Dans le monde d’aujourd’hui, il est rare qu’un service public reçoive quelque bonne nouvelle que ce soit. Il y a quelques jours, la Cour suprême du Canada a statué que le coût des actifs délaissés allait au compte de l’actionnaire et non du contribuable1, confirmant ainsi deux décisions prises antérieurement par des organismes de réglementation2.
Les actifs délaissés représentent le défi de la décennie, sinon du siècle. Les services publics réglementés dans les secteurs de l’électricité et du gaz ont été confrontés à une réduction de la demande pour leur service, ce qui signifie un revenu à la baisse. Dans une industrie avec des coûts fixes élevés, cela n’est pas de bon augure.
Chacun comprend bien la raison pour laquelle cela se produit. Les clients veulent de meilleurs prix. Il n’y a rien de nouveau là-dedans. Mais ce qui est nouveau, c’est que les consommateurs ont découvert comment obtenir de meilleurs prix. Il se trouve qu’ils peuvent produire de l’électricité plus près des lieux où l’électricité est utilisée et éliminer les frais élevés de transport et de distribution. Il se trouve également qu’il peut être plus économique de produire l’électricité que de l’acheter d’un lointain producteur monopolistique connu sous le nom de service public.
Ce scénario s’est joué en Amérique du Nord tout au long de la dernière décennie. À mesure que la technologie s’améliore, la production décentralisée devient encore plus efficace.
Bien que nous puissions tous en comprendre la raison, nous peinons à y trouver des solutions. La solution la plus répandue – frais fixes – pourrait créer plus de problèmes que d’avantages. Les frais fixes génèrent plus de recettes pour les services publics, mais cela signifie que les consommateurs paieront un prix plus élevé. Cela, soulignent de nombreux économistes, ne ferait qu’inciter les consommateurs à déserter le réseau plus tôt.
Le tarif de miniréseau
Une importante partie de la solution à la baisse de la demande de services publics est arrivée le 1er octobre 2015.
À cette date, la California Public Service Commission (commission des services publics de la Californie) a approuvé ce qui était décrit comme un « tarif de services de ressources énergétiques décentralisées (SRED)3 ». Ce tarif permet à Southern California Gas, connue sous le nom de SoCalGas, d’offrir un nouveau service appelé ressources énergétiques décentralisées à leurs clients et de posséder et d’exploiter une forme d’installation de technologie d’énergie décentralisée appelée installation de production combinée de chaleur et d’électricité (PCCE) sur le territoire de consommateurs ou à proximité de celui-ci et d’en offrir le produit à ces consommateurs à un tarif réglementé.
Le nouveau tarif établit un cadre de réglementation pour des miniréseaux concurrentiels. Un miniréseau fonctionne à l’intérieur d’un plus grand réseau de services publics. Le miniréseau vise à combler les besoins énergétiques uniques d’un client ou d’un groupe de clients particulier. Le but du miniréseau est la production locale ou la production décentralisée. La technologie de production est habituellement la PCCE ou la cogénération. Les miniréseaux sont habituellement concurrentiels. Les clients choisissent les micro-réseaux parce qu’ils offrent de l’énergie des coûts réduits. Ces coûts réduits sont le fruit d’une nouvelle technologie de production, de plus faibles coûts de distribution et de transport et d’une concurrence entre les fournisseurs.
Les miniréseaux sont le nouveau moteur de croissance dans le secteur de l’électricité. Le tarif de miniréseau représente un important pas en avant. Le nouveau tarif permet aux services publics réglementés d’accéder à ce nouveau marché. Il contribue à deux choses. D’abord, il accroît la concurrence, accroît les choix des consommateurs et réduit les coûts pour ceux-ci. Ensuite, il crée un nouveau revenu dont les services publics ont grandement besoin – un important avantage pour les services publics aux prises avec des recettes en déclin.
Le tarif de miniréseau est l’une de ces rares initiatives qui bénéficient tant au consommateur qu’au service public. SoCal a décrit le tarif proposé comme « un service tarifé entièrement électif, opérationnel et non discriminatoire qui permet à ses clients d’employer des ressources énergétiques décentralisées ».
La technologie
La technologie en question, connue comme la PCCE, est une forme de « cogénération ». La Commission a défini la technologie comme suit : « la PCCE produit de l’électricité à une installation sur le territoire de la clientèle et récupère et utilise la chaleur résiduelle pour produire de l’eau chaude, de la vapeur et de la chaleur industrielle. »
SoCalGas a fondé sa demande sur une politique californienne qui établit l’objectif pour les nouvelles installations de PCCE à 4000 mégawatts (MW) à l’échelle de l’État d’ici 2020. Le service public s’est ensuite appuyé sur une récente étude de la California Energy Commission4 qui révélait que l’adoption de la PCCE en Californie stagnait depuis un certain temps et qu’on s’attendait à ce que l’État atteigne moins de la moitié de l’objectif de développement initialement établi.
