BREAKDOWN : The Pipeline Debate and the Threat to Canada’s Future est la suite de l’ouvrage que Dennis McConaghy a publié en 2017, DYSFUNCTION : Canada after Keystone XL, qui relatait la saga du projet Keystone XL, finalement rejeté en novembre 2015 par le président Barack Obama¹. BREAKDOWN reprend essentiellement là où DYSFUNCTION s’est arrêté, et détaille les événements qui se sont déroulés principalement au Canada de la fin de 2015 jusqu’à la fin de 2018, une période caractérisée par d’intenses avancées réglementaires, politiques, juridiques et autres liées à des propositions visant à élargir l’accès aux marchés d’exportation pour les vastes ressources pétrolières et en gaz naturel du Canada².

Et McConaghy maîtrise bien le sujet. En effet, fort de près de 40 ans d’expérience dans le développement des infrastructures de l’industrie, il a été le dirigeant principal de TransCanada Pipelines pour le projet Keystone KXL. Depuis son départ à la retraite de TransCanada en 2014, il a continué de surveiller de près l’évolution de la situation, estimant que le Canada fait face à des questions fondamentales et existentielles :

Le pays devrait-il s’engager à exploiter les hydrocarbures en tant que ressource indispensable à son économie? Ou le Canada devrait-il plutôt renoncer à cette possibilité parce qu’il l’estime incompatible avec une contribution raisonnable aux efforts de limitation des risques liés aux changements climatiques mondiaux³?

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La politique sur le carbone et l’exploitation des hydrocarbures du Canada est-elle fondamentalement conflictuelle au point où tout ce que le Canada peut faire est de mettre en place des processus d’approbation laborieux et déraisonnables qui mènent inévitablement à l’abandon des projets⁴?

L’impasse actuelle dans l’obtention des approbations pour les grands projets d’exportation d’hydrocarbures est parfois comparée au Programme énergétique national de 1980 (PEN) du gouvernement fédéral, que McConaghy décrit comme [traduction] « la grande bête noire des ambitions économiques de l’Alberta⁵ ». Toutefois, comme il le fait remarquer, le PEN traitait du mode de répartition de la richesse tirée de l’exploitation des hydrocarbures [traduction] « et non de la question de savoir si la production d’hydrocarbures, et la valeur économique qui en découle, devaient être réalisées dès le départ⁶ ». McConaghy laisse entendre que le gouvernement fédéral actuel a mis au jour une « estimation fondamentalement équivoque des mérites de l’expansion des hydrocarbures⁷ », mais soutient que, malgré la polarisation qui s’en est suivi, le Canada [traduction] « peut et doit trouver un consensus qui équilibre une politique climatique crédible et proportionnée⁸ ».

BREAKDOWN est le dernier d’une série d’ouvrages précieux qui détaillent les défis, voire les obstacles, auxquels ont fait face les grands projets d’infrastructure pétrolière et gazière proposés récemment⁹. Comme McConaghy le fait remarquer, d’ici la fin de 2018, une seule option d’accès au marché pétrolier contrôlé par le Canada, le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (TMX), est demeurée en jeu – non sans faire face à d’importants défis. BREAKDOWN propose un récit documenté de l’abandon du projet Northern Gateway (même s’il avait reçu l’approbation définitive du gouverneur en conseil) et de l’annulation du projet Énergie Est, proposé par TransCanada, à mi-chemin du processus de réglementation.

Une grande partie de la controverse publique entourant les récents projets d’infrastructure énergétique a porté sur les oléoducs, mais comme en fait état BREAKDOWN, les projets d’exportation de gaz naturel se sont également butés à des obstacles réglementaires et politiques. En 2017, le projet d’exploitation du GNL dans le nord-ouest de la C.-B. a pris fin même s’il avait reçu une approbation définitive en 2016, sous réserve de 190 conditions¹⁰. Le projet de LNG Canada du consortium Shell, bien qu’il ait été approuvé et sanctionné, continue de faire face à des défis¹¹.

