INTRODUCTION

L’Energy Reform Act^[1] (à l’origine le Projet de loi 404) de la Nouvelle-Écosse a été adopté au début d’avril 2024 et marque le début d’une nouvelle orientation pour le système énergétique de la province. Au moment de la rédaction du présent article, seule une petite partie de la Loi était en vigueur, mais on s’attend à ce que les autres changements importants qu’elle prévoit entrent en vigueur dans un avenir proche. Ils viendront bouleverser le secteur de l’électricité de la Nouvelle-Écosse, notamment les activités des producteurs d’électricité « traditionnels » aussi bien que celles des promoteurs actuels et nouveaux de projets d’énergie renouvelable et de stockage d’énergie, en particulier dans les sous-secteurs de l’énergie éolienne terrestre et extracôtière ainsi que de l’hydrogène vert.

CONTEXTE

Le secteur de l’électricité de la Nouvelle-Écosse est dominé par le service public d’électricité verticalement intégré désigné, Nova Scotia Power Inc. (« NS Power »). Compte tenu des changements importants qui touchent le secteur de l’électricité de cette province en raison des objectifs environnementaux fédéraux et provinciaux, y compris de l’élimination progressive du parc de centrales au charbon encore important de NS Power d’ici 2030 et de l’établissement d’une cible provinciale voulant que 80 % de l’énergie du réseau d’électricité provienne de sources renouvelables pour la même année, le gouvernement provincial a annoncé la création d’un groupe de travail sur les solutions d’électricité propre (le « Groupe de travail ») le 20 avril 2023. Le Groupe de travail a reçu le mandat d’explorer des façons de moderniser l’infrastructure électrique et l’environnement règlementaire de la Nouvelle-Écosse, notamment en :

1. Examinant la capacité actuelle du réseau de transport d’électricité et en déterminant le niveau de capacité supplémentaire requis pour s’assurer d’atteindre les cibles énergétiques de la Nouvelle-Écosse;
2. Examinant l’étendue de la compétence de l’organisme de règlementation (la Commission des services publics et d’examen de la Nouvelle-Écosse), ses pouvoirs et sa capacité d’application de la loi;
3. Collaborant avec les Néo-Écossais, y compris des spécialistes, sur la meilleure voie à suivre pour le secteur de l’électricité.

Le 31 janvier 2024, le Groupe de travail a publié son rapport intitulé « Modernizing Energy from Transition to Transformation: A Report of the Clean Electricity Solutions Task Force »^[2]. Le Groupe de travail a formulé 12 recommandations précises, dont 4 seront commentées ici. La première recommandation du Groupe de travail était la promulgation d’une Loi sur la Modernisation du Secteur de l’Énergie qui établirait, en partie, des objectifs définis pour la règlementation de l’énergie en Nouvelle-Écosse, créerait un Nova Scotia Independent Energy System Operator (« NSIESO »), (c’est-à-dire un exploitant indépendant du système énergétique de la N.-É.), permettrait une concurrence transparente pour la nouvelle génération, et créerait un organisme de règlementation de l’énergie autonome.^[3]

Les deuxième et troisième recommandations consistaient à fournir un budget élargi et un cadre de rémunération rajusté pour la nouvelle Commission de l’Énergie de la Nouvelle-Écosse afin d’embaucher et de maintenir en poste l’expertise appropriée en matière de dotation pour que la nouvelle Commission puisse s’acquitter de ses responsabilités à portée élargie. La septième recommandation consistait à ce que le nouveau NSIESO surveille un appel d’offres ouvert pour de nouvelles infrastructures, en s’assurant que NS Power puisse soumettre une offre dans tout processus concurrentiel surveillé par le NSIESO.

ENERGY REFORM (2024) ACT ^[4] DE LA NOUVELLE-ÉCOSSE

Le gouvernement provincial a pris en considération les recommandations du Groupe de travail et a accepté la majorité des changements de fond. Au début d’avril 2024, l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse a adopté l’Energy Reform (2024) Act (à l’origine, le projet de loi 404).

