Contexte

La récente décision de la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO) concernant l’indication des frais liés au système de plafonnement et d’échange sur les factures des consommateurs a fait quelques vagues¹. Dans une décision sur la façon dont les factures contenant les nouveaux frais liés au système de « plafonnement et d’échange » devaient être présentées aux clients, la CEO a confirmé dans un rapport que ces frais ne doivent pas être présentés sur une ligne distincte². La CEO a plutôt ordonné que les frais liés au système de « plafonnement et d’échange » soient fusionnés avec les frais de distribution. La présente analyse examine la décision de la CEO et fournit une certaine évaluation critique de celle-ci.

En bref, un système de « plafonnement et d’échange » est un système où le gouvernement établit des seuils d’émission pour différents émetteurs. Les émetteurs peuvent respecter leur seuil en réduisant leurs émissions ou acheter des droits d’émission dans un marché de « plafonnement et d’échange ». Ces droits sont vendus par le gouvernement ou par d’autres émetteurs qui ont été en mesure de réduire leurs émissions en deçà de leur seuil. En vertu de la Loi de 2016 sur l’atténuation du changement climatique et une économie sobre en carbone³, les distributeurs de gaz naturel sont tenus de respecter certains seuils d’émission, vraisemblablement par l’achat de droits⁴. Lorsque ces distributeurs achètent ces droits, ils transfèrent alors le coût d’achat des droits aux clients. Parmi les nombreuses questions liées à la conception du système de « plafonnement et d’échange », il y a celle concernant la facturation ou ce à quoi ressemblera la facture finale remise au client. Un élément très pertinent lié à cette question concerne la question de savoir si les frais apparaîtront sur une ligne distincte ou s’ils seront fusionnés avec les frais généraux de distribution. La CEO a publié un rapport préliminaire sollicitant les commentaires de tous les participants intéressés au sujet des divers aspects du système, y compris la question de la facturation⁵.

La CEO a reçu près de quarante commentaires⁶. Presque tous ces commentaires concernaient la question de la facturation, la très grande majorité (presque l’unanimité) plaidant en faveur de la transparence dans la facturation, c.-à-d. défendant l’inscription des frais liés au système de « plafonnement et d’échange » sur une ligne distincte.

Les arguments présentés en faveur de créer une ligne distincte pour ces frais s’articulaient principalement autour des trois éléments suivants : 1) la transparence; 2) l’incidence sur le comportement du client alors qu’il est informé des coûts engagés; et 3) la préférence des clients pour une ligne distincte. L’argument relatif à la transparence a été présenté sous diverses formes. Étant donné que les frais liés au système de « plafonnement et d’échange » sont nouveaux, il est important que les clients voient exactement pourquoi le montant de leur facture augmente soudainement. De plus, certaines des parties ont fait valoir que les frais liés au système de « plafonnement et d’échange » n’avaient rien à voir avec la distribution de gaz aux clients, de sorte que la fusion de ces frais avec les frais de distribution s’avère inexacte. L’argument qui concerne les préférences du client a été avancé par Enbridge, qui a commandé une étude pour solliciter auprès des clients résidentiels leurs points de vue sur les frais⁷. L’étude a révélé que 86 % des clients souhaitaient voir une ligne distincte sur leur facture. Union Gas a également réalisé une étude semblable, et 92 % des personnes interrogées étaient d’avis qu’il est important ou très important de voir une ligne distincte affichant les frais⁸.

Quant aux répercussions sur le client, plusieurs commentateurs ont souligné que pour que les frais liés au système de « plafonnement et d’échange » permettent l’atteinte de l’objectif véritable dudit système, à savoir la réduction des émissions, il est important que les clients voient ce que leur coûte ce système. Ainsi, les clients individuels pourraient prendre leur propre décision concernant leur consommation de gaz naturel et les autres mesures qui les guideraient vers un comportement générant moins d’émissions, comme l’achat d’appareils électroménagers plus éconergétiques⁹.

Par ailleurs, seuls la CEO et Environmental Defence ont fait valoir qu’il n’était pas nécessaire d’ajouter une ligne distincte, car on s’inquiète que cela puisse créer de la confusion chez les clients. Environmental Defence semblait toutefois ouvert à l’ajout d’une ligne distincte dans la mesure où plus de renseignements seraient inscrits sur la facture. En réponse aux préoccupations de la CEO concernant le fait qu’une ligne distincte puisse créer de la confusion chez les clients, il ressortait de nombreux commentaires portant que la facture compte déjà de nombreux frais, et qu’il faut être davantage proactif dans l’éducation du client.

