Alors que le secteur canadien de l’électricité poursuit ses efforts de décarbonisation et sa transition vers des sources d’énergie plus durables, il fait de plus en plus appel au soutien financier gouvernemental. En raison des cibles législatives de carboneutralité et des initiatives ambitieuses en matière d’énergie verte, les gouvernements fédéral et provinciaux sont davantage sollicités pour atténuer les pressions économiques exercées sur les contribuables qui découlent de la modernisation et de la décarbonisation du réseau électrique. Cette évolution a mis au premier plan de la règlementation des services publics au Canada des concepts tels que le fédéralisme coopératif et le principe du bénéficiaire-payeur.

En Nouvelle-Écosse, une série de décisions récentes rendues par la Nova Scotia Utility and Review Board (commission des services publics et d’examen de la Nouvelle-Écosse), désormais appelée la Nova Scotia Energy Board (commission de l’énergie de la Nouvelle-Écosse), et ci-après toutes deux appelées « la Commission» ou « la NSUARB », illustrent le rôle joué par les gouvernements et l’organisme de règlementation des services publics dans la conciliation des intérêts des clients et des entreprises de services publics. Ces décisions s’inscrivent dans le contexte du retard pris dans l’acheminement d’énergie renouvelable vers la Nouvelle-Écosse depuis la centrale hydroélectrique de Muskrat Falls, au Labrador, au moyen d’un réseau de transport terrestre et de deux câbles sous-marins, soit le Labrador Island Link et le Maritime Link (le « Maritime Link » et, collectivement, le « projet Maritime Link »).

CONTEXTE

Le projet Maritime Link devait initialement être opérationnel et fournir une énergie hydroélectrique renouvelable fiable en 2018. Les dates de mise en service du Maritime Link lui-même et de l’ensemble du projet Maritime Link interconnecté ont été reportées, en grande partie en raison de retards du côté de Terre-Neuve-et-Labrador. Par conséquent, le projet Maritime Link n’a pas atteint ses objectifs en matière d’approvisionnement en énergie.

Au cours de cette période, Nova Scotia Power Incorporated (« NS Power ») a accumulé une dette importante dans le cadre de son mécanisme de rajustement tarifaire en fonction du prix du combustible (Fuel Adjustment Mechanism [« FAM »]) — un compte de report dans lequel sont consignés les écarts entre le coût prévu et le coût réel du combustible et de l’électricité achetés par NS Power. Le solde reporté donne ensuite lieu à l’application de crédits ou de débits sur les tarifs au moyen d’un avenant tarifaire du FAM, qui doit être approuvé par la Commission^[1]. La croissance du solde du FAM est en grande partie attribuable à la forte augmentation des prix mondiaux des combustibles et du gaz naturel. La hausse des coûts des matières premières, combinée au retard dans la mise à disposition de l’énergie propre prévue par le Maritime Link, qui a nécessité l’achat de sources de combustible de rechange supplémentaires et coûteuses, a imposé d’importantes charges financières imprévues aux consommateurs d’électricité.

SOUTIEN PROVINCIAL

En réponse, NS Power a sollicité l’aide financière des gouvernements provincial et fédéral. En 2024, un accord a été conclu entre NS Power et la province de la Nouvelle-Écosse. Invest Nova Scotia, une société d’État dont le mandat comprend le développement économique et l’innovation, a accepté d’acheter 117 millions de dollars de la dette liée au FAM de NS Power.

Dans le cadre de la demande de NS Power visant à fixer l’avenant tarifaire du FAM, une approbation a été sollicitée à ce sujet auprès de la Commission, puis accordée par celle-ci en avril 2024 pour vendre cette dette à titre d’« actif règlementaire »^[2]. En vertu de cet accord, le remboursement à Invest Nova Scotia s’effectuera sur une période de dix ans à un taux d’intérêt plus avantageux que le coût de financement du compte du FAM de NS Power.

Malgré ce soutien, les contribuables de NS Power ont continué à supporter une dette liée au FAM d’environ 280 millions de dollars, qui n’a cessé d’augmenter.