La création d’un exploitant indépendant du réseau, qui est prévue par la nouvelle Loi, établira pour la première fois en Nouvelle-Écosse une fonction d’exploitant de réseau distincte du service public d’électricité en place. Ce changement représente une transition importante du régime d’électricité de la province. Pour reprendre les mots du Groupe de travail

[p]our que notre système énergétique réussisse cette transition, le Groupe de travail est d’avis qu’elle passe nécessairement par l’élimination de la tension créée par les intérêts concurrents du NSPSO [la fonction interne d’exploitant du réseau d’énergie de la N.-É.] et la mise en équilibre des intérêts des actionnaires et des intérêts des clients [traduction]^[5].

La création d’une nouvelle Commission de l’Énergie, par ailleurs exigée par la nouvelle Loi, concerne uniquement le secteur de l’énergie par opposition au mandat beaucoup plus vaste de l’actuelle Commission des services publics et d’examen de la Nouvelle-Écosse, et permettra à l’organisme de règlementation de l’énergie d’axer ses travaux sur les changements importants qui accompagnent la transition énergétique rapide actuellement observée en Nouvelle-Écosse et qui devrait s’accélérer vers 2030.

Voici quelques-uns des principaux éléments découlant de la nouvelle loi.

1. Modifications législatives et nouvelles lois

La Loi établit deux nouvelles lois :

• L’Energy and Regulatory Boards Act^[6].
• La More Access to Energy Act^[7].

Ces nouvelles lois mettent l’accent sur les considérations relatives à la spécialisation, à la concurrence, à l’environnement et à la fiabilité. Conformément à ces changements, l’Energy Reform (2024) Act apporte également des modifications de fond, partiellement, à :

• L’Electricity Act^[8]de la Nouvelle-Écosse.
• La Gas Distribution Act^[9]de la Nouvelle-Écosse.
• La Public Utilities Act^[10]de la Nouvelle-Écosse.
• La Nova Scotia Power Privatization Act^[11].

2. Commission de l’Énergie spécialisée

Au cours des dernières années, le gouvernement provincial a mis l’accent sur le développement du potentiel énergétique de la province (pour des raisons environnementales et économiques), l’amélioration des services et la réduction des coûts énergétiques pour les résidents et les entreprises de la Nouvelle-Écosse. Avec l’Energy Reform (2024) Act, la province prend d’autres mesures pour atteindre cet objectif en créant une commission spécialisée dans les questions de la règlementation de l’énergie.

Deux Commissions plutôt qu’une

La nouvelle Energy and Regulatory Boards Act^[12] divisera en fait la Commission des services publics et d’examen de la Nouvelle-Écosse (« UARB ») actuelle en deux entités :

• Une commission pour traiter des questions liées à l’énergie (la Commission de l’Énergie);
• Une commission pour traiter de toutes les autres questions qui relevaient auparavant de la compétence de l’UARB (la Regulatory and Appeals Board).

Les deux commissions auront un Président commun et chacune aura son propre Vice-président. Le président de l’UARB actuel assumera le rôle de président des nouvelles commissions, tandis que le vice-président de l’UARB actuel assumera le rôle de vice-président de la Commission de l’Énergie. Les règlements créés en vertu de la loi sur l’UARB demeurent en vigueur en vertu de la nouvelle Energy and Regulatory Boards Act^[13], ce qui prête à penser que les règles de procédure pour les questions dont les commissions sont saisies demeureront probablement les mêmes que pour l’UARB.

Recommandations de la Commission

L’Energy and Regulatory Boards Act permet au ministre des Ressources Naturelles et des Énergies Renouvelables, lorsqu’il envisage des changements d’orientation juridique ou politique liés aux services publics ou au réseau d’électricité intégré dans son ensemble, de soumettre le changement proposé à la Commission de l’Énergie pour obtenir ses recommandations, afin de protéger les intérêts du public et du service public concerné. En collaboration avec l’organisme de règlementation de l’énergie, le Ministre pourra ainsi apporter des changements éclairés pour la poursuite du développement des systèmes énergétiques de la Nouvelle-Écosse.