Au terme du processus, la CEO a décidé de ne pas exiger l’ajout d’une ligne distincte, mais plutôt de fusionner les frais avec les frais de distribution.

Commentaire

La décision de la CEO fait l’objet de deux principales critiques. L’une est fondée sur l’économie politique et l’autre sur la microéconomie du comportement du consommateur. J’aborderai brièvement l’argument relatif à l’économie politique, mais mes commentaires seront principalement centrés sur le deuxième point. La présente section porte sur le postulat de la CEO énoncé dans son rapport final, à savoir que :

[Traduction] Pour la grande majorité des clients à faible volume, une ligne distincte ne fournit aucune forme de signal de prix qui soit significatif. Les clients qui ne sont pas des participants volontaires ne peuvent pas éviter les frais liés au système de plafonnement et d’échange qui seront assumés par les services publics et qui leur seront alloués. Le plus important moteur du comportement du consommateur, de l’avis de la CEO, est le prix total. C’est ce qui a été confirmé dans une recherche entreprise dans le passé par la CEO relativement à la réaction des consommateurs devant les factures d’électricité. Cette recherche a révélé que les clients à faible volume se concentrent beaucoup plus sur le montant total dû de leur facture que sur les lignes individuelles¹⁰. (caractères gras ajoutés)

Ce postulat porte que si un client est confronté à un prix P^T=P^c+T, il importe peu que le client voie le prix final P^T ou que le client voie les deux composantes séparément, à savoir le prix du produit P^c plus des frais unitaires T. Suivant un niveau d’analyse de base, cette affirmation est exacte. Il est possible de le prouver à l’aide d’un modèle microéconomique simple du comportement du consommateur. Mais ce modèle suppose que la seule chose que le client consomme c’est le produit, en l’occurrence le gaz. Je reviendrai sur ce point dans la deuxième partie de cette section.

L’autre aspect de ce postulat concerne l’hypothèse selon laquelle les frais liés au système de « plafonnement et d’échange » constituent véritablement une mesure de contrôle des émissions et non une taxe déguisée. C’est en lien avec cette hypothèse que la deuxième section entre en jeu.

a. L’économie politique des frais fusionnés

On dit que Milton Friedman a regretté d’avoir conçu le système de retenues d’impôts, un système qu’il estime responsable de l’augmentation des dépenses gouvernementales (et de l’imposition)¹¹. De la même façon, au sujet des taxes sur la valeur ajoutée, il a observé que ces taxes sont invisibles et qu’il est donc plus facile de les augmenter¹². En effet, il a observé que chaque pays européen appliquant des taxes sur la valeur ajoutée a vu les dépenses de son gouvernement augmenter en flèche après l’introduction de ces taxes¹³. La notion d’invisibilité de la taxe a été examinée par les économistes, surtout dans le domaine du choix public.

Certains économistes ont fait référence à l’idée d’illusion fiscale et de la prépondérance de l’effet de la taxe¹⁴. Bref, ces théories examinent l’absence de renseignements exhaustifs accessibles aux contribuables concernant différents régimes fiscaux, comme les véritables frais liés aux taxes qu’ils paient par rapport aux véritables avantages qu’ils tirent des dépenses gouvernementales. Cela permet au gouvernement d’augmenter, au fil du temps, ses taxes sans trop de représailles de la part des contribuables. Ainsi, comme les frais liés au système de « plafonnement et d’échange » ne sont pas des taxes en soi, ce sont des frais non associés au coût de production du produit consommé du fait que le prix est établi par un organisme gouvernemental. Donc, ils présentent certaines caractéristiques des taxes et peuvent par conséquent être assujettis aux mêmes tentations que pourrait avoir le gouvernement d’augmenter les revenus en prétextant le recours à ces frais¹⁵.

Bien que ces théories reposent sur certaines bases empiriques, elles requièrent une analyse plus poussée de la façon dont la politique fiscale du gouvernement interagit avec les politiques en matière d’énergie, ce qui va au-delà de la portée de cette brève analyse. Je soulève simplement ce point pour souligner une objection à la fusion des frais liés au système de « plafonnement et d’échange » avec les frais de distribution généraux. Cela ne signifie pas nécessairement que je considère que la décision de la CEO est attribuable à ces théories. En effet, ces théories n’agissent sur aucun dessin intentionnel des politiciens, mais soulignent plutôt les conséquences inattendues de ces régimes de taxes invisibles.

