1. Introduction

Traditionnellement, la plupart des décisions concernant le système énergétique relevaient des autorités provinciales et fédérales. Toutefois, nombre de tendances reflètent une autorité croissante de la part des administrations municipales et des gouvernements autochtones. Ces tendances comprennent : l’utilisation répandue d’ententes négociées sur les répercussions et les avantages pour l’infrastructure énergétique entre les administrations locales et les promoteurs; la mise en place de structures de cogestion pour l’aménagement du territoire et le développement des ressources; une jurisprudence récente renforçant la compétence inhérente des Premières Nations à l’égard des terres visées par un titre ancestral; et un manque de confiance du public dans le développement de l’énergie, incitant ainsi certaines autorités municipales et autochtones à faire valoir leur intention de règlementer l’infrastructure énergétique transfrontalière à l’intérieur de leur territoire. Compte tenu de l’autorité municipale et autochtone croissante, la question de savoir « Qui décide » lorsqu’il s’agit d’élaboration de politiques énergétiques, de planification, de règlementation et d’évaluation de projets individuels constitue un important nouveau point de tension dans le processus décisionnel en matière d’énergie.

Le présent article donne un aperçu des dimensions de cette question « Qui décide? » à partir de différents points de vue, y compris le paysage constitutionnel et juridique, les complexités de l’intérêt public et des exemples de processus décisionnels répartis auxquels participent les autorités municipales et autochtones. Tout au long du texte, des questions épineuses sont soulevées en plus de recommandations pour régler les enjeux formulés par l’équipe de recherche d’Énergie positive en collaboration avec des hauts dirigeants de gouvernements, de l’industrie, d’intérêts autochtones et d’ONGE. L’article mise sur un atelier intitulé « Qui décide? Équilibrer et combler les intérêts locaux et d’ordre supérieur dans la prise de décisions en matière d’énergie au Canada » tenu les 20 et 21 mars à l’Université d’Ottawa¹.

Deux termes clés utilisés tout au long du présent article méritent dès lors un commentaire. Je fais référence aux autorités municipales et autochtones. Cette terminologie est utilisée tout au cours du projet Énergie positive pour parler des décideurs politiques (élus gouvernementaux et membres de la fonction publique établissant les orientations politiques) et des organismes de règlementation. Dans le contexte municipal et autochtone, autorités s’entend essentiellement d’élus et d’employés municipaux et autochtones. Donc, pour être bien clair, les groupes communautaires, les ONG, les promoteurs de l’industrie et d’autres joueurs – quoique très importants – ne sont pas des autorités. Le deuxième terme clé est le système de prise de décisions en matière d’énergie. Ce terme désigne un système composé de multiples parties, y compris des décideurs politiques, des organismes de règlementation et des activités de planification, lesquels sont tous influencés et liés par les réalités physiques et du marché de l’énergie².

2. Dimensions de la question « Qui décide? »

2.1 Paysage constitutionnel et juridique

Les divisions juridiques de l’autorité gouvernementale en matière d’énergie au Canada sont établies dans les documents fondateurs du Canada. La Loi constitutionnelle de 1867³ et les modifications de 1982⁴ stipulent que les provinces édictent les lois relatives au développement des ressources énergétiques, mais que les travaux interprovinciaux (comme les pipelines et les lignes internationales de transport d’électricité) relèvent du gouvernement fédéral, qui a aussi d’importants « pouvoirs résiduels » dans le cadre de sa responsabilité constitutionnelle « de paix, d’ordre et de bon gouvernement » pour édicter des politiques en matière d’énergie⁵. Les administrations locales et municipales sont créées en vertu de lois provinciales et leurs pouvoirs juridiques se limitent habituellement aux règlements locaux d’utilisation des terres ayant une incidence sur l’emplacement proposé d’infrastructures énergétiques. Les pouvoirs des gouvernements autochtones sont plus flexibles et diversifiés au sein du comté et selon les circonstances; les gouvernements autochtones peuvent fonctionner avec les mêmes pouvoirs que les administrations municipales et les gouvernements provinciaux dans les terres de réserves et d’autres territoires⁶. Le tableau 1 présente un résumé de certains des pouvoirs fédéraux et provinciaux en matière d’énergie. Les rôles municipaux et autochtones sont abordés plus loin dans le document.