Dans son témoignage initial, SoCalGas a fait valoir que la plus grande partie du potentiel non exploité dans le marché de la PCCE était de faible ampleur, soit de moins de 20 MW. SoCalGas estimait que le segment de moins de 20 MW représentait 16 p. 100 du marché existant de la PCCE, mais 90 p. 100 du potentiel d’adoption du tarif. Le service public a mentionné que le tarif de SRED avait été conçu pour surmonter certains des obstacles auxquels ce segment du marché était confronté, y compris les coûts d’immobilisation élevés, le manque de ressources et d’expertise sur le terrain, le risque technologique et la réticence à exploiter des réseaux énergétiques. Il a également souligné que le marché premier pour les plus petits réseaux de PCCE résidait dans des installations comme des immeubles commerciaux, des hôpitaux, des campus universitaires et des prisons.
En approuvant le tarif de SRED, la Commission a conclu que des obstacles entravaient effectivement l’accès à cet important segment du marché, ce qui n’était pas le cas pour les plus grands réseaux. La Commission a également convenu que les plus grands consommateurs disposaient du capital et des capacités en matière de gestion d’énergie pour aménager et exploiter ces réseaux.
Questions devant la Commission
La Commission a autorisé SoCalGas à offrir le tarif de SRED pour une période de 10 ans, déclarant ce qui suit :
Le tarif de SRED sert l’intérêt public parce qu’il répond à une demande inexploitée dans des marchés mal desservis pour les plus petits consommateurs qui bénéficieraient de la PCCE, offre des choix supplémentaires aux consommateurs et soutient les partenariats commerciaux innovateurs. Le tarif de SRED prévient également la concurrence déloyale et protège les intérêts des contribuables en conformité avec les règles de transaction d’affiliés de la Commission5 [Traduction].
L’audience a été complexe. Le processus a pris plus d’un an et a porté sur des questions concernant la méthode de tarification, les contrôles des coûts et de comptabilité et les répercussions sur la concurrence, de même que sur de plus vastes questions stratégiques : SoCalGas agissait-elle à titre de distributeur d’électricité? Les propriétaires de l’installation devraient-ils être en mesure de vendre le surplus d’énergie au réseau?
La méthode de tarification
SoCalGas avait initialement proposé que le nouveau tarif utilise la tarification en fonction du marché établie au moyen de négociations avec les consommateurs. SoCalGas a également proposé d’inclure un additionneur de risques afin de tenir compte des risques de défaut de la part des consommateurs. Un nombre d’intervenants s’est fortement opposé au concept de la tarification en fonction du marché. La Commission a souligné que bien qu’elle bénéficiait d’une assez grande discrétion en ce qui concerne l’approche de tarification qu’elle pouvait adopter, SoCalGas se devait d’utiliser une méthode de tarification des services, y allant de la déclaration suivante :
Southern California Gas devra établir les tarifs des services énergétiques décentralisés au moyen de contrats de service qui comprennent des éléments d’établissement et de redressement des coûts et des tarifs, des exigences de rendement et des modalités de paiement dont le client et SoCalGas auront convenu d’avance. SoCalGas doit utiliser des méthodes de tarification identiques à celles utilisées pour les cas de tarification générale6. [Traduction].
La Commission a conclu qu’une méthode de tarification en fonction des coûts assurerait des tarifs raisonnables pour les plus petits consommateurs, ce qui constitue l’objectif premier du service. La Commission a également indiqué que tous les coûts pour fournir le service tarifé devaient être compris dans le tarif, y compris les droits d’accès payés au service d’électricité. De plus, la Commission a statué que SoCal ne pouvait pas utiliser un additionneur de risques qui imposait le fardeau du risque financier aux consommateurs plutôt qu’aux actionnaires de SoCalGas.
Contrôles des coûts et de la comptabilité
La Commission a établi un système détaillé de déclaration et de contrôle des coûts pour le nouveau service. Le coût doit comprendre les frais de litige et autres associés au développement du tarif de SRED. La Commission s’inquiétait du fait que les contribuables aient déjà assumé une partie du coût du développement de ce nouveau tarif et a conclu que SoCalGas n’avait pas été très franche et coopérative au sujet des coûts inhérents au développement du service, déclarant que l’inclusion des coûts de développement constituait une utilisation inappropriée des fonds des contribuables.
La décision exigeait de SoCalGas qu’elle crée un numéro de commande interne pour chaque projet de SRED particulier une fois l’entente de faisabilité signée par le client. Au moyen de ce numéro de suivi, SoCalGas doit retracer tous les coûts et toutes les recettes liés au projet de ce client et au numéro de commande particulier plutôt que d’utiliser le numéro de comptabilité générale. De plus, la Commission a ordonné à SoCalGas de créer un numéro de commande interne afin de retracer toutes les heures-personnes et les ressources associées au développement et au contentieux du tarif afin de s’assurer que ces coûts soient assumés par les actionnaires et non par les contribuables.