b. Comportement du consommateur

Si l’on revient au postulat de la CEO portant que les clients ne regardent que le prix final, comme je l’ai mentionné précédemment, ce postulat est exact si les clients ne sont intéressés que par un produit, à savoir le gaz naturel. Toutefois, si ce qui intéresse les consommateurs, au moins un sous-groupe de ceux-ci, n’est pas que le gaz naturel, mais qu’ils démontrent également un intérêt pour les émissions générées par leur fournisseur de gaz, l’analyse devient plus complexe. Les économistes modélisent normalement le comportement du consommateur de la façon suivante : Si un consommateur, dont le revenu est I, qui est intéressé par le produit de consommation x (disons le gaz naturel) et tous les autres produits y, le comportement du consommateur peut alors être modélisé par la résolution de la formule suivante :

max_x,y U(x,y) étant donné que P^xx + y ≤ I,

où U est le lic dérivé de la consommation x et y, P^x est le prix de x, et le prix de y est normalisé à 1. Le résultat est une fonction de demande de x qui dépendra de P^x et de I.  Si le nouveau système de « plafonnement et d’échange » entraîne des frais unitaires de T qui sont ajoutés à P^x, alors la nouvelle fonction d’objectif à optimiser est la suivante :

max_x,y U(x,y) étant donné que (P^x + T)x + y ≤ I.

Le lecteur peut voir qu’effectivement, tout ce qui compte c’est la somme des prix, puisque la fonction de demande qui en résulte dépend désormais de (P^x + T) et de I.

Considérons que les clients s’intéressent également à la quantité d’émissions qu’ils produisent, y compris les émissions produites par leur fournisseur de gaz¹⁶. Le service public du client provient maintenant de la consommation de x, em et y, où em est la quantité d’émissions dont le client est responsable. Par souci de simplicité, je supposerai que les émissions sont toutes liées à la consommation de x. Le comportement du consommateur est donc maintenant dérivé de :

max_x,em,y U(x,em,y) étant donné que P^xx + P^emem + y ≤ I,

où P^em est le prix des émissions que paie le client¹⁷. Il est à noter que s’il existe une relation linéaire entre la quantité d’émissions et la quantité de gaz consommée, le postulat de la CEO est exact¹⁸. Mais s’il n’y a pas de relation linéaire entre la quantité d’émission et la quantité de gaz consommée, on ne peut affirmer de façon générale que tout ce qui compte c’est le prix combiné. La fonction de demande qui en résulte sera exprimée en tant que fonction de P^x, de P^em et de I.  Cela signifie que le client doit connaître P^x (le prix du gaz naturel) de même que P^em (le prix des émissions) pour prendre des décisions éclairées sur l’optimisation des services publics auxquels il a recours. Si ce que voient les clients ne représente que la somme de ces deux prix et qu’ils ne peuvent pas voir leurs impacts individuels, la décision qu’ils prendront ne sera probablement pas optimale.

Pour savoir si les clients valorisent seulement la consommation de gaz (ou de tout autre carburant) ou s’ils valorisent également la réduction des émissions, il faut examiner la preuve empirique. Il existe de la documentation sur les répercussions qu’a la prépondérance de l’effet d’une taxe sur le comportement du consommateur. Par exemple, trois économistes ont découvert que l’affichage du prix incluant la taxe dans les supermarchés réduisait la demande par rapport à l’affichage du prix sans taxe auquel la taxe est simplement ajoutée à la caisse¹⁹. De la même façon, un autre économiste a observé que lorsque les conducteurs paient le péage sur les routes chaque fois qu’ils s’y trouvent, l’introduction des systèmes de paiement électronique (qui permettent au conducteur de passer directement par les postes de péage sans s’arrêter pour payer) a fait en sorte que les conducteurs se préoccupaient moins des péages. Cette situation a entraîné une hausse des frais de péage de 20 à 40 % par rapport aux routes où le paiement électronique des frais de péage n’est pas offert²⁰. Ces résultats ne sont pas concluants lorsqu’il s’agit de déterminer si la CEO a tort ou non. C’est que ces études concernent des taxes dont l’unique objectif est la génération de revenus.

