Le 22 mars 2018, la Commission de l’énergie de l’Ontario (« CEO ») a publié son Rapport final sur les frais de fixations filaires aux poteaux d’électricité¹ (le « Rapport final ») établissant le montant que les entreprises de télécommunications devront payer pour fixer des systèmes filaires aux poteaux d’électricité. Dans son Rapport final, la CEO a fixé le prix à 43,63 $ par poteau, par entreprise, par année dans l’ensemble de la province. Ce prix mis à jour s’appliquera à tous les distributeurs d’électricité qui ne disposent pas en ce moment d’un tarif de fixation filaire aux poteaux d’électricité approuvé par la CEO pour un service public particulier², ce qui toucherait environ 10% des poteaux de transmission d’électricité de la province, puisqu’il y a actuellement des frais pour les fixations filaires de services publics particuliers aux poteaux approuvés par la CEO pour Hydro One (41,28 $), Toronto Hydro (42,00 $), Hydro Ottawa (53,00 $) et InnPower (38,82 $), qui, ensemble, possèdent environ 90% des poteaux d’électricité en Ontario³. Les décisions de la CEO ne s’appliquent qu’aux fixations filaires aux poteaux d’alimentation en électricité. Les fixations sans fil aux poteaux d’électricité continuent d’être assujetties à la tarification en fonction du marché, tel qu’il est décrit ci-dessous.

Contexte

Les frais de fixation aux poteaux sont imposés afin que les « entreprises » canadiennes (comme les définit la Loi sur les télécommunications⁴) qui fixent leurs systèmes aux poteaux d’électricité puissent assumer une part appropriée du coût d’achat, d’installation et d’entretien des poteaux. Les sommes perçues par les distributeurs d’électricité (pour les fixations filaires et sans fil aux poteaux) sont créditées en tout ou en partie aux contribuables des services publics qui ont payé pour l’installation et l’entretien des poteaux d’électricité à même leurs frais de distribution.

Les frais de fixation aux poteaux à exiger des entreprises pour les fixations aux poteaux avaient été approuvés antérieurement par la CEO dans le cadre d’une procédure générique en 2005 (l’affaire « ACTC »)⁵. Dans cette affaire, la CEO avait décidé que tous les distributeurs d’électricité autorisés devaient donner à toutes les entreprises (y compris les câblodistributeurs) l’accès à leurs poteaux d’électricité. La CEO avait également décidé que le même tarif de fixation aux poteaux devait être appliqué à tous les distributeurs et à toutes les entreprises. La méthode à utiliser pour calculer le « tarif de fixation aux poteaux » approprié a fait l’objet d’un important débat. La CEO a décidé que le tarif devait tenir compte des coûts « supplémentaires et directs » de la fixation, ainsi que d’une partie des coûts fixes et communs pour chaque poteau d’électricité. Tout compte fait, la CEO a ordonné que le tarif annuel soit de 22,35 $ par poteau⁶, ce qui devait être inclus comme condition à la licence de tout distributeur d’électricité.

Au cours des dernières années, nombre d’instances de la CEO sur les tarifs ont eu trait aux tarifs des fixations filaires aux poteaux d’électricité (dont les demandes de révision des tarifs de Toronto Hydro⁷, d’Hydro One⁸ et d’Hydro Ottawa⁹).

Dans les cas de Toronto Hydro et d’Hydro One, les entreprises ont fait valoir que la CEO n’avait pas compétence pour établir les tarifs de fixation aux poteaux en vertu des dispositions de tarification de la Loi sur la CEO (article 78)¹⁰. Les entreprises ont soutenu qu’il ne s’agissait pas d’une question de tarification de l’électricité. La CEO a décidé dans le cas de Toronto Hydro qu’elle n’avait pas compétence en vertu de l’article 78 parce que les frais de fixation aux poteaux étaient des frais accessoires à la distribution d’électricité, les poteaux constituant un élément d’infrastructure essentiel dont il est tenu compte dans l’établissement des tarifs¹¹.