Propriété de la production d’électricité aux services de distribution de gaz
L’une des grandes controverses dans ces procédures consistait à savoir si un service de distribution de gaz pouvait posséder, exploiter et entretenir des installations de production d’électricité sur le territoire de clients ou à proximité de celui-ci. Le tarif proposé permettait à SoCalGas de concevoir, d’installer, de posséder, d’exploiter et d’entretenir des réseaux énergétiques. Dans sa demande initiale, SoCalGas a déclaré qu’elle n’avait pas l’intention de devenir un service d’électricité. La Commission devait donc déterminer si le nouveau service signifiait que la SoCalGas se devait d’obtenir un nouveau certificat de commodité et de nécessité publiques (CCNP) lui permettant de construire et de posséder des installations de production d’électricité.
La Commission a conclu qu’en raison du modèle d’entreprise unique que représentait le tarif, elle n’était « pas convaincue qu’un CCNP pour posséder des installations sur le territoire de consommateurs était nécessaire parce que SoCalGas ne prévoyait pas distribuer d’électricité pour la vente à des clients externes à partir des installations appartenant aux consommateurs; ni de posséder en propre de l’énergie produite par le réseau ».
La Commission a conclu que l’offre de gaz pour l’électricité sur le territoire particulier de consommateurs, surtout à une si petite échelle, ne faisait pas de SoCalGas un service d’électricité. La Commission a toutefois indiqué qu’elle permettait à SoCalGas de concevoir, de posséder, d’installer et d’exploiter des installations d’électricité sur le territoire de consommateurs de façon limitée et uniquement en vue de faciliter l’adoption du service de PCCE.
Répercussions sur la concurrence
La Commission de la Californie s’inquiétait du fait que le nouveau service puisse réduire la concurrence dans ce marché. En Californie, les miniréseaux sont des services concurrentiels. Afin d’éviter des répercussions anticoncurrentielles, la Commission a limité le service tarifé aux marchés utilisant des réseaux avec une capacité inférieure à 20 MW. La Commission était convaincue qu’il s’agissait là d’un marché mal desservi et que la participation de services publics de plus de 20 MW n’était pas nécessaire.
La Commission a également jugé que les nouveaux services tarifés devaient faire l’objet d’une promotion neutre sur le site Web de SoCalGas au moyen de scripts à effet neutre sur la concurrence. De plus, les renseignements sur le site Web de SoCal devaient faire mention d’autres fournisseurs offrant des services similaires. SoCalGas devait également remettre à la Commission des rapports périodiques de développement des marchés afin de lui fournir les renseignements nécessaires à ses activités courantes de surveillance.
L’exigence interdisant à SoCalGas de joindre l’offre du tarif de SRED à ses autres services est à noter, en plus d’une exigence particulière voulant que les clients puissent, s’ils le souhaitaient, s’approvisionner eux-mêmes en gaz.
La Commission a également introduit des limitations sur le plan technologique. Le nouveau service doit se limiter à la PCCE ou à la cogénération, que la Commission a définie comme la production d’électricité et d’énergie thermique utile dans un système intégré. Les technologies qui ne produisent ni électricité ni énergie thermique ne sont pas admissibles et ne peuvent donc pas être offertes en vertu de ce tarif.
Pour terminer, la décision fixe une période de temporisation de dix ans pour le tarif, ce qui lui confère effectivement le statut de projet pilote. SoCalGas s’est objectée à la période de temporisation. La Commission a jugé qu’il n’y avait pas suffisamment de preuves pour justifier un projet de plus de dix ans, et cette limite permettrait à la Commission de déterminer si le nouveau service avait eu des répercussions anticoncurrentielles.
Certaines parties souhaitaient également imposer des limites d’immobilisations au projet. La Commission a conclu qu’en raison de l’utilisation par SoCalGas de fonds provenant des actionnaires, il n’était pas nécessaire de limiter les immobilisations compte tenu de la limite de dix ans et du plafond de 20 MW.
Vente d’électricité au réseau
Une autre question qui a été soulevée concernait la mesure dans laquelle les clients du tarif pouvaient vendre leurs surplus d’électricité au réseau. En Californie, des programmes existants offraient déjà cette option. SoCalGas a fait valoir que chaque installation devrait respecter les normes existantes de la règle 21 de la Commission et que chaque client devrait être admissible en vertu des programmes de l’État qui permettent la vente d’électricité au réseau.
En vertu des programmes de la Californie, seules les installations inférieures à 20 MW sont admissibles pour le tarif de rachat de PCCE. Pour y être admissibles, les réseaux de PCCE tarifée doivent atteindre une efficacité de conservation d’énergie de 62 p. 100 pour la PCCE à cycle intégré et de 60 p. 100 pour la PCCE à cycle dérivé7. À ce jour, seules quelques installations ont signé des tarifs de rachat de PCCE.