En ce qui concerne la pollution ou le contrôle des émissions, il existe une étude fort pertinente. Nicolas Rivers et Brandon Schaufele, deux économistes canadiens, ont examiné les répercussions des taxes sur le carbone appliquées en Colombie-Britannique (C.-B.) sur la consommation d’essence²¹. En C.-B., les taxes sur le carbone sont affichées à la pompe. Cela signifie que les clients peuvent voir le montant de taxe qu’ils paient lorsqu’ils mettent de l’essence dans leur véhicule. Si tout ce qui importait pour les clients c’était effectivement le prix combiné, il ne devrait pas y avoir d’effet sur la consommation d’essence lorsque le prix de l’essence augmente de 0,05 $ ou lorsque la taxe sur le carbone augmente de 0,05 $. Cependant, l’étude révèle que les consommateurs réagissaient davantage à une augmentation du prix des émissions qu’à une augmentation identique du prix du produit acheté :

[Traduction] Une augmentation de 5 cents du prix du marché de l’essence génère une diminution de 2,1 % du nombre de litres d’essence consommés à court terme, alors qu’une augmentation de 5 cents de la taxe sur le carbone, un niveau qui équivaut environ à un prix du carbone de 25 % la tonne, génère une diminution à court terme de 8,4 % de la demande en essence. Ces résultats nous mènent à conclure que l’effet de la taxe sur le carbone a une prépondérance plus importante sur les changements dans le prix déterminé par le marché : les taxes sur le carbone génèrent des réactions plus importantes sur le plan de la demande que les augmentations de taxes exclusivement liées au prix²².

Les auteurs expliquent leurs résultats de plusieurs façons, certaines de ces explications étant liées aux détails du régime fiscal de la C.-B., alors que d’autres concernent les préférences du client et les perceptions à l’égard des émissions et des taxes. Toutefois, ce qui importe, c’est que l’étude démontre que les clients sont tout à fait en mesure de traiter différents éléments d’information lorsqu’on les leur présente et que le prix final n’est pas la seule chose qui compte.

Même s’il s’agit de la seule étude canadienne que j’ai pu trouver sur ce sujet²³, d’autres études sur la prépondérance de l’effet d’une taxe (comme je l’ai mentionné précédemment) démontrent que, à tout le moins, d’autres études de ce genre sont nécessaires. Le simple fait d’affirmer que tout ce qui compte est le prix final est purement faux sur le plan empirique.

Conclusion

La CEO a manqué une occasion précieuse de contribuer à la science sur le comportement du client à l’égard des émissions. Si la CEO avait permis l’inscription des frais liés au système de « plafonnement et d’échange » sur une ligne distincte, il aurait été possible de vérifier la prépondérance de l’effet de ces frais sur le comportement du client. Ainsi, nous aurions obtenu des renseignements précieux sur la conception future de ce système de tarification et d’autres régimes liés à l’environnement. En outre, si les résultats de Rivers et de Schaufele s’appliquent également à l’Ontario, la CEO aurait pu réduire davantage ses émissions en détaillant les frais liés au système de « plafonnement et d’échange ».

Bien que la CEO ait affirmé que ses études démontraient que seul le prix final avait de l’importance, il aurait été utile de présenter les détails de cette étude dans son document intitulé « Staff Report ». Les parties qui ont formulé des commentaires auraient ainsi pu examiner les questions relatives à la prépondérance de l’effet des frais et aux préférences des clients. Alors que deux des services publics d’alimentation en gaz ont présenté une preuve fondée sur un sondage concernant les désirs de leurs clients de voir les frais séparés des frais de distribution, la grande majorité des commentaires étaient également dénués de toute preuve empirique. En effet, la plupart d’entre eux n’ont présenté aucun argument économique, fût-il théorique ou empirique.

Dans toutes les provinces, le public qui participera aux instances futures sera mieux servi si une théorie et une preuve davantage axées sur l’économique sont présentées afin d’examiner les subtilités de la conception d’un régime. Étant donné l’existence de vastes études théoriques et le développement d’éléments de preuve empirique, la présentation de ces études à de telles instances n’est pas une tâche si onéreuse. Effectivement, toutes les parties doivent travailler davantage, en l’occurrence les chercheurs universitaires, pour que l’on puisse tenir des discussions plus significatives sur ces questions.

* Moin Yahya est professeur de droit à l’Université de l’Alberta et il est membre actif de l’Alberta Utilities Commission (AUC). Les commentaires énoncés aux présentes sont de nature purement universitaire et ne reflètent aucunement le fond des instances antérieures ou en suspens dont est saisie l’AUC, et ils ne doivent pas être considérés comme des commentaires officiels de l’AUC sur l’une ou l’autre des questions analysées. En outre, cette analyse ne doit pas être considérée comme un commentaire officiel de l’AUC sur la CEO.