Orientation de la Commission

L’Energy and Regulatory Boards Act fournit également à la Commission de l’Énergie une orientation supplémentaire aux fins de l’exécution de son mandat. Par exemple, lorsqu’elle tranche les questions sur lesquelles elle a compétence, la loi exige que la Commission de l’Énergie tienne compte de la mesure dans laquelle la question :

• Soutient la concurrence et l’innovation dans la fourniture de ressources énergétiques dans la province ;
• Soutient le développement d’un marché de l’électricité concurrentiel ;
• Assure un approvisionnement énergétique sûr, fiable et économique dans la province ;
• Appuie le développement et la prospérité durables.

Le gouvernement conserve la capacité de formuler d’autres directives en permettant au gouverneur en conseil (c.-à-d. au Cabinet) de contraindre à la prise en compte de ces facteurs par voie de règlement. En outre, les décisions de la Commission de l’Énergie doivent être conformes à l’objet de l’Energy and Regulatory Boards Act, de la More Access to Energy Act et de leurs règlements. Une analyse contextuelle sera requise en pareil cas.

L’objectif de ces changements est de créer un organisme de règlementation indépendant qui se consacre au secteur de l’énergie, tout en continuant d’utiliser de manière efficace et efficiente les ressources actuelles de l’UARB. La nouvelle Commission de l’Énergie doit posséder l’expertise et les pouvoirs de règlementation nécessaires pour règlementer le paysage énergétique en évolution rapide de la Nouvelle-Écosse. À cette enseigne, il sera intéressant d’observer, en temps voulu, les qualifications des autres membres de la Commission de l’Énergie qui n’ont pas encore été nommés, et si la province adopte les deuxième et troisième recommandations du Groupe de travail mentionnées ci-dessus pour octroyer à la Commission de l’Énergie un budget élargi et un cadre de rémunération rajusté afin d’embaucher et de maintenir en poste l’expertise appropriée pour que la nouvelle Commission puisse s’acquitter de ses responsabilités élargies.

3. Promotion de la concurrence

Deux des objectifs énoncés de la More Access to Energy Act^[14] ont trait à l’accroissement de la concurrence :

• Chercher à « accroître la concurrence et l’innovation dans le secteur de l’énergie de la province » [traduction]^[15].
• « [P]révoir des pratiques d’approvisionnement concurrentielles pour les nouvelles ressources des systèmes énergétiques » [traduction]^[16].

La More Access to Energy Act vise en grande partie à atteindre ces objectifs (et d’autres) en établissant un nouvel exploitant indépendant, le Nova Scotia Independent Energy System Operator (« IESO »). L’IESO dirigera l’exploitation des réseaux de transport conformément aux ententes conclues avec les propriétaires et les exploitants de réseaux de transport dans la province (le « réseau contrôlé par l’IESO »), un rôle actuellement assumé par le Nova Scotia Power System Operator. Parmi ses nombreuses autres responsabilités, le nouvel IESO aura pour mandat :

• D’élaborer des tarifs de transport (soumis à l’approbation de la Commission de l’Énergie) ;
• D’établir des règles de marché régissant la tarification contrôlée par l’IESO et les acteurs qui y sont associés ;
• De faciliter le fonctionnement d’un marché de l’électricité concurrentiel ;
• D’assurer l’approvisionnement en ressources énergétiques.