SOUTIEN FÉDÉRAL

NS Power et l’entité chargée du projet, soit Nova Scotia Power Maritime Link (« NSPML »), ont poursuivi les négociations avec les deux ordres de gouvernement afin d’obtenir un allègement supplémentaire. Ces efforts ont abouti à la conclusion d’un accord commercial avec le gouvernement du Canada, en vertu duquel NSPML émettrait une dette de 500 millions de dollars, assortie d’une deuxième garantie de prêt fédérale (« GPF2 »). Cet accord reflétait la structure de la garantie de prêt fédérale initiale (« GPF1 »), qui avait servi à financer la construction initiale du Maritime Link. L’approbation de cet accord devait être obtenue auprès de la Commission et a été recherchée tout au long des années 2024 et 2025.

Le processus règlementaire visant à approuver l’accord de la GPF2 et les obligations de remboursement imposées aux contribuables a donné lieu à une série de décisions rendues par la Commission qui, dans leur ensemble, témoignent de l’importance du soutien gouvernemental dans la transition vers les énergies propres. Ces décisions reflètent également une approche règlementaire qui reconnaît la complexité du fédéralisme coopératif en tant qu’outil pratique pour traiter la dette liée aux changements climatiques et trouver un équilibre entre les intérêts des entreprises de services publics, des gouvernements et des contribuables.

AFFAIRE NSP MARITIME LINK INCORPORATED, 2024 NSUARB 199

NSPML recouvre ses besoins en revenus au moyen d’une évaluation des coûts imposée à NS Power, qui, de son côté, recoure à la tarification. L’évaluation des coûts pour l’année de référence correspond au montant nécessaire pour financer le Maritime Link et payer l’amortissement, les coûts d’investissement de maintien ainsi que les frais d’exploitation et d’entretien. Le 4 juillet 2024, NSPML a présenté une demande de la façon habituelle pour son évaluation de 2025. Au cours de ce processus, NS Power et le gouvernement fédéral ont négocié un accord relatif à celui de la GPF2. En conséquence, le 25 septembre 2024, NSPML a déposé une demande supplémentaire relative à l’accord de la GPF2 afin de recouvrer les coûts accrus évalués qui étaient associés à l’émission de la dette garantie par le gouvernement fédéral.

La demande d’évaluation de NSPML a été combinée à celle de NS Power visant à fixer l’avenant tarifaire du FAM pour 2025, mais a été traitée séparément en raison du calendrier des négociations de la GPF2.

À la fin de 2024, la dette liée au FAM de NS Power devait atteindre 412 millions de dollars. Ce montant était trop important pour être résolu par un rajustement unique sur une seule année des tarifs liés au FAM de l’année suivante. Étant donné que l’accumulation de cette dette était en partie attribuable à des retards dans l’approvisionnement en énergie par Maritime Link et à la nécessité correspondante d’acquérir des sources de combustible de rechange plus coûteuses, la solution proposée consistait à rembourser le solde du FAM au moyen d’un emprunt accordé pour le NSPML. Cela permettrait d’amortir les coûts sur la durée restante de 28 ans de la GPF1 initiale de Maritime Link, en reportant et en étalant les obligations de paiement sur la période future.

En vertu de l’accord approuvé, NSPML émettrait 500 millions de dollars de nouvelles dettes et les fonds seraient remboursés à NS Power (déduction faite des frais). NS Power était tenue de rembourser aux contribuables les paiements antérieurs liés au capital et aux intérêts associés à la GPF existante et d’appliquer ce remboursement à son solde du FAM impayé. La répartition du remboursement a été laissée à la discrétion des catégories de clients, en fonction d’un cadre règlementaire qui sera déterminé au cours d’une procédure distincte mais connexe relative aux avenants du FAM.

L’émission de titres de créance était garantie par le gouvernement fédéral, moyennant des frais de garantie annuels estimés à 0,5 %, soit un total d’environ 33 millions de dollars sur la période d’amortissement. Malgré le coût supplémentaire, l’accord a été largement soutenu par les intervenants, notamment le défenseur des consommateurs, le défenseur des petites entreprises et le groupe industriel, qui considéraient ce financement comme la seule solution viable à un problème financier important. NS Power a souligné, et la Commission a convenu, que l’approbation serait bénéfique tant pour les clients, en atténuant les pressions importantes sur les tarifs à court terme, que pour l’entreprise de services publics, en améliorant ses indicateurs de crédit et en particulier ses indicateurs de flux de trésorerie par rapport à la dette.

