I. INTRODUCTION

Les organismes canadiens de réglementation de l’énergie évoluent dans un environnement de plus en plus complexe, marqué par des changements technologiques rapides, une grande incertitude, et confronté à des défis sans précédent, notamment la nécessité de réduire radicalement les émissions nationales, à la fois pour atteindre les objectifs de réduction des émissions et pour suivre le rythme d’une économie mondiale en voie d’écologisation. Cependant, le système de réglementation actuel du Canada est de plus en plus considéré comme un obstacle important à l’innovation et à la transition vers une économie à faible émission de carbone. À titre de comparaison, le Canada se classe au 14^e rang selon l’indice de compétitivité mondiale 2018 du Forum économique mondial (FEM), mais au 38^e rang pour ce qui est du fardeau qu’impose la réglementation gouvernementale^[1]. De même, le Canada se classe au 22^e rang mondial selon l’indice 2019 de la Banque mondiale pour la facilité de faire des affaires et au 34^e rang sur 35 pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en ce qui concerne le temps nécessaire pour obtenir un permis de construire^[2]. Parallèlement, le Canada se classe relativement bas (22^e sur 35 pays de l’OCDE) selon l’indice de performance environnementale mondiale^[3]. Afin d’accélérer la transition vers une économie à faible émission de carbone et de s’emparer d’une plus grande partie du marché de la croissance propre — qui représente une opportunité de 26 billions de dollars américains au cours des 12 prochaines années — les organismes de réglementation de l’énergie du Canada doivent devenir plus agiles par nature.

La pandémie mondiale de la COVID-19 a fait de la réduction des obstacles réglementaires aux technologies propres une tâche encore plus urgente. Les dépenses de stimulation et les mesures de relance connexes constituent une fenêtre idéale pour accélérer l’innovation et la croissance à faible teneur en carbone au Canada. Le programme « reconstruire en mieux » met fortement l’accent sur l’accélération de la croissance propre au Canada afin d’aligner une reprise post-COVID-19 sur les récents engagements politiques visant à atteindre la carboneutralité en 2050, afin de positionner le Canada comme un leader sur ce marché en pleine croissance^[4]. La réalisation de l’ambitieuse stratégie de réduction des émissions du gouvernement du Canada exigera une échelle et un rythme d’innovation sans précédent. Dans ce contexte, il n’a jamais été aussi urgent de passer à un système de réglementation plus agile pour s’assurer que les investissements croissants du Canada dans la relance et l’innovation, et les politiques climatiques en plein essor, atteignent l’objectif combiné de maximiser la reprise économique tout en réduisant les émissions nationales.

Le passage à un système de réglementation plus agile comporte deux dimensions. Il implique de changer les instruments politiques et les institutions réglementaires qui les mettent en œuvre. Les instruments réglementaires agiles sont rigoureux, flexibles et dynamiquement prévisibles. Ils évitent les approches prescriptives, d’injonction et de contrôle, et privilégient les normes fondées sur les performances, qui sont par nature plus souples. Ils permettent également de faire davantage confiance aux acteurs non étatiques, notamment pour déterminer le niveau de rigueur idéal. Les règlements agiles sont également prévisibles — pour soutenir les investissements à long terme — sans rester statiques. L’opérationnalisation de ces règlements exige des organismes de réglementation bien informés, coopératifs et ayant à la fois la capacité et l’aptitude à expérimenter, abordant l’élaboration et la mise en œuvre des politiques comme un processus itératif plutôt que statique. Ce faisant, l’intégration de l’agilité réglementaire par le biais d’une rigueur, d’une flexibilité et d’une prévisibilité accrues dans la conception des instruments et des institutions peut contribuer à stimuler l’innovation et à favoriser l’amélioration des performances en vue d’atteindre les objectifs économiques et environnementaux du Canada.

Malgré ce potentiel, la mise en œuvre de stratégies antérieures visant à accroître l’agilité réglementaire a parfois échoué en raison des craintes que l’augmentation de la flexibilité et de l’efficacité ne se fasse au détriment de la rigueur et de la protection des biens publics. Cependant, si elles sont conçues et mises en œuvre de manière optimale (avec une évaluation et un ajustement continus), les pratiques réglementaires agiles devraient stimuler l’innovation en matière de performance environnementale. Le problème réside dans le manque de compréhension de ce que cela signifie en pratique. Actuellement, l’état des connaissances n’a été formalisé que légèrement au-delà de la notion selon laquelle « la réglementation agile est ce que font les organismes de réglementation agiles^[5] » [traduction]. Ce manque de connaissances est particulièrement vrai pour les institutions réglementaires agiles (par rapport aux instruments) et pour le territoire de compétence canadien, où peu de recherches ont été produites par rapport aux États-Unis et à l’Europe.

Le présent article vise à commencer à combler ce manque de connaissances en examinant les premières expériences de deux exemples d’institutions réglementaires agiles au Canada : L’Espace innovation (établi en 2019) de la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO) et le Zero Emission Building Exchange (échanges pour des bâtiments à émission zéro — ZEBx — établi en 2018) de Vancouver. Cet article fournit un compte rendu approfondi du développement de ces initiatives actuelles au cours de leurs premières années de fonctionnement afin de dégager des idées préliminaires sur la façon dont la conception et les fonctions de ces institutions permettent (ou sont censées permettre) une pratique réglementaire plus agile. En présentant notre analyse préliminaire, nous tentons de fournir des descriptions nuancées de l’expérience initiale de ces deux études de cas d’institutions réglementaires agiles en nous appuyant sur des entretiens avec des cadres supérieurs, ainsi que sur un examen complet de la littérature secondaire sur la conception des institutions (et des instruments) réglementaires agiles.

II. CONTEXTE

Les approches réglementaires agiles en contexte – Un bref historique de la réforme réglementair

Au cours des 50 dernières années, il y a eu de multiples vagues d’approches de réforme réglementaire qui, à bien des égards, suivent des changements plus larges dans les modes de gouvernance. À l’échelle mondiale, les récits et les modèles de coordination de la gouvernance et de l’administration publique ont évolué de la bureaucratie/hiérarchie, à la nouvelle gestion publique (NGP)/aux modèles axés sur le marché, puis à la nouvelle gouvernance/aux modèles centrés sur les réseaux^[6]. Ce changement n’a en aucun cas été linéaire, et n’est pas non plus près d’être uniforme sur l’ensemble des régions ou des échelles de temps, mais ces modèles rendent compte de la transition générale du gouvernement vers la gouvernance représentée par des méthodes « plus diffuses » de direction sociétale^[7]. En tant qu’aspect essentiel de la gouvernance, il n’est pas surprenant que les modèles réglementaires dominants aient suivi une évolution similaire. L’évolution entre ces modèles de gouvernance, et les changements associés dans les approches de réglementation environnementale, sont décrits ci-dessous par ordre chronologique. Bien que différents termes soient utilisés pour décrire ces phases des modèles réglementaires dominants, nous les désignons par les termes suivants : injonction et contrôle, NGP et nouvelle gouvernance.

Au Canada et aux États-Unis, les approches initiales en matière de réglementation environnementale reflétaient généralement une approche d’injonction et de contrôle, où les règlements prescriptifs sont principalement appliqués par le gouvernement, avec une forte dépendance envers les experts techniques. Ce modèle était une expression classique de la « rationalité bureaucratique » (telle que définie par Max Weber^[8]); l’hypothèse sous-jacente de cette approche était un jeu à somme nulle, dans lequel les entreprises étaient considérées comme des « acteurs amoraux », qui nécessitaient des règles brutales, légalistes et dissuasives pour modifier efficacement leur comportement^[9]. Au fil du temps, ce modèle plus accusatoire, fondé sur un contrôle bureaucratique centralisé par le biais du droit matériel, a été fortement critiqué pour son coût trop élevé par rapport aux avantages offerts^[10].

À partir de la fin des années 1980 et du début des années 1990, à la suite de l’évolution générale vers des modèles de gouvernance axés sur le marché et la NGP, les gouvernements, l’industrie et les organismes non gouvernementaux de l’environnement (ONGE) ont commencé à rechercher des instruments réglementaires susceptibles de maintenir ou d’améliorer les performances environnementales à moindre coût et avec plus de souplesse^[11]. Ce changement reflète les caractéristiques essentielles des approches de NGP, qui sont associées à la privatisation et à l’externalisation des activités gouvernementales et à l’utilisation prépondérante des marchés (par opposition aux hiérarchies), reflétant l’adhésion de l’école au principe de « l’efficacité d’abord^[12] ». L’accent a été mis sur l’analyse économique et des risques et sur des interventions réglementaires plus sélectives dans l’économie^[13]. De manière générale, cette évolution de la politique et de la réglementation environnementales a été associée à la montée des idées néolibérales sur le gouvernement.

Cet abandon de la réglementation normative de type « injonction et contrôle » reflète également un deuxième courant de critiques à l’égard des réglementations environnementales dans les années 1990, à savoir que la réglementation de type « injonction et contrôle » n’était plus en mesure de faire face aux problèmes environnementaux de plus en plus complexes que les organismes de réglementation tentaient de gérer^[14]. Par exemple, les problèmes de pollution dits de première génération, comme les toxines émises par une cheminée, étaient moins compliqués à gérer que les problèmes de pollution multidimensionnels de deuxième génération, comme les pluies acides^[15]. Ces modèles de réglementation fondés sur la gestion et les performances se distinguent également du modèle précédent par la participation d’acteurs non étatiques (y compris l’industrie) à leur mise en œuvre.

Au Canada, cette évolution du paysage réglementaire s’est traduite par une initiative de « réglementation intelligente » et le gouvernement fédéral a créé un Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente en 2003. L’initiative de réglementation intelligente représentait un vaste programme qui était censé être adopté par tous les ministères et secteurs^[16]. L’approche visait à « forger une voie médiane entre les extrêmes de la réglementation décrétée et de la déréglementation^[17] » [traduction]. Le Comité a décrit une vision dans laquelle « les gouvernements, les citoyens et les entreprises collaboreront à la mise en place d’un système national de réglementation qui maximise les avantages de la réglementation pour tous les Canadiens, qui leur permet de mettre à profit les nouvelles connaissances et qui favorise la participation du Canada à l’économie internationale^[18]. » Le Comité a formulé 73 recommandations, y compris des recommandations spécifiques à certains secteurs (p. ex. pour la fabrication, la biotechnologie et l’évaluation environnementale). Bon nombre des thèmes de ces recommandations se retrouvent également dans la réglementation agile, notamment la nécessité de procéder à un changement de culture, d’assurer une meilleure coordination intergouvernementale et une réactivité accrue et d’élaborer des méthodes améliorées de mesure et d’évaluation des performances^[19].

Les résultats du programme de réglementation intelligente au Canada ont été mitigés^[20]. On persiste à penser qu’une grande partie de cet effort s’est transformée en une simple déréglementation et que les efforts de réforme ne visaient qu’à améliorer la compétitivité — sans obtenir d’autres avantages publics liés à la santé, à la sécurité et à l’environnement. Cette critique a été formulée plus largement pour les modèles de gouvernance de NGP, où l’accent a été mis sur la gestion, l’évaluation des performances et l’efficacité, par opposition à la politique, l’ordre public et la responsabilité^[21]. Ces critiques font également écho aux déficiences déclarées et plus générales du tournant néolibéral du gouvernement (en particulier aux États-Unis et en Grande-Bretagne) et des programmes de déréglementation agressive qui y sont associés (p. ex. l’augmentation des inégalités)^[22].

L’évolution la plus récente des modèles de gouvernance et de réglementation, connue sous le nom d’approche de « nouvelle gouvernance », tente de répondre à ces critiques en se concentrant sur l’efficacité, la transparence et le maintien de la confiance du public, tout en utilisant des mesures orientées vers le marché et en s’appuyant sur des acteurs non étatiques pour garantir la flexibilité, l’efficacité et l’innovation. De cette façon, les idées et les stratégies de réforme incarnées dans les approches de nouvelle gouvernance ou de gouvernance en réseaux tentent de trouver un terrain d’entente entre les deux modèles précédents. Au Canada, cette nouvelle approche de la gouvernance est connue sous le nom de réglementation agile ou d’excellence réglementaire.

Le gouvernement fédéral canadien s’est donc réengagé dans une réforme de la réglementation en 2018, motivé par la compréhension que le système actuel était inadéquat pour faire face à des défis très complexes (comme l’atténuation des changements climatiques) et au rythme rapide et à l’échelle de l’innovation dans un monde de plus en plus interconnecté. Dans le cadre de la mise en œuvre par le gouvernement fédéral du Cadre pancanadien sur les changements climatiques^[23], des tables de stratégies économiques, composées principalement de représentants de l’industrie, ont été créées pour veiller à ce que les défis du maintien d’une économie concurrentielle soient abordés dans le contexte d’une transition vers une économie à faible émission de carbone. Les tables de stratégies économiques de 2018 du gouvernement fédéral ont conclu que « le système de réglementation du Canada n’est pas […] propice à l’innovation » et ont recommandé un passage à une réglementation plus agile comme priorité essentielle pour la compétitivité future du Canada^[24]. Le rapport de la table sur les ressources décrit ce type de réglementation comme étant « axé sur les résultats, souple, strict, opportun et prévisible pour attirer ainsi les investissements et stimuler l’innovation tout en continuant d’assurer un rendement de calibre mondial en matière de sécurité, de santé et d’environnement^[25] ».

À la suite des recommandations des tables de stratégies économiques, le Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire a été formé pour aider à améliorer les cadres réglementaires du Canada afin de favoriser l’investissement et l’innovation tout en maintenant leur fonction de protection du bien public (c’est-à-dire la protection de la santé, de la sécurité et de l’environnement)^[26]. Des examens réglementaires ciblés ont également été annoncés en 2018 pour soutenir les efforts du gouvernement en matière de modernisation du système de réglementation. Ces examens en cours sont supervisés par le Secrétariat du Conseil du Trésor, en coordination avec les ministères et organismes gouvernementaux concernés. Les secteurs ciblés sont choisis en fonction des conseils fournis par le Comité consultatif externe. Depuis sa création, le Comité a remis quatre lettres de conseils à l’intention du Conseil du Trésor. Dans sa lettre la plus récente (mars 2021), le Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire a souligné la nécessité de ce qu’il appelle maintenant l’« excellence en matière de réglementation » comme sa « recommandation la plus importante et la plus urgente^[27] ». La définition de l’excellence réglementaire proposée par le Comité reflète clairement une nouvelle approche de la réglementation en matière de gouvernance :

Nous définissons l’excellence en matière de réglementation comme un système de réglementation rigoureux, souple et efficace, qui permet aux consommateurs d’avoir confiance dans leurs protections et aux entreprises de se sentir suffisamment en confiance pour investir. Il s’agit d’un système où les décisions sont prises en temps utile et qui reconnaît l’interconnectivité d’une économie moderne. Pour améliorer la vie des Canadiens, il convient d’adopter une approche écosystémique et de collaborer avec les parties concernées à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement. Lorsque les ministères travaillent en vase clos, ils ratent des occasions précieuses et perdent du temps. L’excellence en matière de réglementation suppose l’utilisation des meilleures données probantes disponibles et la promotion de la transparence et de l’inclusivité. Elle suppose également l’adoption d’une réglementation flexible et prévisible, pour que les investisseurs et les ménages puissent faire des investissements à long terme en ayant confiance dans l’orientation réglementaire. Elle favorise la simplicité et reconnaît que des règles et une complexité supplémentaires ne mènent pas toujours à de meilleurs résultats. Elle accorde une grande importance à la nécessité de veiller à ce que la réglementation et les processus pour la mettre en œuvre (production de rapports, vérification et application de la loi) réduisent au minimum le fardeau de la conformité et évitent les conséquences imprévues. L’excellence en matière de réglementation renforce la confiance entre le gouvernement et les citoyens qu’il sert^[28].