Un élément digne de mention ici est l’acceptation par le gouvernement provincial de la septième recommandation du Groupe de travail mentionnée ci-dessus pour le nouvel IESO afin de surveiller la concurrence ouverte pour les nouvelles infrastructures électriques. À ce propos, les ressources énergétiques à l’égard desquelles l’IESO a reçu le mandat de diriger les activités d’approvisionnement comprennent l’approvisionnement en électricité, la capacité en énergie électrique, le stockage de l’énergie, les services auxiliaires et les ressources hybrides de pointe. Dans ce contexte, les ressources hybrides de pointe sont définies comme « les ressources en électricité et les ressources non électriques utilisées en combinaison pour répondre à la demande du réseau électrique intégré » [traduction]. L’IESO a également pour mandat de travailler avec le titulaire de la franchise des opérations de gestion de la demande de la Nouvelle-Écosse pour fournir à NS Power des services de gestion de la demande raisonnablement disponibles et rentables. À ce titre, en plus des rôles traditionnels d’un exploitant de système indépendant pour gérer le réseau, le NSIESO se voit accorder de vastes pouvoirs en ce qui concerne l’acquisition des ressources énergétiques nécessaires pour atteindre les résultats des exercices de planification intégrée également effectués par l’IESO, conformément à son mandat.

4. Accent sur l’environnement

L’Energy Reform Act (2024) vise également à intégrer les considérations environnementales dans le système de règlementation de l’énergie de la Nouvelle-Écosse au moyen de divers mécanismes.

Durabilité

L’un des objectifs déclarés de la nouvelle More Access to Energy Act est de « soutenir le développement durable, la prospérité durable, l’efficacité énergétique et les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la province énoncés dans l’Environmental goals and Climate Change Reduction Act » [traduction]. Cela est particulièrement pertinent puisque la Commission de l’Énergie sera tenue de prendre des décisions conformes à l’objet de cette loi. L’Energy Reform Act (2024) intègre spécifiquement les notions de « développement durable » (tel que défini dans la Environment Act) et de « prospérité durable » [traduction]^[17] (tel que défini dans l’Environmental Goals and Climate Change Reduction Act) :

• « [U]n développement durable » signifie un développement qui répond aux besoins de la génération actuelle sans compromettre la capacité des générations futures de répondre à leurs propres besoins.
• « [P]rospérité durable » désigne la prospérité lorsque la croissance économique, la gérance de l’environnement et la responsabilité sociale sont intégrées et reconnues comme étant interreliées.

Lorsqu’elle approuve des taux, des droits, des redevances, des tarifs et des demandes de capitaux ou toute autre demande sur laquelle elle a autorité, la Commission de l’Énergie doit tenir compte de la mesure dans laquelle ces éléments appuient le développement durable et la prospérité durable.

Réduction

La Loi apporte des changements afin de clarifier les modalités relatives à l’obligation de réduction applicable aux installations de production d’électricité signataires d’un accord d’achat d’énergie (« AAE »), et aux indemnisations connexes, établies aux fins d’une acquisition amorcée en vertu de l’article 4B de l’Electricity Act (qui porte sur l’approvisionnement en électricité renouvelable à faible impact ou en stockage d’énergie). Ces précisions législatives, qui seront énoncées dans un nouvel article 4E de l’Electricity Act, touchent directement les producteurs d’électricité renouvelable et le stockage d’énergie dans la province, deux éléments dont la province a besoin pour atteindre ses objectifs en matière d’énergie renouvelable. Pour les besoins de ce nouvel article 4E, « réduction » s’entendra « de la diminution ou de la cessation de la production de l’installation de production selon les instructions envoyées à une installation de production par l’exploitant du réseau » [traduction]^[18]. En vertu de cet article, de façon générale :

• L’acheteur de l’électricité produite par l’installation indemnisera l’installation au taux établi dans l’accord d’achat d’énergie conclu entre eux lorsque la réduction dépasse 5 % l’offre d’énergie totale d’une installation de production d’énergie au réseau ;
• Il n’y aura aucune indemnisation (i) pour toute réduction inférieure à 5 % de l’offre d’énergie totale, (ii) lorsque l’installation ne produit pas d’électricité au moment où l’exploitant du réseau a demandé au producteur de cesser ou de réduire la production ou (iii) lorsque la demande de l’exploitant du réseau était attribuable à « une situation d’urgence imprévisible ou un cas de force majeure » [traduction]^[19].

