INTRODUCTION
Dans le numéro de septembre 2019 de la Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie, nous avons introduit une série d’entrevues avec les présidents du conseil d’administration des tribunaux des services publics du Canada. Dans ce numéro Dans ce numéro de la Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie la série se poursuit avec la publication d’une entrevue avec le président du conseil d’administration et le vice-président de la British Columbia Utilities Commission. L’entrevue a été réalisée par des associés de l’Ivey Energy Policy and Management Centre. Elle a été publiée à l’origine par le Centre (juillet 2022), en ligne (pdf) : <www.ivey.uwo.ca/media/ovwd0tty/iveyenergycentre_interview_bcuc_july2022_v2.pdf>.
David M. Morton, Président du conseil d’administration et chef de la direction
M. Morton a été nommé président du conseil d’administration et chef de la direction de la BCUC en décembre 2015. Il est responsable de concrétiser la vision de la BCUC, soit être un organisme de réglementation digne de confiance et respecté qui contribue au bien-être et aux intérêts à long terme des Britanno-Colombiens. Il est également commissaire, un rôle qu’il occupe depuis 2010, et il continue à participer à de nombreuses procédures. M. Morton possède également plus de 25 années d’expérience en tant que consultant dans le secteur des technologies de l’information. Il est ingénieur professionnel en Colombie-Britannique, titulaire d’une licence en comptabilité de la Société des comptables en management du Canada, a obtenu la certification ICD.D en 2013 de l’Institut des administrateurs de sociétés et est titulaire d’une licence en sciences appliquées de l’Université de Toronto. David est également président du West Vancouver Community Arts Council. Nommé par le décret 490/19.
Anna Fung, c.r., adjointe présidente du conseil d’administration, commissaire
Anna a été nommée commissaire de la BCUC en décembre 2017 et adjointe présidente du conseil d’administration en 2019, après avoir été vice-présidente, conseillère juridique et générale pour TimberWest Forest Corp, dont elle a également été la première responsable de l’éthique. Auparavant, elle a été conseillère juridique chez Intrawest ULC et conseillère juridique principale chez BC Gas Inc. Anna est titulaire d’une licence en droit et d’une licence en lettres (anglais et français) de l’Université de la Colombie-Britannique. Elle a obtenu le titre de conseillère juridique d’entreprise agréée en 2015. Elle a été présidente du conseil d’administration de la Law Society of British Columbia, de la Canadian Corporate Counsel Association, de la People’s Law School, de l’Association of Chinese Canadian Professionals et de la BC Autism Association. Elle est présidente de la BC Unclaimed Property Society et a été administratrice de l’Autorité aéroportuaire de Vancouver, de la Vancouver Foundation, de la Law Foundation of British Columbia et de l’Arts Club Theatre Company. Nommée par le décret 491/19.
La politique énergétique tente généralement d’équilibrer trois impératifs : l’abordabilité pour les consommateurs, la fiabilité et la sécurité de l’approvisionnement, et les incidences sur l’environnement. Comment un organisme de réglementation économique, comme la British Columbia Utilities Commission (BCUC), envisage-t-il ces trois piliers de la politique énergétique ?
Morton : Nous sommes un organisme de réglementation économique. En tant qu’organisme de réglementation économique, notre objectif est différent de celui d’un décideur politique.
Les organismes de réglementation fixent les tarifs afin de fournir un service sûr et fiable. Ils doivent également permettre aux entreprises de services publics d’obtenir un rendement financier raisonnable. Les tarifs ne sont donc ni trop élevés, ni trop bas. Soit ils atteignent leur objectif, soit ils ne l’atteignent pas.
Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas de problèmes d’abordabilité. Certes, à titre personnel, c’est une préoccupation majeure pour moi, mais traditionnellement, les organismes de réglementation économique ne se concentrent pas sur l’abordabilité. Si quelqu’un n’a pas les moyens de payer sa facture d’électricité, c’est un problème pour les décideurs politiques. C’est un énorme problème. Mais ce n’est pas ce que les organismes de réglementation sont habilités à faire ou ce que la loi leur permet de faire.