À l’échelle mondiale, ce dernier mouvement de réforme réglementaire, qui vise à mettre en place des régimes réglementaires capables de relever les défis du XXI^e siècle — ou ce que l’on appelle parfois la « quatrième révolution industrielle » — porte de nombreux noms^[29]. Au Royaume-Uni, berceau de certains des mécanismes réglementaires les plus innovants tels que les bacs à sable réglementaires, le programme de réforme réglementaire est souvent appelé « réglementation anticipative ». De même, le gouvernement australien parle de « gouvernement innovant et agile », y compris de la nécessité d’instaurer une réglementation plus agile. Le Global Future Council on Agile Governance du Forum économique mondial qualifie également ce type de réglementation sophistiquée de réglementation agile^[30]. Bien que l’OCDE ait autrefois défini les principes d’une bonne réglementation, elle désigne désormais ce domaine d’activité sous le nom de « meilleure réglementation^[31] ». La Commission européenne utilise également cette expression et a établi un « programme d’amélioration de la réglementation » pour ses États membres. Quelle que soit la formulation exacte, la notion sous-jacente de ces programmes de réforme réglementaire est très similaire : il s’agit de réformer les systèmes de réglementation afin qu’ils puissent relever de nouveaux défis extrêmement complexes dans un monde de plus en plus interconnecté et incertain, caractérisé par une évolution technologique rapide à des échelles sans précédent.

Bien que les gouvernements et les organismes aient commencé à décrire ce à quoi ressemblerait ce type de système de réglementation à un niveau très élevé (p. ex. agile, rigoureux, efficace, transparent, inclusif, fondé sur des preuves, souple, prévisible), la terminologie très variée rend plus difficile la comparaison et le contraste des approches émergentes et la compréhension de ce que ces différentes conceptions signifient pour la réforme réglementaire dans la pratique.

Atteindre la réglementation agile : instruments et institutions

Nous soutenons que l’augmentation de l’agilité réglementaire, dans la pratique, dépend fortement des institutions réglementaires, qui mettent en œuvre les règlements et définissent la pratique de la gestion réglementaire. Jusqu’à présent, il y a eu beaucoup plus de recherches sur les instruments réglementaires agiles (p. ex. les règlements flexibles) que sur les institutions réglementaires. Cela est particulièrement vrai dans le contexte canadien, où la poignée d’efforts existants pour décrire les institutions réglementaires agiles ont été de haut niveau et principalement descriptifs^[32].

De multiples caractéristiques des institutions réglementaires permettent aux organismes de réglementation de fonctionner de manière plus agile (p. ex. être transparent, dynamiquement prévisible, anticipatif, expérimental, connecté, adaptatif). Parmi les exemples d’institutions novatrices visant à renforcer ces éléments, citons les bureaux d’innovation, les bacs à sable réglementaires, les programmes internes de recherche et d’innovation, les applications de technologies/données novatrices et divers protocoles visant à aider les promoteurs dans les affaires soumises aux organismes de réglementation et à assurer une consultation publique significative. Ces institutions réglementaires qui permettent une gestion réglementaire agile partagent de multiples caractéristiques et liens interdépendants. Par exemple, des approches plus anticipatives de la réglementation exigeront des organismes de réglementation qu’ils entreprennent des activités de recherche directes, comme la production de « rapports prospectifs » périodiques pour comprendre les inconvénients et les opportunités des technologies et des modèles commerciaux émergents, en plus de prévoir les perturbations des régimes réglementaires existants. Ce type de travail, par définition, signifie que les organismes de réglementation devront être plus inclusifs et travailler avec les décideurs politiques, les innovateurs et les experts.

Pour mieux comprendre certaines de ces institutions et fournir des réflexions sur leur expérience en fait de mise en œuvre, le reste du présent document examinera plus en détail deux études de cas spécifiques d’institutions de réglementation agiles : L’Espace innovation de la CEO et le ZEBx de Vancouver. Ces deux études de cas représentent trois types d’institutions réglementaires agiles : les bureaux d’innovation, les bacs à sable réglementaires et les institutions de renforcement des capacités. Avant de passer aux études de cas, ces trois types d’institutions réglementaires agiles sont brièvement décrits ci-dessous.

Bureaux d’innovation

Le concept d’un bureau d’innovation est relativement simple. Leur fonction principale est de faciliter l’échange d’informations entre les promoteurs et les organismes de réglementation afin d’aider les promoteurs à naviguer dans le système de réglementation. En retour, cela permet aux organismes de réglementation de mieux comprendre les produits innovants et les développements dans le domaine afin de servir de preuve pour modifier les règlements et démanteler les obstacles. En tant que mécanisme permanent, les bureaux d’innovation offrent aux promoteurs et aux organismes de réglementation un moyen cohérent et normalisé d’entrer en contact en dehors des mécanismes plus formels comme les audiences réglementaires. Cela présente des avantages en termes d’échange d’information plus informel (et donc moins long) et de réciprocité accrue puisque les bureaux d’innovation permettent un engagement accru entre des intervenants qui ne communiqueraient normalement pas en dehors des canaux officiels. La conception exacte des bureaux d’innovation peut varier, par exemple, en mettant en œuvre différentes règles ou pratiques requises pour les promoteurs qui utilisent le service. Cela peut inclure différents niveaux de déclaration par les promoteurs sur toutes les informations recueillies lors de l’utilisation du service afin de réduire tout risque que certains promoteurs obtiennent un avantage injuste sur les autres^[33].

Bacs à sable réglementaires

Ces dernières années, on a assisté à un intérêt croissant pour les « bacs à sable réglementaires » en tant qu’outil permettant de surmonter les obstacles réglementaires. Les bacs à sable réglementaires sont communément considérés comme « une approche réglementaire […] qui permet de tester des innovations en direct et dans le temps sous la surveillance d’un organisme de réglementation^[34] » [traduction]. En particulier, le secteur des technologies financières (FinTech), qui a été le pionnier du concept, l’a adopté, avec des bacs à sable mis en place ou proposés dans le monde entier. En permettant de cerner les obstacles et de mener des projets pilotes avec différentes dispositions de conformité pour atténuer les risques, les bacs à sable réglementaires peuvent contribuer à réduire les charges réglementaires pesant sur l’innovation. Les bacs à sable réglementaires ne doivent pas être confondus avec les projets pilotes technologiques. Les projets pilotes technologiques peuvent avoir lieu dans le cadre d’un bac à sable réglementaire, mais le champ d’application d’un bac à sable est plus large que l’essai de technologies dans le cadre d’autres arrangements. Par exemple, de nouveaux modèles d’entreprise peuvent également être testés dans des bacs à sable afin de mieux comprendre comment ils interagissent avec un régime réglementaire existant. Les premiers résultats obtenus par la Financial Conduct Authority du Royaume-Uni indiquent que la participation à des bacs à sable a aidé les entreprises à réduire le temps de mise sur le marché, à faciliter le financement par les investisseurs, à tester les produits et les marchés et à mettre en place des mesures de protection des consommateurs^[35].

Institutions de renforcement des capacités

Contrairement aux bureaux d’innovation ou aux bacs à sable réglementaires, il n’existe pas de définition fixe des institutions de renforcement des capacités dans la théorie de la réglementation, bien que la littérature ne manque pas de discussions sur la nécessité de renforcer les capacités pour permettre une meilleure réglementation^[36]. Cependant, un corpus de littérature connexe sur la gouvernance climatique polycentrique fournit une base pour les débuts d’une définition, que nous développons ici. Dans le cadre de la théorie de la gouvernance polycentrique, les réseaux et les institutions qui facilitent la connexion et la coordination peuvent être considérés comme des « collaborations translocales^[37] ». Lorsque le rôle des collaborations translocales a été explicitement testé dans le cadre de la recherche, il s’est avéré qu’elles constituaient des sites essentiels pour l’action collective, qui ont permis d’engager des coopérateurs conditionnels et de fournir des mécanismes de causalité politique pour débloquer des voies de transition à faible émission de carbone, en particulier le renforcement des capacités et des coalitions^[38]. Définies au sens large, les institutions de renforcement des capacités dans le contexte de la réglementation agile fournissent un site pour la génération et l’échange de connaissances. Cependant, elles fonctionnent comme plus qu’une simple plateforme d’échange de connaissances dans leur intention d’établir des coalitions vers un but ou un objectif normatif. Elles peuvent également avoir des fonctions supplémentaires qui découlent de ces fonctions primaires. Par exemple, la conception indépendante et politiquement neutre du ZEBx a permis à l’organisme d’agir en tant qu’arbitre ou intermédiaire neutre dans sa transmission d’information entre l’industrie et les organismes de réglementation sur les normes de construction réalisables ou non.

III. INTRODUCTION AUX CAS

L’Espace innovation de la Commission de l’énergie de l’Ontario

L’Espace innovation de la CEO est un excellent exemple d’un effort canadien visant à accroître l’agilité réglementaire, en particulier par une flexibilité accrue, une prévisibilité (dynamique) et un renforcement des capacités par la communication d’informations et un engagement/apprentissage bidirectionnel. Parce que l’Espace innovation englobe une combinaison de fonctions de bureau d’innovation et de bac à sable, en théorie, il devrait permettre l’apprentissage et le renforcement des capacités à partir de l’expérimentation et de l’échange de connaissances. Les possibilités formelles d’engagement et d’apprentissage bilatéral permettent de renforcer les capacités et d’améliorer la prévisibilité grâce à un processus d’engagement et de prise de décision défini et transparent. La flexibilité sous la forme d’un allégement réglementaire est fournie par l’élément expérimental de l’Espace innovation, où des projets spécifiques bénéficient d’une assistance.

Aperçu de l’Espace innovation

En janvier 2019, la CEO a lancé son Espace innovation énergétique. L’objectif déclaré de l’Espace innovation de la CEO est de promouvoir le développement de « projets […] liés à l’énergie qui présentent un potentiel évident d’avantages pour les consommateurs — que ce soit sous la forme d’économies à long terme, d’amélioration du coût de revient, d’amélioration des services ou d’autres moyens^[39] ».

L’Espace offre deux volets de soutien : Le volet 1 est un bac à sable réglementaire, présenté plus loin comme un outil permettant de surmonter les obstacles des régimes réglementaires existants. Le volet 2 est un exemple de fonction de bureau d’innovation où des « conseils personnalisés » sont offerts aux promoteurs. Ce volet s’applique aux projets qui ne sont pas confrontés à des obstacles réglementaires mais qui bénéficieraient néanmoins d’une aide pour naviguer dans la conformité réglementaire. Par exemple, le personnel de la CEO peut aider les entreprises à déterminer quels règlements s’appliquent à elles ou fournir des assurances écrites que le projet ne soulève pas de problèmes de conformité particuliers. En pratique, ces organismes de réglementation pourraient également orienter les innovateurs vers le bac à sable pour l’expérimentation réglementaire.

Les promoteurs peuvent s’adresser à l’Espace innovation à tout moment — il n’y a pas d’échéances ou de paramètres fixes concernant le moment où les informations peuvent être demandées. De même, la procédure de demande de réunion est simple : il suffit aux promoteurs d’envoyer un courriel à l’adresse indiquée pour demander une réunion ou pour discuter de questions spécifiques. Aucun formulaire d’inscription ou de demande n’est requis. Essentiellement, le personnel de réglementation s’engage à rencontrer un promoteur dans les 20 jours suivant une demande^[40].

Les projets doivent remplir les cinq conditions suivantes pour être admissibles à l’Espace innovation de la CEO :

1. Avantage pour les consommateurs et protection de ceux-ci : par exemple, économies à long terme, amélioration du coût de revient, amélioration du service ou autres formes.
2. Pertinence : doit être lié au gaz ou à l’électricité.
3. Innovation : le projet doit impliquer l’essai d’un nouveau produit, service ou modèle d’affaires pour le gaz ou l’électricité qui n’est pas largement utilisé en Ontario et qui peut être mis à l’échelle.
4. Préparation : le projet doit être prêt à être mis à l’essai.
5. Véritable obstacle réglementaire (volet 1) : il doit y avoir un obstacle réglementaire clair.

Selon le site Web de l’Espace innovation, les principales préoccupations qui disqualifieraient un projet ou une idée de l’Espace sont qu’il n’y a aucune perspective d’avantage pour les clients (et certainement aucune chance de préjudice), qu’il n’y a pas de transfert de coûts, et que si un allégement est demandé, il s’agit d’un allégement que la CEO a la capacité d’offrir (c.-à-d. pas un affranchissement de la loi). L’idée doit également être novatrice — bien que le personnel de la CEO reconnaisse que la définition de ce que cela signifie en pratique peut être « délicate ». L’Espace innovation de la CEO n’est pas non plus ouvert à ce qui suit :

1. Les démonstrations techniques ou les essais de faisabilité.
2. Les projets qui entraîneraient un transfert de coûts entre les consommateurs.
3. Les demandes de modification des besoins en revenus des services publics.
4. Les demandes de modification permanente de la réglementation.

La rationalisation des critères d’examen d’une idée ou d’un projet a été faite à dessein pour que le processus de l’Espace ne commence pas à ressembler au processus de demande officiel de la CEO et se justifie également par le profil de risque plus faible que présentent les projets qui ne recevront que des exemptions temporaires.

Les origines de l’Espace innovation

En 2018, le Comité consultatif sur l’innovation (CCI) a remis un rapport au président du conseil d’administration de la CEO sur les mesures que la Commission pourrait prendre pour promouvoir l’innovation dans le secteur énergétique de l’Ontario, notamment en mettant en œuvre un bac à sable réglementaire^[41]. Le personnel de la CEO avait également entendu des intervenants parler de la nécessité d’examiner les moyens de réduire les obstacles réglementaires à l’innovation. Le personnel de la CEO a alors commencé à élaborer une stratégie pour aborder cette question dans son ensemble plutôt que de se concentrer sur les réformes potentielles d’un aspect particulier du cadre réglementaire existant. Le personnel de la CEO a commencé à rechercher ce que d’autres organismes de réglementation de premier plan faisaient pour promouvoir l’innovation et a rapidement pris note des bacs à sable réglementaires. Le personnel de la CEO a mis au point l’Espace innovation de la CEO, modelé en partie sur des exemples de premier plan comme le bac à sable d’Ofgem au Royaume-Uni^[42], et l’a officiellement lancé en janvier 2019.

Première expérience de l’Espace (janvier 2019 à juin 2021)

L’Espace innovation a principalement fonctionné comme un bureau d’innovation pendant la première année et demie, où les « conversations franches et ouvertes avec le personnel de la CEO » ont été le moyen le plus populaire pour les promoteurs de faire appel à l’institution^[43]. Le sujet le plus courant des conversations entre le personnel de la CEO et les promoteurs utilisant le bureau d’innovation était de savoir si un projet ou une idée était possible dans le cadre réglementaire actuel^[44]. Entre janvier 2019 et juin 2020, l’Espace innovation a été sollicité par 33 promoteurs, dont 8 ont soumis des propositions écrites. Parmi les huit propositions écrites, celle d’un distributeur d’électricité à tarifs réglementés a donné lieu à des orientations personnalisées sous la forme d’un bulletin réglementaire, qui a été publié en août 2020^[45]. D’autres promoteurs qui ont soumis des propositions écrites à l’Espace innovation ont demandé un soutien pour lequel la CEO n’avait pas le pouvoir d’accorder une exemption. Par exemple, 4 des 8 demandes écrites concernaient des exemptions que la CEO n’a pas le pouvoir d’accorder^[46] et une soumission ne nécessitaient pas d’exemption réglementaire^[47]. D’autres proposants cherchaient à obtenir un soutien pour le développement commercial d’un nouveau produit ou proposaient des suggestions de modifications permanentes et à long terme de la politique et de la réglementation de la CEO — deux aspects qui ne relèvent pas de l’Espace innovation^[48].

Contrairement à la première année et demie, le personnel de la CEO signale qu’au cours des 12 derniers mois (en gros l’été 2020–2021), davantage de propositions écrites (en tant que part de l’engagement total) ont été reçues. De cette façon, l’Espace innovation commence à fonctionner de manière plus égale comme un bureau d’innovation et un bac à sable réglementaire. L’élément expérimental de l’Espace innovation, le bac à sable réglementaire, offre aux promoteurs la souplesse dont ils ont tant besoin pour tester des idées novatrices d’une manière qui contient le risque. L’utilisation du bac à sable réglementaire, en tant qu’institution permanente où des projets pilotes limités dans le temps peuvent être entrepris et les résultats évalués, permet à la CEO de tirer parti des capacités d’innovation des acteurs non étatiques pour aider à atteindre les objectifs stratégiques déclarés du système de réglementation. Pour accroître davantage l’utilité de l’élément expérimental de l’Espace innovation, il serait avantageux que la CEO exige une certaine forme de rapport de la part des promoteurs de l’Espace, qui serait idéalement rendu public. Cela permettrait de s’assurer que l’expérience et les idées d’une expérience donnée sont documentées dans l’intérêt du co-apprentissage et du renforcement des capacités, mais aussi, ce processus de partage public des idées garantit qu’un promoteur donné n’aura pas un avantage concurrentiel sur les autres dans le secteur.

Alors que l’institution arrive à maturité, le personnel de la CEO a lancé une consultation sur le « renouvellement de l’Espace » afin de solliciter les commentaires des intervenants sur l’expérience vécue à ce jour et sur les futurs éléments à prendre en compte en ce qui concerne la conception et la fonction de l’Espace innovation. Le fait que la CEO mène des consultations itératives basées sur des réflexions sur l’expérience à ce jour montre que le personnel de la CEO est conscient de la nécessité de l’itération afin de façonner continuellement l’institution pour l’apprentissage — deux caractéristiques de la pratique réglementaire agile. L’un des domaines où il faudrait idéalement solliciter des commentaires est celui de la clarté des politiques, qui a récemment été reconnue comme une variable importante dans le contexte des efforts déployés par les organismes de réglementation pour accroître leur agilité^[49].

Les organismes canadiens de réglementation de l’énergie, comme la CEO, sont de plus en plus sollicités par le gouvernement pour devenir plus innovateurs. En effet, le mandat de la CEO a récemment été mis à jour pour inclure l’objectif de faciliter l’innovation^[50]. Pour atteindre cet objectif dans la pratique, il est essentiel que les organismes de réglementation comprennent dans quel but ils encouragent l’innovation (c.-à-d. faire progresser la clarté des politiques), afin de pouvoir mieux évaluer où accroître la flexibilité (en ce qui concerne la « dimension déterminée » où l’innovation est recherchée), tout en conservant (ou en renforçant) la rigueur réglementaire dans d’autres dimensions. Comme pour les autres organismes provinciaux de réglementation de l’énergie, le mandat de la CEO en matière d’innovation n’aborde pas explicitement les objectifs de décarbonisation. Idéalement, d’autres conversations sous les auspices des consultations sur le renouvellement du bac à sable permettront de préciser les objectifs inhérents à l’innovation déterminée, ce qui, en théorie, devrait améliorer la capacité de la CEO à ajuster la conception et la fonction de l’Espace innovation afin de mieux répondre aux objectifs clarifiés. Cette clarté est particulièrement importante lorsque les décisions impliquent la prise en compte de compromis entre des objectifs potentiellement contradictoires comme les objectifs de décarbonisation et le maintien des coûts les plus bas possibles pour les clients.

Le ZEBx de Vancouver

Le règlement de construction et la politique de rezonage pour les bâtiments verts, dans le cadre du Zero Emission Building Plan (plan pour des bâtiments à émission zéro — ZEBP) de Vancouver, illustre une approche agile de la réduction des émissions des bâtiments par la réglementation. Tant les règlements eux-mêmes (c.-à-d. les instruments) que le ZEBx (c.-à-d. l’institution) de Vancouver développés pour soutenir la mise en œuvre de ces règlements rigoureux peuvent être considérés comme agiles. Tout d’abord, les nouveaux règlements sont stricts, avec une rigueur croissante intégrée, et sont axés sur la performance, offrant une certaine souplesse dans la conformité. Les règlements offrent une certaine prévisibilité aux constructeurs en établissant des délais fixes pour les augmentations et les révisions de la rigueur. En outre, les critères et les attentes concernant les bâtiments à émission zéro sont censés rester assez cohérents d’une année sur l’autre pour permettre à l’industrie de se concentrer sur les résultats souhaités et d’optimiser ses solutions en tirant des leçons des projets antérieurs. L’évaluation périodique de la réglementation garantit une approche itérative de l’examen et de l’amélioration de la réglementation. Le plan de construction à émission zéro prévoit carrément le renforcement des capacités par le biais d’une nouvelle institution, le ZEBx, qui constitue le point central de cette analyse.

Aperçu du ZEBx et de la réglementation dans le cadre du ZEBP

Le ZEBP^[51] de la Ville de Vancouver est une approche souple et progressive visant à combattre et à réduire la pollution par le carbone à Vancouver. Ce plan énonce quatre stratégies d’action visant à exiger que la majorité des nouveaux bâtiments de Vancouver utilisent 100 % d’énergie renouvelable et n’émettent aucune émission de gaz à effet de serre d’ici 2025 et que tous les nouveaux bâtiments atteignent ces résultats d’ici 2030^[52]. Ces quatre stratégies sont les suivantes :

1. Limites : établir des limites de GES et d’énergie thermique par type de bâtiment et les réduire progressivement jusqu’à zéro.
2. Leadership : exiger que les projets de construction appartenant à la Ville et gérés par la Ville démontrent que des approches de construction de bâtiments à émission zéro sont utilisées lorsqu’elles sont viables.
3. Catalyse : développer des outils pour catalyser les principaux constructeurs et développeurs privés afin qu’ils démontrent que des approches efficaces favorisant les nouveaux bâtiments à émission zéro sont utilisées;
4. Renforcement des capacités : créer un centre d’excellence pour les bâtiments à émission zéro afin de faciliter l’élimination des obstacles, l’échange des connaissances et le développement des compétences nécessaires pour atteindre cet objectif^[53].

En mai 2017, de nouveaux règlements dans le cadre de la politique de bâtiments verts pour le rezonage^[54] ont été introduits dans le cadre du ZEBP de Vancouver. Ces règlements exigent que les nouveaux grands bâtiments respectent des normes précises basées sur des objectifs d’intensité de GES (émissions de GES par unité de surface et par an) par type de bâtiment. Les performances en matière d’efficacité énergétique et de carbone sont réglementées dans le cadre de ce système. Les objectifs sont basés sur un calendrier de réduction progressif à partir de 2016 (par intervalles d’environ 5 ans) jusqu’à ce que tous les bâtiments atteignent des émissions nulles d’ici 2030, et pour de nombreux types de bâtiments, d’ici 2025^[55]. Les règlements seront mis à jour pour refléter ces objectifs comme limites strictes pour les années repères établies^[56]. Afin d’offrir une certaine cohérence à l’industrie du bâtiment en Colombie-Britannique, ces règlements ont été conçus pour être étroitement alignés sur l’Energy Step Code (code énergétique) de la C.-B., qui a également été publié en 2017^[57]. En vertu de ces règlements, les promoteurs disposent d’une grande souplesse dans le choix de leur approche pour développer des bâtiments plus efficaces sur le plan énergétique (p. ex. pratiques de construction, technologies et sources d’énergie, y compris l’électricité et le gaz naturel)^[58].

Afin d’aider à la mise en œuvre de ces règlements plus stricts, le ZEBx a été créé en 2018. La fonction principale du ZEBx est le renforcement des capacités par la collecte et l’échange de connaissances dans le but d’établir une communauté de pratique pour l’industrie des bâtiments à haute performance. Le site Web du ZEBx décrit l’organisme comme « une plateforme collaborative [et …] un centre industriel qui facilite l’échange de connaissances pour accélérer la transformation du marché^[59] ». Sa mission est « d’accélérer rapidement les connaissances, les capacités et la passion pour la construction de bâtiments à émission zéro à Vancouver et en Colombie-Britannique^[60] » [traduction].

Origines du ZEBx

Des compétences et des connaissances spécialisées sont nécessaires pour mettre au point des bâtiments à émission zéro, car cela exige une approche plus systémique du développement^[61]. À Vancouver, le gouvernement municipal s’est rendu compte que le secteur local de la construction manquait de ces compétences et a cherché à atténuer ce problème, en partie, en recommandant la création d’une institution chargée de renforcer les capacités de manière proactive afin de générer et d’échanger des connaissances, et de sensibiliser le public aux avantages des bâtiments à émission zéro^[62]. Selon le personnel du ZEBx, lorsque le moment est venu de créer une institution de renforcement des capacités, l’une des principales inspirations de l’équipe du bâtiment vert de la Ville de Vancouver a été le modèle du Building Energy Exchange de la Ville de New York. S’inspirant en partie de ce modèle, le ZEBx a été créé en 2018 en tant qu’organisme gouvernemental autonome hébergé par l’Association régionale de la construction de Vancouver en partenariat avec la Ville de Vancouver, Maison Passive Canada et l’Open Green Building Society^[63].

Première expérience du ZEBx

En réfléchissant à l’expérience initiale du ZEBx, le personnel indique que le modèle de renforcement des capacités fonctionne; cependant, si le ZEBx a réussi à établir une communauté de pratique à Vancouver, il reconnaît qu’il lui reste du travail à faire pour atteindre certains groupes du secteur du bâtiment. En particulier, le ZEBx n’a pas beaucoup échangé avec les grands promoteurs traditionnels, que ce soit dans le sous-secteur des petits ou des grands bâtiments. À ce jour, les principaux groupes qui composent cette communauté de pratique en plein essor sont la communauté des architectes et les petits promoteurs-constructeurs qui ont déjà été des adeptes précoces du secteur du bâtiment écologique. Les propriétaires individuels n’interagissent pas vraiment avec le ZEBx mais sont probablement influencés par les architectes et les constructeurs qui interagissent avec l’institution. Compte tenu de l’expérience en fait d’engagement jusqu’à présent, la stratégie employée par le ZEBx est de présenter les succès de construction des petits promoteurs et constructeurs travaillant avec l’institution comme une preuve de concept pour les promoteurs et constructeurs, souvent des grands promoteurs traditionnels, qui ne sont pas encore actifs dans la communauté de pratique. Cette « mise en valeur » se fait principalement par le biais des nombreux programmes que le ZEBx gère et qui constituent la majeure partie du travail quotidien du personnel du ZEBx.

Selon les membres du personnel du ZEBx, les programmes élaborés et offerts par eux constituent le principal moyen par lequel se produit le renforcement des capacités. Il y a plusieurs différents types de programmes qui sont structurés différemment, employant divers styles de participation et ciblant divers auditoires et besoins en matière de connaissance. L’un des mécanismes essentiels initialement élaborés pour atteindre les objectifs de renforcement des capacités de l’institution a été les études de cas normalisées pour catalyser la construction de bâtiments à émission zéro^[64]. Cette série d’études de cas a fourni un moyen d’entreprendre systématiquement des activités de recherche directe et de diffusion. Tout comme le modèle pour l’ensemble de l’organisme, cette approche de recherche directe pour le renforcement des capacités s’inspire également d’un effort existant — la série d’études sur le code énergétique de la Colombie-Britannique^[65]. Un élément clé de la conception de cette série est son format standardisé, qui est censé permettre « à l’industrie d’accéder efficacement aux informations, de comparer les résultats entre divers projets, systèmes de construction, produits et conceptions, et d’intégrer les connaissances dans leurs projets^[66] » [traduction]. La série d’études de cas est également structurée par le fait qu’elle se concentre sur les quatre objectifs fondamentaux des bâtiments à haute performance énergétique. Un autre programme plus récent, la série de webinaires ZEBx Decarb Lunch, qui a été élaborée pendant la période de la COVID-19, est maintenant devenu leur programme le plus populaire^[67].

Selon le personnel du ZEBx, l’une des premières leçons apprises dans la conception de programmes de renforcement des capacités est de trouver un équilibre en fournissant des informations accessibles et compréhensibles tout en fournissant suffisamment de matière et de détails pour s’assurer que l’échange d’informations aboutisse réellement au renforcement des capacités. On peut dire que c’est l’accent mis sur la fourniture d’informations comme moyen d’atteindre une fin (c’est-à-dire le renforcement des capacités) et l’attention corrélative portée à la conception de l’échange d’informations qui ont permis à cette stratégie de renforcement des capacités de réussir à accroître l’agilité réglementaire dans la pratique.

La présentation de projets de bâtiments émission zéro réussis par le biais des programmes du ZEBx augmente non seulement l’agilité réglementaire en renforçant les capacités de l’industrie, mais aussi en prouvant aux organismes de réglementation que les règlements sur les bâtiments à émission zéro peuvent être respectés de manière rentable. Selon le personnel du ZEBx, le fait que l’organisme soit impartial dans son orientation et qu’il renforce ses capacités vers l’objectif de décarbonisation du secteur du bâtiment, par opposition à la défense d’un type de solution spécifique, a été essentiel pour établir la crédibilité de l’institution en tant qu’intermédiaire neutre entre l’industrie et le gouvernement. Étant donné que les organismes de réglementation ont souvent du mal à savoir où se trouve la technologie de pointe, et donc jusqu’où ils peuvent « augmenter » les niveaux de rigueur^[68], le fait de disposer d’une institution active, informée et impartiale pour justifier les niveaux de rigueur appropriés sur la base d’évaluations agnostiques de la capacité existante de l’industrie permet aux organismes de réglementation 1) de repousser les tentatives de l’industrie de réduire les niveaux de rigueur sur la base de déclarations exagérées ou fausses d’infaisabilité et 2) de justifier l’augmentation des niveaux de rigueur le cas échéant. Dans un sens, le rôle du ZEBx en tant qu’intermédiaire neutre dans l’évaluation des capacités de l’industrie peut être considéré comme un renforcement indirect des capacités des organismes de réglementation eux-mêmes, ce qui les a aidés à soutenir la mise en œuvre de l’approche agile de la Ville en matière de réglementation de la construction.

IV. RÉSUMÉ ET RECHERCHE FUTURE

Les modèles de réglementation ont évolué au fil du temps, suivant en grande partie le modèle généralisé de modes changeants dans les systèmes de gouvernance. La dernière itération de la réforme réglementaire au Canada, connue sous le nom d’excellence réglementaire ou de réglementation agile, a mis l’accent sur la nécessité d’instaurer une réglementation souple, rigoureuse et prévisible, opérationnalisée par une gestion réglementaire agile, rigoureuse, efficace, transparente et inclusive. Le présent article décrit et examine les premières expériences de deux exemples d’institutions réglementaires agiles afin de comprendre les complexités en matière de développement et de mise en œuvre et de commencer à lier leur conception et leur fonction à l’augmentation de l’agilité réglementaire. Plus précisément, cette recherche met en évidence le rôle essentiel de la collecte et de l’échange de connaissances comme moyen de renforcer les capacités par le biais de processus de co-apprentissage.

Les deux exemples d’institutions réglementaires agiles examinés dans le cadre de cette recherche ont été en mesure d’accroître l’agilité réglementaire, dans la pratique, grâce aux fonctions uniques que ces institutions ont fournies, en particulier leurs fonctions partagées de renforcement des capacités liées à la collecte et à la diffusion d’informations et au co-apprentissage. Étant donné que ces deux cas représentent deux types différents d’institutions réglementaires agiles, il y a, bien sûr, des différences dans leur fonction et leur structure qui ont eu un impact sur la façon dont le co-apprentissage et le renforcement des capacités se sont traduits par une agilité accrue dans la pratique.

Dans le cas du ZEBx, la structure de l’organisme en tant que plateforme de connaissances indépendante à but non lucratif a permis le renforcement des capacités et le co-apprentissage (et une agilité accrue) par le biais de la collecte et de la diffusion directes des connaissances et de fonctions intermédiaires neutres. La collecte et l’échange d’informations ont eu lieu par le biais des programmes du ZEBx, qui comprenaient des activités directes de recherche, d’analyse et de diffusion, comme l’analyse régulière d’études de cas et des webinaires de formation. En comparaison, l’Espace innovation de la CEO a pu permettre le renforcement des capacités et le co-apprentissage en offrant des occasions de conversations informelles et opportunes entre le personnel de réglementation et les promoteurs, en plus des possibilités d’expérimentation. Dans le cas de la CEO, les activités de collecte d’informations n’ont pas pris la forme d’une recherche, d’une analyse et d’une diffusion directes, mais il s’agissait plutôt d’un processus d’apprentissage bidirectionnel entre les promoteurs qui se sont adressés à l’Espace innovation et le personnel de la CEO.

Dans ces cas, le renforcement des capacités par le biais du co-apprentissage représente l’élément central de croisement qui a permis une agilité réglementaire accrue. Ces processus de co-apprentissage entre les intervenants concernés ont permis d’accroître la capacité des entités réglementées à comprendre leurs cadres réglementaires respectifs et à y naviguer d’une manière qui a renforcé le potentiel d’approches innovantes pour la conformité. Cette capacité accrue est particulièrement critique pour l’opérationnalisation de la réglementation agile, étant donné que les limitations de capacité sont un obstacle commun à l’augmentation de l’agilité réglementaire, surtout dans des secteurs comme le bâtiment et l’énergie où les technologies évoluent rapidement. Ces expériences reflètent également la proposition théorique de la réglementation agile, selon laquelle l’augmentation de l’agilité réglementaire nécessite l’inclusion d’un plus grand nombre d’intervenants de plus en plus diversifiés.

Cette recherche représente un premier effort pour établir ces liens; cependant, des recherches supplémentaires sont nécessaires pour développer une théorie des institutions réglementaires agiles qui tienne compte du contexte. Plus précisément, les caractéristiques des institutions réglementaires agiles et les éléments qui les soutiennent doivent être davantage explorés et catégorisés, et notre compréhension améliorée pour savoir : 1) comment ces éléments améliorent l’agilité et 2) quelles nouvelles autorités et capacités sont nécessaires pour les rendre opérationnels. Ce type de recherche future est vital étant donné la grande variété de terminologie utilisée pour décrire les éléments similaires des institutions réglementaires agiles et la quasi absence de compréhension des relations causales entre les éléments individuels et l’agilité réglementaire accrue. Combler cette lacune dans la littérature fournira à d’autres organismes de réglementation agiles potentiels d’importantes leçons et pratiques exemplaires spécifiques au contexte, qui sont nécessaires de toute urgence pour stimuler l’innovation propre et accélérer la réduction des émissions.

* Colleen Kaiser est une boursière postdoctorale à l’Institut pour l’IntelliProspérité de l’Université d’Ottawa.

Geoff McCarney est professeur adjoint en environnement et développement à l’École de développement international et mondialisation de l’Université d’Ottawa. Il est également directeur associé (recherche) de l’Institut de l’environnement de l’Université d’Ottawa et directeur principal (recherche) de l’Institut pour l’IntelliProspérité.

Cette recherche a été soutenue par le Conseil de recherches en sciences humaines.

1. Forum économique mondial, « Canada: The Global Competitiveness Index 2017-2018 edition » (2017), en ligne (pdf ) : <www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/03CountryProfiles/Standalone2-pagerprofiles/WEF_GCI_2017_2018_Profile_Canada.pdf>.
2. La Banque mondiale, « Doing Business 2019: Training for Reform » (2019), en ligne (pdf) : <www.worldbank.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2019-report_web-version.pdf>.
3. Yale Centre for Environmental Law and Policy, « Environmental Performance Index » (2018), en ligne (pdf) : <epi.yale.edu/downloads/epi2018policymakerssummaryv01.pdf>.
4. Brendan Haley, « Economy and Climate Need More than Stimulus after COVID-19 », Policy Options (27 avril 2020), en ligne : <policyoptions.irpp.org/magazines/april-2020/economy-and-climate-need-more-than-stimulus-after-covid-19/>.
5. Ici nous adaptons la fameuse citation de Jacob Viner (éminent théoricien du commerce international, 1892-1970): « Economics is what economists do » (l’économie c’est ce que font les économistes).
6. Andrew Jordan et Adriaan Schout, The coordination of the European Union: Exploring capacities for networked governance, Oxford, Oxford University Press, 2006; Reinhard Steurer, « From government strategies to strategic public management: an exploratory outlook on the pursuit of cross-sectoral policy integration » (2007) 17:3 European Environment 201, en ligne : <doi.org/10.1002/eet.452>.
7. Jordan et Schout, Ibid; Pour en savoir plus voir Ann Marie Bissessar, « From Governance to Government » dans Ali Farazmand, éd., Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance, Springer, 2016, en ligne : <doi.org/10.1007/978-3-319-20928-9_2831>.
8. Stanley Udy, « ‘Bureaucracy’ and ‘Rationality’ in Weber’s Organization Theory: An Empirical Study » (1959) 24:6 American Sociological Rev 791, en ligne : <www.jstor.org/stable/2088566>.
9. Daniel Fiorino, The New Environmental Regulation, MIT Press, 2006 à la p 6.
10. Ibid à la p 7.
11. Scott Hassell et al, An Assessment of the U.S. Environmental Protection Agency’s National Environmental Performance Track Program, Santa Monica, CA, RAND Corporation, 2010, en ligne : <www.rand.org/pubs/technical_reports/html>.
12. Jackson 2001; Hood 1991; Jann 2002; cités dans Steurer, supra note 6.
13. Fiorino, supra note 9.
14. Ibid.
15. Les problèmes de pollution de 1^re et de 2^e génération peuvent aussi être appelés des problèmes de pollution de source ponctuelle et de source non ponctuelle, ce qui illustre la différence dans la complexité pour régler le problème au moyen de politiques des de règlements.
16. Gouvernement du Canada, La réglementation intelligente : rapport sur les initiatives et les projets, no de catalogue CP22-80/2005F-PDF, Ottawa, Bureau du Conseil privé, 2005, en ligne (pdf) : <publications.gc.ca/collections/Collection/CP22-80-2005F.pdf>.
17. Stephan Wood et Lynn Johannson, « Six Principles for Integrating Non-Governmental Environmental Standards into Smart Regulation » (2008) 46 Osgoode Hall LJ 345 à la p 359.
18. Canada, Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente, La réglementation intelligente : une stratégie réglementaire pour le Canada Rapport au gouvernement du Canada, no de catalogue CP22-78/2004F (Canada : Bureau du Conseil privé, 2004) à la p 15, en ligne (pdf) : <publications.gc.ca/collections/Collection/CP22-78-2004F.pdf>.
19. Ibid aux pp 153–62.
20. Voir British Columbia, Office of the Superintendnet of Professional Governance, The Final Report of the Review of Professional Reliance in Natural Resource Decision-Making, par Mark Haddock,Victoria, Ministry of Environmental and Climate Change Strategy, 18 mai 2018, en ligne (pdf) : <professionalgovernancebc.ca/app/uploads/sites/498/2019/05/Professional_Reliance_Review_Final_Report.pdf>; Voir aussi Martin Olszynski, « From Badly Wrong to Worse: An Empirical Analysis of Canada’s New Approach to Fish Habitat Protection Laws » (2015) 28 J Envtl L & Prac 1; Voir aussi Mark Winfield, « The Lac-Mégantic Disaster and Transport Canada’s Safety Management System (SMS) Model: Implications for Reflexive Regulatory Regimes » (2016) 28 J Envtl L & Prac 299.
21. Steurer, supra note 6.
22. David Harvey, A Brief History of Neoliberalism, Oxford, Oxford University Press, 2005.
23. Gouvernement du Canada, « Plan climatique canadien » (dernière modification le 12 juillet 2021), en ligne : <www.canada.ca/fr/services/environnement/meteo/changementsclimatiques/plan-climatique.html> (le cadre pancanadien est le plan national de lutte contre les changements climatiques du Canada).
24. Tables de stratégies économiques du Canada, « L’impératif de l’innovation et de la compétitivité : saisir les occasions de croissance » (2018) à la p 10, en ligne (pdf) : <www.ic.gc.ca/eic/site/098.nsf/vwapj/ISEDC_SaisirLesOccasions.pdf/$file/ISEDC_SaisirLesOccasions.pdf>.
25. Tables de stratégies économiques du Canada, « Ressources de l’avenir » (2018) à la p 7, en ligne (pdf) : <www.ic.gc.ca/eic/site/098.nsf/vwapj/ISEDC_RessourcesAvenir.pdf/$file/ISEDC_RessourcesAvenir.pdf>.
26. Secrétariat du Conseil du Trésor, « Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire : À propos du Comité » (dernière modification le 22 mars 2021), en ligne : <www.canada.ca/fr/gouvernement/systeme/lois/developpement-amelioration-reglementation-federale/modernisation-reglementation/comite-consultatif-externe-competitivite-reglementaire.html>.
27. Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire, « Conseils à l’intention du Conseil du Trésor (mars 2021) », (31 mars 2021), en ligne : <www.canada.ca/fr/gouvernement/systeme/lois/developpement-amelioration-reglementation-federale/modernisation-reglementation/comite-consultatif-externe-competitivite-reglementaire-conseils-intention-conseil-tresor/conseils-intention-conseil-tresor-mars-2021.html>.
28. Ibid.
29. Forum économique mondial, « Agile Regulation for the Fourth Industrial Revolution: A Toolkit for Regulators » (décembre 2020), en ligne : <www3.weforum.org/docs/WEF_Agile_Regulation_for_the_Fourth_Industrial_Revolution_2020.pdf>.
30. Ibid.
31. OCDE, « Better Regulation Practices across the European Union » (19 mars 2019), en ligne : <doi.org/10.1787/9789264311732-en>.
32. Gordon Kaiser, « Les organismes canadiens de réglementation de l’énergie et les nouvelles technologies : La transition vers une économie à faible émission de carbone » (2021) 9:2 Publication trimestrielle sur la réglementation de l’énergie 7, en ligne : <energyregulationquarterly.ca/fr/articles/canadian-energy-regulators-and-new-technology-the-transition-to-a-low-carbon-economy>; Quest & Pollution Probe, « Enter The Sandbox: Developing Innovation Sandboxes For The Energy Sector » (2020), en ligne (pdf) : <www.pollutionprobe.org/wp-content/ uploads/Innovation-Sandboxes-Report-1-EN.pdf>; Quest & Pollution Probe, « Getting To Deployment: Bridging The Gaps In Energy Innovation In Canada » (2020), en ligne : <www.pollutionprobe.org/wp-content/uploads/Innovation-Sandboxes-Report-2-EN.pdf>.
33. Voir par ex United Kingdom Civil Aviation Authority, « Regulatory challenges for innovation in aviation (dernière consultation le 10 octobre 2021), en ligne : <www.caa.co.uk/Our-work/Innovation/Regulatory-challenges-for-inno”vation-in-aviation/>.
34. United Nations Secretary-General’s Special Advocate for Inclusive Finance for Development, « Briefing on Regulatory Sandboxes » (3 juin 2018) à la p 1, en ligne : <www.unsgsa.org/sites/default/files/resources-files/2020-09/Fintech_Briefing_Paper_Regulatory_Sandboxes.pdf>.
35. Financial Conduct Authority, « Regulatory Sandbox » (dernière modification le 17 août 2021), en ligne : <www.fca.org.uk/firms/innovation/regulatory-sandbox>.
36. OCDE, « Better Regulation In Europe: The Netherland » (2010) aux pp 47-59 (chapitre 2 : Institutional Capacities For Better Regulation), en ligne (pdf) : <www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44912418.pdf>.
37. van der Heiden 2018 cité dans Colleen Kaiser, « State Steering in Polycentric Governance Systems: Climate Policy Integration in Ontario and California’s Transportation Sectors » (mars 2020) à la p 286, en ligne : <yorkspace.library.yorku.ca/xmlui/handle/10315/37701>.
38. Kaiser, supra note 37.
39. Commission de l’énergie de l’Ontario, « L’Espace innovation CEO » (dernière consultation le 10 octobre 2021), en ligne : <www.oeb.ca/_html/sandbox/index-fr.php>.
40. Ibid.
41. Comité consultatif sur l’innovation, « Report to the Chair of the Ontario Energy Board: Actions the OEB can take to advance innovation in Ontario’s energy sector » (novembre 2018), en ligne (pdf) : <www.oeb.ca/sites/default/files/Report-of-the-Advisory-Committee-on-Innovation-20181122.pdf>.
42. Office of Gas and Electricity Markets du R.-U., « Innovation Sandbox Service Overview » (27 février 2020), en ligne : <www.ofgem.gov.uk/publications/innovation-sandbox-service-overview>.
43. Commission de l’énergie de l’Ontario, « Onglet Rapports[2] » (dernière mise à jour le 26 août 2020), en ligne : <www.oeb.ca/_html/sandbox/reporting-2-fr.php>.
44. Ibid.
45. Commission de l’énergie de l’Ontario, « Bulletin: Ownership and operation of behind-the-meter energy storage assets for remediating reliability of service » (6 août 2020), en ligne : <www.oeb.ca/sites/default/files/OEB-Staff-Bulletin-ownership-of-BTM-storage-20200806.pdf>.
46. La CEO peut accorder des exemptions à ses propres exigences réglementaires, comme les codes d’électricité de la CEO, les règles visant le gaz naturel de la CEO et les licences de la CEO. Toutefois, sous réserve de certaines exceptions, la CEO ne peut pas accorder des exemptions aux exigences se retrouvant dans les lois ou les règlements.
47. Commission de l’énergie de l’Ontario, supra note 43.
48. Ibid.
49. Patricia Larkin, « What Works? Identifying And Scaling Up Successful Innovations In Canadian Energy Regulatory Decision-Making » (juillet 2021), en ligne (pdf) : <www.uottawa.ca/positive-energy/sites/www.uottawa.ca.positive-energy/files/what_works_identifying_and_scaling_up_web_final.pdf>.
50. Kaiser, supra note 32.
51. Ville de Vancouver, « Zero Emissions Building Plan » (12 juillet 2016), en ligne (pdf) : <vancouver.ca/files/cov/zero-emissions-building-plan.pdf>.
52. Ibid
53. Ibid à la p 3.
54. Ville de Vancouver, « Green Buildings Policy For Rezoning – Process And Requirements » (dernière modification le 14 juin 2019), en ligne (pdf) : <bylaws.vancouver.ca/Bulletin/bulletin-green-buildings-policy-for-rezoning.pdf>.
55. Ville de Vancouver, supra note 51.
56. Ville de Vancouver, « Policy Report, Development And Building: Zero Emission Building Plan » (5 juillet 2016), en ligne (pdf) : <council.vancouver.ca/20160712/documents/rr2.pdf>.
57. L’Energy Step Code de la C.-B établit la voie à suivre pour que tous les nouveaux bâtiments soient compatibles à l’émission zéro d’ici 2032; voir Energy Step Code, « Background » (dernière consultation le 10 octobre 2021), en ligne : <energystepcode.ca/>.
58. Matt Horne, « Opinion: Vancouver’s rezoning policy cuts carbon and costs », The Vancouver Sun (1 mai 2017), en ligne : <vancouversun.com/opinion/op-ed/opinion-vancouvers-rezoning-policy-cuts-carbon-and-costs>.
59. Zero Emissions Building Exchange, « About, » (dernière consultation le 10 octobre 2021), en ligne : <www.zebx. org/about/>.
60. Ibid.
61. Hannah Kacary, « Energy Efficiency in Buildings: The Challenges and Opportunities in the Drive to Net-Zero », Eco Canada (11 février 2021), en ligne : <eco.ca/blog/energy-efficiency-in-buildings-the-challenges-and-opportunities-in-the-drive-to-net-zero/>.
62. Ville de Vancouver, supra note 51.
63. Zero Emissions Building Exchange, supra note 59.
64. Zero Emissions Building Exchange, « Standardized Case Studies to Catalyze Implementation of ZEBs » (dernière consultation le 10 octobre 2021), en ligne : <www.zebx.org/standardized-case-studies-to-catalyze-implementation-of-zebs/>.
65. Ibid.
66. Ibid.
67. Zero Emissions Building Exchange, « Annual Report 2020-2021 » (2021), en ligne (pdf ) : <www.zebx.org/wp-content/uploads/2021/07/FINAL-ZEBx-Annual-Report-Year-3-2020-2021-1.pdf>.
68. Colleen Kaiser et Martin Olszynski, « Key Characteristics of Agile Regulations: Stringency » (21 avril 2021), en ligne (blog) : Smart Prosperity Institute <institute.smartprosperity.ca/AgileRegulationsStringency>.