En vertu du programme de la Californie, les clients ont le droit d’exporter 25 p. 100 de leur production vers le réseau chaque année. La Commission, dans cette décision, a adopté la norme existante.
Que nous réserve l’avenir?
La décision de la Californie dans SoCalGas constitue un important point tournant dans la controverse de la descente aux enfers continue dans laquelle se retrouvaient les services publics. La Commission de la Californie y a vu un marché mal desservi et un service public prêt à desservir ce marché.
La Commission de la Californie comprend, comme la plupart des organismes de réglementation, que la réglementation traditionnelle de l’énergie a grand besoin d’innovation afin de s’adapter aux demandes changeantes du marché ainsi qu’à la nouvelle technologie maintenant offerte aux consommateurs. La technologie permet aux consommateurs de réaliser d’importantes économies, en plus d’offrir d’importantes possibilités aux services publics.
La Commission de la Californie a adopté une approche mesurée. SoCalGas n’a certainement pas obtenu tout ce qu’elle voulait, mais elle en a obtenu l’essentiel – une offre de tarif.
Il y aura bien sûr d’autres cas. Il s’agit d’une des premières décisions de réglementation des miniréseaux. Les miniréseaux sont le nouveau moteur de croissance dans les marchés énergétiques et les nouveaux modèles de marché sont importants. En Californie, les miniréseaux sont des marchés concurrentiels. Il s’agit en soi d’une importante décision stratégique. La Californie a pris les mesures nécessaires pour préserver cette concurrence, mais elle a également résisté à la tentation d’exclure le service.
Il se trouve que les services publics sont souvent les premiers à adopter une nouvelle technologie. Ils disposent de ressources financières considérables, d’une importante expertise technique et de liens solides avec le marché. Il n’y a aucune raison pour laquelle les organismes de réglementation ne pourraient pas exploiter ces capacités en vue de développer de nouveaux marchés.
Cette initiative diffère agréablement de la pratique des gouvernements qui font des choix technologiques au moyen de tarifs de rachat, qui sont la cocaïne de la politique énergétique. Ici, il n’y a pas d’acheteur garanti. Le Marché déterminera quel sera le service public pour cette nouvelle technologie. Et les actionnaires, et non les contribuables, en assumeront le risque financier.
Il y aura de nouveaux défis à relever. Cette décision se limite clairement aux installations sur le territoire de consommateurs particuliers ou à proximité de ceux-ci. Les prochaines décisions concerneront sans doute un groupe de clients. Les miniréseaux ne se limitent pas par définition aux clients uniques.
La prochaine décision pourrait également concerner un distributeur d’électricité qui souhaite offrir un service similaire. Il pourrait s’agir de l’inverse de SoCalGas. Il n’y a pas de raison apparente pour laquelle il faudrait résister à cette initiative.
Pour terminer, il est essentiel de reconnaître l’importance d’un tarif. L’existence d’un tarif a été importante pour le service public, mais elle est également importante pour le client. Un tarif crée une offre de service claire et bien définie pour tous les consommateurs. Il ne doit pas y avoir de discrimination entre les clients. Il ne doit pas y avoir de tarification exagerée. Ce tarif, comme tous les tarifs, est étroitement surveillé par un organisme de réglementation, ce qui apporte aux clients la sécurité supplémentaire qui est souvent essentielle au déploiement d’une nouvelle technologie.
En fin de compte, la Commission de la Californie avait un but – trouver le meilleur moyen de surmonter ce qui fait obstacle à l’accès au marché de cette technologie. Le tarif de SRED pourrait être la solution. En toute justice, le tarif avait également bénéficié de l’objectif de la Californie de réduire les émissions de gaz à effet de serre. SoCalGas a estimé que le programme permettrait un investissement de 60 millions de dollars dans la PCCE d’ici 2020, réduisant les émissions de GES de 32 000 tonnes métriques.
La technique de tarification est également innovatrice. Il s’agit d’une réelle tarification par contrat. Mais, les principes de tarification de base aux termes de la réglementation des coûts des services s’appliquent. Il n’y a aucune raison pour laquelle des services comme celui-ci ne pourraient pas être tarifiés en fonction de l’administration proposée ici. C’est le type de réglementation douce et efficace dont ont besoin les marchés concurrentiels.
La participation des services publics à des marchés concurrentiels est essentielle, mais elle requiert un équilibre délicat. La décision SoCalGas représente une étape essentielle dans le développement d’une importante technologie et d’un important modèle d’affaires. L’adoption à grande échelle des miniréseaux transformera le marché de l’électricité, y apportant d’importantes réductions des coûts pour les consommateurs et de nouvelles possibilités de recettes pour les services publics.
Dans le monde d’aujourd’hui, il est rare qu’un service public reçoive quelque bonne nouvelle que ce soit. Il y a quelques jours, la Cour suprême du Canada a statué que le coût des actifs délaissés allait au compte de l’actionnaire et non du contribuable1, confirmant ainsi deux décisions prises antérieurement par des organismes de réglementation2.