Les profils de compétences qui se recoupent entre les autorités fédérales, provinciales, autochtones et municipales sont en évolution. La compétence liée à la prise de décisions en matière d’énergie, plus particulièrement au niveau du choix de l’emplacement d’infrastructures énergétiques, est souvent mise à l’épreuve et de nouvelles influences, y compris des influences juridiques internationales, font surface. Bon nombre de décisions judiciaires et de situations actuelles méritent d’être soulignées :

• La validité de l’acceptabilité sociale comme raison pour rejeter l’approbation d’un projet énergétique : En juin 2017, à la suite d’une contestation par Strateco Resources Inc, la Cour supérieure du Québec a maintenu le refus du gouvernement d’octroyer des permis d’exploration d’uranium pour des motifs d’acceptabilité sociale insuffisante. La province a imposé un moratoire sur l’extraction minière d’uranium en 2013 et enjoint son Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) de procéder à un examen environnemental « générique » des enjeux de l’industrie de l’uranium au Québec. Le BAPE a recommandé de maintenir le moratoire. La recommandation du BAPE a été critiquée par la CCSN, l’organisme de règlementation nucléaire fédéral, qui régit les mines d’uranium et leur accorde leurs licences. Strateco fait valoir que la décision du Québec a été prise en dehors d’un cadre juridique¹¹.
• Les obligations constitutionnelles de consulter de manière significative les groupes autochtones renversent l’approbation fédérale du pipeline Northern Gateway : L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les droits des peuples autochtones, ce qui impose une norme élevée au gouvernement fédéral en matière de consultation. En juin 2016, la Cour d’appel fédérale a conclu que les efforts du Canada avaient été insuffisants au cours du processus d’évaluation pour le pipeline Northern Gateway, ce qui a renversé la décision fédérale d’approuver le projet¹².
• Justification adéquate requise avant que les gouvernements provinciaux et fédéral ne puissent aller à l’encontre des droits et des titres des peuples autochtones : La décision de 2014 de la Cour suprême dans Tsilhqot’in c. la Colombie-Britannique¹³ portait sur l’activité forestière sous règlementation provinciale sur le territoire traditionnel de la Nation Tsilhqot’in. La Cour a établi de nouvelles directives concernant les preuves d’occupation antérieure adaptées à la culture, et conclu que la C.B. avait manqué à son obligation de consulter. Elle a réaffirmé la jurisprudence antérieure (p. ex. Delgamuukw 1997) à savoir que toute atteinte aux titres des peuples autochtones doit être évitée et doit satisfaire à un « critère de justification » à trois volets : Est-ce que le gouvernement s’est acquitté de son obligation procédurale de consulter et de prendre des mesures d’adaptation? Est-ce que le gouvernement a agi en s’appuyant sur un objectif convaincant et réel? Et est-ce que le gouvernement a agi en conformité avec l’obligation fiduciaire de l’État envers le groupe¹⁴?
• Obligations de consultation « en profondeur » : À l’été 2017, les décisions de la Cour suprême Clyde River (Hamlet) c. Petroleum Geo-Services¹⁵ et Première Nation des Chippewas de la Thames c. Pipelines Enbridge Inc.¹⁶ ont clarifié les exigences de consultation en profondeur des peuples autochtones qui ont de fortes revendications de droits (p. ex. droits issus de traités). Les Inuits de Clyde River et la Première Nation des Chippewas de la Thames ont tous deux demandé que soient renversées les décisions de l’ONE en raison de consultations inadéquates. La Cour s’est rangée du côté des appelants dans Clyde River, mais pas dans Chippewas, soulignant que plusieurs éléments nécessaires à une consultation utile n’étaient pas présents dans le premier cas, comme l’aide financière aux participants afin que les groupes autochtones puissent examiner la preuve des répercussions de l’activité devant l’ONE, les auditions orales, l’enquête sur les droits particuliers et les répercussions de l’activité proposée sur ces droits. La décision dans l’affaire Clyde River a également clairement précisé que la Couronne pouvait s’en remettre aux étapes réalisées par un organisme de règlementation, comme l’ONE, pour s’acquitter de son obligation de consulter. Un point de discorde pour certains, à savoir si un organisme de règlementation comme l’ONE pouvait ou non remplir ce rôle. La Cour conclut que l’ONE disposait de suffisamment de pouvoirs de procédure pour mener une consultation utile, mais que ce rôle devait être clairement communiqué aux groupes autochtones concernés¹⁷.
• Examen par le Québec du pipeline Énergie Est proposé : Le promoteur a d’abord refusé, puis, dans un contexte politique chargé, a accepté de se soumettre à une évaluation des répercussions environnementales et un examen aux termes de la Loi sur la qualité de l’environnement¹⁸ de la province. Cette situation soulève des questions quant à la mesure dans laquelle les lois provinciales peuvent et doivent s’appliquer à des pipelines interprovinciaux qui sont sous règlementation fédérale en vertu de la Loi sur l’ONE¹⁹.
• Dans ce contexte, il importe de mentionner que l’approbation d’autres projets énergétiques non liés à des pipelines peut relever de la compétence fédérale et provinciale. Par exemple, la C.B. et le Canada exigeaient des évaluations environnementales pour le projet hydroélectrique du Site C et ont établi une commission conjointe d’examen pour ce faire.
• L’Ontario infirme le règlement administratif du canton de King visant à stopper une centrale au gaz : En 2010, le canton de King a adopté un règlement administratif intérimaire et entamé un processus pour modifier son plan officiel d’interdire une centrale électrique au gaz de 393 MW. Le gouvernement provincial a exempté la centrale de la Loi sur l’aménagement du territoire²⁰ de la province, infirmant ainsi l’autorité de la municipalité d’interdire la construction de l’installation de production d’électricité²¹.
• Politique provinciale d’énergie verte freinée par l’Organisation mondiale du commerce : Des institutions juridiques internationales peuvent également restreindre les pouvoirs des autorités gouvernementales en matière d’énergie. L’Ontario a pris d’importantes mesures pour développer un secteur provincial d’énergie éolienne et solaire. Toutefois, les exigences de la province en matière de « contenu local » visant à obliger les projets de production d’énergie éolienne et solaire de disposer d’un minimum de contenu ontarien, ont été contestées dans le cadre des mécanismes de l’Organisation mondiale du commerce²². La province a été obligée d’abandonner son exigence en matière de contenu local en 2014.