Un intervenant, Port Hawkesbury Paper (« PHP »), a exprimé ses préoccupations concernant la GPF2, sans toutefois s’opposer directement à l’accord. Au cours des audiences, il a plutôt demandé une déclaration précisant qu’il ne serait pas tenu de rembourser une partie quelconque de la nouvelle dette. La Commission a décidé que la demande de PHP serait traitée dans le cadre d’une procédure distincte, 2025 NSEB 2, décrite ci-dessous.

La Commission a finalement approuvé la création d’un actif règlementaire de 500 millions de dollars et la perception d’une cotisation supplémentaire de 2025 de NSPML à l’encontre de NS Power, liée aux remboursements du capital et des intérêts obligataires ainsi que des frais de garantie. La dette de 500 millions de dollars a également été exclue aux fins du calcul de la structure du capital règlementé de NSPML.

La Commission s’est déclarée satisfaite du fait que l’accord commercial et la proposition étaient avantageux pour les clients et l’entreprise de services publics. En ce qui concerne l’équité intergénérationnelle, NS Power a estimé que « puisque le remboursement du capital et des intérêts liés au projet sera reporté, les coûts seront répartis entre les clients qui bénéficieront ultimement de l’énergie fournie par Maritime Link » [traduction]^[3]. Ce raisonnement a par la suite influencé la manière dont le remboursement de 500 millions de dollars a été réparti.

AFFAIRE NOVA SCOTIA POWER INCORPORATED, 2025 NSUARB 33

Après avoir approuvé les accords commerciaux relatifs à la GPF2 et à la cotisation supplémentaire de NSPML pour rembourser la GPF2, NS Power avait besoin de l’approbation de la Commission pour répartir le remboursement de NSPML et la cotisation supplémentaire entre les différentes catégories de clients. Pour ce faire, NS Power a utilisé son avenant tarifaire du FAM.

La répartition du remboursement n’a pas été sans susciter la controverse. Certains intervenants ont fait valoir que le remboursement devrait être réparti en fonction de la part de chaque catégorie dans le solde du FAM plutôt que selon la méthode proposée, qui est établie sur la part de chaque catégorie dans les coûts historiques d’évaluation du Maritime Link. Bien que divers arguments aient été avancés, la répartition proposée a eu pour conséquence que certaines catégories se sont retrouvées avec un solde de FAM et d’autres avec un excédent.

Dans sa décision du 18 février 2025, la Commission a confirmé que l’objectif de la GPF2 consistait à rembourser les coûts liés au Maritime Link précédemment évalués, et non à éliminer uniformément le solde du FAM. La méthode de répartition approuvée consistait à faire correspondre le remboursement de 500 millions de dollars aux évaluations historiques du Maritime Link, intégrant ainsi efficacement le remboursement dans la structure des coûts de ce projet pour les 28 prochaines années. Faisant écho aux arguments de NS Power dans l’affaire de l’évaluation des coûts de NSPML, la Commission a estimé que cela rééquilibrait les avantages du Maritime Link, qui sont attendus à l’avenir, avec les coûts associés.

La Commission a confirmé que cette structure servait l’intérêt public en empêchant des augmentations de tarifs inabordables et en renforçant le principe du bénéficiaire-payeur. En traitant la dette de la GPF2 comme faisant partie du coût à long terme du service du Maritime Link, la décision garantissait que les futurs clients bénéficiant du projet supporteraient leur juste part des coûts.

AFFAIRE PORT HAWKESBURY PAPER LP, 2025 NSEB 2

PHP est un client industriel de très grande taille bénéficiant d’un tarif unique « hors bilan » qui n’inclut pas l’avenant du FAM. PHP est tenu de payer les coûts supplémentaires liés au combustible et à l’électricité achetés que NS Power engage pour lui fournir ses services, ainsi qu’une partie des coûts fixes. PHP n’est soumis à aucun rajustement au titre de l’avenant du FAM. À la suite des deux décisions susmentionnées concernant la GPF2, PHP a demandé à la Commission d’affirmer qu’elle ne serait jamais responsable d’une partie quelconque du remboursement de l’actif règlementaire de 500 millions de dollars dans le cadre des droits, des tarifs ou des frais que PHP pourrait payer à l’avenir. L’entreprise PHP a fait valoir qu’en tant que client non assujetti au FAM pendant la période concernée entre 2018 et 2024, elle n’avait ni contribué au solde du FAM ni reçu aucune partie du bénéfice du remboursement de 500 millions de dollars.