Les actifs délaissés représentent le défi de la décennie, sinon du siècle. Les services publics réglementés dans les secteurs de l’électricité et du gaz ont été confrontés à une réduction de la demande pour leur service, ce qui signifie un revenu à la baisse. Dans une industrie avec des coûts fixes élevés, cela n’est pas de bon augure.
Chacun comprend bien la raison pour laquelle cela se produit. Les clients veulent de meilleurs prix. Il n’y a rien de nouveau là-dedans. Mais ce qui est nouveau, c’est que les consommateurs ont découvert comment obtenir de meilleurs prix. Il se trouve qu’ils peuvent produire de l’électricité plus près des lieux où l’électricité est utilisée et éliminer les frais élevés de transport et de distribution. Il se trouve également qu’il peut être plus économique de produire l’électricité que de l’acheter d’un lointain producteur monopolistique connu sous le nom de service public.
Ce scénario s’est joué en Amérique du Nord tout au long de la dernière décennie. À mesure que la technologie s’améliore, la production décentralisée devient encore plus efficace.
Bien que nous puissions tous en comprendre la raison, nous peinons à y trouver des solutions. La solution la plus répandue – frais fixes – pourrait créer plus de problèmes que d’avantages. Les frais fixes génèrent plus de recettes pour les services publics, mais cela signifie que les consommateurs paieront un prix plus élevé. Cela, soulignent de nombreux économistes, ne ferait qu’inciter les consommateurs à déserter le réseau plus tôt.
Le tarif de miniréseau
Une importante partie de la solution à la baisse de la demande de services publics est arrivée le 1er octobre 2015.
À cette date, la California Public Service Commission (commission des services publics de la Californie) a approuvé ce qui était décrit comme un « tarif de services de ressources énergétiques décentralisées (SRED)3 ». Ce tarif permet à Southern California Gas, connue sous le nom de SoCalGas, d’offrir un nouveau service appelé ressources énergétiques décentralisées à leurs clients et de posséder et d’exploiter une forme d’installation de technologie d’énergie décentralisée appelée installation de production combinée de chaleur et d’électricité (PCCE) sur le territoire de consommateurs ou à proximité de celui-ci et d’en offrir le produit à ces consommateurs à un tarif réglementé.
Le nouveau tarif établit un cadre de réglementation pour des miniréseaux concurrentiels. Un miniréseau fonctionne à l’intérieur d’un plus grand réseau de services publics. Le miniréseau vise à combler les besoins énergétiques uniques d’un client ou d’un groupe de clients particulier. Le but du miniréseau est la production locale ou la production décentralisée. La technologie de production est habituellement la PCCE ou la cogénération. Les miniréseaux sont habituellement concurrentiels. Les clients choisissent les micro-réseaux parce qu’ils offrent de l’énergie des coûts réduits. Ces coûts réduits sont le fruit d’une nouvelle technologie de production, de plus faibles coûts de distribution et de transport et d’une concurrence entre les fournisseurs.
Les miniréseaux sont le nouveau moteur de croissance dans le secteur de l’électricité. Le tarif de miniréseau représente un important pas en avant. Le nouveau tarif permet aux services publics réglementés d’accéder à ce nouveau marché. Il contribue à deux choses. D’abord, il accroît la concurrence, accroît les choix des consommateurs et réduit les coûts pour ceux-ci. Ensuite, il crée un nouveau revenu dont les services publics ont grandement besoin – un important avantage pour les services publics aux prises avec des recettes en déclin.
Le tarif de miniréseau est l’une de ces rares initiatives qui bénéficient tant au consommateur qu’au service public. SoCal a décrit le tarif proposé comme « un service tarifé entièrement électif, opérationnel et non discriminatoire qui permet à ses clients d’employer des ressources énergétiques décentralisées ».
La technologie
La technologie en question, connue comme la PCCE, est une forme de « cogénération ». La Commission a défini la technologie comme suit : « la PCCE produit de l’électricité à une installation sur le territoire de la clientèle et récupère et utilise la chaleur résiduelle pour produire de l’eau chaude, de la vapeur et de la chaleur industrielle. »
SoCalGas a fondé sa demande sur une politique californienne qui établit l’objectif pour les nouvelles installations de PCCE à 4000 mégawatts (MW) à l’échelle de l’État d’ici 2020. Le service public s’est ensuite appuyé sur une récente étude de la California Energy Commission4 qui révélait que l’adoption de la PCCE en Californie stagnait depuis un certain temps et qu’on s’attendait à ce que l’État atteigne moins de la moitié de l’objectif de développement initialement établi.