Une plus grande certitude règlementaire est fournie sur la question de la réduction en rendant l’exploitant du réseau responsable de la détermination de ce qui constitue un cas d’urgence ou de force majeure et en permettant que les différends relatifs à la réduction fassent l’objet d’un appel devant la Commission de l’Énergie.

Lignes directrices stratégiques

Les modifications à la Public Utilities Act^[20] confèrent également au Ministre le pouvoir d’émettre des lignes directrices stratégiques concernant les objectifs énoncés dans ses règlements. La Commission de l’Énergie est chargée de mettre en œuvre ces lignes directrices. Ces lignes directrices permettront au Ministre d’exercer un certain pouvoir discrétionnaire pour influencer la règlementation des services publics.

Énergie nucléaire

L’Energy Reform Act (2024)^[21] lève également l’interdiction législative de longue date de la Nouvelle-Écosse empêchant NS Power de construire une centrale nucléaire.

5. Amélioration de la fiabilité du réseau

L’Energy Reform Act (2024)^[22] renforce la capacité de la Commission de l’Énergie de répondre aux préoccupations relatives à la fiabilité énergétique dans le contexte de l’électricité en Nouvelle-Écosse. L’un des objectifs explicites de la nouvelle More Access to Energy Act est « d’assurer un approvisionnement énergétique sûr, fiable et économique dans la province » [traduction]^[23].

Pouvoirs de la Commission de l’Énergie

La question de la fiabilité est abordée par l’élargissement des pouvoirs de la nouvelle Commission de l’Énergie. Premièrement, elle est tenue de prendre des décisions conformes à l’objet de la More Access to Energy Act, qui prévoit de prendre en compte la question de la fiabilité. La Commission de l’Énergie est également tenue de prendre les mesures qui s’imposent pour assurer « un approvisionnement énergétique sûr, sécuritaire, fiable et économique dans la province » [traduction]^[24] lorsqu’elle approuve des taux, des droits, des frais, des tarifs, des demandes de capitaux ou toute autre demande sur laquelle elle a autorité. Sur demande, la Commission de l’Énergie sera autorisée à approuver, modifier ou retirer des normes de fiabilité. Elle sera également autorisée à surveiller, à évaluer et à faire respecter les normes de fiabilité approuvées, ainsi qu’à rendre des ordonnances à cet égard, et aura le pouvoir de délivrer certaines licences provisoires relativement à l’exploitation du réseau de transport provincial, au besoin, pour « assurer un approvisionnement fiable en électricité » [traduction]^[25].

IESO

La More Access to Energy Act donne également une orientation à l’IESO en matière de fiabilité. Voici quelques-uns des éléments de mandat du nouvel IESO qui se rapportent directement à la fiabilité :

• Établir et appliquer des normes de fiabilité pour le réseau électrique intégré de la province ;
• Maintenir la fiabilité du réseau de production et de transport d’électricité ;
• Participer à l’élaboration de normes relatives à la fiabilité du réseau de transport ;
• Assumer des responsabilités en matière de planification du réseau électrique afin d’assurer la fiabilité du réseau de production et de transport d’électricité pour les besoins actuels et futurs, ainsi que le fonctionnement efficace d’un marché concurrentiel ;
• Prévoir la fiabilité des ressources en électricité de la province ;
• Recueillir et rendre publics des renseignements sur la fiabilité du réseau électrique intégré afin de répondre aux besoins de la province en matière d’électricité.

L’IESO aura également le pouvoir de donner des directives dans le but de maintenir la fiabilité du service d’électricité ou du réseau contrôlé par l’IESO.

Transporteurs

Parallèlement, les transporteurs sont tenus de participer à l’élaboration de normes de fiabilité pour le réseau de transport et de se conformer aux procédures, aux directives et aux ordonnances de l’IESO pour garantir cette fiabilité.

Règlements

De plus, en vertu de la More Access to Energy Act, le gouverneur en conseil aura le pouvoir de prendre des règlements concernant les normes de fiabilité.