Un argument similaire s’applique à la réduction des gaz à effet de serre. Si le gouvernement fixe un plafond pour les émissions des services publics, cela s’inscrirait dans notre cadre économique et nous nous efforcerions de trouver les méthodes les moins coûteuses pour fournir de l’énergie, compte tenu de cet objectif. Si nous n’avons pas d’objectif législatif à atteindre, nous n’avons pas le pouvoir d’exiger cela des entités réglementées – ou des clients.
Fung : Je suis d’accord. J’ajouterais qu’il est important pour nous, en tant que responsables de la réglementation économique, de comprendre que notre rôle n’est pas de formuler une politique ou de substituer nos propres points de vue ou opinions à ce que le gouvernement établit comme politique. Nous sommes une créature de la loi. Cela signifie que nos pouvoirs découlent strictement de la loi en vigueur. Nous n’avons pas le droit d’inventer les règles lorsque nous examinons les demandes. Nous ne pouvons pas non plus substituer nos propres opinions à celles du gouvernement. Nous devons suivre la politique imposée par la loi, et non formuler notre propre politique.
Pensez-vous que le mandat des organismes de réglementation pourrait évoluer pour intégrer des piliers supplémentaires à l’avenir ? Lorsqu’il y a des compromis, par exemple entre les impacts environnementaux et l’abordabilité, les organismes de réglementation possèdent une expertise substantielle et peuvent être bien placés pour évaluer des objectifs multiples.
Fung : C’est une excellente question et je dois dire qu’il y a certainement des arguments en ce sens. En tant que parties expertes, nous sommes bien placées pour comprendre les diverses considérations concurrentes. Nous pouvons indiquer au gouvernement si nous pensons que notre mandat devrait inclure ces facteurs. Mais je suis toujours consciente du fait que je ne suis pas élue par les contribuables pour prendre ces décisions. Les politiciens et politiciennes sont élus pour réaliser les souhaits de l’électorat. Si je voulais définir une politique, je devrais me présenter en tant que politicienne. Je ne devrais pas être une responsable de la réglementation.
Morton : Je pense qu’un responsable de la réglementation est bien placé pour prendre certaines décisions, mais seulement dans le cadre d’un mandat assez étroit. Comme le dit Anna, nous ne sommes pas élus et les décisions concernant des compromis sociétaux plus larges devraient être prises par les politiciens et politiciennes.
Cela dit, je pense que nous pouvons aider à prendre ces décisions. Nous avons des processus publics transparents. Nous sommes efficaces dans la collecte et l’analyse des preuves. Nous menons souvent des enquêtes pour recueillir des renseignements et formuler des recommandations à l’intention du gouvernement. Une commission pourrait donc être utile dans ce contexte.
Comment gérez-vous les audiences réglementaires ? Et comment vous assurez-vous que les décisions de la BCUC sont prises en toute indépendance ?
Morton : Nous adhérons aux principes de la justice naturelle et du droit administratif. Toute personne potentiellement concernée par une décision a le droit d’être entendue et toute personne a un droit de réponse. Un groupe spécial n’examinera jamais une preuve si les parties à une procédure n’ont pas eu l’occasion de la commenter.
Nous veillons à ce que nos audiences soient ouvertes et transparentes, mais cela ne signifie pas que chaque décision nécessite l’intervention de centaines de personnes. Vous adaptez la procédure aux circonstances. Tout est fait publiquement et tout le monde sait ce que nous faisons. Si vous pensez que nous avons pris une mauvaise décision, vous pouvez faire appel auprès de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique et convaincre le juge. Je ne peux pas vous garantir que nous n’avons pas manqué quelque chose ou que nous aurions dû ajuster le budget d’un service public un peu plus ici ou un peu plus là. Mais nous prenons nos décisions dans le cadre d’un processus ouvert et transparent.
Fung : Nous avons géré les audiences de manière à garantir la transparence et la responsabilité. Vous n’affectez pas les membres d’un panel à une audience si vous savez qu’ils ont des intentions préconçues ou des points de vue spécifiques sur la question. Les membres du panel sont censés garder l’esprit ouvert et ne pas laisser leurs opinions personnelles influencer les résultats. Les décisions sont fondées sur les preuves apportées au cours de la procédure.
Nous veillons également à ce que chaque panel soit totalement indépendant du reste de la Commission. Il n’y a pas d’ingérence des autres commissaires dans la décision. Les décisions sont prises par le panel qui a entendu les preuves. En outre, chaque commissaire est parfaitement conscient du fait que, même si le personnel apporte une aide considérable dans une procédure et analyse les preuves, c’est le panel qui est responsable. Il n’y a pas de limites à ne pas franchir lorsqu’il s’agit de savoir qui prend les décisions.
Morton : J’ajouterais que nos commissaires sont nommés par le Cabinet pour des périodes déterminées. Toute partie qui se présente devant nous peut tenter de persuader un commissaire sur une base ex parte, mais l’influence peut également venir du gouvernement. Certes, certains pensent que nous faisons tout ce que le gouvernement nous dit de faire – d’autant plus que le gouvernement est propriétaire de la plus grande entreprise d’électricité de la province. Mais il n’y a pas de coup de téléphone dans la nuit pour nous dire ce que nous devons décider. Nos conditions sont respectées et je suis impressionné par le niveau d’indépendance dont nous disposons.
Comment les forces du marché et les nouvelles technologies modifient-elles le champ d’application de la réglementation ? Par exemple, les organismes de réglementation doivent s’occuper des réseaux traditionnels de transport et de distribution alors que, dans le même temps, le stockage devient plus important et les clients plus exigeants. Comment la BCUC envisage-t-elle les domaines dans lesquels elle pourrait réglementer davantage ou moins ?
Morton : Si vous observez l’évolution du secteur de l’énergie au cours des dernières années, vous constaterez que l’un des thèmes abordés est la participation accrue des consommateurs. Si vous voulez de l’électricité chez vous, vous dépendez des câbles qui passent dans votre rue. Vous n’avez pas vraiment le choix de la compagnie d’électricité qui se trouve dans votre quartier.
L’une des pratiques importantes que nous avons adoptées à la BCUC est la perspective selon laquelle nous ne devrions réglementer que lorsque les conditions du marché le rendent nécessaire. Cela peut sembler évident – la raison d’être de la réglementation des services publics est le monopole naturel – mais si vous lisez notre Utilities Commission Act, la définition d’un service public est toute personne qui vend de l’énergie en Colombie-Britannique. Le mot « monopole » n’y figure pas.
En ce qui concerne les nouvelles technologies, un problème s’est posé avec la recharge des véhicules électriques (VE) : la facturation. Si vous rechargez votre voiture électrique à l’extérieur de votre domicile, vous pouvez être facturé à la minute. La recharge à domicile est facturée au kilowattheure. S’agit-il d’une question de réglementation pour des organismes comme la BCUC ?
Morton : Cette question a été soulevée en Colombie-Britannique. Mesures Canada est l’organisme de réglementation de tous les compteurs électriques du pays. Mesures Canada doit encore approuver une norme pour la livraison volumétrique de la recharge des VE. Actuellement, il n’existe qu’une norme basée sur le temps. Nous avons demandé si un service public pouvait utiliser un compteur de VE qui n’est pas approuvé par Mesures Canada et il semble que ce ne soit pas le cas. Nous avons donc demandé à nos deux plus grandes compagnies d’électricité de demander une dérogation à Mesures Canada. En clair, ils demandent une exemption des règles de Mesures Canada, qui stipulent que vous ne pouvez pas utiliser de compteur volumétrique pour la recharge des VE à l’extérieur de la maison.
De façon plus générale, la recharge des VE ne fait pas partie d’un service public monopolistique. N’importe qui peut installer une station de recharge pour VE et vous vendre de l’électricité pour votre VE. Un principe important est que la BCUC s’occupe des monopoles. Par conséquent, nous avons recommandé au gouvernement de ne pas réglementer les technologies telles que la recharge des VE, car il ne s’agit pas d’un monopole.
Fung : Cet exemple illustre parfaitement le fait que certains processus réglementaires n’ont pas suivi le rythme de l’évolution technologique. La réglementation et la technologie doivent aller de pair pour que la réglementation soit efficace. Cette question est facile à résoudre. Il est certainement possible de disposer d’une norme permettant de mesurer la tarification volumétrique. Tout le monde comprend les inégalités de la recharge en fonction du temps lorsque vous avez des véhicules différents capables de vitesses de recharge différentes, des batteries de tailles différentes et à des températures différentes, ce qui influence le temps qu’il vous faut pour obtenir une recharge complète. Si nous nous adressons aux entreprises de distribution de la Colombie-Britannique, c’est parce que nous n’attendons pas Mesures Canada. On ne sait pas exactement combien de temps il faudra attendre avant de voir un appareil de mesure approuvé.
La Colombie-Britannique est à l’avant-garde en matière de gaz naturel renouvelable. FortisBC, par exemple, a récemment présenté une demande visant à intégrer davantage de gaz renouvelable dans ses services. Comment voyez-vous l’intégration du gaz naturel renouvelable dans le réseau de la Colombie-Britannique ?
Morton : Nous en sommes aux premières étapes de la soumission de FortisBC. Comme je fais partie du panel, je ne peux pas dire grand-chose. Ce que je peux faire, c’est vous donner un peu de contexte historique.
Fortis s’est d’abord présenté à la BCUC avec une proposition de programme volontaire. Elle souhaitait conclure des contrats avec des producteurs basés en Colombie-Britannique pour acheter du biogaz amélioré, de qualité gazoduc. Elle injecterait ensuite ce biogaz dans le réseau et le livrerait aux clients sur une base volontaire.
Au départ, il y avait une grande différence de prix entre le biogaz et le gaz naturel traditionnel. Cet écart s’est réduit avec l’augmentation des prix du gaz naturel et de la taxe carbone, mais il subsiste. La BCUC était d’accord avec la proposition pilote à condition qu’elle soit volontaire. Notre préoccupation en tant qu’organisme de réglementation était d’imposer à l’ensemble des clients le coût d’une énergie spécifique qu’ils ne sont pas, d’un point de vue statutaire, obligés d’acheter et qui n’est pas exigée par la loi. C’est pourquoi il était important que le programme initial soit volontaire.
Actuellement, le rythme de la décarbonisation dans la province s’est accéléré. Le gouvernement est intervenu en adoptant une réglementation qui a permis à Fortis d’acheter une certaine quantité de biogaz et d’être indemnisée en conséquence. La motivation était de parer le risque pour Fortis. La réglementation relative à la réduction des gaz à effet de serre a évolué pour permettre à Fortis d’acheter jusqu’à un certain pourcentage de son approvisionnement total en gaz sous forme de gaz naturel renouvelable, et le recouvrement des coûts est garanti.
Fung : Le biogaz n’est pas une solution miracle qui résoudra la crise énergétique et les changements climatiques. C’est l’un des nombreux outils que nous devons déployer. Pour atteindre les objectifs de réduction des gaz à effet de serre qui ont été fixés, nous avons besoin d’un éventail de technologies. La plupart des sources d’énergie de rechange nouvelles et émergentes ne sont pas bon marché. Notre tâche, à la BCUC, est de faire tout ce qui est en notre pouvoir pour les rendre abordables.
La Colombie-Britannique a subi les effets graves des changements climatiques. Nous avons connu le dôme de chaleur, les inondations et les incendies à Abbotsford, Merit et Lytton. Nous devons sérieusement explorer toutes les possibilités. Le gaz naturel renouvelable est l’une des nombreuses technologies que nous devrions étudier sérieusement. D’autres technologies incluent la capture du carbone et l’hydrogène. Nous aurons probablement besoin de toutes ces technologies et d’autres encore.
Les économistes recommandent généralement que les consommateurs soient confrontés à des prix de l’électricité variables dans le temps. Pourtant, de nombreux territoires de compétence sont réticents à mettre en œuvre ces types de systèmes de tarification. Dans quelle mesure pensez-vous qu’il est important d’actualiser les structures de tarification ? Que pensez-vous qu’il serait possible de faire du point de vue du consommateur ?
Fung : La tarification au compteur horaire est encore relativement rare. Ce n’est pas une approche que nous avons utilisée jusqu’à présent en Colombie-Britannique. Nous comprenons l’intérêt d’encourager la recharge des véhicules électriques la nuit, mais nous préférons une approche qui n’implique pas d’ajouter des coûts à la base tarifaire.
Morton : La tarification au compteur horaire est de moins en moins populaire. La tarification au compteur horaire est certainement plus acceptable sur le plan politique. Cela dit, je pense que les tarifs au compteur horaire, et plus généralement les structures tarifaires, sont des outils importants pour l’avenir.
La tarification au compteur horaire est particulièrement utile pour gérer les problèmes de capacité. Tout ce qui permet d’assouplir la demande est utile, car nous construisons des infrastructures pour la demande de pointe. Nous ne construisons pas en fonction de la demande moyenne. Cela signifie qu’une grande partie de ce que nous construisons n’est pas utilisée la plupart du temps. La réglementation et les pratiques qui nous aident à devenir plus efficaces contribuent à assurer l’abordabilité.
La Colombie-Britannique a utilisé d’autres structures tarifaires, telles que les redevances sur la demande et les tarifs résidentiels croissants par tranches. Ces structures étaient très controversées lorsqu’elles ont été mises en place et le sont toujours dans certaines régions. En fait, nous nous éloignons des tarifs par tranches. Nous avions également des tarifs industriels dégressifs par tranches, mais ils sont également de moins en moins courants.
La conception des tarifs est importante, mais nous devons le faire de manière réfléchie. Il ne s’agit pas d’obliger les gens à faire leur lessive le soir et à dîner au milieu de la journée. Il est essentiel de fournir une électricité abordable aux gens lorsqu’ils en ont besoin.
Fung : La politique et les solutions énergétiques, y compris la conception des tarifs, doivent être considérées comme un tout.
Morton : De plus, en tant qu’organisme de réglementation, nous devons être prudents. Nous sommes des techniciens. Nous sommes des analystes, des ingénieurs, des comptables et des économistes. Pour nous, aucune structure n’est trop compliquée. Mais la plupart des gens n’aiment pas ce qui est compliqué. Tout ce qui n’est pas une redevance directe par kilowattheure est une structure tarifaire compliquée. La simplicité et l’accessibilité pour le public sont des choses que nous oublions parfois, mais qui sont importantes.
La Colombie-Britannique a la chance de disposer d’une abondance de ressources hydroélectriques propres. Bon nombre d’autres régions sont moins chanceuses. De plus amples travaux de raccordement à travers le Canada permettraient à des provinces comme la Colombie-Britannique d’approvisionner d’autres provinces en électricité propre, ce qui pourrait contribuer à la réalisation des objectifs du Canada en matière de carboneutralité. Quelles sont les perspectives de développement de nouvelles infrastructures de transport ?
Morton : La quasi-totalité de notre infrastructure de transport est orientée nord-sud. Cette situation n’est pas propre à la Colombie-Britannique. Il y a très peu de transport est-ouest et il y a beaucoup d’inertie dans notre réseau de transport existant.
À l’heure actuelle, je ne vois pas l’intérêt de construire un réseau de transport entre la Colombie-Britannique et l’Alberta. La Colombie-Britannique dispose d’un marché pour toute l’électricité qu’elle produit. Nous disposons de raccordements avec la Californie et d’autres États américains. Le Canada aimerait encourager le transport est-ouest, mais je ne pense pas qu’il y ait d’arguments commerciaux en ce sens pour l’instant. En outre, contrairement aux États-Unis, le Canada ne dispose pas d’un organisme de réglementation national chargé de promouvoir les projets de transport interprovincial.
Comment voyez-vous le rôle de la BCUC dans l’amélioration des connaissances du public en matière d’énergie ?
Fung : J’ai appris l’anglais comme langue seconde et je l’ai ensuite enseigné. Cette expérience m’a appris qu’il est très important de communiquer d’une manière facile à comprendre. Depuis que je suis à la Commission, nous avons fourni un effort concerté pour rendre nos procédures plus accessibles, moins compliquées et moins mystérieuses pour un plus grand nombre de personnes. De plus, nous publions sur YouTube des vidéos qui expliquent au public ce que nous faisons et, surtout, ce que nous ne faisons pas. Nous utilisons un langage que tout le monde peut comprendre, plutôt que des acronymes. Prenons par exemple le terme « contribuable ». Pourquoi ne pas dire simplement « client »?
Nous avons désormais pris l’habitude de veiller à ce que chaque décision soit accompagnée d’un bref résumé qui explique au public l’objet de la décision, plutôt que de l’obliger à lire des pages d’acronymes et de concepts difficiles. Comme l’a souligné David, rien n’est trop technique pour les spécialistes de l’énergie de la Commission. Mais tout le monde ne veut pas devenir un spécialiste de l’énergie.