Le 30 juin 2021, Environnement et Changement climatique Canada a publié un communiqué de presse annonçant que le projet de loi C-12, la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, avait reçu la sanction royale et était donc devenu la loi au Canada^[1]. Le titre du communiqué de presse était le suivant : « Le gouvernement du Canada légifère sur la responsabilité au chapitre de la lutte contre les changements climatiques avec la première loi sur la carboneutralité ».

En général, une nouvelle loi n’est nécessaire que si l’absence d’une telle loi crée ou perpétue un grave problème de société. Mon commentaire sur cette loi explorera à la fois la nécessité de cette nouvelle loi et ce qu’elle est susceptible d’accomplir.

CONTEXTE

Historiquement, les lois ont généralement été rédigées pour rendre obligatoires, dans les faits, certaines exigences génériques, par exemple, faire ceci, ne pas faire cela, ou payer cette taxe ou cette amende. Au cours du présent siècle, notamment avec l’essor des médias sociaux, les gouvernements ont réalisé que la plupart des journalistes lisent les communiqués de presse et Twitter, et non les lois. Et le public lit ce que les journalistes écrivent. Cela a conduit à la promulgation de certaines lois qui ressemblent davantage à des déclarations de relations publiques qu’à des lois utiles.

La plupart de nos lois contiennent désormais de longs préambules rhétoriques, des définitions vagues ou circulaires^[2], peu de contenu substantiel et des descriptions élogieuses dans les communiqués de presse et les discours des ministres sur ce que ces lois sont censées accomplir. L’objectif est de faire en sorte que le public se sente bien par rapport aux bonnes intentions de son gouvernement. Une telle loi pourrait être décrite comme une loi « de bien-être », un placebo législatif plutôt qu’un texte de loi efficace.

L’effet placebo bien connu fait qu’un grand nombre des patients qui reçoivent un placebo dans le cadre d’essais cliniques de médicaments se sentent mieux parce qu’ils s’attendent à se sentir mieux. C’est cet effet qui a été utilisé par les politiciens ces dernières années pour créer l’illusion qu’une loi essentiellement symbolique, inutile ou même nuisible sera bénéfique. Le présent commentaire expliquera pourquoi le projet de loi C-12 (ci-après, la « Loi sur la responsabilité ») est essentiellement une loi placebo, avec un effet potentiellement néfaste.

LE COMMUNIQUÉ DE PRESSE DU 30 JUIN 2021 SUR LA LOI SUR LA RESPONSABILITÉ

Après avoir résumé les objectifs et les engagements compris dans la Loi, le communiqué de presse du gouvernement souligne, de diverses manières, qu’ « afin de promouvoir la responsabilité et la transparence, la Loi » prévoit, par exemple :

• Exige qu’un plan de réduction des émissions, un rapport d’étape et un rapport d’évaluation pour chaque cible soient déposés devant les deux chambres du Parlement et mis à la disposition du public.
• Exige du ministre des Finances qu’il prépare un rapport annuel sur les principales mesures que le gouvernement fédéral a prises pour gérer les risques et les possibilités financières liés aux changements climatiques.
• Exige que le commissaire à l’environnement et au développement durable, au moins une fois tous les cinq ans à compter de la fin de 2024 au plus tard, examine la mise en œuvre par le gouvernement du Canada des mesures visant à atténuer les changements climatiques et fasse rapport à ce sujet^[3].

Le communiqué de presse cite également le ministre qui a déclaré : « Nous avons promis de légiférer pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050 et de mettre en place des cibles juridiquement contraignante et, hier, nous avons tenu cette promesse… »

On ne sait pas comment le simple fait d’atteindre un objectif d’émissions (qui ne peut être mesuré, mais seulement estimé, avec beaucoup de discernement) peut être juridiquement contraignant, qui est lié par cet objectif et comment il peut être appliqué.

LA CLAUSE D’OBJET

« L’objet de la présente loi est d’exiger l’établissement de cibles nationales de réduction des émissions de gaz à effet de serre fondées sur les meilleures données scientifiques disponibles et de promouvoir la transparence, la responsabilité et une action immédiate et ambitieuse dans le cadre de l’atteinte de ces cibles, pour soutenir l’atteinte de la carboneutralité au Canada d’ici 2050 et les engagements internationaux du Canada en matière d’atténuation des changements climatiques^[4] ».

MON ANALYSE DE L’OBJECTIF RÉEL DE LA LOI

1. Établissement de cibles nationales

Le gouvernement Harper a établi des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre de la politique gouvernementale, sans aucune loi. Jusqu’à récemment, acceptés par le gouvernement Trudeau, également sans aucune loi. Qu’est-ce qui a changé? Pourquoi cette loi est-elle promulguée maintenant? Ce ne peut être parce que les objectifs de réduction des émissions nécessitent soudainement une loi.

C’est probablement pour deux raisons politiques. Premièrement, parce que la Loi rendra plus difficile pour les futurs gouvernements de réduire, ou de ne pas atteindre, les objectifs fixés par la Loi. Si un autre parti politique devient le gouvernement, il devra modifier la Loi — un processus très visible — pour réduire les objectifs. Et deuxièmement, parce que le fait d’inscrire quelque chose dans la Loi stimulera les poursuites judiciaires ou les demandes de contrôle judiciaire visant à faire respecter par le gouvernement ses propres objectifs.

La modification ou l’abrogation de la loi, que tout futur gouvernement pourrait légalement faire, se heurterait à une opposition politique très médiatisée, ce qui en ferait un perdant en termes de votes. Ainsi, la Loi est astucieusement conçue pour lier politiquement les Parlements successifs, même si, constitutionnellement, un Parlement ne peut lier son successeur. Tout futur gouvernement qui ne poursuivrait pas cet objectif serait accusé de ne pas se soucier de la planète et de l’environnement du Canada. L’un des objectifs de la Loi est de tenter de graver dans le marbre l’objectif de carboneutralité.