Tableau 1 – Exemples de pouvoirs fédéraux et provinciaux en matière d’énergie

2.2 Défis et possibilités soulevés par le pouvoir croissant des autorités municipales et autochtones

(1) L’émergence d’expressions comme « licence sociale » et « les gouvernements octroient des permis, les communautés accordent la permission » dans les politiques pose un défi d’un point de vue strictement juridique et constitutionnel. Il n’y a pas de règles ni de directives quant à la façon de demander, ou d’octroyer, la licence qu’on entend dans l’expression « licence sociale » (à l’exception peut-être du processus du BAPE au Québec). Toutefois, cela n’a pas empêché les gouvernements d’utiliser l’expression dans la politique publique. Par exemple, le gouvernement du Nouveau-Brunswick a imposé un moratoire sur la fracturation hydraulique jusqu’à ce qu’une licence sociale soit en place²³. Le gouvernement fédéral est parvenu au pouvoir grâce à un programme qui stipule : « Si ce sont les gouvernements qui délivrent des permis aux projets de développement des ressources, seules les communautés peuvent donner leur permissions.²⁴ » Bien que peu de gens soient en désaccord avec un idéal démocratique de consentement des gouvernés, cela soulève une question épineuse : Qui parle pour les communautés? Et que dire des intérêts de la plus vaste communauté nationale? Qu’arrive-t-il lorsque les intérêts des communautés sont en conflit?

Néanmoins, le partage d’un certain pouvoir décisionnel a ses avantages, surtout si nous limitons la discussion au partage du pouvoir décisionnel pour élire les autorités et le personnel des communautés municipales et autochtones plutôt qu’à la notion plus amorphe de « communauté ». Les participants à l’atelier ont mentionné des avantages qui peuvent comprendre : la légitimité accrue des décisions aux niveaux locaux; le renforcement de la confiance chez les parties concernées; un « risque social » réduit pour les promoteurs de projets; de meilleurs projets et une durabilité accrue de l’infrastructure énergétique; et de meilleures possibilités pour une planification globale et intégrée. Qui plus est, les Canadiens semblent s’attendre à un partage de l’autorité. L’automne dernier, notre partenaire de sondage Nanos a demandé aux Canadiens s’ils croyaient que l’autorité devrait être partagée entre les administrations municipales, autochtones et fédérale ou provinciale en ce qui concerne les projets d’infrastructure énergétique, et 68 % se sont dits d’accord (figure 1). Bien sûr, un système qui compte de multiples décideurs risque de causer de la confusion et des délais. Encore une fois, les Canadiens semblent le reconnaître et le comprendre. Au total, 70 % estimaient que le « dernier mot » sur les projets d’infrastructure linéaire devrait revenir au gouvernement provincial ou fédéral.

(2) Les droits, le consentement et la capacité règlementaire des peuples autochtones – Les droits des peuples autochtones du Canada protégés par la Constitution signifient que les peuples et les communautés autochtones sont des détenteurs de droit et non seulement des intervenants dans les décisions en matière d’énergie. Le récent engagement²⁵ du Canada s’appuyant sur les principes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones introduit dans le dialogue le concept de consentement libre, préalable et éclairé concernant le développement des ressources²⁶. Toutefois, le gouvernement fédéral a indiqué qu’il n’adopterait pas directement la Déclaration dans le droit canadien²⁷, et la façon dont elle serait appliquée est incertaine. La jurisprudence des affaires Tsilhqot’in et Delgamuukw devant la Cour suprême décrits ci-dessus suggère que le consentement soit préférable, mais qu’en son absence, les gouvernements fédéral et provinciaux pouvaient aller à l’encontre des titres ancestraux, pourvu qu’ils satisfassent aux critères de « justification ». Toutefois, il importe de souligner que la décision Tsilhqot’in confirmait la compétence inhérente des Premières Nations de régir les terres pour lesquelles elles avaient une forte revendication de titre ancestral. Cette décision devrait donc être interprétée comme une occasion d’apporter une capacité règlementaire aux Premières Nations. Certaines Premières Nations en font la demande. Par exemple, la Nation de Squamish a élaboré et mis en place un examen environnemental indépendant distinct du processus d’évaluation environnementale de l’État pour les grands projets. Le fondement juridique lié au processus découle d’une entente contractuelle avec les promoteurs de projets, et les processus décisionnels de l’État et de la Nation de Squamish sont coordonnés²⁸. Ainsi, l’approbation environnement par la Nation de Squamish a été consentie pour un projet de pipeline de GNL²⁹. De telles ententes semblent généralement bénéficier de l’appui du public, la moitié des Canadiens sondés par Nanos s’étant dits en faveur des efforts pour accroître la capacité des gouvernements autochtones de régir et de façonner le développement énergétique (figure 1).