Les récentes demandes de révision des tarifs ont établi les montants pour les frais pertinents de fixations filaires aux poteaux pour les services publics demandeurs en fonction des preuves présentées dans chaque cas. La décision (ou le règlement) a été rendue au moyen de la méthode de calcul des tarifs de fixations filaires qui a été adoptée en 2005 dans l’affaire ACTC. Ces procédures n’ont pas tranché la question à savoir si la méthode généralement applicable pour déterminer les tarifs de fixations filaires aux poteaux devait être mise à jour.

L’« examen approfondi des politiques » de la CEO

En novembre 2015, la CEO a entamé un processus générique afin de définir l’approche à adopter pour fixer les tarifs futurs de fixations filaires aux poteaux¹². D’après la CEO, son examen des tarifs de fixations aux poteaux prévoyait tenir compte de la méthode à utiliser pour déterminer les tarifs, y compris le traitement approprié des revenus que les entreprises peuvent percevoir auprès de tierces parties pour permettre la fixation de câbles supplémentaires à des câbles existants (appelée « chevauchement »). Un commentaire de cas antérieurement publié dans la Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie¹³ traitait du processus qu’a lancé la CEO pour procéder à l’examen de ces tarifs, avec l’aide d’un groupe de travail formé d’intervenants (le « Groupe de travail sur les fixations aux poteaux » ou « GTFP ») et un expert consultant.

Au cours du processus d’examen de la CEO, le GTFP s’est réuni quatre fois et a fait appel à un expert (Nordicity Group Ltd.) pour fournir un rapport résumant la situation actuelle des fixations aux poteaux en Ontario et recommander le cadre méthodologique approprié pour établir les tarifs de fixations filaires aux poteaux. Le rapport de Nordicity, intitulé « OEB Wireline Pole Attachment Rates and Policy Framework »¹⁴ (le « Rapport Nordicity »), a été publié le 18 décembre 2017 en concomitance avec un rapport provisoire de la CEO sur les politiques concernant les frais de fixations filaires aux poteaux exigés par les distributeurs d’électricité.

Le Rapport Nordicity traitait de décisions règlementaires pertinentes, des données sur les fixations aux poteaux et des résultats des réunions du Groupe de travail. On y recommandait un cadre méthodologique approprié pour établir les tarifs de fixations filaires aux poteaux au moyen des données de 2005 à 2015 afin d’obtenir un nouveau tarif de fixation filaire aux poteaux recommandé pour l’ensemble de la province. Nordicity a recommandé un tarif pour l’ensemble de la province (sauf dans les circonstances où un tarif sera déterminé en fonction des coûts propres à un service public) parce qu’il n’a pas été possible de déterminer de façon précise le coût par poteau selon les différents emplacements géographiques et parce que l’examen des données n’a pas fait ressortir d’importantes différences systémiques au niveau des coûts¹⁵. En utilisant une méthode de répartition équitable des coûts indirects relatifs aux poteaux, Nordicity a calculé un tarif de fixation aux poteaux à l’échelle de la province de 42,19 $ par entreprise¹⁶.

Le Rapport provisoire de la CEO sur un cadre pour les tarifs de fixations filaires aux poteaux¹⁷ (le « Rapport provisoire ») concorde avec la majeure partie du Rapport Nordicity, mais a apporté certains ajustements pour en arriver à un tarif provincial de fixations filaires aux poteaux. Entre autres choses, la CEO a utilisé six ans de données historiques (jugées mieux correspondre aux coûts actuels que les données de 2005 à 2015 de Nordicity) et a ajouté un ajustement inflationniste pour actualiser les coûts des dollars de 2015 aux dollars de 2018. En résultat, la CEO est arrivée à un tarif annuel de 52,00 $ par entreprise, par poteau (arrondi de 52,37 $), qui comprend l’inflation à 2018¹⁸. Dans son Rapport provisoire, la CEO a indiqué que cet ensemble de données et de renseignements représente plus de 90% de la « population de poteaux » dans la province et est considéré comme l’un des ensembles de données sur les fixations aux poteaux les plus complets jamais recueillis¹⁹.

Après une période de commentaires, la CEO a publié le Rapport final le 22 mars 2018. Le Rapport final résume le processus entrepris et adopte, en grande partie, les conclusions et les recommandations issues du Rapport provisoire et du Rapport Nordicity réalisés antérieurement.

La CEO a déterminé qu’il était dans l’intérêt public d’établir un tarif de fixation filaire aux poteaux de 43,63 $ à la grandeur de la province²⁰. Le tarif est calculé en fonction d’une répartition des « coûts communs » assumés par les distributeurs d’électricité et les entreprises procédant à des fixations filaires pour les poteaux d’électricité. Le nouveau tarif de fixation filaire aux poteaux de la CEO (43,63 $) est inférieur au tarif de 52,00 $ recommandé dans le Rapport provisoire de la CEO – cette réduction résulte de la décision de la CEO d’éliminer les « coûts de gestion de la végétation » du tarif de fixation aux poteaux²¹.

Mise en œuvre du Rapport final de la CEO

Le nouveau tarif de fixation filaire aux poteaux s’appliquera à tous les distributeurs autorisés qui n’ont pas reçu d’approbation de la CEO pour un tarif de fixation aux poteaux par un distributeur particulier (c’est-à-dire tous les distributeurs sauf les quatre nommés plus haut)²². Le nouveau tarif sera mis en application en deux étapes. De septembre à décembre 2018, le tarif augmentera à 28,09 $ (pour tenir compte de l’inflation depuis 2005). Puis, le 1^er janvier 2019, le nouveau tarif de 43,63 $ s’appliquera. Le tarif de fixation filaire aux poteaux sera ajusté annuellement en fonction du facteur d’inflation de la CEO commençant le 1er janvier 2020.

À leur prochaine demande de révision des tarifs en fonction du coût des services, les distributeurs auront l’option d’adopter le tarif de fixation filaire aux poteaux alors en vigueur ou de demander un tarif pour un service public particulier, fondé sur leurs propres coûts.

Le Rapport final de la CEO enjoint les distributeurs qui mettent en application le nouveau tarif de fixation filaire aux poteaux de consigner les revenus différentiels dans un nouveau compte d’écarts lié aux frais de fixation aux poteaux. Le solde dans le nouveau compte sera remboursé aux contribuables dans la prochaine demande de révision des tarifs en fonction du coût des services. La CEO donnera des directives concernant l’établissement du compte différentiel²³.

À la deuxième étape, le Rapport final de la CEO promet « une consultation de suivi sur les politiques à un moment à déterminer ». Dans le cadre de ce prochain examen, la CEO indique qu’elle « envisagera de passer d’une approche axée sur les coûts pour établir le tarif de fixation aux poteaux à une approche axée sur la valeur, qui correspond davantage à un marché concurrentiel et à l’approche de la CEO pour les fixations de services sans fil »²⁴.

Tarifs de fixations sans fil aux poteaux

Le Rapport final de la CEO ne s’applique qu’aux fixations filaires aux poteaux d’électricité. Il ne traite pas des fixations d’appareils de communication sans fil aux poteaux d’électricité.

Jusqu’à tout récemment, la CEO établissait les tarifs pour les fixations filaires et sans fil. Dans l’affaire « CANDAS », en 2011²⁵, la Canadian Distributed Antenna Systems Coalition (« CANDAS ») a demandé à la CEO de confirmer que la décision de l’ACTC s’appliquait pareillement aux fixations « sans fil » qu’aux fixations « filaires ». À l’époque, des distributeurs avaient adopté la position à savoir qu’il n’était pas nécessaire d’accorder l’accès aux poteaux pour les fixations « sans fil ». Dans sa décision sur une motion préliminaire dans l’affaire CANDAS, la CEO a confirmé que les conclusions dans la décision de l’ACTC, y compris le tarif de fixation aux poteaux et l’exigence connexe pour que les distributeurs en donnent l’accès, s’appliquaient aux fixations filaires et sans fil²⁶.

Par la suite, Toronto Hydro a présenté une demande à la CEO pour que cette dernière s’abstienne de règlementer les modalités, les conditions et les tarifs pour les fixations sans fil²⁷, ce qui permettrait à Toronto Hydro d’exiger des taux compétitifs. Un accord de règlement a été conclu et approuvé par la CEO, en vertu duquel il a été permis à Toronto Hydro d’accorder l’accès pour les fixations sans fil à ses poteaux sous des conditions commerciales normalement retrouvées dans un marché concurrentiel²⁸. Toronto Hydro a accepté de créditer le revenu net des fixations sans fil sur son besoin en revenus.

À la suite de la décision Toronto Hydro, la CEO a lancé une consultation pour déterminer s’il devait être permis à tous les distributeurs règlementés de facturer des taux du marché pour la fixation d’appareils de télécommunication sans fil aux poteaux de lignes de transmission²⁹. Les réponses reçues au cours de ce processus favorisaient de façon générale la facturation de taux du marché. Le 30 juillet 2015, la CEO a publié une lettre indiquant qu’elle avait décidé de permettre aux distributeurs de facturer des taux du marché pour les fixations sans fil aux poteaux³⁰. Par la suite, la CEO a modifié les licences de distribution d’électricité pour chaque distributeur de façon à leur permettre de facturer des taux du marché aux entreprises et aux câblodistributeurs pour les fixations sans fil aux poteaux³¹, ce qui signifie que ces taux ne seront pas règlementés par la CEO.

Bien que les frais à facturer pour les fixations sans fil aux poteaux ne soient pas règlementés, cela ne signifie pas que les distributeurs pourront conserver les revenus afférents pour leurs actionnaires. Ces revenus devront plutôt être crédités comme compensation au besoin en revenus du distributeur. Il n’est pas clair si la Commission adoptera la suggestion faite dans le cadre de la consultation à savoir qu’un distributeur soit autorisé à conserver une portion des revenus de fixations sans fil aux poteaux, à titre de mesure d’incitation pour maximiser les montants perçus au bénéfice des contribuables.

Répercussions

Dans l’immédiat, le Rapport final de la CEO n’aura pas de répercussions importantes. Certains distributeurs feront la transition au nouveau tarif (plus élevé) pour les fixations filaires aux poteaux d’électricité au cours des deux prochaines années. Toutefois, comme il a été mentionné, les frais actuellement facturés pour les fixations filaires à la majorité (90%) des poteaux d’électricité en Ontario ont été approuvés dans des procédures tarifaires concernant des distributeurs. Dans les années à venir, ces tarifs particuliers devront être établis de nouveau à mesure que les distributeurs concernés recalculeront/rétabliront leurs tarifs. Le temps venu, ces distributeurs pourront décider d’adopter les tarifs applicables à ce moment à l’échelle de la province ou de faire approuver des tarifs particuliers en fonction de la répartition de leurs propres coûts en utilisant la méthode décrite dans le Rapport final. Par conséquent, au fil du temps, on peut s’attendre à ce que tous les distributeurs factureront des frais de fixations filaires aux poteaux à tout le moins aussi élevés que le niveau indiqué dans le Rapport final, ce qui bénéficiera aux contribuables du réseau d’électricité.