Par le biais des taxes sur le carbone et d’autres mesures réglementaires applicables à l’échelle nationale, Ottawa peut effectivement forcer les politiques provinciales à contribuer à sa cible, et pénaliser les politiques provinciales qui ne le font pas. Comme l’a démontré l’échec du litige provincial contre la taxe sur le carbone^[5], même sans le pouvoir légal de lier les provinces à sa cible, le gouvernement fédéral peut utiliser des carottes et des bâtons économiques pour contrôler à la fois les provinces et leurs créations légales, les municipalités.

Dans un nombre croissant d’affaires judiciaires, des groupes de défense de l’environnement, représentant parfois des enfants^[6], font valoir que les contestations de la politique climatique d’un gouvernement sont justiciables et doivent donc être tranchées par des juges. Ces poursuites visent à contraindre les gouvernements à appliquer les politiques climatiques préconisées pour atteindre les objectifs. Une fois que ces objectifs sont légiférées, ces litiges — l’application privée des lois publiques — deviennent beaucoup plus faciles.

Les gouvernements défendeurs dans des actions en justice ne sont pas toujours mécontents d’être poursuivis, et ne se défendent pas toujours vigoureusement. Si les objectifs de réduction des émissions fixés par la Loi ne sont pas atteints, ce qui donne lieu à des litiges, cela permet au gouvernement de justifier ses réalisations réelles comme étant réalistes par rapport aux réclamations dans des procès. Le gouvernement peut également justifier le règlement du litige en prenant des mesures législatives positives telles que l’augmentation du niveau de la taxe sur le carbone. Étant donné qu’elle facilite les poursuites judiciaires, la Loi sur la responsabilité pourrait bien être surnommée la « Loi sur les poursuites judiciaires ».

2. Promouvoir la transparence et la responsabilité

Le gouvernement cherche à vendre cette Loi comme ajoutant un élément important de transparence et de responsabilité à ses exigences en matière de rapports. Mais rien n’empêche le gouvernement d’être plus transparent et responsable sans loi.

Le gouvernement fédéral s’est déjà engagé à déposer auprès de l’Organisation des Nations Unies (ONU), tous les deux ans, des rapports sur toutes les grandes mesures de lutte contre les changements climatiques prises par les gouvernements fédéral et provinciaux. Il est également tenu de déposer des rapports tous les cinq ans sur les mesures de réduction des émissions en vertu de l’Accord de Paris de 2015, dont le Canada est signataire. Ces rapports ne sont pas secrets, mais accessibles au public sur le site Web d’Environnement et Changement climatique Canada. De plus, le commissaire à l’environnement et au développement durable (une direction du Bureau du vérificateur général du Canada) publie également des rapports périodiques sur la performance des ministères fédéraux et du gouvernement dans son ensemble dans l’atteinte des objectifs de leurs programmes. Bien que la nouvelle Loi soit présentée comme créant la transparence et la responsabilité, cela ne peut pas être son véritable objectif car, même sans cette Loi, il existe déjà une transparence totale, qui crée la responsabilité.

Cela dit, l’information qui sera fournie sera opaques sur la question de politique la plus importante : le coût. Sans connaître le coût pour les Canadiens, année après année, il n’y a aucun moyen de juger si les avantages pour les Canadiens dépassent nos coûts. Les avantages revendiqués sont la réduction des émissions de gaz à effet de serre du Canada, avec l’hypothèse que cette réduction nationale réduira les effets néfastes du CO₂ sur le climat et la météo du Canada.

La décarbonisation de l’économie canadienne par l’élimination accélérée des combustibles fossiles et l’électrification de toutes les sources d’énergie sera très coûteuse. Pourtant, personne ne connaît ces coûts, car le gouvernement fédéral n’a jamais publié d’analyse coûts-avantages des programmes et des dépenses du Canada liés au climat. Dans un rapport collaboratif de mai 2018, les vérificateurs généraux des gouvernements fédéral et provinciaux ont observé que personne ne dispose d’un registre complet de tous les programmes en place, que le nombre de programmes au niveau municipal semble augmenter rapidement et qu’il y a une très mauvaise coordination entre les gouvernements dans l’administration de ces programmes^[7]. On ignore combien de ces programmes sont redondants ou entrent en conflit avec d’autres programmes. De même, aucune analyse faisant autorité n’a jamais été effectuée sur les dommages à la concurrence internationale causés à l’industrie canadienne par des taxes plus élevées sur le dioxyde de carbone et des tarifs d’électricité plus élevés que dans d’autres pays avec lesquels nous sommes en concurrence.^[8] La Loi et l’information gouvernementale à son sujet ne fournissent aucune estimation de ce qu’il en coûtera pour atteindre la prochaine étape, ni qui en assumera le coût, ni comment ce coût sera financé.

Par nécessité, les Canadiens dépendent, depuis près de deux siècles, des hydrocarbures pour se nourrir, se chauffer et s’éclairer ou se transporter, eux, leurs enfants et leur nourriture. Éliminer toutes ces sources essentielles de la vie en 30 ans est sans précédent, avec un risque élevé d’échec. Embrasser ce changement radical sans en dévoiler les coûts et les risques est au mieux opaque et au pire trompeur^[9]. Le but de la Loi est de divulguer un objectif légiféré tout en refusant intentionnellement de divulguer son impact sur la vie des Canadiens. Ceci est incompatible avec les objectifs professés d’une plus grande responsabilité et d’une plus grande transparence.

Vaclav Smil, professeur émérite de l’Université du Manitoba, est une autorité mondialement reconnue en matière de transitions énergétiques. Dans ses nombreux livres et articles^[10], il a démontré que le nombre d’années qu’il a fallu historiquement pour que les nouvelles sources d’énergie dépassent seulement 25 % de la consommation d’énergie d’un pays est généralement de 50 à 70 ans. Il faut beaucoup plus de décennies pour devenir une source d’énergie dominante. De telles transitions énergétiques majeures ne se produisent que lorsque la nouvelle technologie présente des avantages clairs en termes de coût, d’efficacité et de fiabilité par rapport aux autres technologies existantes. Pourtant, aujourd’hui, les gouvernements occidentaux font mine de croire qu’ils peuvent légiférer une telle transition en 30 ans sans aucune nouvelle percée technologique en matière d’énergie, entièrement développée et testée.

Le professeur Smil a récemment écrit^[11] :

[Traduction]

« Le fait le plus important est que pendant ces décennies d’inquiétudes croissantes concernant le réchauffement climatique, le monde a couru vers le carbone fossile, au lieu de s’en éloigner […] les émissions ont presque triplé en Asie, en grande partie parce que la combustion chinoise de combustibles fossiles a presque quadruplé. En conséquence, les émissions mondiales de CO₂ ont augmenté de plus de 60 % depuis 1992, établissant encore un autre record en 2018.

[…]

Concevoir des feuilles de route hypothétiques décrivant l’élimination complète du carbone fossile de l’approvisionnement énergétique mondial d’ici 2050 n’est rien d’autre qu’un exercice de vœux pieux qui ignore les réalités physiques fondamentales […] La décarbonisation complète de l’approvisionnement énergétique mondial sera une entreprise extrêmement difficile, d’une ampleur et d’une complexité sans précédent, qui ne sera pas accomplie – même dans le cas d’un engagement soutenu, dévoué et extraordinairement coûteux – en l’espace de quelques décennies ».

Il est facile pour les politiciens de n’importe quel pays de rechercher le pouvoir en faisant des promesses de lutte contre les changements climatiques qui ne pourront être tenues que longtemps après qu’ils auront quitté le pouvoir. La Chine a récemment déclaré qu’elle atteindrait le niveau de carboneutralité d’ici 2060, soit dans 40 ans^[12]. À cette date, s’il est encore en vie, le président Xi Jinping aura 106 ans. Aux dates cibles américaines et canadiennes de 2050, le président Joe Biden aura 107 ans et le premier ministre Justin Trudeau, 78 ans. Aucun d’entre eux ne sera à la tête de son pays à ces dates.

3. Engagements internationaux du Canada

L’Accord de Paris^[13] a été largement déformé dans les médias occidentaux, et par conséquent, largement incompris. Il a été décrit à plusieurs reprises et à tort comme un accord international auquel des nations individuelles, dont le Canada, se sont engagées à réduire l’augmentation de la température moyenne de la planète à un maximum de 2 °C, et de préférence à 1,5 °C. L’Accord ne fixe en fait aucun objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L’Accord exige simplement que chacun des 195 pays signataires fixe sa propre « contribution déterminée au niveau national », qui peut consister à augmenter les émissions si le pays le souhaite et beaucoup le font. Les pays sont tenus de soumettre des plans quinquennaux montrant ce qu’ils ont l’intention de faire pour augmenter ou réduire leurs émissions, et dans quel nombre d’années. Le Canada n’a pris aucun engagement international contraignant nous obligeant à imposer des obligations légales pour tout niveau de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Il existe une croyance répandue selon laquelle si « nous » faisons tous notre part, « nous » réussirons à maintenir l’augmentation de la température moyenne mondiale en dessous de 2 °C. Il s’agit d’un malentendu. Elle repose sur les hypothèses, jusqu’ici erronées, selon lesquelles, premièrement, la plupart des grands pays émetteurs du monde ont l’intention de réduire leurs émissions et, deuxièmement, qu’ils renonceront aux avantages d’un développement économique fondé sur les hydrocarbures pour suivre le leadership de pays comme le Canada. Cet objectif de 2 °C était politique, proposé par des défenseurs de l’environnement et non par des scientifiques, et l’ONU l’a adopté comme objectif ambitieux de l’Accord^[14]. Après 2015, il est très vite devenu évident, sur la base de ce à quoi les pays se sont réellement engagés, que l’objectif ne pourra pas être atteint^[15].

En examinant le texte de l’Accord de Paris — ce que presque personne ne semble faire — il est clair qu’aucun pays, pas même le Canada, n’est tenu par le texte de l’Accord de fixer la carboneutralité, ou tout autre niveau d’émissions, comme objectif national. Chacun des 195 pays signataires est libre de fixer sa propre « contribution déterminée au niveau national », indépendamment de ce que les autres pays peuvent ou non s’engager à faire. Et l’accord ne prévoit aucun mécanisme d’application des contributions déterminées au niveau national.

Les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), principalement des pays occidentaux développés, produisent environ un tiers des émissions mondiales. Ils ont pris divers engagements de réduction. Mais les pays en développement, principalement d’Asie et d’Afrique, produisent environ deux tiers des émissions mondiales. La plupart de ces pays ont promis d’augmenter, et non de réduire, leurs émissions car de telles réductions compromettraient leurs efforts pour réduire la pauvreté de millions de leurs habitants, dont quelque huit cents millions n’ont toujours pas accès à l’électricité.

Depuis 2010, la majeure partie de la croissance des émissions de CO₂ s’est produite dans les pays non membres de l’OCDE^[16]. Dans les plans que les pays en développement ont soumis à l’ONU, ils ont généralement subordonné toute réduction future des émissions (ou même toute réduction du taux d’augmentation) à une importante aide financière des pays de l’OCDE. Le 13 mars 2021, le premier ministre du Pakistan a prévenu^[17] que les pays en développement auraient besoin d’environ 400 milliards de dollars US par an en soutien au financement de la lutte contre les changements climatiques pour s’orienter vers un développement à faibles émissions de carbone. Pourtant, jusqu’à maintenant, les pays développés n’ont même pas versé les 100 milliards de dollars par année qu’ils avaient promis en 2016 dans le cadre de l’Accord de Paris. l’Inde a qualifié les cibles de l’Occident pour 2050 de « utopique ». Le ministre de l’Énergie de l’Inde a dit que les pays pauvres veulent continuer d’utiliser les combustibles fossiles et que les pays riches « ne peuvent pas arrêter cela^[18] ».

Lors de la réunion de la COP26 qui s’est tenue à Glasgow en novembre 2021, la plupart des pays en développement du monde ont soutenu la demande faite aux pays riches de leur verser au moins 1 300 milliards de dollars de financement climatique par an à partir de 2030.^[19] Si les pays développés ne parviennent pas à collecter les 100 milliards de dollars promis à Paris, ne serait-ce qu’une seule fois au cours des six années allant de 2015 à 2021, quelles sont les chances qu’ils versent 1 300 milliards de dollars chaque année?

La Chine est responsable d’environ 28 % des émissions mondiales en 2019, contre seulement 13 % en 1999, quel qu’il soit^[20]. Elle a simplement promis à Paris de plafonner ses émissions d’ici 2030 à un niveau non spécifié, sans indiquer combien de temps elle resterait à ce niveau maximal quel qu’il soit^[21]. L’Inde, qui rattrape la Chine, a présenté sa contribution déterminée au niveau national comme une réduction des émissions par unité de produit intérieur brut (PIB), c’est-à-dire une réduction de l’intensité, et non en tonnes de CO₂^[22]. Cela signifie que les émissions de l’Inde peuvent rester identiques ou augmenter tant que son PIB augmente suffisamment vite (grâce à l’utilisation de combustibles fossiles) pour réduire les émissions par unité de PIB.

Lorsque nous additionnons et déduisons les contributions déterminées au niveau national, même si tous les 195 pays respectent pleinement leurs objectifs (ce qui est déjà douteux), la réduction nette de l’augmentation de la température mondiale d’ici 2100 serait insignifiante, dans la limite de l’erreur de mesure.

Il y a un énorme décalage entre l’objectif ambitieux de cet accord, tel qu’il est présenté dans les médias et les communications du gouvernement canadien, et ce que les 195 nations signataires ont réellement déclaré dans leurs contributions déterminées au niveau national qu’elles avaient l’intention de faire. Comme l’a écrit l’économiste William Nordhaus, lauréat du prix Nobel, dans l’American Economic Association Journal d’août 2018^[23] :

[Traduction]

« La réalité, c’est que la plupart des pays sont sur la voie du maintien du statu quo, c’est-à-dire des politiques minimales pour réduire leurs émissions […] La cible internationale pour le changement climatique avec une limite de 2 °C semble irréalisable avec des technologies raisonnablement accessibles, même avec des stratégies de réduction très ambitieuses ».

Indépendamment de ce que fait le Canada, l’Accord de Paris, comme l’accord qui l’a précédé, Kyoto^[24], est déjà manifestement un échec.

4. Ce que la Loi sur la responsabilité n’exige pas

La Loi sur la responsabilité oblige le gouvernement fédéral à fixer des objectifs et à rendre compte de la mesure dans laquelle il les atteint. Mais elle n’oblige pas le Canada à atteindre l’objectif de 2050. Cela signifie que cet objectif n’est pas juridiquement contraignant. De même, aucune sanction n’est non plus prévue en cas de non-respect de cet objectif. La raison pour laquelle le ministre affirme que l’objectif est juridiquement contraignant n’est pas claire.

Un communiqué de presse non daté (qui a été modifié le 13 août 2021) d’Environnement et Changement climatique Canada est intitulé « La carboneutralité d’ici 2050^[25] ». Il stipule dans un langage soigneusement élaboré que « [l]e gouvernement du Canada s’est engagé à mettre en œuvre la carboneutralité d’ici 2050 ». Note : Il ne dit pas qu’il s’est engagé à atteindre cet objectif, mais simplement à « le mettre en œuvre ». En dépit de cette utilisation prudente de mots ambigus, la couverture médiatique a été faite comme si « mettre en œuvre » cet objectif signifiait effectivement de l’atteindre.

INCERTITUDE ET CONFUSION DANS LES COMMUNICATIONS GOUVERNEMENTALES

Ce communiqué de presse mentionne également qu’en février 2021, le gouvernement a mis sur pied un groupe indépendant d’experts provenant de partout au pays pour consulter les Canadiens et fournir au gouvernement des conseils sur les meilleures voies à suivre pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Cela soulève la question suivante : pourquoi le gouvernement inscrit-il dans la Loi un objectif qui nécessite qu’un organisme consultatif lui indique comment l’atteindre?

Le communiqué de presse explique comment atteindre la carboneutralité et les avantages d’une telle démarche :

« L’objectif de la carboneutralité signifie que notre économie n’émet pas de gaz à effet de serre ou compense ses émissions, par exemple, par des mesures comme la plantation d’arbres ou l’utilisation de technologies qui peuvent capter le carbone avant qu’il ne soit rejeté dans l’air. Elle est essentielle pour que nos enfants et nos petits enfants grandissent dans un monde sûr où il fait bon vivre^[26]. »

Il y a deux problèmes avec ce paragraphe : la première phrase et la deuxième phrase.

Pour ce qui est de la première phrase, il n’existe actuellement aucune technologie qui permettrait à l’économie canadienne de ne pas émettre de CO₂. Aujourd’hui, et dans un avenir prévisible, il n’existe pas d’avions à réaction de transport de passagers, de navires de charge océaniques, de gros camions de transport ou de tracteurs agricoles alimentés par des batteries ou de l’hydrogène. Personne ne fabrique de l’acier ou du béton sans utiliser massivement des combustibles fossiles. La construction des grandes bases en béton et des hautes tours en acier des éoliennes entraîne donc d’importantes émissions de CO₂ provenant des combustibles fossiles. La plantation d’arbres n’est pas vraiment une solution à long terme, car il faut parfois des décennies pour qu’ils atteignent une hauteur substantielle, et bien qu’ils absorbent du CO₂ pendant leur période de croissance, lorsqu’ils meurent, ils se décomposent, libérant le CO₂ qu’ils ont absorbé. Quant au piégeage du carbone, bien qu’il soit techniquement réalisable et qu’il se fasse, il n’est pas encore économique à une échelle proche de celle qui serait nécessaire pour compenser les émissions raisonnablement prévisibles du Canada^[27]. Nos émissions vont probablement augmenter en raison de la croissance démographique, tant au pays que par l’immigration. Il n’est pas non plus possible de capter le CO₂ « avant » qu’il ne soit rejeté dans l’air par les millions de sources d’émissions de CO₂ au Canada — chaque maison, chaque voiture, chaque bureau et chaque usine devrait être équipé d’un dispositif quelconque de captage du carbone, ce qui n’existe pas encore, même sur papier.

La deuxième phrase semble mettre le Canada sur le même pied que le monde entier. Si le Canada atteint le niveau de carboneutralité, cela permettra-t-il vraiment de maintenir le climat canadien créé par les émissions du monde entier à un état sûr et vivable pour nos enfants et petits-enfants au Canada? Bien sûr que non. Le Canada ne représente que 1,6 % des émissions mondiales de CO₂, et ce pourcentage diminue à mesure que les pays en développement augmentent leurs émissions.

Selon le Rapport d’inventaire national (RIN) 2021 du Canada sur les émissions de gaz à effet de serre soumis aux Nations Unies, nos émissions nationales en 1990 étaient de 600 mégatonnes (Mt) d’équivalent en dioxyde de carbone (MtCO₂e). En 2017, elles étaient passées à 716 MtCO₂eq (+19,3 %) et en 2019, à 730 MtCO₂eq (+21,7 %). Depuis 1990, chaque année sauf trois, les émissions du Canada ont augmenté. Au fur et à mesure que nous sortons du confinement de la pandémie, d’autres augmentations sont probables. En fait, le Canada s’éloigne du taux net zéro, il ne s’en rapproche pas.

LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES SONT UN PROBLÈME D’ACTION COLLECTIVE

Le communiqué de presse semble également confus quant à la nature du problème des changements climatiques : il s’agit d’un problème d’action collective mondiale et non d’un problème d’action nationale. Le CO₂ que nous émettons ne reste pas au-dessus du Canada, et le CO₂ que les autres nations émettent ne reste pas en dehors du Canada. Il n’y a pas de mur de CO₂ autour du pays. Une molécule de CO₂ est la même quel que soit l’endroit où elle est émise, et elle est dispersée à l’échelle mondiale par les vents dominants. Par conséquent, si « pour que nos enfants et nos petits enfants grandissent dans un monde sûr où il fait bon vivre » exige l’atteinte de la carboneutralité, il faudrait que ce soit la carboneutralité pour le monde entier. Le Canada ne peut pas le faire seul. Il est ignorant et trompeur que le communiqué de presse de notre gouvernement dise aux Canadiens qu’il le peut, et est légalement tenu de le faire, afin de tenter de justifier une loi placebo inutile.

AUTRES EXEMPLES DE LOIS PLACEBOS

Le gouvernement libéral actuel à Ottawa est loin d’être le seul à présenter une loi placebo; cette législation n’est pas non plus limitée au changement climatique. Elle a été promulguée de plus en plus fréquemment depuis le début du siècle tant au niveau fédéral que provincial, au Canada et ailleurs. Voici seulement trois exemples.

1. La « consécration » de la DNUDPA dans la législation de la Colombie-Britannique

En 2019, le gouvernement de la Colombie-Britannique a annoncé, sous les applaudissements unanimes de l’Assemblée législative, que la Colombie-Britannique était la première province canadienne à consacrer dans la législation la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). Malgré les applaudissements de tous les partis à l’Assemblée législative, la nouvelle loi de la Colombie-Britannique n’a pas réellement fait cela en 2019. La Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act^[28] de la Colombie-Britannique énonce quatre points de travail à réaliser dans l’avenir. Ce travail n’était pas terminé, et à peine entamé, au moment de la célébration de la nouvelle loi. La loi ne consacre rien. Il ne s’agit en fait que d’une liste de choses à faire. Il est faux de décrire cette liste de choses à faire comme faisant partie d’une loi applicable et susceptible d’exécution en Colombie-Britannique. Cela fait plaisir aux gens mais n’accomplit rien de bon, du moins pas encore.

2. Projet de loi C-69, la Loi sur l’évaluation d’impacts (LC 2019, c 28, art 1) (ci-après, la LEI).

En 2012, le gouvernement Harper a retiré à l’Office national de l’énergie le pouvoir de prendre des décisions concernant les pipelines, les lignes de transport d’électricité et d’autres projets similaires, et l’a transféré au Cabinet fédéral. Cela a politisé ce qui avait été pendant des décennies une décision réglementaire prise par un tribunal d’experts. La Loi de 2012 a violé le principe selon lequel celui qui entend doit décider, et celui qui décide doit entendre. La LEI a été présentée comme une loi qui rectifiait la Loi de 2012. Cependant, elle ne l’a pas fait. En vertu de la loi de 2012 et de la LEI, ceux qui entendent toutes les preuves ne décident rien; ils se contentent de préparer un rapport. Ensuite, ceux qui n’entendent rien décident de tout. La décision est prise par ceux qui sont les moins qualifiés pour la prendre.

Malheureusement, la LEI a fait plus que préserver ce défaut fatal, elle a introduit d’autres modifications qui ont rendu le processus d’évaluation encore pire. Comme le montre l’article du numéro de septembre 2018 de la Publication trimestrielle sur la réglementation de l’énergie intitulé^[29] « Examens de projets énergétiques fédéraux : échéanciers dans la pratique », les études d’impact fédérales canadiennes menées en vertu de la Loi de 2012 pourraient prendre deux à trois fois plus de temps que les évaluations menées aux États-Unis. Les audiences typiques au Canada ont occupé de 6 à 8 ans. En vertu de la LEI, la nouvelle Agence sera tenue d’évaluer 20 questions obligatoires (contre 12 en vertu de la Loi de 2012), qu’elles soient pertinentes ou non pour la procédure dont elle est saisie. Cela double presque le nombre de questions obligatoires, et pourtant le gouvernement a légiféré un délai d’audience qui est beaucoup plus court que pour les procédures précédentes. Il n’est jamais expliqué comment l’Agence fera deux fois le travail en deux fois moins de temps. Il semble plus probable qu’à moins que le ministre n’accorde de multiples prolongations de délai ou ne prévoie des exemptions généralisées à diverses dispositions de la Loi, le processus sera beaucoup plus long qu’auparavant, avant même que les litiges post-décisionnels habituels n’ajoutent quelques années supplémentaires. En effet, j’ai suggéré dans un témoignage devant le Sénat canadien que cette Loi pourrait bien s’appeler la « Loi interdisant tous les pipelines^[30] ».

3. L’Accord de Paris

Si la Loi sur la responsabilité placebo du Canada est stimulée par l’Accord de Paris, il ne faut pas s’étonner que l’Accord de Paris lui-même soit un placebo. Après l’échec des précédents accords internationaux sur le climat, l’ONU a décidé de réessayer avec Paris. Sous la pression d’organisations non gouvernementales (ONG) environnementales occidentales bien financées d’un côté, et en reconnaissant que les pays représentant la grande majorité de la population de la planète n’accepteraient pas de se passer des combustibles fossiles et de condamner leurs millions de citoyens à une pauvreté continue, l’ONU a choisi la voie politiquement sûre. C’est-à-dire prétendre de faire l’impossible en fixant un objectif politiquement acceptable — limiter le réchauffement de la planète à 2 °C — sans aucun moyen connu de l’atteindre. Cet objectif de relations publiques est le véritable but de l’Accord de Paris.

D’un point de vue plus optimiste, même si tous les pays atteignaient les objectifs qu’ils se sont fixés pour 2030, dans quelle mesure la planète s’approchera-t-elle de l’objectif d’un réchauffement maximal de 2 °C/1,5 °C, contre les 4,5 °C estimés par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, d’ici 2100? Selon l’économiste Bjorn Lomborg^[31], la réduction du réchauffement serait de 0,048 °C (moins de 5 % de 1 °C). Même si chaque nation tient toutes ses promesses jusqu’à la fin du siècle et qu’il n’y a pas de fuite de CO₂ vers les nations non engagées, l’ensemble des promesses de Paris ne réduira la hausse des températures que de 0,17 °C, soit seulement 8 % de l’objectif de 2,0 °C de l’Accord (11 % de l’objectif de 1,5 °C). Cela illustre pourquoi, par essence, l’Accord de Paris est un accord politique international placebo.

Amener la planète entière à la carboneutralité d’ici 2050 nécessiterait une transition énergétique mondiale complète vers l’électricité. Selon le Statistical Review of World Energy de 2020 de British Petroleum, les hydrocarbures représentaient en 2019 (avant le confinement dû à la pandémie) 84 % de la consommation d’énergie primaire et des émissions de dioxyde de carbone dans le monde. « Les énergies renouvelables », qui comprennent principalement la biomasse (c.-à-d. brûler des arbres), le vent et l’énergie solaire, représentaient un peu moins de 5 %. Combien de temps faudra-t-il pour que ces 5 % deviennent 100 %? Sur cette question, Vaclav Smil a conclu dans son livre de 2016, Energy Transitions^[32] :

[Traduction]

« Comme par le passé, les transitions énergétiques mondiales en cours dureront des décennies, et non des années, et la dépendance de la civilisation moderne aux combustibles fossiles ne sera pas supprimée par une séquence d’objectifs dictés par les gouvernements. »

Comme indiqué ci-dessus, les changements climatiques anthropiques ne peuvent être contrôlés que par une action mondiale universelle à laquelle tous les pays doivent participer. Mais cela soulève des questions difficiles sur la façon de faire notre part. Dans quelle mesure les autres font-ils leur part? Quelle est notre part? Étant donné que la plupart des autres pays à forte population augmentent leurs émissions à un rythme encore plus rapide que le nôtre, le Canada doit-il continuer à faire figure d’exception et à en faire plus, ou doit-il aussi continuer à en faire moins? Si la capacité de la planète à supporter des émissions supplémentaires de CO₂ doit être rationnée entre 195 pays aux systèmes politiques et aux cultures différents, comment le monde peut-il le faire, qui le fera et à quelle échéance? Des manifestants bloquant la circulation ou des enfants prenant un jour de congé scolaire pour manifester avec des pancartes peuvent apporter du drame, mais pas les réponses. Les gouvernements qui fixent des objectifs lointains pour lesquels ils n’ont aucune idée de la façon de les atteindre ne font que pelleter le problème du CO₂ vers l’avant.

Une transition abrupte vers l’abandon des combustibles fossiles réduirait considérablement le niveau de vie^[33]. Des taxes sur le carbone douloureusement élevées et des augmentations massives des taxes de vente et des impôts sur le revenu seraient nécessaires pour financer la nouvelle infrastructure massive d’énergie entièrement électrique destinée à remplacer la forte dépendance du Canada aux combustibles fossiles pour la fabrication, le transport, le chauffage et la climatisation. Les Canadiens sont-ils vraiment prêts à faire cela sans effet net sur la planète, alors que la Chine et d’autres pays augmentent massivement leurs émissions? Si non, les gouvernements occidentaux doivent écouter William Nordhaus et Vaclav Smil et cesser de prétendre que l’Accord de Paris réglera la « crise climatique ».

Au prorata de la population, le Canada, avant la pandémie (2019) a émis 15,4 tonnes de CO₂ par habitant par année, ce qui est l’un des taux les plus élevés de tous les pays développés, y compris les États-Unis^[34]. En comparaison, un autre pays froid, la Suède, a émis 4,26 tonnes par habitant et par an^[35], soit moins d’un tiers de notre taux. Il sera intéressant de voir comment le Canada va réellement inverser cette tendance et passer de 15,4 à zéro au cours des 30 prochaines années.

En 2019, les émissions de CO₂ du Canada ont augmenté de 21,7 % par rapport à 1990^[36]. Cela ne ressemble pas à une transition rapide vers l’énergie verte.

Ne vous méprenez pas. Je ne dis pas que le Canada ne devrait rien faire du tout pour contrer les effets des changements climatiques. Mais notre gouvernement ne devrait pas légiférer un objectif pour un voyage vers une destination inaccessible sur une route inconnue, à payer avec des sommes d’argent importantes et non divulguées : les vôtres, celles de vos enfants et celles de vos petits-enfants.

CONCLUSION

Les changements climatiques, qui sont mesurés par les changements dans la température moyenne mondiale, sont une préoccupation mondiale qui n’est ni causée ni guérie localement. La Loi sur la responsabilité, et le vaste blitz de relations publiques du gouvernement qui en fait la promotion, prétendent à tort que l’adoption d’une cible dans une nouvelle loi sera utile et efficace pour rendre le monde vivable pour les enfants et petits-enfants des Canadiens. Les vraies lois, utiles et transparentes, ne disent généralement pas, en effet, « nous avons l’intention d’avancer vers la réalisation de ceci en moins de 30 ans, mais nous n’avons aucune idée de la manière de le faire ou de ce que cela coûtera ». Il ne s’agit pas tant d’une loi que d’une déclaration de relations publiques présentée comme une loi.

L’adoption d’une loi concernant un objectif ne garantit ni que le Canada atteindra l’objectif de carboneutralité, ni que les coûts et les avantages de la tentative d’y parvenir seront justifiés. Vous sentez-vous mieux avec ce placebo?

* Andrew Roman est un avocat récemment retraité qui a contribué au développement du droit administratif, environnemental et énergétique au Canada au cours des 50 dernières années. Il a récemment témoigné devant divers comités de la Chambre des communes et du Sénat sur des questions environnementales.

M. Roman a comparu en tant que conseiller juridique devant de nombreux tribunaux administratifs, y compris la Cour suprême du Canada. Il est l’auteur de quelque 90 articles juridiques publiés et d’un livre, et a été membre auxiliaire du corps enseignant de quatre facultés de droit canadiennes tout en maintenant une pratique active du droit de 1973 à 2017.

Vous pouvez lire d’autres articles d’Andrew Roman sur divers sujets liés à l’énergie sur son blog, ici : andrewromanviews.blog.

1. Environnement et Changement climatique Canada, communiqué, « Le gouvernement du Canada légifère sur la responsabilité au chapitre des changements climatiques avec la première loi sur la carboneutralité » (30 juin 2021), en ligne : <www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/nouvelles/2021/06/le-gouvernement-du-canada-legifere-sur-la-responsabilite-au-chapitre-de-la-lutte-contre-les-changements-climatiques-avec-la-premiere-loi-sur-la-car.html>.
2. Voir par ex Loi sur l’évaluation d’impact, LC 2019, c 28, art 1, qui comporte un préambule de plusieurs clauses qui se contentent d’énoncer ce que le gouvernement du Canada reconnaît, ce qui ne serait pas d’une grande aide pour l’interprétation de la Loi. Elle poursuit ensuite dans la section des définitions, art 2, en définissant les « connaissances autochtones », qui obtiennent un statut spécial conféré par la loi, comme suit : « Connaissances autochtones des peuples autochtones du Canada ». Comment cela aidera-t-il un organisme de réglementation à déterminer si la preuve qui sera présentée par le témoin d’un groupe autochtone lors d’une audience publique constitue ou non des connaissances autochtones au sens de la Loi?
3. Environnement et changement climatique Canada, supra note 1.
4. Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, LC 2021, c 22, art 4.
5. Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la Pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11.
6. Voir par ex La Rose c Canada, 2020 CF 1008 (un échec) et Mathur v Ontario, 2020 ONSC 6918, déposé par le cabinet d’avocats Ecojustice, a eu gain de cause contre la requête en radiation de l’Ontario.
7. Bureau du vérificateur général du Canada, “Perspectives sur l’action contre les changements climatiques au Canada – Rapport collaboratif de vérificateurs généraux – mars 2018” (mars 2018), en ligne : <www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_otp_201803_f_42883.html>.
8. Seuls 27 pays disposent d’une taxe sur le carbone. Les États-Unis ne font pas partie de ces pays.
9. La ruée vers la carboneutralité fera des gagnants et des perdants au niveau national et international. Pour les Canadiens, l’objectif rendra toutes les formes de transport, de chauffage domestique, d’électricité et de nourriture beaucoup plus coûteuses. Cela aura un impact particulier sur les consommateurs à faible revenu et les petites entreprises. Au niveau international, à mesure que l’Occident réduit ses achats de charbon et de gaz naturel sur les marchés internationaux, il rend ces combustibles moins chers à acheter pour la Chine, ce qui renforce encore la position concurrentielle internationale de la Chine. En effet, les pays développés de l’Ouest délocalisent les émissions vers les pays en développement, ce qui n’apporte que peu ou pas de bénéfice net pour la planète, et délocalisent ainsi la production, les emplois et les investissements. Dans la compétition économique mondiale, les gagnants seront probablement ceux qui réduiront leurs émissions en dernier et par le moins. Les leaders de la réduction des émissions seront les perdants.
10. Voir par ex Vaclav Smil, « It’ll Be Harder Than We Thought to Get the Carbon Out » (juin 2018) 55:6 IEEE Spectrum 72, en ligne (pdf) : <vaclavsmil.com/wp-content/uploads/2018/09/Smil-Essay-IEEE-Spectrum-June-2018.pdf>. Voir aussi Vaclav Smil, « What we need to know about the pace of decarbonization » (2019) 3:2 Substantia (Suppl. 1) 13.
11. Vaclav Smil, « What we need to know about the pace of decarbonization » (avril 2020) aux pp 2,4, en ligne (pdf) : Johnson Shoyama Graduate School of Public Policy <www.schoolofpublicpolicy.sk.ca/documents/research/policy-briefs/jsgs-policybriefs-pace-of-decarbonization_web.pdf>.
12. Lors du sommet COP26 de novembre 2021 à Glasgow, l’Inde est allée encore plus loin. Le Premier ministre Narendra Modi a déclaré que l’Inde viserait des émissions nettes de carbone nulles d’ici 2070. Bien que ce soit la première fois que l’Inde fasse une telle promesse, le délai est toujours deux décennies plus tard que l’objectif de 2050 fixé par les organisateurs du sommet sur le climat. Voir Saheli Roy Choudhury, “Can India achieve net zero carbon emissions by 2070? The road is long but not impossible” CNBC (4 novembre 2021), en ligne: <www.cnbc.com/2021/11/05/can-india-achieve-net-zero-carbon-emissions-by-2070-the-road-is-long-but-not-impossible.html>.
13. Accord de Paris, Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 12 décembre 2015, RT Can 2016/9 (entrée en vigueur le 4 novembre 2016).
14. Bjorn Lomborg, False Alarm, New York, Basic Books, 2020 aux pp 24–25.
15. Jeff Tollefson, « The hard truths of climate change – by the numbers », Nature (18 septembre 2019), en ligne : <www.nature.com/immersive/d41586-019-02711-4/index.html>.
16. British Petroleum, « Statistical Review of World Energy, 69^th Edition » (2020), en ligne (pdf) : <www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2020-full-report.pdf>.
17. Voir GWPF et BBC News, « Net Zero agenda faltering: ‘Pie in the sky’ » (1 avril 2021), en ligne : NetZero Watch <www.netzerowatch.com/net-zero-agenda-faltering-pie-in-the-sky/>.
18. Ibid.
19. Matthew Dalton, “China, India and Other Developing Nations Seek $1.3 Trillion a Year in Climate Finance”, The Wall Street Journal (4 novembre 2021), en ligne: <www.wsj.com/articles/climate-finance-china-india-11636039142>.
20. Hannah Ritchie et Max Roser « China: CO₂ Country Profile » (2020), en ligne : Our World in Data <ourworldindata.org/co2/country/china#citation>.
21. Stephen Eule, « China’s INDC: Significant Effort or Business as Usual? » (2 juillet 2015), en ligne (pdf) : Global Energy Institute <www.globalenergyinstitute.org/chinas-indc-significant-effort-or-business-usual>.
22. Gouvernement de l’Inde, « India’s Intended Nationally Determined Contribution: Working Towards Climate Justice » (2015), en ligne : <www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/India%20First/INDIA%20INDC%20TO%20UNFCCC.pdf>.
23. William Nordhaus, « Projections and Uncertainties about Climate Change in an Era of Minimal Climate Policies » (2018) 10:3 American Economic J : Economic Policy 333 à 333-34, en ligne (pdf) : <pubs.aeaweb.org/doi/pdfplus/10.1257/pol.20170046>.
24. Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, 11 décembre 1997, 2303 UNTS 148, 37 ILM 22 (entré en vigueur le 16 février 2005).
25. Gouvernement du Canada, « La carboneutralité d’ici 2050 » (dernière modification le 13 août 2021), en ligne : <www.canada.ca/fr/services/environnement/meteo/changementsclimatiques/plan-climatique/carboneutralite-2050.html>.
26. Ibid.
27. Jeffrey Rissman et Robbie Orvis, « Carbon Capture and Storage: An Expensive Option for Reducing U.S. CO2 Emissions », Forbes (3 mai 2017), en ligne : <www.forbes.com/sites/energyinnovation/2017/05/03/carbon-capture-and-storage-an-expensive-option-for-reducing-u-s-co2-emissions/?sh=127f85846482>.
28. SBC 2019, c 44.
29. Jonathan Drance, Glenn Cameron et Rachel Hutton, « Examens de projets énergétiques fédéraux : échéanciers dans la pratique » (2018) 6:3 Publication trimestrielle sur la réglementation de l’énergie 25, en ligne (pdf ) : <energyregulationquarterly.ca/wp-content/uploads/2020/11/ERQ_Volume-6_Numero-3-2018.pdf>.
30. Comité sénatorial permanent de l’Énergie, l’environnement et les ressources naturelles, Fascicule no 58 – Témoignages (2 avril 2019), en ligne : <sencanada.ca/fr/Content/SEN/Committee/421/enev/58ev-54639-f>.
31. Bjorn Lomborg, communiqué, « Paris climate promises will reduce temperatures by just 0.05 °C in 2100 » (dernière consultation le 10 octobre 2021), en ligne : <www.lomborg.com/press-release-research-reveals-negligible-impact-of-Paris-climate-promises>.
32. Vaclav Smil, Energy Transitions: Global and National Perspectives, 2^e éd, Santa Barbara, ABC-CLIO, 2016.
33. Ross McKitrick et Elmira Aliakbari, « Energy Abundance and Economic Growth: International and Canadian Evidence » (mai 2014), en ligne : Fraser Institute <www.fraserinstitute.org/sites/default/files/energy-abundance-and-economic-growth.pdf>.
34. Hannah Ritchie, « Where in the world do people emit the most CO₂? » (4 octobre 2019), en ligne : Our World in Data <ourworldindata.org/per-capita-co2>.
35. Ibid.
36. Environnement et changement climatique Canada, Rapport d’inventaire national : sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, numéro de catalogue En81-4F-PDF (Ottawa : Environnement Canada, 2021), en ligne : <publications.ca/site/fra/9.502402/publication.html>.