Dans son témoignage initial, SoCalGas a fait valoir que la plus grande partie du potentiel non exploité dans le marché de la PCCE était de faible ampleur, soit de moins de 20 MW. SoCalGas estimait que le segment de moins de 20 MW représentait 16 p. 100 du marché existant de la PCCE, mais 90 p. 100 du potentiel d’adoption du tarif. Le service public a mentionné que le tarif de SRED avait été conçu pour surmonter certains des obstacles auxquels ce segment du marché était confronté, y compris les coûts d’immobilisation élevés, le manque de ressources et d’expertise sur le terrain, le risque technologique et la réticence à exploiter des réseaux énergétiques. Il a également souligné que le marché premier pour les plus petits réseaux de PCCE résidait dans des installations comme des immeubles commerciaux, des hôpitaux, des campus universitaires et des prisons.
En approuvant le tarif de SRED, la Commission a conclu que des obstacles entravaient effectivement l’accès à cet important segment du marché, ce qui n’était pas le cas pour les plus grands réseaux. La Commission a également convenu que les plus grands consommateurs disposaient du capital et des capacités en matière de gestion d’énergie pour aménager et exploiter ces réseaux.
Questions devant la Commission
La Commission a autorisé SoCalGas à offrir le tarif de SRED pour une période de 10 ans, déclarant ce qui suit :
Le tarif de SRED sert l’intérêt public parce qu’il répond à une demande inexploitée dans des marchés mal desservis pour les plus petits consommateurs qui bénéficieraient de la PCCE, offre des choix supplémentaires aux consommateurs et soutient les partenariats commerciaux innovateurs. Le tarif de SRED prévient également la concurrence déloyale et protège les intérêts des contribuables en conformité avec les règles de transaction d’affiliés de la Commission5 [Traduction].
L’audience a été complexe. Le processus a pris plus d’un an et a porté sur des questions concernant la méthode de tarification, les contrôles des coûts et de comptabilité et les répercussions sur la concurrence, de même que sur de plus vastes questions stratégiques : SoCalGas agissait-elle à titre de distributeur d’électricité? Les propriétaires de l’installation devraient-ils être en mesure de vendre le surplus d’énergie au réseau?
La méthode de tarification
SoCalGas avait initialement proposé que le nouveau tarif utilise la tarification en fonction du marché établie au moyen de négociations avec les consommateurs. SoCalGas a également proposé d’inclure un additionneur de risques afin de tenir compte des risques de défaut de la part des consommateurs. Un nombre d’intervenants s’est fortement opposé au concept de la tarification en fonction du marché. La Commission a souligné que bien qu’elle bénéficiait d’une assez grande discrétion en ce qui concerne l’approche de tarification qu’elle pouvait adopter, SoCalGas se devait d’utiliser une méthode de tarification des services, y allant de la déclaration suivante :
Southern California Gas devra établir les tarifs des services énergétiques décentralisés au moyen de contrats de service qui comprennent des éléments d’établissement et de redressement des coûts et des tarifs, des exigences de rendement et des modalités de paiement dont le client et SoCalGas auront convenu d’avance. SoCalGas doit utiliser des méthodes de tarification identiques à celles utilisées pour les cas de tarification générale6. [Traduction].
La Commission a conclu qu’une méthode de tarification en fonction des coûts assurerait des tarifs raisonnables pour les plus petits consommateurs, ce qui constitue l’objectif premier du service. La Commission a également indiqué que tous les coûts pour fournir le service tarifé devaient être compris dans le tarif, y compris les droits d’accès payés au service d’électricité. De plus, la Commission a statué que SoCal ne pouvait pas utiliser un additionneur de risques qui imposait le fardeau du risque financier aux consommateurs plutôt qu’aux actionnaires de SoCalGas.
Contrôles des coûts et de la comptabilité
La Commission a établi un système détaillé de déclaration et de contrôle des coûts pour le nouveau service. Le coût doit comprendre les frais de litige et autres associés au développement du tarif de SRED. La Commission s’inquiétait du fait que les contribuables aient déjà assumé une partie du coût du développement de ce nouveau tarif et a conclu que SoCalGas n’avait pas été très franche et coopérative au sujet des coûts inhérents au développement du service, déclarant que l’inclusion des coûts de développement constituait une utilisation inappropriée des fonds des contribuables.
La décision exigeait de SoCalGas qu’elle crée un numéro de commande interne pour chaque projet de SRED particulier une fois l’entente de faisabilité signée par le client. Au moyen de ce numéro de suivi, SoCalGas doit retracer tous les coûts et toutes les recettes liés au projet de ce client et au numéro de commande particulier plutôt que d’utiliser le numéro de comptabilité générale. De plus, la Commission a ordonné à SoCalGas de créer un numéro de commande interne afin de retracer toutes les heures-personnes et les ressources associées au développement et au contentieux du tarif afin de s’assurer que ces coûts soient assumés par les actionnaires et non par les contribuables.