(3) Cerner l’intérêt public en l’absence d’une politique énergétique nationale – Le système de prise de décisions en matière d’énergie est axé sur la prise de décisions qui sont dans l’intérêt du public. Toutefois, l’intérêt du public est un concept difficile à saisir puisqu’il est en constante évolution et contesté. Il existe autant de « publics » multiples qu’il existe d’intérêts publics. Qui plus est, les spécialistes en sciences sociales et les théoriciens de la planification ont critiqué la notion d’intérêt public comme concept universalisant qui rejette les différences dans la classe, le genre et la race³⁰. De ce point de vue, il est permis de penser que les intérêts des Canadiens autochtones, entre autres, sont trop facilement occultés par la présomption d’un intérêt public ou national. Malgré ces problèmes, les décideurs politiques et les planificateurs se rendent compte que l’élimination du terme « intérêt public » ne simplifierait pas les choses. Les problèmes inhérents à la définition de l’intérêt public sont également intrinsèques à toute activité de planification dans le but d’obtenir des résultats équitables pour une pluralité d’intérêts³¹.

Les approches pour déterminer l’intérêt public reposent sur l’existence de valeurs partagées et d’intérêts communs. Toutefois, en l’absence d’une politique énergétique nationale, il n’y a pas d’énoncé clair de ces valeurs et de ces intérêts relativement à la filière énergétique, ce qui pourrait être interprété comme une faille fatale qui puisse rendre les déterminations de l’intérêt public plus susceptibles aux intérêts spéciaux. L’initiative « Génération Énergie »³²
du gouvernement fédéral qui vise à établir des buts pour ce à quoi devrait ressembler le futur énergétique à long terme du Canada est un pas dans la bonne direction en vue de cerner des valeurs partagées et des intérêts communs.

Ce qui complique encore les choses, c’est que la notion d’intérêt public impose souvent d’accepter que les coûts et les risques doivent être assumés localement « pour le plus grand bien ». On y parvient en instaurant des directives à force exécutoire provenant de gouvernements de niveau supérieur, mais cette façon de procéder est de plus en plus compliquée en raison des changements sociétaux décrits par Cleland et Gattinger³³, qui comprennent des niveaux réduits de confiance dans les gouvernements, une baisse dans la déférence envers les autorités compétentes et une demande accrue pour la participation des citoyens au processus décisionnel. Les participants à l’atelier ont mentionné d’autres moyens par lesquels les autorités locales donnent la primauté au « plus grand bien » et communiquent aux mandants. Dans ce dernier cas, le rôle de documents décisionnels bien rédigés et accessibles aux organismes de règlementation est important. D’autres moyens par lesquels « le plus grand bien » est appliqué comprennent la compensation et d’autres avantages négociés au moyen d’ententes sur les répercussions et les avantages conclues avec les promoteurs.

2.3 À quoi ressemble en pratique le processus décisionnel réparti?

La section précédente fait mention de la répartition du pouvoir décisionnel aux autorités municipales et autochtones. Qu’est-ce que cela signifie en pratique? Pour répondre à cette question, il peut d’abord s’avérer utile de se reporter à l’érudition dans le domaine de la gouvernance. Le terme gouvernance est utilisé pour désigner le processus collectif de prise de décisions et de mise en œuvre de politiques³⁴. Il renvoie au rôle de joueurs et de réseaux non gouvernementaux, qui est important puisqu’il s’éloigne de l’autorité politique axée strictement sur l’État³⁵. Furlong et Bakker³⁶ ont décrit deux virages simultanés dans la gouvernance : l’un étant la délégation du pouvoir décisionnel, l’autre concerne la participation accrue dans le processus décisionnel de multiples parties (figure 2). Cette classification de dispositions liées à la gouvernance suivant deux axes différents pourrait éventuellement s’avérer un moyen fructueux de réfléchir aux façons dont le pouvoir décisionnel est réparti au Canada. Des exemples de dispositions où le pouvoir décisionnel a été distribué ou délégué à des administrations municipales ou des gouvernements autochtones (quadrants B et D) sont fournis ci-dessous. D’autres exemples sont présentés dans la version longue du présent ouvrage³⁷.

