient sur « une privation directe de leur droit à la sécurité de la personne »[89] qui se produit aujourd’hui et non simplement sur des préoccupations au sujet de la façon dont la loi les toucherait lorsqu’ils seraient plus âgés, ce qui correspond à la façon dont le juge Rennie a interprété la revendication en vertu de l’article 15[90].
Dans le même ordre d’idées, il est troublant de voir que les obligations du gouvernement sont minimisées en vertu de l’article 15 alors qu’elles sont acceptées comme pouvant être contestées en vertu de l’article 7, ce qui est malheureusement le résultat de la jurisprudence récente sur les obligations positives en vertu de l’article 15[91]. En même temps, la Cour suprême du Canada a récemment reconnu que les revendications en vertu de l’article 15 ont souvent été reléguées au second plan lorsque de multiples articles de la Charte sont soulevés, et elle a signalé aux tribunaux que « [l]a Charte ne devrait pas être traitée comme si elle établissait une hiérarchie des droits dans laquelle l’art. 15 occupe un rang inférieur »[92]. Ce principe aurait dû permettre à la revendication fondée sur l’article 15 de passer au procès. Dans la mesure où le juge Rennie a conclu qu’« il y a souvent des motifs sérieux »[93] pour que le gouvernement traite les différents groupes d’âge différemment, il s’agit de considérations relatives à l’article 1 de la Charte. Un procès aurait été la tribune appropriée pour que le gouvernement justifie ses actions liées au climat ou son inaction.
Enfin, le juge Rennie semble avoir indûment rejeté le principe de l’équité intergénérationnelle, laissant entendre qu’il n’a pas à être pris au sérieux, apparemment en raison de sa perception de la reconnaissance limitée du principe[94]. Il en est en fait autrement. Ce principe est mentionné dans de nombreux instruments internationaux, y compris la Convention-cadre sur les changements climatiques[95]. Il est donc fort difficile de comprendre comment il en est arrivé si facilement à la conclusion que cette acceptation « ne crée tout de même pas de place dans le cadre de l’article 15 qui permettrait à la revendication des jeunes appelants d’être accueillie »[96].
CONCLUSION
Nous terminons en répétant l’observation de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Renvois relatifs à la LTPGES, selon laquelle les changements climatiques présentent « un défi existentiel […] une menace de la plus haute importance pour le pays, et […] une menace pour l’avenir de l’humanité [qui] ne saurait être ignorée. »[97]. Pourtant, compte tenu des courts cycles électoraux, les gouvernements sont souvent réticents à prendre des mesures rigoureuses lorsque le fardeau retombe sur la génération actuelle d’électeurs. Il est beaucoup plus facile de refiler la question aux générations futures d’électeurs[98]. La question au cœur du litige sur les changements climatiques est celle de savoir s’il est légal pour les gouvernements de rester les bras croisés ou de prescrire des mesures timides. Ou, comme la juge Vermette l’a indiqué dans Mathur, « la question est de savoir si l’Ontario a l’obligation constitutionnelle de prendre des mesures de réduction des GES dans la province à un taux plus élevé que la cible législative actuelle » [traduction][99]. Nous félicitons la Cour d’appel fédérale d’avoir reconnu que cette question met en cause l’article 7 de la Charte, et nous aurions seulement souhaité qu’elle aille plus loin pour reconnaître les droits à l’égalité visés par les revendications dans les affaires La Rose et Misdzi Yikh.
* Nigel Bankes est professeur émérite à la faculté de droit de l’Université de Calgary.
Jennifer Koshan est professeure à la faculté de droit et titulaire de la Chaire d’excellence en recherche de l’Université de Calgary.
Jonnette Watson Hamilton est Professeure émérite à la faculté de droit de l’Université de Calgary.
Martin Olszynski est professeur agrégé à la faculté de droit de l’Université de Calgary.
Nous tenons à remercier Drew Yewchuk et Shaun Fluker pour leurs commentaires utiles sur les ébauches précédentes.
Cet article a déjà été publié dans un format différent sous la plume de Nigel Bankes, de Jennifer Koshan, de Jonnette Watson Hamilton et de Martin Olszynski, intitulé « What Does La Rose Tell Us About Climate Change Litigation in Canada? » (2 février 2024), en ligne (pdf) : ABlawg <ablawg.ca/wp-content/uploads/2024/02/Blog_NB_JK_JWK_MO_LaRose.pdf>.