Propriété de la production d’électricité aux services de distribution de gaz
L’une des grandes controverses dans ces procédures consistait à savoir si un service de distribution de gaz pouvait posséder, exploiter et entretenir des installations de production d’électricité sur le territoire de clients ou à proximité de celui-ci. Le tarif proposé permettait à SoCalGas de concevoir, d’installer, de posséder, d’exploiter et d’entretenir des réseaux énergétiques. Dans sa demande initiale, SoCalGas a déclaré qu’elle n’avait pas l’intention de devenir un service d’électricité. La Commission devait donc déterminer si le nouveau service signifiait que la SoCalGas se devait d’obtenir un nouveau certificat de commodité et de nécessité publiques (CCNP) lui permettant de construire et de posséder des installations de production d’électricité.
La Commission a conclu qu’en raison du modèle d’entreprise unique que représentait le tarif, elle n’était « pas convaincue qu’un CCNP pour posséder des installations sur le territoire de consommateurs était nécessaire parce que SoCalGas ne prévoyait pas distribuer d’électricité pour la vente à des clients externes à partir des installations appartenant aux consommateurs; ni de posséder en propre de l’énergie produite par le réseau ».
La Commission a conclu que l’offre de gaz pour l’électricité sur le territoire particulier de consommateurs, surtout à une si petite échelle, ne faisait pas de SoCalGas un service d’électricité. La Commission a toutefois indiqué qu’elle permettait à SoCalGas de concevoir, de posséder, d’installer et d’exploiter des installations d’électricité sur le territoire de consommateurs de façon limitée et uniquement en vue de faciliter l’adoption du service de PCCE.
Répercussions sur la concurrence
La Commission de la Californie s’inquiétait du fait que le nouveau service puisse réduire la concurrence dans ce marché. En Californie, les miniréseaux sont des services concurrentiels. Afin d’éviter des répercussions anticoncurrentielles, la Commission a limité le service tarifé aux marchés utilisant des réseaux avec une capacité inférieure à 20 MW. La Commission était convaincue qu’il s’agissait là d’un marché mal desservi et que la participation de services publics de plus de 20 MW n’était pas nécessaire.
La Commission a également jugé que les nouveaux services tarifés devaient faire l’objet d’une promotion neutre sur le site Web de SoCalGas au moyen de scripts à effet neutre sur la concurrence. De plus, les renseignements sur le site Web de SoCal devaient faire mention d’autres fournisseurs offrant des services similaires. SoCalGas devait également remettre à la Commission des rapports périodiques de développement des marchés afin de lui fournir les renseignements nécessaires à ses activités courantes de surveillance.
L’exigence interdisant à SoCalGas de joindre l’offre du tarif de SRED à ses autres services est à noter, en plus d’une exigence particulière voulant que les clients puissent, s’ils le souhaitaient, s’approvisionner eux-mêmes en gaz.
La Commission a également introduit des limitations sur le plan technologique. Le nouveau service doit se limiter à la PCCE ou à la cogénération, que la Commission a définie comme la production d’électricité et d’énergie thermique utile dans un système intégré. Les technologies qui ne produisent ni électricité ni énergie thermique ne sont pas admissibles et ne peuvent donc pas être offertes en vertu de ce tarif.
Pour terminer, la décision fixe une période de temporisation de dix ans pour le tarif, ce qui lui confère effectivement le statut de projet pilote. SoCalGas s’est objectée à la période de temporisation. La Commission a jugé qu’il n’y avait pas suffisamment de preuves pour justifier un projet de plus de dix ans, et cette limite permettrait à la Commission de déterminer si le nouveau service avait eu des répercussions anticoncurrentielles.
Certaines parties souhaitaient également imposer des limites d’immobilisations au projet. La Commission a conclu qu’en raison de l’utilisation par SoCalGas de fonds provenant des actionnaires, il n’était pas nécessaire de limiter les immobilisations compte tenu de la limite de dix ans et du plafond de 20 MW.
Vente d’électricité au réseau
Une autre question qui a été soulevée concernait la mesure dans laquelle les clients du tarif pouvaient vendre leurs surplus d’électricité au réseau. En Californie, des programmes existants offraient déjà cette option. SoCalGas a fait valoir que chaque installation devrait respecter les normes existantes de la règle 21 de la Commission et que chaque client devrait être admissible en vertu des programmes de l’État qui permettent la vente d’électricité au réseau.
En vertu des programmes de la Californie, seules les installations inférieures à 20 MW sont admissibles pour le tarif de rachat de PCCE. Pour y être admissibles, les réseaux de PCCE tarifée doivent atteindre une efficacité de conservation d’énergie de 62 p. 100 pour la PCCE à cycle intégré et de 60 p. 100 pour la PCCE à cycle dérivé7. À ce jour, seules quelques installations ont signé des tarifs de rachat de PCCE.
En vertu du programme de la Californie, les clients ont le droit d’exporter 25 p. 100 de leur production vers le réseau chaque année. La Commission, dans cette décision, a adopté la norme existante.
Que nous réserve l’avenir?