Dans le quadrant supérieur droit, nous avons la gouvernance multi-niveau. Des autorités autochtones peuvent faire partie de dispositions de gouvernance multi-niveau dans une cogestion des ressources naturelles. Le terme cogestion est décrit par les érudits des ressources naturelles comme une disposition de gestion, de prise de décisions et de responsabilité partagées entre des parties gouvernementales et non gouvernementales, ces dernières étant habituellement les utilisateurs locaux des ressources³⁹. Il y a nombre d’exemples, dont le Comité d’examen des répercussions sur l’environnement (COMEX), un organe d’examen établi en vertu de la Convention de la Baie James et du Nord québécois signée par le gouvernement du Québec, Hydro-Québec et le Grand conseil des Cris du Québec. Le Comité est composé de membres nommés par le gouvernement du Québec et de membres nommés par la Nation des Cris, et est chargé de procéder à une évaluation environnementale et sociale de l’infrastructure proposée (p. ex. exploitation minière, routes, électricité) dans la Jamésie⁴⁰. L’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie (OEREVM) est un autre exemple. Il s’agit d’un organisme de règlementation dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.O.) qui procède à des examens et évaluations des répercussions environnementales dans la vallée du Mackenzie pour le développement de ressources non renouvelables. La moitié des membres de l’Office sont membres des peuples autochtones, les autres provenant du gouvernement fédéral ou territorial⁴¹. Un dernier exemple, la planification énergétique communautaire régie par les municipalités, qui comprend des éléments comme l’offre de programmes de réaménagement; l’investissement dans l’énergie de quartier et les initiatives d’étiquetage énergétique et de conservation de l’énergie dans les immeubles municipaux. Ces initiatives font souvent appel aux programmes provinciaux ou fédéraux alors que l’administration municipale tend à être le décideur final.

Dans le quadrant inférieur droit se trouve la gouvernance déléguée. À titre d’exemple, mentionnons la Société de gestion des déchets nucléaires (NWMO). En 2002, le gouvernement fédéral a décidé d’exiger des sociétés d’énergie nucléaire du Canada qu’elles financent, construisent et exploitent une installation de gestion des déchets à long terme. Cette combinaison de sociétés d’État et privées a établi la NWMO, laquelle est chargée de concevoir et de mettre en œuvre le plan du Canada pour la gestion sûre et à long terme du combustible nucléaire usé. Le gouvernement fédéral assume une fonction de supervision mais a délégué le processus de sélection d’un dépôt de déchets à la NWMO⁴². Des autorités élues de possibles communautés hôtes ainsi que d’autres membres de communautés participent activement au processus de sélection, qui exige que les hôtes soient consentants et informés. De multiples joueurs assument donc un rôle dans la prise de décisions (gouvernement fédéral, NWMO, communautés hôtes) et ont l’occasion d’y participer activement. Un autre exemple pourrait être le Régime de gestion des terres des Premières Nations, qui transfert l’autorité de l’administration des terres dans les réserves du gouvernement fédéral aux gouvernements des Premières Nations⁴³.

3. Recommandations aux décideurs politiques

La question de savoir « Qui décide? » et quel est le rôle des autorités municipales et autochtones dans le système de prise de décisions du Canada en matière d’énergie est complexe et dynamique. Les divisions juridiques et constitutionnelles du pouvoir constituent des facteurs clés à prendre en compte, mais la jurisprudence et les tendances en matière de gouvernance en constante évolution supposent l’existence d’une diversité de rôles pour les administrations locales et autochtones. Les recommandations suivantes visent les décideurs politiques et les responsables de la règlementation aux niveaux fédéral et provincial. Elles sont formulées par l’équipe Énergie positive en collaboration avec de hauts dirigeants du gouvernement, d’organismes de règlementation, de l’industrie, d’intérêts autochtones et d’ONGE.

La prise de décisions raisonnablement efficaces en temps opportun ainsi qu’un certain niveau de prévisibilité sont essentiels au développement énergétique et à l’investissement dans le secteur de l’énergie. La tendance voulant qu’un plus grand nombre de joueurs prennent part à la prise de décisions rend le tout plus difficile à réaliser. D’importants efforts de coordination et de coopération seront nécessaires non seulement pour des besoins d’efficacité, mais aussi pour assurer un juste équilibre entre les intérêts locaux et sociétaux plus vastes. Les recommandations vont dans ce sens.

1. Reconnaître et encourager la prise de décisions répartie tout en réaffirmant un rôle prédominant pour les autorités fédérales/provinciales/territoriales