BREAKDOWN est une autre contribution importante à la compréhension des détails et de la dynamique de ces avancées. Par exemple, il pose des questions épineuses visant à cerner les raisons pour lesquelles les promoteurs et le gouvernement fédéral ne se sont pas montrés plus proactifs dans la réalisation du projet Northern Gateway, après qu’il eut été jugé conforme à l’intérêt national et avant les élections fédérales de 2015¹². BREAKDOWN présente également un compte rendu instructif des événements et des négociations qui ont mené à l’achat par le gouvernement fédéral de Trans Mountain et du projet TMX¹³.

Quoi qu’il en soit, la véritable valeur de BREAKDOWN réside dans le fait que, non seulement McConaghy comprend bien les défis, mais il formule aussi des recommandations précises, même si certaines comportent leurs défis intrinsèques. La deuxième partie s’intitule audacieusement « Solutions ».

Il convient de souligner ici que McConaghy ne nie pas les changements climatiques :

La nature du risque posé par les changements climatiques exige une action collective et coordonnée à l’échelle mondiale; à mon avis, des répercussions catastrophiques sont possibles à défaut de prendre les mesures d’atténuation et d’adaptation appropriées¹⁴.

McConaghy propose trois principes fondamentaux. Le premier devrait être évident : [traduction] « Premièrement, les politiciens canadiens doivent accepter le fait que tout processus d’approbation est fonctionnellement inutile s’il n’attire pas de capitaux¹⁵ ». Dans sa rhétorique, il s’interroge sur l’utilité d’un processus d’approbation si celui-ci n’est pas véritablement utilisé par le secteur privé. Soulignant au passage que l’évaluation environnementale n’est pas une fin en soi et qu’elle ne tire sa pertinence que dans le contexte du développement proposé, il se demande si le gouvernement Trudeau comprend « cette réalité fondamentale¹⁶ ».

Deuxièmement, le gouvernement doit clarifier la politique en dehors du cadre du processus d’approbation, en reconnaissant [traduction] « qu’un processus d’approbation n’est pas une tribune pour le débat sur la politique publique¹⁷ ».

Troisièmement, le Parlement devrait légiférer pour « clarifier » les droits d’appel des décisions réglementaires. Le Parlement devrait également légiférer pour préciser ce qui constitue une consultation adéquate des Premières nations et ce qui constitue une violation justifiable du titre ancestral ou d’une revendication à l’égard de ce titre¹⁸.

Le Parlement dispose certainement d’une marge discrétionnaire pour limiter le droit d’appel des décisions réglementaires. Il existe assurément des justifications aux doléances de McConaghy concernant le risque de [traduction] « voir des approbations réglementaires apparentes éliminées en raison de lacunes présumées dans le processus, longtemps après coup¹⁹ ».

L’argument de McConaghy visant à clarifier les droits ancestraux par voie législative serait probablement plus problématique, étant donné que ces droits sont fondés en droit constitutionnel et que, par conséquent, la portée et la signification de ces droits doivent ultimement être déterminées par les tribunaux, plutôt que par une définition législative. Une définition restreinte par le Parlement serait inévitablement contestée, et son sort deviendrait en fin de compte tranché par les tribunaux, ce que McConaghy semble reconnaître, du moins en partie²⁰.

Compte tenu de ces trois principes, McConaghy fait valoir de façon convaincante que la sanction politique des grands projets d’infrastructure énergétique doit se faire au début du processus d’approbation, et non à la fin²¹. Il affirme que le président Obama savait qu’il n’approuverait jamais le projet KXL bien avant de le rejeter officiellement en novembre 2015 : [traduction] « Il n’a pas précisé ses intentions plus tôt parce qu’il était politiquement opportun de ne pas le faire²² ». En ce qui concerne le malheureux projet Enbridge Northern Gateway, il affirme que : [traduction] « si aucun risque de déversement n’est envisagé dans le chenal Douglas », dites-le avant qu’une demande d’approbation au titre de la réglementation soit déposée et que des centaines de millions de dollars soient dépensés inutilement²³.