La décision de la Californie dans SoCalGas constitue un important point tournant dans la controverse de la descente aux enfers continue dans laquelle se retrouvaient les services publics. La Commission de la Californie y a vu un marché mal desservi et un service public prêt à desservir ce marché.
La Commission de la Californie comprend, comme la plupart des organismes de réglementation, que la réglementation traditionnelle de l’énergie a grand besoin d’innovation afin de s’adapter aux demandes changeantes du marché ainsi qu’à la nouvelle technologie maintenant offerte aux consommateurs. La technologie permet aux consommateurs de réaliser d’importantes économies, en plus d’offrir d’importantes possibilités aux services publics.
La Commission de la Californie a adopté une approche mesurée. SoCalGas n’a certainement pas obtenu tout ce qu’elle voulait, mais elle en a obtenu l’essentiel – une offre de tarif.
Il y aura bien sûr d’autres cas. Il s’agit d’une des premières décisions de réglementation des miniréseaux. Les miniréseaux sont le nouveau moteur de croissance dans les marchés énergétiques et les nouveaux modèles de marché sont importants. En Californie, les miniréseaux sont des marchés concurrentiels. Il s’agit en soi d’une importante décision stratégique. La Californie a pris les mesures nécessaires pour préserver cette concurrence, mais elle a également résisté à la tentation d’exclure le service.
Il se trouve que les services publics sont souvent les premiers à adopter une nouvelle technologie. Ils disposent de ressources financières considérables, d’une importante expertise technique et de liens solides avec le marché. Il n’y a aucune raison pour laquelle les organismes de réglementation ne pourraient pas exploiter ces capacités en vue de développer de nouveaux marchés.
Cette initiative diffère agréablement de la pratique des gouvernements qui font des choix technologiques au moyen de tarifs de rachat, qui sont la cocaïne de la politique énergétique. Ici, il n’y a pas d’acheteur garanti. Le Marché déterminera quel sera le service public pour cette nouvelle technologie. Et les actionnaires, et non les contribuables, en assumeront le risque financier.
Il y aura de nouveaux défis à relever. Cette décision se limite clairement aux installations sur le territoire de consommateurs particuliers ou à proximité de ceux-ci. Les prochaines décisions concerneront sans doute un groupe de clients. Les miniréseaux ne se limitent pas par définition aux clients uniques.
La prochaine décision pourrait également concerner un distributeur d’électricité qui souhaite offrir un service similaire. Il pourrait s’agir de l’inverse de SoCalGas. Il n’y a pas de raison apparente pour laquelle il faudrait résister à cette initiative.
Pour terminer, il est essentiel de reconnaître l’importance d’un tarif. L’existence d’un tarif a été importante pour le service public, mais elle est également importante pour le client. Un tarif crée une offre de service claire et bien définie pour tous les consommateurs. Il ne doit pas y avoir de discrimination entre les clients. Il ne doit pas y avoir de tarification exagerée. Ce tarif, comme tous les tarifs, est étroitement surveillé par un organisme de réglementation, ce qui apporte aux clients la sécurité supplémentaire qui est souvent essentielle au déploiement d’une nouvelle technologie.
En fin de compte, la Commission de la Californie avait un but – trouver le meilleur moyen de surmonter ce qui fait obstacle à l’accès au marché de cette technologie. Le tarif de SRED pourrait être la solution. En toute justice, le tarif avait également bénéficié de l’objectif de la Californie de réduire les émissions de gaz à effet de serre. SoCalGas a estimé que le programme permettrait un investissement de 60 millions de dollars dans la PCCE d’ici 2020, réduisant les émissions de GES de 32 000 tonnes métriques.
La technique de tarification est également innovatrice. Il s’agit d’une réelle tarification par contrat. Mais, les principes de tarification de base aux termes de la réglementation des coûts des services s’appliquent. Il n’y a aucune raison pour laquelle des services comme celui-ci ne pourraient pas être tarifiés en fonction de l’administration proposée ici. C’est le type de réglementation douce et efficace dont ont besoin les marchés concurrentiels.
La participation des services publics à des marchés concurrentiels est essentielle, mais elle requiert un équilibre délicat. La décision SoCalGas représente une étape essentielle dans le développement d’une importante technologie et d’un important modèle d’affaires. L’adoption à grande échelle des miniréseaux transformera le marché de l’électricité, y apportant d’importantes réductions des coûts pour les consommateurs et de nouvelles possibilités de recettes pour les services publics.
* Gordon E. Kaiser, FCIArb, est un arbitre agréé pratiquant à Jams Resolution Center à Toronto et Washington DC, ainsi qu’aux Energy Arbitration Chambers de Calgary et de Houston. Il est un ancien vice-président de la Commission de l’énergie de l’Ontario. De plus il est un professeur adjoint à l’Osgoode Hall Law School, co- président du forum canadien sur la loi sur l’énergie et rédacteur en chef pour cette publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie.