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Le PDG de l’Alberta Energy Regulator nie le droit à une audience publique en regard d’une demande de projet de mine de charbon[1]

Auteurs :  et * | décembre 2025 – Volume 13, numéro 4 2025

Le présent article commente une récente procédure interlocutoire devant l’Alberta Energy Regulator (« AER » ou « l’organisme de règlementation ») concernant une requête présentée par Summit Coal Inc. (« Summit ») visant à annuler la tenue d’une audience publique prévue sur sa demande relative au projet de mine de charbon. La requête était fondée sur le fait que toutes les personnes directement et négativement touchées qui s’étaient opposées à la demande au départ avaient par la suite signifié le retrait de leur opposition. Par conséquent, Summit a soutenu qu’il n’était plus nécessaire de tenir une audience publique pour examiner la demande. Le 23 juillet, le comité de l’AER qui devait tenir l’audience a rejeté la requête de Summit, estimant que l’audience devait avoir lieu parce que deux organisations non gouvernementales de l’environnement (« ONGE »), l’Alberta Wilderness Association (« AWA ») et la Société pour la nature et les parcs au Canada (Nord de l’Alberta) (« SNPC-NA »), avaient un droit de pleine participation à l’audience et demeuraient opposées à la demande. Le 21 août, le président-directeur général (PDG) de l’AER, Rob Morgan, a rendu une décision relative à un réexamen infirmant la décision du comité et annulant l’audience publique. Deux nouvelles questions de droit en vertu de la Responsible Energy Development Act[2] (« REDA ») découlent de ces décisions : (1) en droit, le PDG a-t-il le pouvoir de modifier ou d’infirmer une décision d’un comité de commissaires-auditeurs saisi d’une demande présentée à l’AER et (2) quelle est la signification juridique d’être « directement et négativement touché » aux fins d’une audience sur une demande devant l’AER.

Notre analyse porte principalement sur la décision prise par le comité de l’AER sur la qualité pour agir et d’exiger une audience publique relativement à la demande de Summit concernant le projet de mine de charbon et sur la décision du PDG Morgan d’infirmer la décision du comité. Les deux décisions ont pour objet la qualité pour agir pour déclencher une audience publique de l’AER. Il s’agit d’un contexte important, d’autant plus que l’AER ne tient plus d’audiences publiques pour les demandes de projets depuis l’adoption de la REDA. Pour les lecteurs qui ne connaissent pas déjà le droit sur ce sujet, nous avons inclus un guide et un aperçu en annexe à la fin de cette publication.

DÉCISION DU COMITÉ DE L’AER : REQUÊTE EN ANNULATION DE L’AUDIENCE REFUSÉE

Le comité de l’AER a reçu des observations de Summit, du DM de Greenview, de la SNPC-NA et de l’AWA au sujet de la requête visant l’annulation de l’audience. Nous remarquons avec un certain intérêt que le résumé de ces observations par le comité indique que Summit a soutenu que la SNPC-NA et l’AWA n’ont pas été « directement et négativement touchées » parce qu’elles n’ont pas établi que leurs droits avaient été lésés et qu’elles avaient une connexion insuffisante à la zone du projet (décision du comité de l’AER aux pp 2 et 3). Ces deux arguments semblent être fondés sur de mauvaises bases en droit concernant la détermination de la qualité pour agir parce qu’ils ne tiennent pas compte des changements apportés à la loi par la Cour d’appel de l’Alberta dans l’affaire Normtek Radiation Services Ltd c Alberta Environmental Appeal Board[3], (voir l’annexe pour une analyse plus poussée de la façon dont Normtek a modifié le droit sur la qualité pour agir).

Le comité écarte l’argument « directement touché » en s’appuyant sur les articles 9 et 9.1 des Rules of Practice de l’Alberta Energy Regulator[4], qui investissent le comité du pouvoir discrétionnaire d’accorder à toute personne le droit de participer pleinement à une audience si cette participation l’aide sensiblement à rendre sa décision, même si cette personne n’est pas « touchée directement et négativement ». Le comité interprète ces articles comme signifiant qu’il n’y a pas de distinction en droit sur le statut de participation d’un participant « directement et négativement touché » et d’autres participants de plein droit, une fois l’audience convoquée. Le comité fait ensuite remarquer qu’il avait déjà attribué le statut de participant de plein droit à la SNPC-NA et à l’AWA au motif que leur participation à l’audience aiderait considérablement le comité (décision du comité de l’AER aux pp 3–4). Par conséquent, la requête de Summit a été rejetée.

Le comité de l’AER ne fait pas référence à des décisions judiciaires et ne semble pas autrement s’appuyer sur de telles décisions pour justifier sa décision de rejeter la requête de Summit. Cependant, nous sommes d’avis que les motifs du comité sont conformes à l’orientation donnée par la Cour d’appel dans ses décisions des 15 dernières années selon laquelle elle évite une lecture stricte et étroite du critère de la qualité pour agir de l’AER (voir l’annexe pour une discussion sur ces décisions de la Cour d’appel).

PRESSIONS POLITIQUES

À la suite de la décision du comité de rejeter la requête de Summit d’annuler les audiences, Summit, et le propriétaire de Summit, Valory Resources, ont agi en coulisse pour exercer des pressions politiques sur quiconque pourrait être en mesure d’infirmer cette décision.

Cette campagne a commencé par une lettre de Brian MacDonald[5], président de Valory Resources, adressée au ministre Jean et aux membres du Conseil exécutif (c.àd. le Cabinet, incluant donc la première ministre Smith) le 28 juillet 2025. MacDonald a envoyé une copie de sa lettre à Duncan Au, président du conseil d’administration de l’AER, et à Rob Morgan, PDG de l’AER. La lettre laissait entendre que le projet avait reçu l’appui de la collectivité locale et que ni l’AWA ni la SNPC-NA n’avaient de lien avec la collectivité et que le retard portait préjudice à la collectivité. En même temps, la lettre soutenait que l’AWA et la SNPC-NA n’avaient aucune expertise dans le charbon métallurgique et aucune preuve utile à présenter : « L’AER émet des approbations tous les jours sans bénéficier de l’information de l’AWA ou de la SNPC » [traduction][6]. Valory est même allée jusqu’à dire : « C’est ce que nous attendions du gouvernement fédéral précédent, et nous sommes consternés de voir une telle position adoptée par un organisme de règlementation de l’Alberta » [traduction][7]. Nous remarquons qu’il semble s’agir des mêmes arguments qui avaient déjà été rejetés par le comité de l’AER.

Summit a donné suite à cette manigance le lendemain (le 29 juillet) par une requête d’ajournement[8] des procédures, puis, le 6 août 2025, il a déposé une requête auprès du PDG de l’AER[9] en vertu de l’article 42 de la REDA pour lui demander de réexaminer la décision du comité de rejeter la requête d’annulation de l’audience de Summit. Entre-temps, le comité d’audience, dans une décision rendue le 8 août[10], a répondu lui-même à la requête d’ajournement de Summit datée du 29 juillet et a également consigné au dossier ses perceptions du comportement de Summit. Ces commentaires méritent d’être cités en entier :

En tant que comité d’audience de l’Alberta Energy Regulator (AER) présidant cette instance (le comité), nous vous écrivons pour vous faire part de notre décision sur la requête d’ajournement de Summit du 29 juillet 2025 (requête d’ajournement) […] Nous savons que Summit a déposé une requête distincte de réexamen (requête de réexamen) qui fait actuellement l’objet d’un examen dans le cadre d’un processus distinct et qui ne sera pas versée au dossier de la présente instance pour le moment [traduction].

Dans le cadre de notre examen des documents soumis par les parties en réponse à la requête d’ajournement, nous avons constaté que le président-directeur général (« PDG ») et le président du conseil d’administration de l’AER avaient reçu une copie conforme d’une observation, et qu’une lettre au ministre de l’Énergie de l’Alberta était jointe à un autre mémoire. Il semble nécessaire de clarifier pour les parties notre rôle dans cette instance.

Nous, les commissaires-auditeurs constituant ce comité d’audience, sommes des décideurs indépendants autorisés en vertu de l’article 12 de la Responsible Energy Development Act (« REDA ») à tenir des audiences sur les demandes et à rendre des décisions au nom et pour le compte de l’AER[11].

L’Assemblée législative de l’Alberta a délégué à l’AER le pouvoir, le devoir et la fonction d’examiner et de trancher les demandes présentées en vertu des lois sur les ressources énergétiques relativement aux mines pour la récupération et le traitement des ressources minérales, entre autres pouvoirs.

Lorsque l’AER doit tenir une audience à l’égard de demandes comme les demandes relatives à la mine 14, l’audience doit être tenue au nom et pour le compte de l’organisme de règlementation par un comité composé d’un ou de plusieurs commissaires-auditeurs, et la décision d’un comité de commissaires-auditeurs est réputée être celle de l’AER. Ni le PDG ni un administrateur de l’AER ne peuvent être nommés en tant que commissaire-auditeur, et le conseil d’administration de l’AER ne peut autoriser une personne à exercer un pouvoir ou à s’acquitter d’une attribution ou d’une fonction de l’organisme de règlementation qui est prescrite par les règlements — en particulier dans le cas qui nous occupe, la tenue d’audiences par des commissaires-auditeurs.

Par conséquent, nous, le comité des commissaires-auditeurs, avons été investis du pouvoir, de l’attribution et de la fonction de tenir cette audience des demandes. Les participants à cette audience sont Summit, en tant que demandeur, les participants de plein droit, à savoir la SNPC-NA, AWA et le DM de Greenview, ainsi que les participants à participation limitée indiqués dans l’annexe de la décision. Le comité rappelle à tous les participants que la correspondance et les observations soumises dans le cadre de cette instance doivent être adressées au comité et aux parties, et non à des personnes externes[12].

Le comité a ensuite accueilli la demande de Summit en partie, mais il a rejeté la suggestion selon laquelle les procédures devraient être ajournées pour une période indéterminée (sine die). Il semble que ce soit la dernière communication du comité aux parties.

La communication suivante a été envoyée par la coordonnatrice des appels règlementaires de l’AER, Aimée Hockenhull, pour obtenir les commentaires des parties (SNPC-NA, AWA et le DM de Greenview) au sujet de la demande de réexamen de Summit. Dans sa lettre du 11 août[13], Mme Hockenhull citait l’article 42 de la REDA avec le commentaire suivant :

Comme l’indique l’article 42, l’AER a le pouvoir discrétionnaire exclusif de réexaminer une décision qu’il a prise. Cet article ne prévoit pas de mécanisme d’appel conçu pour être appliqué et utilisé par l’industrie ou les membres du public; d’autres dispositions offrent cette possibilité. L’AER n’exercera son pouvoir discrétionnaire de réexaminer une décision que dans des circonstances exceptionnelles, s’il est convaincu qu’il existe des motifs exceptionnels et impérieux de le faire[14].

L’avocat d’AWA et de la SNPC-NA a répondu[15] en faisant valoir, entre autres choses, que les règles pertinentes « n’autorisent pas un demandeur à choisir son décideur » [traduction][16] en adressant la demande de réexamen au PDG.[17]

DÉCISION DE RÉEXAMEN DE L’AER : DEMANDE D’ANNULATION DE L’AUDIENCE ACCORDÉE

Le 21 août 2025[18], Rob Morgan, PDG de l’AER, a décidé de réexaminer la décision du comité datée du 23 juillet de ne pas annuler l’audience prévue et de renvoyer les demandes de Summit à la division des demandes règlementaires de l’AER pour examen et décision. Pour en arriver à cette conclusion, M. Morgan devait décider s’il avait le pouvoir légal de traiter la demande de réexamen de Summit et, dans l’affirmative, si Summit avait démontré le bien-fondé de sa demande. Nous mettons l’accent ici sur la première question, à savoir si, en droit, M. Morgan, en tant que PDG, avait le pouvoir de prendre une décision de réexamen, ou si ce pouvoir ne pouvait être exercé que par les commissaires-auditeurs du comité chargé d’examiner les demandes présentées par Summit à l’audience prévue. Nous sommes d’avis que le PDG n’avait pas le pouvoir légal d’agir dans ce dossier.

LE POUVOIR DU PDG D’ACCUEILLIR LA REQUÊTE

M. Morgan a conclu qu’il avait le pouvoir d’accueillir la requête. Il l’a fait aux motifs suivants :

En tant que PDG, je suis responsable du déroulement quotidien des activités et des affaires de l’AER, conformément à l’alinéa 7(1)a) de la REDA. Cela comprend les procédures des commissaires-auditeurs, puisqu’elles font expressément partie des activités quotidiennes de l’AER : voir le paragraphe 13(1) de la REDA. En vertu du règlement administratif général de l’AER, j’exerce également le pouvoir et la surveillance générale des activités et des affaires de l’AER. Par voie d’une délégation officielle de pouvoirs en vertu du paragraphe 6(2) de la REDA, le conseil d’administration a autorisé le PDG à exercer tout pouvoir, toute attribution ou toute fonction de l’AER en vertu de la REDA et d’autres textes législatifs. Cela comprend le pouvoir de réexaminer une décision de l’AER et de modifier, confirmer, révoquer ou suspendre cette décision. Je suis convaincu d’avoir les pouvoirs nécessaires pour statuer sur la demande de réexamen de Summit, et cela relève de ma compétence et de mon pouvoir discrétionnaire[19].

M. Morgan n’a pas expressément tenu compte des observations pertinentes présentées par l’avocat d’AWA et de la SNPC-NA sur cette question déterminante.

La question de savoir si le PDG a ou non le pouvoir d’intervenir (pour utiliser un mot plutôt neutre) dans une instance qui est actuellement devant un comité d’audience de l’AER, et d’intercéder d’une manière qui s’assimile dans les faits à priver le comité de son pouvoir, est une question d’interprétation législative qui entraîner des répercussions importantes sur la conduite de toutes les futures demandes soumises à l’AER. M. Morgan était évidemment au courant des conséquences potentiellement importantes de sa décision et a fait de son mieux pour atténuer la possibilité qu’on recoure régulièrement à une intervention de sa part, à l’avenir, pour intercéder lorsqu’un promoteur s’oppose à une décision provisoire ou définitive d’un comité d’audience.

Je reconnais qu’il est sans précédent pour un décideur qui n’est pas commissaire-auditeur d’examiner une requête de réexamen d’une décision procédurale prise par les commissaires-auditeurs. Sauf dans les circonstances très particulières de cette affaire, je ne suis pas enclin à exercer mon pouvoir discrétionnaire de réexaminer les décisions des comités d’audience par respect pour le processus d’audience et l’autonomie et l’indépendance des comités d’audience. La certitude et le caractère définitif du processus décisionnel revêtent une importance fondamentale pour le système de règlementation de l’énergie de l’Alberta, pour les participants concernés et pour les Albertains en général. Ma décision ne doit pas être interprétée comme un moyen par lequel les parties peuvent contourner une audience ou d’autres décisions de l’AER avec lesquelles elles sont en désaccord[20].

Les règles d’interprétation des lois sont bien connues. Qui les interprète doit s’assurer du sens d’une disposition législative en utilisant ce que la Cour suprême du Canada appelle le « principe moderne d’interprétation législative[21]. Le principe moderne enjoint aux tribunaux de tenir compte du texte, du contexte et de l’objet. Nous tirons ce résumé du jugement rendu récemment par le juge Feasby dans l’affaire Chief Electoral Officer of Alberta v Sylvestre[22].

Le juge Feasby donne ensuite l’orientation suivante en ce qui concerne les trois différents éléments du texte, du contexte et de l’objet :

Le texte est le point de départ d’une interprétation législative parce qu’il « précise […] les moyens choisis par le législateur pour atteindre ses objectifs » […] L’attention au contexte est importante parce que les mots prennent leur sens dans leur contexte particulier. Le contexte doit être compris principalement comme étant le régime et la structure du texte législatif lui-même […] L’objet d’une loi et celui d’une disposition particulière peuvent être différents. Par exemple, un législateur peut promulguer une loi visant à atteindre un but général, mais consigner dans le texte législatif certaines restrictions pour protéger des intérêts divergents. L’utilisation de l’objet principal d’une loi dans son interprétation ne peut pas écarter les fins secondaires qui peuvent façonner ou limiter la façon dont l’objet principal doit être réalisé [traduction][23].

Le point de départ de l’analyse de M. Morgan est l’allégation selon laquelle, étant donné qu’il est responsable du « déroulement quotidien des activités et des affaires courantes de l’AER, conformément à l’alinéa 7(1)a) de la REDA » [traduction][24] et que les procédures des commissaires-auditeurs font partie des activités quotidiennes de l’AER, conformément à l’article 13, il doit avoir le « pouvoir de réexaminer une décision de l’AER et de la modifier, la confirmer, la révoquer ou la suspendre » [traduction][25]. Comme il s’agit d’un argument purement textuel, il est utile de situer les articles 7 et 13 dans la structure de la REDA (c.-à-d. le contexte) et de tenir compte de l’objet des différentes dispositions.

Les articles 7 et 13 se trouvent à la partie 1 de la REDA, sous la rubrique « Alberta Energy Regulator ». La partie 1 comporte cinq sections. L’article 7 se trouve à la section 1 sous le titre « Establishment and Governance of the Regulator ». L’article 13 se trouve à la section 2 sous le titre « Hearing Commissioners ». L’existence de deux sections distinctes dans la partie 1, une qui traite du conseil d’administration et du PDG et une autre qui traite des commissaires-auditeurs laisse entendre que le législateur a envisagé un rôle distinct pour les commissaires-auditeurs. En fait, nous remarquons que cette structure distincte était un ajout distinct à la nouvelle règlementation de l’énergie lorsque la REDA a été adoptée en 2013[26].

Les articles 5 et 6 de la REDA traitent de l’établissement du conseil d’administration de l’AER et précisent que le conseil est « responsable de la gestion générale des activités et des affaires de l’organisme de règlementation » [traduction][27]. En revanche, c’est le premier dirigeant, en vertu de l’article 7, qui est « responsable du déroulement quotidien des activités et des affaires de l’organisme de règlementation » [traduction][28].

La partie 1, section 2, « Hearing Commissioners » comprend trois articles. L’article 11 indique que le lieutenant-gouverneur en conseil doit établir une liste de commissaires-auditeurs, tandis que le paragraphe 11(3) stipule que « ni un administrateur ni le PDG ne peuvent être nommés à la liste des commissaires » [traduction][29]. Cela confirme que le législateur avait l’intention de maintenir une séparation des fonctions et des pouvoirs entre le conseil d’administration et le PDG, d’une part, et les commissaires-auditeurs, d’autre part. Le paragraphe 12(1) indique que, lorsque l’organisme de règlementation tient une audience à l’égard d’une demande, y compris une demande de réexamen, cette audience « doit être menée au nom de l’organisme de règlementation par un comité composé d’un ou de plusieurs commissaires-auditeurs choisis par le commissaire-auditeur en chef à partir de la liste » [traduction][30]. Nous reviendrons à l’importance de cette question plus tard. Le paragraphe 12(3) établit que « la décision d’un comité constitué de commissaires-auditeurs […] est une décision de l’organisme de règlementation » [traduction][31]. En somme, les commissaires-auditeurs réunis par l’agent d’audience principal constituent l’organisme de règlementation aux fins des demandes qui ont été renvoyées à une audience.

La partie 2 de l’Alberta Energy Regulator Rules of Practice[32], confirme cette interprétation.

L’article 13 de la REDA et son titre sont entièrement libellés comme suit :

Nature des procédures des commissaires-auditeurs

13(1) Les procédures des commissaires-auditeurs font partie des activités quotidiennes de l’organisme de règlementation.

(2) Sans limiter la généralité du paragraphe (1), les commissaires-auditeurs :

a) peuvent participer à l’élaboration des pratiques, procédures et règles de l’organisme de règlementation,

b) ont le droit de recevoir du soutien professionnel, technique, administratif et opérationnel de l’organisme de règlementation pour les aider dans la conduite des audiences et des enquêtes [traduction][33].

Le paragraphe 13(1) est éclairé par le libellé du paragraphe (2) et, lu dans son intégralité, l’article laisse entendre que la formulation « les activités quotidiennes »[34] de l’article n’est pas adoptée pour faire des commissaires-auditeurs des subalternes du PDG à l’égard des demandes qui leur ont été renvoyées, mais plutôt pour s’assurer qu’ils font partie de l’AER aux fins d’accès aux ressources et de l’élaboration des règles et pratiques de l’AER. Cette interprétation est renforcée par le libellé du paragraphe 11(3) mentionné ci-dessus. Si le législateur a stipulé que le PDG ne peut pas être un commissaire-auditeur, cela décourage toute interprétation d’une formulation générale, comme « activités quotidiennes » [35], comme autorisant le PDG à se substituer aux commissaires-auditeurs chargés d’entendre les demandes particulières dont ils sont saisis et à tenir sa propre audience (bien que dans ce cas-ci, il s’agisse d’une audience écrite).

De plus, lorsqu’on lit l’article 13 dans le contexte de l’ensemble de la section 2, il en ressort qu’il existe deux types de demandes : les demandes qui sont traitées de façon routinière par le personnel de l’AER sans qu’une audience ne soit nécessaire et les quelques demandes qui sont traitées par voie d’audience. Les demandes qui font l’objet d’une audience doivent être traitées par des commissaires-auditeurs, et ces commissaires-auditeurs constituent l’organisme de règlementation aux fins de ces demandes. Les autres sections de la REDA qui sont essentielles à la décision de M. Morgan sont les trois articles de la partie 2, section 4 de la REDA, « Reconsideration by Regulator » (réexamen par l’organisme de règlementation. Ces articles prévoient ce qui suit :

Réexamen des décisions

42 L’organisme de règlementation peut, à sa seule discrétion, réexaminer une décision qu’il a prise et la confirmer, la modifier, la suspendre ou la révoquer [traduction][36].

Audience de réexamen

43 Sous réserve des règlements, l’organisme de règlementation peut procéder à un réexamen en tenant ou non une audience [traduction][37].

Décision de l’organisme de règlementation à l’issue du réexamen

44(1) Une fois le réexamen terminé, l’organisme de règlementation rend une décision écrite, motifs à l’appui, dans les délais prescrits.

(2) L’organisme de règlementation publie ou rend autrement sa décision, motifs à l’appui, accessible au public conformément aux règles [traduction][38].

Nous avons déjà souligné qu’une audience relative à une demande de réexamen, comme d’autres audiences, doit également être tenue par des commissaires-auditeurs[39].

Nous avons établi ci-dessus que les décisions relatives aux demandes renvoyées à une audience doivent être prises par des commissaires-auditeurs. Nous avons également établi que les décisions des commissaires-auditeurs sont celles de l’organisme de règlementation. La question de l’interprétation des lois qui se pose est donc celle de savoir qui est l’organisme de règlementation aux fins des articles 42–44 de la REDA lorsque la décision à réexaminer (soit sur demande, soit à l’initiative de l’organisme de règlementation) en est une des commissaires-auditeurs saisis de la demande à titre d’organisme de règlementation. Les commissaires-auditeurs sont-ils saisis de la demande ? Ou est-ce plutôt le PDG, comme le voudrait M. Morgan ?

M. Morgan ne traite pas directement de cette question. Il semble plutôt supposer qu’il est l’organisme de règlementation dans ces circonstances; voir ci-dessus où il indique que ses pouvoirs « au quotidien » comprennent « le pouvoir de réexaminer une décision de l’AER et de la modifier, la confirmer, la révoquer ou la suspendre. Je suis convaincu d’avoir les pouvoirs nécessaires pour statuer sur la demande de réexamen de Summit, et cela relève de ma compétence et de mon pouvoir discrétionnaire » [traduction][40]. Il ne tient pas compte de la possibilité qu’il n’a pas qualité pour agir en tant qu’organisme de règlementation pour les demandes qui ont été renvoyées aux commissaires-auditeurs.

M. Morgan réaffirme cette hypothèse lorsqu’il demande s’il (« je ») devrait réexaminer la décision. Dans la partie pertinente de sa décision, il commence par citer l’article 42, puis les motifs comme suit :

L’AER a le pouvoir discrétionnaire très large de décider de réexaminer toute décision qu’il prend. L’AER n’a pas besoin d’une « requête » pour exercer son pouvoir en vertu de l’article 42. Il peut agir de son propre chef, s’il prend connaissance, par quelque moyen que ce soit, de faits ou de circonstances qui l’amènent à décider de réexaminer une décision.

Bien que je sois d’avis que Summit a satisfait au critère traditionnellement imposé aux auteurs d’une requête pour justifier l’exercice par l’AER de ses pouvoirs de réexamen, je décide également de réexaminer la décision au titre de mon pouvoir discrétionnaire absolu de le faire, car j’estime qu’elle est suffisamment importante pour l’AER, compte tenu des enjeux uniques et sans précédent qui ont été soulevés [traduction][41].

Encore une fois, M. Morgan ne tient pas compte de la possibilité que les vastes pouvoirs discrétionnaires conférés par l’article 42 puissent être dévolus aux commissaires-auditeurs dans le cas des demandes qui leur ont été renvoyées.

Il ne tient pas compte non plus des décisions qui ont mené au renvoi des demandes de Summit à un comité. Nous discuterons de ces décisions dans les prochains paragraphes.

Dans une lettre datée du 3 octobre 2024[42], signée par Sean Sexton, vice-président exécutif à la section du droit et avocat général, M. Sexton au nom de l’équipe de direction de l’AER, a informé Alex Bolton, alors commissaire-auditeur en chef, que l’AER avait « déterminé [que les demandes de Summit] doivent être traitées par un comité de commissaires-auditeurs » [traduction][43]. M. Bolton a communiqué cette décision à l’avocat de Summit le 7 octobre 2024[44], en faisant remarquer que :

Une audience sera tenue à moins que les questions ne soient réglées d’une autre façon, par exemple dans le cadre d’un processus de règlement extrajudiciaire des différends. Les audiences sont dirigées par des commissaires-auditeurs indépendants qui n’interviennent pas dans les activités quotidiennes de l’AER. J’assigne un ou plusieurs commissaires-auditeurs pour siéger à des comités d’audience afin de trancher les questions qui leur sont renvoyées par l’AER. Leurs décisions ne peuvent être réexaminées que par la Cour d’appel de l’Alberta [traduction][45].

Nous remarquons également que M. Morgan prétend aussi qu’il peut trancher la question, ce qu’il a fait, à sa propre initiative ou à la demande de Summit, et qu’il peut et devrait le faire « sans tenir une audience ». La raison pour laquelle il formule cette dernière allégation est évidente, car s’il décide que l’affaire doit être réglée par voie d’audience, alors, comme il a été mentionné ci-dessus, le paragraphe 12(1) exige que l’affaire soit tranchée par des commissaires-auditeurs! L’une des grandes difficultés que pose l’allégation de M. Morgan, dans les faits, est qu’il a tenu une audience. Après tout, une audience peut être tenue « par écrit, par voie électronique ou oralement » [traduction][46]. Dans la mesure où M. Morgan avait devant lui une demande et qu’il a sollicité et reçu des commentaires sur cette demande, nous soutenons qu’il a déjà tenu une « audience » — bien que ce soit par écrit. En somme, non seulement M. Morgan a-t-il entrepris un réexamen qu’il n’avait pas le droit d’effectuer, mais il a aussi tenu illégalement une audience sur le réexamen, étant donné que le paragraphe 12(1) de la REDA attribue expressément la responsabilité de telles audiences à des commissaires-auditeurs.

Enfin, nous remarquons que M. Morgan ne donne pas suite aux raisons invoquées par le comité pour rejeter la requête de Summit ni même n’y fait référence. Bien que M. Morgan reproche à la SNPC-NA et à l’AWA de ne pas avoir fait valoir les fondements justifiant d’appuyer la position selon laquelle il ne devrait y avoir aucune distinction entre le statut participatif d’un participant « directement et négativement touché » [47]et celui des autres participants de plein droit, il s’abstient complètement de se prononcer sur les motifs réels et l’interprétation donnés par le comité de l’AER sur ce point de droit.

QUELLES SONT LES RÉPERCUSSIONS DE LA DÉCISION DE M. MORGAN ?

Jusqu’à maintenant, nous avons fait valoir que M. Morgan a mal interprété la REDA et que le libellé général des articles 7 et 13 de la REDA ne lui permet pas de s’arroger le pouvoir de réexaminer une décision prise par les commissaires-auditeurs qui entendent une affaire en vertu de l’article 42. Mais supposons que nous ayons tort. Quelles sont les conséquences si M. Morgan a vu juste sur cette question de compétence ?

La principale conséquence doit être celle-ci. Chaque fois qu’un promoteur dont la demande a été déférée à des commissaires-auditeurs et qui est mécontent de toute décision prise par ces commissaires, qu’il s’agisse d’une décision finale ou interlocutoire, celui-ci peut, en plus de demander l’autorisation d’interjeter appel de cette décision devant la Cour d’appel,[48] rechercher également un autre recours. Ce recours comporte deux volets. Le premier volet consiste à exercer des pressions politiques sur l’AER et, plus précisément, sur le PDG pour que la question soit réexaminée. Le deuxième volet consiste à contourner les commissaires-auditeurs et à présenter une demande de réexamen directement au PDG, en espérant peut-être que le volet politique a contribué à rendre ce dernier réceptif à la demande.

Cela ne veut évidemment pas dire qu’une telle demande portera ses fruits. M. Morgan a donné l’assurance qu’il exercerait ce pouvoir avec parcimonie et seulement dans des circonstances exceptionnelles, mais le fait est qu’il prétend avoir ce pouvoir en droit, on peut s’attendre à ce que d’autres imitent la démarche de Summit. Si M. Morgan a raison, Benga aurait pu demander directement au PDG de l’AER d’alors de réexaminer les parties de la décision du comité d’examen conjoint concernant l’AER dans l’affaire Grassy Mountain[49]. L’utilisation continue de ce processus reviendrait évidemment à ridiculiser les procédures menées par les commissaires-auditeurs et ferait en sorte qu’il serait encore plus facile pour les critiques de l’AER d’affirmer et de soutenir que l’AER est un organisme de règlementation sous l’emprise de l’industrie.

M. Morgan le sait sûrement très bien en partie, car il écrit dans sa décision qu’il n’est généralement « pas enclin à exercer son pouvoir discrétionnaire de réexaminer les décisions des comités d’audience, par respect pour le processus d’audience et l’autonomie et l’indépendance des comités d’audience. La certitude et le caractère définitif du processus décisionnel revêtent une importance fondamentale pour le système de règlementation de l’énergie de l’Alberta, pour les participants concernés et pour les Albertains en général » [traduction][50]. Cependant, la question demeure : M. Morgan a maintenant ouvert une porte et d’autres tenteront sans aucun doute d’en franchir le seuil, à moins que nous puissions démontrer que la décision de M. Morgan est fautive en droit. Nous avons tenté de faire valoir ce point.

Post-scriptum

Après la publication de l’article original dans ABlawg, la SNPC-NA et l’AWA ont demandé à la Cour d’appel[51] la permission d’en appeler de la décision du PDG. Les demandeurs ont énoncé trois motifs :

  1. La question de savoir si le PDG de l’AER a commis une erreur de droit en interprétant la REDA comme autorisant son directeur général à intervenir dans une instance en cours devant un comité des commissaires-auditeurs de l’AER et à réexaminer une décision procédurale du comité d’une manière qui mettait fin à l’instance et rejetait le comité.
  2. La question de savoir si le PDG de l’AER a manqué à son pouvoir légal, y compris aux paragraphes 11(3) et 12(1)c) de la REDA, en tenant une audience écrite relativement à une demande de réexamen en vertu de l’article 42.
  3. La question de savoir si le PDG de l’AER a commis une erreur de droit ou s’il a agi déraisonnablement en interprétant erronément et en appliquant incorrectement le critère de réexamen de l’AER et en s’éloignant sans motif valable des modes d’interprétation et d’application établis par l’AER de l’article 42 de la REDA.

La demande devrait être entendue le 6 novembre 2025.

ANNEXE – QUALITÉ POUR AGIR POUR DÉCLENCHER UNE AUDIENCE PUBLIQUE DE L’AER

ABlawg a suivi de près les affaires mettant en cause le droit traitant de la qualité pour agir — le critère auquel doit satisfaire une personne qui cherche à déclencher une audience publique au sujet d’une demande de projet de valorisation des ressources énergétiques — et l’AER (et son prédécesseur, l’Energy Resources Conservation Board) depuis plusieurs années. Ces articles peuvent généralement être classés en trois catégories de commentaires, chacune située dans le temps : (1) le droit tel qu’il existait avant l’adoption de la REDA en 2013; (2) les changements apportés par la REDA en 2013; et (3) l’application de la REDA par l’AER depuis 2013.

La première catégorie des commentaires d’ABlawg portait sur le critère de la qualité pour agir avant 2013 et énoncé au paragraphe 26(2) de la Energy Resources Conservation Act[52], maintenant abrogée. Une personne qui pouvait établir qu’une décision sur une demande porterait directement et négativement atteinte à ses droits avait droit à une audience publique. Ce critère fondé sur le résultat « directement et négativement affecté » a fait l’objet de nombreux articles d’ABlawg, tels que The problem of Locus Standi at the Energy Resources Conservation Board : A Diceyan solution[53] and Still More Questions about Standing before the ERCB[54]. L’un d’entre nous a également écrit sur l’historique et le développement de ce critère dans un article de l’Alberta Law Review de 2015 intitulé « The Right to Public Participation in Resources and Environmental Decision-Making in Alberta »[55]. La conclusion des commentaires les plus critiques est que le critère de la qualité pour agir fondé sur le résultat « directement et négativement touché » a été appliqué de façon très étroite par l’Energy Resources Conservation Board, de sorte qu’il a presque éliminé la capacité de quiconque de déclencher une audience publique devant l’Energy Resources Conservation Board, si ce n’est d’un autre exploitant de l’industrie ou d’une personne qui pourrait établir que la décision relative à une demande porterait directement et négativement atteinte à son droit légal (habituellement en ce qui concerne l’utilisation des terres touchées).

La deuxième phase des commentaires d’ABlawg portait sur les changements apportés au critère de qualité pour agir mis en œuvre par l’adoption de la REDA en 2013. À l’automne 2012, le gouvernement de l’Alberta a proposé une nouvelle loi (qui est devenue la REDA) visant à remanier considérablement la règlementation de la mise en valeur des ressources en énergie non renouvelables et à créer un nouvel organisme de règlementation pour surveiller et applique cette règlementation — l’Alberta Energy Regulator. ABlawg a publié une série d’articles sur ces changements[56], y compris des commentaires sur les (alors) nouvelles règles relatives à la qualité pour agir de l’AER énoncées dans l’Amended Rules of Practice for the Alberta Energy Regulator : More Bad News for Landowners and Environmental Groups[57]. Les principaux changements apportés à la qualité pour agir de l’AER par la REDA en 2013 étaient les suivants : (1) une personne qui sollicite une audience publique devrait déposer auprès de l’organisme de règlementation un exposé de préoccupation accepté par l’organisme; et (2) la décision de tenir une audience publique relève presque entièrement du pouvoir discrétionnaire de l’organisme de règlementation. Pour décrire le changement autrement : En vertu du régime précédent de l’ERCA, une personne qui établissait que ses droits légaux étaient directement et négativement touchés avait légalement droit à une audience publique relativement à une demande; cependant, en vertu de la REDA, il n’y a pas de droit légal à une audience : une personne directement et négativement touchée n’a pas qualité pour agir pour déclencher une audience de l’AER relativement à une demande. Si une audience est tenue, la personne directement et négativement touchée a le droit légal de participer à cette audience.

Ces modifications législatives ont été apportées en 2013 à la suite d’une décision importante de la Cour d’appel de l’Alberta dans l’affaire Kelly c Alberta (Energy Resources Conservation Board)[58], sur l’attribution des coûts de l’AER, qui a également mis l’accent sur la contribution importante qu’un processus d’audience règlementaire crédible apporte à l’obtention de l’acceptation sociale [59]d’exploiter ses activités :

Dans le processus de mise en valeur, l’ERCB s’emploie notamment à équilibrer les intérêts de la province dans son ensemble, des sociétés de l’industrie des ressources et des voisins qui sont lésés : Re Suncor Energy Inc., Energy Cost Order 2007-001, pp 10-11. L’octroi de la qualité pour agir et la tenue d’audiences est un élément important du processus qui mène à la mise en valeur des ressources de l’Alberta. L’ouverture, l’inclusivité, l’accessibilité et l’efficacité du processus d’audience sont une fin en soi. D’un point de vue réaliste, le coût de l’intervention dans les audiences règlementaires est une pression sur les ressources de la plupart des Albertains ordinaires, et l’adjudication des dépens pourrait bien être une nécessité pratique si l’ERCB doit s’acquitter de son mandat qui consiste à offrir aux gens une tribune où ils peuvent se faire entendre. Autrement dit, l’ERCB pourrait fort bien être « entravé » dans l’exécution de son mandat si la politique sur les coûts est appliquée de façon trop restrictive. Il n’est pas déraisonnable que les coûts de l’intervention soient assumés par les sociétés de l’industrie des ressources qui récolteront les fruits de la mise en valeur des ressources [traduction][60].

Au moment de la promulgation de la REDA en 2013, il semblait que le législateur réagissait à la décision Kelly en allant dans le sens contraire et en compliquant la tâche du public pour obtenir une audience sur une demande de projet de valorisation des ressources énergétiques. Par conséquent, la troisième catégorie des commentaires d’ABlawg portait sur l’évaluation de l’incidence réelle des modifications aux règles relatives à la qualité pour agir. Dans l’article intitulé « Directly and Adversely Affected: The Actual Practice of the Alberta Energy Regulator »[61], l’un d’entre nous a examiné un certain nombre de décisions écrites de l’AER prises à l’égard de deux demandes, ce qui démontre qu’en fait l’AER appliquait rigoureusement les règles relatives à la qualité pour agir de la REDA pour refuser des audiences. L’organisme de règlementation a établi un seuil très élevé pour ce qui est du critère « directement et négativement touché » à satisfaire, c’est-à-dire essentiellement l’utilisation réelle des terres dans la zone du projet proposé.

En 2020, la Cour d’appel de l’Alberta a fondamentalement modifié la loi sur la façon d’interpréter le terme « directement touché » dans les lois sur l’énergie et l’environnement de l’Alberta dans l’affaire Normtek Radiation Services Ltd c Alberta Environmental Appeal Board[62]. Dans l’affaire Normtek, la Cour d’appel a rejeté une interprétation formaliste et rigide de « directement touché » et a statué que même si l’expression évoque une certaine forme d’effet préjudiciable « de manière directe », l’expression doit également être interprétée et appliquée d’une manière qui tient compte du large éventail de préoccupations pouvant découler d’une décision relative à l’énergie, aux ressources ou à l’environnement, y compris les facteurs environnementaux, sociaux, économiques, culturels, immobiliers, liés à la santé humaine, à la sécurité et à la règlementation (la Public Interest Law Clinic[63] de la faculté était le conseiller juridique de l’appelant dans l’affaire Normtek). La décision rendue dans l’affaire Normtek a infirmé près de deux décennies de jurisprudence en Alberta sur la façon d’interpréter l’expression « directement touché » et pourrait élargir considérablement le droit du public à participer aux décisions relatives à l’environnement et à la mise en valeur des ressources, y compris dans le contexte des décisions relatives à la qualité pour agir de l’AER[64].

Un sujet connexe de commentaire dans les premiers temps de l’entrée en vigueur de la REDA était que l’organisme de règlementation n’avait pas fait preuve de transparence en publiant ses lettres de décision adressées aux auteurs d’exposés de préoccupation, dont la grande majorité rejetait l’exposé de préoccupation et refusait donc la tenue d’une audience. La situation a changé en 2015, comme l’indique le document intitulé « The Alberta Energy Regulator Announces that It will Publish a Wider Range of Decisions »[65], de sorte qu’il est maintenant possible de constater soi-même la fréquence à laquelle l’AER refuse des audiences sur les demandes de projet de valorisation des ressources énergétiques (voir les décisions participatives et procédurales sur le site Web de l’AER)[66].

Comme on pouvait s’y attendre, le nombre d’audiences publiques tenues par l’AER a considérablement diminué comparativement à la période qui a précédé la REDA où une personne directement et négativement touchée jouissait d’un droit légal à une audience. Une consultation du site Web de l’AER pour s’enquérir des décisions[67] d’audience sur le bien-fondé d’une demande de projet permet de constater que seulement trois décisions ont été rendues en 2021, une décision en 2022, une décision en 2023, trois décisions en 2024 et deux décisions jusqu’à présent en 2025. L’AER reçoit environ 40 000 demandes par année et, essentiellement,[68] l’organisme de règlementation ne tient plus d’audiences publiques sur aucune d’entre elles. 

 

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