Reste à voir si les organismes de règlementation dans d’autres provinces du Canada adopteront ou non l’approche de la CEO. Lorsque Nordicity a examiné la règlementation sur les fixations aux poteaux il y a plusieurs années, il y avait peu d’uniformité au niveau de la surveillance et des tarifs approuvés pour les fixations filaires aux poteaux dans d’autres provinces³². Toutefois, il était clair que tout tarif approuvé par un organisme de règlementation dans d’autres provinces était beaucoup plus bas que le montant approuvé par la CEO dans le Rapport final (43,63 $ par poteau, par entreprise, par année). Si les organismes de règlementation dans d’autres provinces adoptaient une approche similaire à celle établie dans le Rapport final, les entreprises devraient se résigner à payer un montant bien plus élevé.

*David Stevens est un partenaire chez Aird & Berlis LLP et est rédacteur et collaborateur pour EnergyInsider.ca.

1. Commission de l’énergie de l’Ontario, Wireline Pole Attachment Charges, EB-2015-0304, (Toronto: CEO, 22 mars 2018) (« Rapport final »).
2. Commission de l’énergie de l’Ontario, Document d’information, « La Commission de l’énergie de l’Ontario met à jour les frais de raccordement aux poteaux d’alimentation en électricité dans l’ensemble de la province », 22 mars 2018.
3. Rapport final, supra note 1 à la p 4.
4. Loi sur les télécommunications, LC 1993, c 38.
5. Application pursuant to section 74 of the Ontario Energy Board Act, 1998 by the Canadian Cable Television Association (CCTA) for an Order or Orders to amend the licenses of electricity distributors, RP-2003-0249
6. Decision and Order (2005), RP-2003-0249 (CEO).
7. Toronto Hydro-Electric System Limited Application for electricity distribution rates for the period from May 1, 2015 to December 31, 2019 (2015), EB-2014-0116 (CEO) [EB-2014-0116].
8. Hydro One Networks Inc. Application for electricity distribution rates for 2015 to 2019 (2015), EB-2013-0416/EB-2014-0247 (CEO).
9. Hydro Ottawa Limited Application for electricity distribution rates for the period from January 1, 2016 to December 31, 2020 (2015), EB-2015-0004 (CEO).
10. Loi sur la Commission de l’énergie de l’Ontario de 1998, LO 1998, c 15, annexe B, art 78.
11. EB-2014-0116, supra note 7.
12. Review of Miscellaneous Rates and Charges (2015), EB-2015-0304 (CEO).
13. David Stevens, « Frais d’utilisation des poteaux de service – la CEO entreprend un examen approfondi » (2016) 4:1  Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie.
14. Nordicity, OEB Wireline Pole Attachment Rates and Policy Framework (14 décembre 2017) (le « Rapport Nordicity »).
15. Ibid à la p 73.
16. Ibid à la p 70.
17. Draft Report of the Board Framework for Determining Wireline Pole Attachment Charges (2017), EB-2015-0304 (CEO).
18. Ibid à la p 32.
19. Ibid à la p 10.
20. Rapport final, supra note 1 à la p 4.
21. Ibid aux pp 42-43.
22. Ibid à la p 51.
23. Ibid à la p 52.
24. Ibid à la p 5.
25. Application by Canadian Distributed Antenna Systems Coalition for certain orders under the Ontario Energy Board Act, 1998 (2012), EB-2011-0120 (CEO).
26. Decision on Preliminary Issue and Order (2012), EB-2011-0120 (CEO).
27. Application by Toronto Hydro-Electric System Limited for an order pursuant to section 29 of the Ontario Energy Board Act,1998 (2014), EB-2013-0234 (CEO).
28. Settlement Proposal (2014), EB-2013-0234 (CEO).
29. Re Wireless Attachment Consultation (2014), EB-2014-0365 (CEO).
30. Ibid.
31. Amending Rate-Regulated Electricity Distributor Licences to Authorize Market Rates for Wireless Pole Attachments (2016), EB-2016-0115 (CEO).
32. Nordicity, Pole Attachment Regulation, Canada, U.S., U.K. and Other Jurisdictions (mars 2014) à la p 8-13.