La question était particulièrement pertinente, car le tarif de PHP doit expirer à la fin de 2025 et les négociations avec NS Power se poursuivent pour un nouveau tarif ordinaire pour coûts inévitables, qui n’a pas encore été soumis pour approbation.

Lors de l’examen de la demande, la Commission a examiné l’accord commercial et a conclu qu’il se distinguait de l’achat de l’actif règlementaire de 117 millions de dollars par Invest Nova Scotia, car il était structuré sous forme de remboursements. Selon elle, cela détermine la manière dont les coûts sont caractérisés et répartis. En raison de ces remboursements, les coûts du FAM engagés précédemment ont été éliminés.

La Commission a conclu qu’« il n’y a aucune obligation pour les clients visés par le FAM de NS Power de payer le remboursement accordé par NSPML à partir du produit de la nouvelle dette garantie par le gouvernement fédéral. Au contraire, la nouvelle dette garantie par le gouvernement fédéral est remboursée dans le cadre du coût du service pour le Maritime Link au cours des 28 prochaines années » [traduction]^[4]. En d’autres termes, à l’avenir, il sera plus approprié d’associer le recouvrement des paiements liés à l’actif règlementaire approuvé de 500 millions de dollars de NSPML auprès des clients de NS Power au cours des 28 prochaines années aux services futurs fournis par Maritime Link qu’aux coûts passés. Il est préférable de caractériser ces coûts comme des coûts engagés pour fournir des services et des avantages à l’avenir, plutôt que comme le recouvrement de coûts engagés dans le passé.

En prenant cette décision, la Commission a confirmé l’accord règlementaire et a réinitialisé le délai afin de permettre à NSPML de récupérer son investissement et d’en tirer un rendement, y compris la nouvelle émission de titres de créance liée au Maritime Link :

L’accord conclu avec le gouvernement fédéral a réduit le remboursement du capital et des intérêts de NSPML pour le Maritime Link. Cependant, en vertu des principes règlementaires établis de longue date dans la Loi sur les services publics, NSPML a le droit de récupérer ses coûts engagés de manière prudente, y compris avec un recouvrement et un rendement du capital investi. À ce titre, la NSUARB a approuvé un actif règlementaire afin de permettre à NSPML de recouvrer le capital et les intérêts pour le Maritime Link sur les 28 années restantes de l’accord de financement existant pour le Maritime Link (la période de recouvrement était une autre exigence prévue par les accords conclus avec le gouvernement fédéral). Par conséquent, les paiements liés à l’actif règlementaire approuvé servent à assurer un recouvrement et un rendement de son investissement dans un actif immobilisé utilisé pour servir ses clients, et non à rembourser une dette [traduction]^[5].

Abordant le principe selon lequel les tarifs ne doivent pas être indûment discriminatoires, la Commission a ensuite estimé que PHP se trouverait dans la même situation que tout nouveau client qui se raccorderait au réseau à l’avenir et qui serait responsable des coûts d’utilisation du Maritime Link à ce moment-là. Comme indiqué :

La Commission estime que le remboursement a éliminé la dette existante. Le recouvrement des paiements de capital et d’intérêts pour le Maritime Link a été reporté afin de mieux correspondre aux coûts et aux avantages au cours des 28 prochaines années. Par conséquent, tout paiement futur de PHP lié à l’actif règlementaire récemment approuvé de NSPML pour la nouvelle dette garantie par le gouvernement fédéral ne constitue pas un paiement pour les coûts engagés par d’autres clients, mais un paiement pour le coût d’utilisation du Maritime Link à ce moment-là. À cet égard, PHP se trouverait dans la même situation que les nouveaux clients qui se raccorderaient au réseau à l’avenir.