1. Reconnaître que, que ce soit intentionnellement par le biais d’ententes de cogestion ou d’ententes plus ponctuelles sur les répercussions et les avantages/ententes de communautés hôtes, le pouvoir des administrations autochtones et municipales a été élevé dans le système de prise de décisions en matière d’énergie.
2. Encourager les avantages pouvant ressortir de cette répartition et décentralisation de l’autorité décisionnelle. Ces avantages comprennent : légitimité accrue des décisions aux niveaux locaux; le renforcement de la confiance au sein des parties concernées; un « risque social » réduit pour les promoteurs de projets; de meilleurs projets et une plus grande durabilité de l’infrastructure énergétique; et de meilleures occasions de planification globale et intégrée.
3. Réaffirmer et appuyer le rôle prédominent des autorités fédérales/provinciales/territoriales :
   1. Pour une infrastructure énergétique linéaire, les autorités provinciales (au sein de la province) et fédérales (entre les provinces et au-delà des frontières internationales) doivent jouer des rôles prédominants, notamment conserver l’autorité ultime de décider si l’infrastructure ne va pas à l’encontre de l’intérêt général du public. En d’autres mots, trouver des dispositions traditionnelles, consultatives ou multi-niveau en matière de prise de décisions.
   2. Pour une infrastructure énergétique non linéaire, les autorités provinciales/fédérales/territoriales doivent jouer un rôle prédominant et conserver l’autorité de décider si l’infrastructure ne va pas à l’encontre de l’intérêt public. Toutefois, il pourrait y avoir d’autres possibilités de dispositions de prise de décisions répartie : c.-à-d. traditionnelle, consultative, multi-niveau ou déléguée.
   3. Pour tous les types d’infrastructure énergétique ainsi que pour les politiques, la planification, l’élaboration et la mise en application de règlements, envisager une plus grande utilisation d’organismes officiels de cogestion qui partagent l’autorité entre les gouvernements fédéral/provinciaux/territoriaux et un ensemble d’administrations autochtones ou municipales. Tirer profit des expériences existantes.
   4. Identifier formellement les gouvernements autochtones qui se trouvent à proximité d’infrastructures linéaires et dont l’engagement serait nécessaire, ce qui réduira le fardeau imposé aux gouvernements et aux promoteurs.
   5. Jouer un rôle de coordination en appuyant le renforcement des capacités (recommandation 2) et en reliant les efforts de planification (recommandation 3).

2. Appuyer les efforts de renforcement des capacités pour les administrations municipales et autochtones

1. Promouvoir la coordination et la coopération afin de trouver des économies d’échelle alors que les gouvernements autochtones prennent en main les activités d’évaluation environnementale sur leurs territoires.
2. Envisager de mettre sur pied un comité d’experts pour renforcer la capacité technique (planification, finances, sécurité, principes des processus règlementaires) au sein des administrations autochtones et municipales. Tirer profit des expériences existantes comme le programme de planification énergétique communautaire de QUEST, le programme Catalyst 2020 et d’autres.
3. Créer des échanges dirigeants-personnel entre l’industrie, les organismes de règlementation, les décideurs politiques, les gouvernements autochtones et les administrations municipales, ce qui renforcera les compétences en matière de leadership; augmentera le niveau de sensibilisation à l’égard du contexte historique et des cultures, des contraintes et impératifs sur le plan organisationnel/technique/de l’investissement; et mènera à de meilleures relations.
4. Explorer les sources de financement pour le renforcement de la capacité. Les sources possibles comprennent le gouvernement, l’industrie et les fondations (p. ex. fondations philanthropiques, fondations communautaires).

3. Élever la prédominance de l’énergie dans l’aménagement du territoire

1. Travailler à améliorer l’intégration des questions énergétiques dans le système d’aménagement du territoire. Établir des objectifs politiques ainsi que des plans aux niveaux régional, provincial et fédéral en matière d’énergie et intégrer ceux-ci dans les outils d’aménagement du territoire à moyen et à long terme (p. ex. lois sur l’aménagement du territoire, énoncés de politiques provinciaux, processus régionaux et stratégiques d’évaluation des répercussions).
2. Soutenir la planification énergétique communautaire au niveau fédéral et provincial en fournissant des données sur l’énergie et les GES, en maintenant l’entente sur la taxe sur l’essence fédérale, ainsi qu’au moyen de cibles énergétiques obligatoires, entre autres.
3. Revoir le programme du Régime de gestion des terres des Premières Nations afin d’accroître les occasions pour les Premières Nations de contrôler les décisions concernant l’aménagement de leurs territoires.
4. Assurer le suivi et la surveillance du contenu des ERA afin d’éviter les chevauchements au niveau des priorités régionales en matière d’infrastructure et de développement; de déterminer les meilleures pratiques; et de réduire les coûts transactionnels.

4. Viser la prévisibilité, l’efficacité et un climat qui favorise l’innovation, l’investissement et la concurrence

1. La prévisibilité et l’efficacité du système de prise de décisions en matière d’énergie devraient être le but de toute réforme. Les recommandations ci-dessus pour améliorer l’aménagement du territoire et renforcer les capacités au sein des administrations municipales et autochtones peuvent contribuer à l’atteinte de ce but. Les systèmes décisionnels doivent également favoriser l’innovation, l’investissement et la concurrence.

* Note – Le présent article est le second d’une série d’articles publiés dans l’ERQ sur les conclusions du projet Énergie positive de l’Université d’Ottawa. Le premier article de survol de Michael Cleland et Monica Gattinger intitulé « Système en crise : la prise de décisions en matière d’énergie au Canada et la réforme éclairée nécessaire» a été publié dans le volume 5, numéro 4 de décembre 2017. La version longue du présent article est disponible à : <http://www.uottawa.ca/positive-energy/>.