CONCLUSION

Comme on peut le constater d’après ce qui précède, les changements à mettre en œuvre par l’Energy Reform (2024) Act ont une vaste portée et sont conçus pour créer un environnement plus concurrentiel pour la fourniture d’électricité et de ressources énergétiques connexes dans la province, car ils favorisent une transition du charbon à un système fondé davantage sur l’énergie renouvelable.

La nouvelle loi est vaste, et ce qui précède n’est qu’un échantillon des nombreux changements clés qu’elle apportera. Quiconque exerce des activités dans le secteur de l’électricité en Nouvelle-Écosse devrait examiner le texte législatif de cette loi dans son intégralité.

Comme il a été mentionné au début, les changements décrits dans la loi devraient entrer en vigueur progressivement dans les prochains mois. De nombreuses questions pratiques devront être abordées, y compris la création du nouvel IESO de la N.-É. et de la nouvelle Commission de l’Énergie, et les transferts de biens et de personnel pertinents de NS Power au nouvel IESO qui, bien qu’elle ne soit pas décrite ci-dessus, est également un élément clé de ce paysage législatif.

Au moment d’écrire ces lignes, la province avait récemment commencé à recruter des personnes pour occuper les postes de la nouvelle commission et de président de l’IESO de la N.-É. L’avis de recrutement indiquait que l’IESO compterait environ 80 employés et jouirait d’un budget estimatif de 20 millions de dollars, et que l’IESO assumerait les fonctions d’exploitant de système actuellement intégrées à NS Power au terme d’un processus déployé en deux phases. La première consisterait à transférer à l’IESO la responsabilité de la planification des systèmes et des processus d’interconnexion des générateurs et l’investir de la responsabilité d’acquérir de nouvelles ressources énergétiques, et la deuxième consisterait à transférer le contrôle de la répartition des installations de production et de transport.

À mesure du déploiement de ce processus, il sera important que la transition soit aussi harmonieuse que possible afin de ne pas perturber le réseau électrique, surtout compte tenu de la transition énergétique importante qui se produit en même temps en Nouvelle-Écosse.

* David MacDougall, avocat chez McInnes Cooper, Lucia Westin-Eastaugh, associée chez McInnes Cooper et Alexandra Gosse, associée chez McInnes Cooper. McInnes Cooper a fourni des conseils stratégiques au groupe de travail sur les solutions d’électricité propre (Clean Electricity Solutions Task Force).

1. Energy Reform (2024) Act, SNS 2024, c 2 [Energy Reform (2024) Act ou la Loi].
2. Alison Scott & John Macisaac, « Nova Scotia Clean Electricity Solutions Task Force: Modernizing Energy From Transition to Transformation A Report of the Clean Electricity Solutions Task Force » (2024), en ligne : <cetaskforce.ca/wp-content/uploads/2024/02/FInal-Report-February-23.pdf>.
3. Voir ibid aux pp 4–6.
4. Loi, supra note 1.
5. Supra note 2 à la p 24.
6. Energy Reform (2024) Act, SNS 2024, c 2, annexe A [Energy and Regulatory Boards Act].
7. Ibid, art 3.
8. Electricity Act, SNS 2004, c 25 [Electricity Act].
9. Gas Distribution Act, SNS 1997, c 4 [Gas Distribution Act].
10. Public Utilities Act, RSNS 1989, c 380 [Public Utilities Act].
11. Nova Scotia Power Privatization Act, SNS 1992, c 8 [Nova Scotia Power Privatization Act].
12. Energy and Regulatory Boards Act, supra note 6.
13. Ibid.
14. Energy Reform (2024) Act, SNS 2024, c 2, annexe B [More Access to Energy Act].
15. Ibid au para 2(a).
16. Ibid au para 2(d).
17. Ibid.
18. Loi, supra note 1, art 21(1)(a).
19. Ibid, art 21(4)(b).
20. Public Utilities Act, supra note 10.
21. Loi, supra note 1.
22. Ibid.
23. Ibid, art 6(2)(c).
24. Ibid.
25. Ibid, art 96(1).