1. On ne peut comprendre la réponse de la décision de la CEO en ne lisant qu’un seul compte rendu, mais il est possible d’en saisir le sens à l’aide d’articles comme celui intitulé « Kathleen Wynne says she is being transparent about cap-and-trade costs », CBC News (7 décembre 2016), en ligne : <http://www.cbc.ca/news/canada/toronto/wynne-cap-and-trade-1.3885571>. En outre, une recherche de l’expression « ontario cap and trade transparent » effectuée sur Google génère de nombreux résultats montrant l’insatisfaction à l’égard de la décision de la CEO.
2. Commission de l’énergie de l’Ontario, Report of the Board regarding the Regulatory Framework for the Assessment of Costs of Natural Gas Utilities’ Cap and Trade Activities, EB-2015-0363, Toronto,  CEO, 26 septembre 2016, à la p 33, en ligne : <https://www.oeb.ca/oeb/_Documents/EB-2015-0363/Report_Cap_and_Trade_Framework_20160926.pdf>.
3. Loi de 2016 sur l’atténuation du changement climatique et une économie sobre en carbone, LO 2016, ch 7.
4. Supra note 2, aux pp 1, 3.
5. Commission de l’énergie de l’Ontario, Staff Discussion Paper on a Cap and Trade Regulatory Framework for the Natural Gas Utilities, EB-2015-0363, Toronto, CEO, 25 mai 2016, en ligne : <http://www.ontarioenergyboard.ca/oeb/_Documents/EB-2015-0363/Cap_and_Trade_Staff_Discussion_Paper_20160525.pdf.>.
6. Voir la liste de commentaires, 24 juin 2016, en ligne : <https://www.oeb.ca/industry/policy-initiatives-and-consultations/consultation-develop-regulatory-framework-natural-gas>.
7. Enbirdge Gas Distribution Inc, Commission de l’énergie de l’Ontario (« Commission ») – Consultation to Develop a Regulatory Framework for Natural Gas Distributors’ Cap and Trade Compliance Plans  EB-2015-0363 – Staff Discussion Paper,  Comments of Enbridge Gas Distribution Inc (22 juin 2016), à la p 15, en ligne : <http://www.rds.ontarioenergyboard.ca/webdrawer/webdrawer.dllwebdrawer/rec/532593/view/>.
8. Union Gas Limited, EB-2015-0363 – Consultation to Develop a Regulatory Framework for Natural Gas Distributors’ Cap and Trade Compliance Plans – Union Gas Limited Submission on Discussion Paper (22 juin 2016), à la p 14, en ligne : <http://www.rds.ontarioenergyboard.ca/webdrawer/webdrawer.dll/webdrawer/rec/532661/view/>.
9. Voir les commentaires d’IESO, SEC, LPMA et Enbridge, 24 juin 2016, en ligne : <https://www.oeb.ca/industry/policy-initiatives-and-consultations/consultation-develop-regulatory-framework-natural-gas>.
10. Supra note 2, à la p 34.
11. David Gamage & Darien Shanske, « Three Essays on Tax Salience: Market Salience and Political Salience » (2011) Tax L Rev 65 aux pp 19, 41.
12. Ibid à la p 21, n 8.
13. Ibid.
14. Voir à titre d’exemple Werner W. Pommerehne & Friedrich Schneider, « Fiscal Illusion, Political Institutions, and Local Public Spending » (1978) 31:3 Kyklos 381; Brian Dollery & Andrew Worthington, « The Empirical Analysis of Fiscal Illusion » (1996) 10:3 J Economic Surveys 261; Gamage & Shanske, supra note 11.
15. Déjà, les revenus attendus du système de « plafonnement et d’échange » n’ont pas été à la hauteur des attentes du gouvernement de l’Ontario. Voir « Ontario is expecting smaller cap-and-trade revenues in 2017 and 2018 than originally planned » Presse canadienne (1^er mai 2017), en ligne : <http://business.financialpost.com/news/economy/ontario-is-expecting-smaller-cap-and-trade-revenues-in-2017-and-2018-than-originally-planned>.
16.  Même si ce n’est qu’un sous-groupe de clients qui s’intéresse aux émissions, les résultats sont les mêmes sur le plan qualitatif.
17. Cela peut prendre la forme d’une taxe sur le carbone, de frais liés au système de « plafonnement et d’échange » ou de tout autre coût associé à la réduction des émissions.
18. Si em = ax, où a est une constante, le prix réel que voit le client est donc P^x + aP^em.
19. Raj Chetty, Adam Looney & Kory Kroft, « Salience and Taxation: Theory and Evidence » (2009) 99:4 Am Econ Rev 1145.
20. Amy Finkelstein, « E-ZTax: Tax Salience and Tax Rates » (2009), 124:3 Quarterly J Econ 969.
21. Nicolas Rivers et Brandon Schaufele, « Salience of Carbon Taxes in the Gasoline Market » (2015) 74 J Environmental Econ & Mgmt 23.
22. Ibid à la p 24.
23. L’article contient des citations de nombreuses autres études américaines.