** Le Dr Stewart Fast est un adjoint supérieur de recherche pour le projet Énergie positive de l’Université d’Ottawa. Un programme comprenant une liste des participants, des présentations de conférenciers et un rapport sur « Ce que nous avons entendu » pour cet atelier est disponible en ligne à : <http://www.uottawa.ca/energie-positive/qui-decide-equilibrer-combler-interets-locaux-dordre-superieur-prise-decisions-matiere-denergie-au>.

1. Pour de plus amples renseignements sur le système de prise de décisions en matière d’énergie, consulter l’article de survol dans le dernier numéro de l’ERQ : Michael Cleland et Monica Gattinger, «Système en crise : la prise de décisions en matière d’énergie au Canada et la réforme éclairée nécessaire» (2017) 5:4 Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie 11, en ligne : <https://www.energyregulationquarterly.ca/fr/articles/system-under-stress-energy-decision-making-in-canada-and-the-need-for-informed-reform#sthash.N2fn4BTq.dpbs>.
2. Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3, art 92A, reproduite dans LRC 1985, annexe II, n^o 5.
3. Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11.
4. Brenda Heelan Powell, Environmental Assessment & the Canadian Constitution: Substitution and Equivalency Edmonton, Alberta Law Foundation, 2014; James John Guy, People, politics and government: a Canadian perspective, 7^e éd, Toronto, Pearson Canada, 2009.
5. Ressources naturelles Canada, «Les rôles et les responsabilités des gouvernements en matière de ressources naturelles» (2016), en ligne : <https://www.rncan.gc.ca/mines-materiaux/fiscalite/8883>.
6. Supra note 36.
7. Loi sur les pêches, LRC 1985, c F-14.
8. Loi sur les espèces en péril, CS 2002, c 29.
9. Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, 2012, CS 2012, c 19, art 52.
10. Loi canadienne sur la protection de l’environnement, 1999, CS 1999, c 33.
11. Strateco Resources, communiqué de presse, «Litigation Against the Quebec Government: Strateco Adds $10 Million in Punitive Damages to its Original $190 Million Claim» (24 février 2016); Damon van der Linde, «Petition blocks uranium plans in Quebec», Montreal Gazette (15 décembre 2016).
12. Mandell Pinder LLP, «Gitxaala Nation v Canada, 2016 FCA 187 – Case Summary» (5 juillet 2016), en ligne : <http://www.mandellpinder.com/gitxaala-nation-v-canada-2016-fca-187-case-summary> [en anglais seulement].
13. Nation Tsilhqot’in v Colombie-Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 RCS 257.
14. Robin M Junger et al, «La Cour suprême déclare l’existence d’un titre ancestral dans l’affaire Nation Tsilhqot’in c Colombie Britannique» (2014), Bulletin de droit des Autochtones, en ligne : <http://mcmillan.ca/Supreme-Court-declares-Aboriginal-title-in-Tsilhqotin-Nation-v-British-Columbia> [en anglais seulement].
15. Clyde River (Hamlet) v Petroleum Geo‑Services Inc, 2017 CSC 40.
16. Première Nation Chippewas de la Thames v Enbridge Pipelines Inc, 2017 CSC 41.
17. Mandell Pinder LLP, «Clyde River (Hamlet) v Petroleum Geo‑Services Inc., 2017 SCC 40 and Chippewas of the Thames First Nation v Enbridge Pipelines Inc, 2017 SCC 41 – Case Summaries» (10 août 2017), en ligne : <http://www.mandellpinder.com/clyde-river-and-chippewas-of-the-thames/> [en anglais seulement]; Nader R Hasan & Justin Safayeni, «Supreme Court of Canada offers important guidance for Indigenous groups on the Crown’s duty to consult» (2017), en ligne : <https://www.linkedin.com/pulse/supreme-court-canada-offers-important-guidance-groups-justin-safayeni> [en anglais seulement].
18. Loi sur la qualité de l’environnement, CQLR c Q-2.
19. Daniel Gralnick, «Répercussions constitutionnelles de l’examen du projet Énergie Est par le Québec» (2016) 4:3 Publication trimestrielle sur la règlementation de l’énergie, en ligne : <https://www.energyregulationquarterly.ca/articles/repercussions-constitutionnelles-de-lexamen-du-projet-energie-est-par-le-quebec#sthash.9vGk5hLb.dpbs>.
20. Loi sur l’aménagement du territoire, LRO 1990, c P.13.
21. Stephen Bird, Gas-fired Power Facilities Case Study Oakville and King Township Ontario, Ottawa, Canada West Foundation et Université d’Ottawa, 2016.
22. Canada – Certain Measures Affecting The Renewable Energy Generation Sector (2014), OMC Doc WT/ DS412/19, WT/ DS426/19, en ligne : <https://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds412_f.htm>.
23. Gouvernement du Nouveau-Brunswick, communiqué de presse, «Le moratoire sur la fracturation hydraulique maintenu indéfiniment» (27 mai 2016), en ligne : <http://www2.gnb.ca/content/gnb/fr/nouvelles/communique.2016.05.0462.html>.
24. Parti libéral du Canada, «Évaluations environnementales», en ligne : <https://www.liberal.ca/fr/realchange/evaluations-environnementales/>.
25. Gouvernement du Canada, communiqué de presse, «Le Canada appuie maintenant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones sans réserve» (10 mai 2016), en ligne : <https://www.canada.ca/fr/affaires-autochtones-nord/nouvelles/2016/05/le-canada-appuie-maintenant-la-declaration-des-nations-unies-sur-les-droits-des-peuples-autochtones-sans-reserve.html>.
26. Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, Rés AG 61/295, Doc off AG NU, 2007, Doc NU A/61/L.67, art 32.2.
27. James Munson, «Ottawa won’t adopt UNDRIP directly into Canadian law: Wilson-Raybould » IPolitics (12 juillet 2016), en ligne : <https://ipolitics.ca/2016/07/12/ottawa-wont-adopt-undrip-directly-into-canadian-law-wilson-raybould/> [en anglais seulement].
28. Aaron Bruce & Emma Hume, «The Squamish Nation Assessment Process: Getting to Consent» Ratcliff & Company LLP (novembre 2015), en ligne : <http://www.ratcliff.com/sites/default/files/publications/The%20Squamish%20Nation%20Process.%20Getting%20to%20Consent%20A%20Bruce%20and%20E%20Hume%20November%202015%20%2801150307%29.PDF> [en anglais seulement].
29. FortisBC, communiqué de presse, «FortisBC receives Environmental Certificate from Squamish Nation for Eagle Mountain Woodfibre Gas Pipeline» (27 juin 2016), en ligne : <https://www.fortisbc.com/MediaCentre/NewsReleases/2016/Pages/Project-update-FortisBC-receives-Environmental-Certificate-from-Squamish-Nation-for-Eagle-Mountain-Woodfibre-Gas-Pipeline.aspx> [en anglais seulement].
30. Heather Campbell & Robert Marshall, «Utilitarianism’s Bad Breath? A Re-Evaluation of the Public Interest Justification for Planning» (2002) 1:2 Planning Theory 163.
31. Mick Lennon, «On ‘the subject’ of planning’s public interest» (2016) 16:2 Planning Theory 150.
32. Ressources naturelles Canada, «Génération Énergie» (2018), en ligne : <http://www.rncan.gc.ca/20096>.
33. Michael Cleland & Monica Gattinger, System under Stress: Energy Decision Making in Canada and the need for Informed reform, Ottawa, Énergie positive, 2017.
34. Iain McLean & Alistair McMilan, The Concise Oxford Dictionary of Politics, 3^e éd, Oxford University Press, 2009, sub verbo «governance».
35. Grace Skogstad, «Legitimacy and/or policy effectiveness?: network governance and GMO regulation in the European Union» (2003) 10:3 Journal of European Public Policy 321.
36. Kathryn Furlong & Karen Bakker, «The Contradictions in ‘Alternative’ Service Delivery: Governance, Business Models, and Sustainability in Municipal Water Supply» (2010) 28:2 Environment and Planning C: Politics and Space 349.
37. Stewart Fast, Qui décide? Équilibrer et combler les intérêts locaux, autochtones et sociétaux plus vastes dans la prise de décisions en matière d’énergie au Canada. System Under Stress – Rapport intérimaire no 1, Ottawa, Énergie positive, 2017, en ligne : <http://www.uottawa.ca/positiveenergy/sites/www.uottawa.ca.positive-energy/files/positive_energy-who_decides_dec_2017.pdf>.
38. Supra note 36.
39. Lars Carlsson & Fikret Berkes, «Co-management: concepts and methodological implications» (2005) 75:1 Journal of Environmental Management 65 à 66; Aaron T Dale, «Inuit Qaujimajatuqangit and Adaptive Co-Management: A Case Study of Narwhal Co-Management in Arctic Bay, Nunavut» (2009) These and Dissertations (Comprehensive) 931 à x.
40. Comité d’examen des répercussions sur l’environnement et le milieu social, «À propos du COMEX», en ligne : <http://comexqc.ca/a-propos/>.
41. Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines, Faciliter le développement responsable des ressources minières et énergétiques – Compendium d’études de cas sur le renforcement de la confiance du public à l’égard des secteurs des mines et de l’énergie, Winnipeg, CMEM, 2016.
42. Ressources naturelles Canada, «Surveillance fédérale du Plan de gestion à long terme des déchets de combustible nucléaire de la Société de gestion des déchets nucléaires», en ligne : <http://www.rncan.gc.ca/energie/uranium-nucleaire/bureau-dechets-combustible-nucleaire/7790>; Société de gestion des déchets nucléaires, «Encadrement réglementaire», en ligne : <https://www.nwmo.ca/fr/Canadas-Plan/Canadas-Used-Nuclear-Fuel/Regulatory-Oversight>.
43. Affaires autochtones et du Nord Canada, «Régime de gestion des terres des Premières Nations», en ligne : <https://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1327090675492/1327090738973>; Sasha Boutilier, «An Unsung Success: The First Nations Land Management Act» (2016) Options politiques.