Ce résultat ne constitue pas une violation des normes règlementaires, mais est conforme aux principes du coût du service. La Commission reconnaît pleinement que l’accord conclu avec le gouvernement fédéral et le report des coûts de Maritime Link à une période ultérieure afin de mieux équilibrer les coûts et les avantages n’auraient pas eu lieu s’il n’y avait pas eu de solde du FAM en suspens. Cependant, cette motivation ne peut transformer la mesure corrective mise en œuvre d’un remboursement en un rachat de créance, comme cela a été fait avec Invest Nova Scotia [traduction]^[6].

Dans sa décision rendue le 20 avril 2025, la Commission a refusé de confirmer que PHP ne serait pas responsable du remboursement des coûts associés à l’actif règlementaire de 500 millions de dollars inclus dans un tarif futur. Elle a statué que PHP serait responsable de ces paiements si un service inclus dans un tarif couvrant ces coûts est reçu.

Post-scriptum – Il n’a pas encore été déterminé de manière définitive si PHP sera responsable des paiements liés au Maritime Link au moyen d’un tarif qui doit encore être déposé. De plus, PHP a depuis interjeté appel de cette décision devant la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse et a simultanément déposé une demande de révision judiciaire auprès de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse. PHP allègue, entre autres motifs, que la Commission a mal compris et mal appliqué le critère juridique d’interprétation des contrats pour déterminer l’effet de l’accord de prêt et a commis une erreur en concluant que, puisqu’il avait été utilisé pour rembourser NS Power, cela avait pour effet juridique d’éliminer la dette sous-jacente. Elle allègue également que la Commission a outrepassé sa compétence en modifiant la structure tarifaire approuvée de PHP pour inclure « potentiellement » les remboursements et en modifiant la répartition des coûts approuvée de NS Power.

PHP a demandé que l’affaire soit renvoyée devant la Commission pour réexamen ou que la Cour d’appel rende une décision en sa faveur. L’appel sera entendu le 10 mars 2026. La révision judiciaire a été suspendue dans l’attente du résultat de l’appel.

CONCLUSION

L’accord de la GPF2 reflète une réponse multigouvernementale soigneusement négociée aux répercussions économiques des retards liés à la décarbonisation des réseaux électriques. En Nouvelle-Écosse, il s’agissait du projet Maritime Link.

En considérant l’émission de titres de créance de 500 millions de dollars garantie par le gouvernement comme un « remboursement » aux clients visés par le FAM et en intégrant le remboursement futur dans le coût à long terme du service, le cadre règlementaire atténue non seulement les pressions à court terme sur les tarifs, mais s’aligne également sur les principes d’équité intergénérationnelle et de la théorie du bénéficiaire-payeur. Il est important de noter que ces décisions démontrent comment le fédéralisme coopératif et l’aide financière du gouvernement, lorsqu’ils sont associés à une surveillance règlementaire réfléchie, peuvent faciliter une transition plus équitable et durable vers les énergies propres au Canada. 

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  * Nancy G. Rubin, c. r., et Brianne E. Rudderham sont respectivement associée et associée principale chez Stewart McKelvey; elles sont toutes deux membres de l’Energy Group (groupe du secteur de l’énergie) au sein de ce cabinet.

  ¹ Le FAM approuvé par la Commission permet à NS Power de recouvrer les fluctuations des coûts du combustible et de l’électricité achetés auprès de ses clients au moyen de rajustements tarifaires en fonction du prix du combustible. Les écarts entre les coûts engagés de manière prudente pour acheter le combustible et les montants recouvrés auprès des clients grâce aux tarifs d’électricité au cours d’une année donnée sont reportées sur un actif ou un passif règlementaire du FAM, puis remboursés aux clients ou recouvrés auprès de ceux-ci au cours des périodes suivantes, sous réserve de l’approbation de la Commission.

• ² Affaire Nova Scotia Power Incorporated, 2024 CanLII 71 (NSUARB).

• ³ Affaire NSP Maritime Link Inc., 2024 CanLII 199 (NSUARB) au para 77.

• ⁴ Affaire Port Hawkesbury Paper LP, 2025 CanLII 2 (NSEB) au para 50.

• ⁵ Ibid au para 51.

• ⁶ Ibid aux paras 57–58.