En revanche, McConaghy fait remarquer que, dans le cadre de la mise en œuvre récente du projet de loi C-69, [traduction] « la clarification de la politique est implicitement enchâssée, le cas échéant, dans l’approbation définitive ou le rejet d’un projet, qui survient après une recommandation au titre de la réglementation en raison d’un processus réglementaire laborieux²⁴ ».

BREAKDOWN est une contribution importante, et bien écrite, au débat en cours sur l’avenir de l’industrie pétrolière canadienne à l’ère des préoccupations existentielles à l’égard des effets potentiels des changements climatiques. En plus de fournir un point de vue éclairé et perspicace sur les avancées récentes, McConaghy propose des solutions précises pour aller de l’avant et établir [traduction] « un consensus qui équilibre une politique climatique crédible et proportionnée²⁵ ».

1. DYSFUNCTION a fait l’objet d’un examen dans Publication trimestrielle sur la réglementation de l’énergie (vol. 5, numéro 2, juin 2017), en ligne : <https://www.energyregulationquarterly.ca/fr/book-reviews/dysfunction-canada-after-keystone-xl-dennis-mcconaghy-dundurn-toronto-2017#sthash.gzTiwd5B.2BuBIpzK.dpbs>.
2. En 2018, le Canada était le quatrième producteur et exportateur de pétrole en importance dans le monde : Ressources naturelles Canada. Voir Ressources naturelles Canada, Faits sur le pétrole brut, mise à jour d’août 2019, accessible en ligne : <https://www.rncan.gc.ca/science-donnees/donnees-analyse/donnees-analyse-energetiques/faits-saillants-sur-lenergie/faits-petrole-brut/20075?_ga=2.264290703.1681861734.1573737109-1690907737.1573737109>. En 2017, le Canada était le quatrième producteur de gaz naturel en importance dans le monde; voir Ressources naturelles Canada, Faits sur le gaz naturel, mise à jour d’août 2019, accessible en ligne : < https://www.rncan.gc.ca/science-donnees/donnees-analyse/donnees-analyse-energetiques/faits-saillants-sur-lenergie/faits-gaz-naturel/20078?_ga=2.127412237.164423369.1573672755-1284522564.1573672755 >.
3. Dennis McConaghy, BREAKDOWN: The Pipeline Debate and the Threat to Canada’s Future, Toronto (Ontario), Dundurn, 2019, à la p 3.
4. Ibid à la p 8.
5. Ibid à la p 18.
6. Ibid.
7. Ibid à la p 77.
8. Ibid à la p 5.
9. Voir : PIPE DREAMS: The Fight for Canada’s Energy Future (examiné dans la PTRE, vol. 6, numéro 4, 2018), en ligne : <https://www.energyregulationquarterly.ca/fr/book-reviews/pipe-dreams-the-fight-for-canadas-energy-future#sthash.THiwDYIu.4uoKSSM6.dpbs>; THE PATCH: The People, Pipelines, and Politics of the Oil Sands (examiné dans la PTRE, vol. 7, numéro 2, 2019), en ligne : <https://www.energyregulationquarterly.ca/fr/book-reviews/the-patch-the-people-pipelines-and-politics-of-the-oil-sands-chris-turner#sthash.iBA6qapc.z3LubBaH.dpbs>.
10. Traité dans BREAKDOWN, voir supra note 3 à la p 61 et note suivantes.
11. Ibid à la p 169.
12. Ibid aux pp 60-61.
13. Ibid aux pp 103-105.
14. Ibid à la p 3.
15. Ibid à la p 127.
16. Ibid à la p 128.
17. Ibid à la p 129.
18. Ibid.
19. Ibid à la p 167.
20. Ibid à la p 162.
21. Ibid à la p 129.
22. Ibid à la p 131.
23. Ibid à la p 133.
24. Ibid à la p 131.
25. Ibid à la p 5.