Survol

1. Introduction
2. Contexte
3. Principales caractéristiques et contenu
4. Conclusion

1) INTRODUCTION

Le 30 mars 2022, le gouvernement fédéral a publié le nouveau Plan de réduction des émissions pour 2030 : Prochaines étapes du Canada pour un air pur et une économie forte (PRÉ ou le Plan^[1]). Bien qu’il ne s’agisse pas du premier plan de lutte contre les changements climatiques au pays, il pourrait être le plus important. Après des décennies d’augmentation des émissions, de non atteinte des cibles de réduction et de plans fédéraux insuffisants ou inexistants, ce PRÉ et le contexte contemporain l’entourant présentent cette fois une réalité différente, ne serait-ce, par exemple, parce qu’il s’agit du premier PRÉ publié conformément aux exigences de la nouvelle Loi sur la Responsabilité en matière de carboneutralité^[2] (LRMC). Il se présente également dans un contexte où le filet de sécurité fédéral en matière de tarification du carbone fait partie intégrante du tableau, récemment confirmé comme valide sur le plan constitutionnel par la Cour suprême du Canada. Par ailleurs, malgré plusieurs lacunes et de nombreux « plans en vue de faire des plans », à première vue, ce PRÉ est peut-être le plus ambitieux jamais publié par le gouvernement fédéral.

Le présent article donne un aperçu général du PRÉ. Il commence par une brève discussion sur le contexte contemporain et la toile de fond du PRÉ. Il présente ensuite les principales caractéristiques et le contenu du PRÉ et propose une réflexion avant de formuler des commentaires en guise de conclusion. Dans l’ensemble, le PRÉ peut être considéré comme une avancée importante de la politique fédérale sur le climat (et l’énergie) qui, s’il est mis en œuvre, aura des répercussions à long terme et de grande portée. Toutefois, il est aussi un plan qui soulève de nombreuses questions et signale de nombreuses étapes qu’il reste à déterminer. Par conséquent, bien que le PRÉ soit adapté aux besoins de la réalité actuelle, les itérations futures — et la mise en œuvre de ces plans — seront probablement plus laborieuses et plus importantes.

2) CONTEXTE DU PRÉ ET CONTEXTE DE LA LRMC

En publiant le PRÉ, le gouvernement fédéral a fourni sa plus récente feuille de route globale pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans sa démarche pour réaliser les engagements du Canada en matière de changements climatiques en vertu de l’Accord de Paris (40 % à 45 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030) et au-delà (carboneutralité d’ici 2050). Il s’agit d’une avancée importante, car elle établit l’orientation des lois et des politiques canadiennes sur les changements climatiques pour les décennies à venir. Il est également juste de considérer le PRÉ comme une politique énergétique, car de nombreuses mesures ont des répercussions directes ou indirectes sur l’extraction, le transport et l’utilisation de l’énergie dans tous les secteurs du pays. Une grande partie du contenu du PRÉ n’est ni nouveau ni surprenant. De nombreuses mesures ont été décrites dans des annonces antérieures, comme celles faites à la COP26^[3] ou dans des rapports antérieurs présentés au secrétariat de la CCNUCC^[4]. Cependant, le PRÉ contient peut-être la vue d’ensemble la plus détaillée et la plus complète jamais publiée.

Ce PRÉ est également le premier à être publié en vertu de la nouvelle LRMC. L’objectif primordial de la LRMC est de fournir un cadre de responsabilisation et de transparence pour respecter l’engagement du Canada à atteindre la carboneutralité en matière d’émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050^[5]. Dans ce cadre, la LRMC exige que le gouvernement fixe des cibles nationales de réduction des émissions et mette en place des plans pour les atteindre. La LRMC exige que le gouvernement publie ce premier PRÉ au plus tard le 29 mars 2022^[6], et le paragraphe 10(1) énonce des exigences explicites sur les éléments que le PRÉ doit contenir :

a) la cible en matière d’émissions de gaz à effet de serre pour l’année visée;

a.1) un sommaire du plus récent inventaire officiel des émissions de gaz à effet de serre du Canada et les renseignements pertinents à l’égard du plan soumis par le Canada dans le cadre de ses engagements internationaux par rapport aux changements climatiques;

b) une description des principales mesures de réduction des émissions que le gouvernement du Canada entend prendre pour atteindre cette cible;

b.1) une description de la manière dont les engagements internationaux du Canada par rapport aux changements climatiques ont été prises en compte dans le plan;

c) une description des stratégies sectorielles pertinentes;

d) une description des stratégies visant la réduction des gaz à effet de serre dans les activités fédérales;

e) un calendrier prévisionnel de mise en œuvre pour chaque mesure et stratégie décrite aux alinéas a) à d);

f) des projections des réductions annuelles des émissions de gaz à effet de serre résultant de l’effet combiné de ces mesures et de ces stratégies, notamment des projections pour chaque secteur de l’économie qui figure dans les rapports du Canada en vertu de la Convention;

g) un sommaire des principales mesures de collaboration ou des accords, en matière de réduction des émissions, avec les provinces ou d’autres gouvernements du Canada.

Bien qu’il ne soit pas structuré selon un alignement strict sur ces exigences, le PRÉ contient tout le contenu requis^[7]. Le PRÉ comprend notamment un objectif provisoire pour 2026 (20 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2026^[8]), une exigence introduite tardivement dans le processus législatif de la LRMC^[9]. Pour l’avenir, le ministre fédéral est tenu d’établir des cibles de réduction des émissions subséquentes pour tous les cinq ans jusqu’en 2050^[10] et doit, en temps opportun, établir un plan d’action pour chacune de ces cibles^[11]. Compte tenu de ce cheminement à venir, ce PRÉ initial est particulièrement important, car il établit un précédent quant à ce à quoi les plans pourraient ou devraient ressembler. À ce titre, le PRÉ est une première étape clé du nouveau régime de la LRMC. Le reste du présent article porte sur le contenu de ce premier PRÉ.

3) PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES ET CONTENU DU PRÉ

Considéré à un niveau élevé, le PRÉ représente une application de la « théorie des coins » de longue date de la réduction des émissions de GES^[12] — c.-à-d. que des réductions sont requises de nombreux secteurs différents à l’aide de nombreux outils juridiques et stratégiques différents. Chacun de ces coins représente une occasion de réduction des émissions (ou, à long terme dans certains cas, d’élimination). La figure 1^[13] montre comment le PRÉ dépeint ces coins dans le contexte canadien.

Figure 1: Trajectoire vers 2030

Ces coins peuvent également être considérés comme des parties du graphique circulaire global des émissions, ce qui est une façon dont le PRÉ décrit les émissions de GES du Canada (figure 2)^[14].

Le PRÉ contient des chapitres détaillés axés sur les mesures à l’échelle de l’économie, les bâtiments, l’électricité, l’industrie lourde, le pétrole et le gaz, le transport, l’agriculture, les déchets, les solutions axées sur la nature, les technologies propres et l’innovation climatique, la finance durable, les emplois, les compétences et les collectivités durables. Plus particulièrement, pour se conformer aux exigences de la LRMC, le PRÉ comprend également des renseignements sur les projections d’émissions et la modélisation connexe, ainsi que sur la collaboration provinciale et territoriale. Par souci de concision, la discussion qui suit porte sur des caractéristiques particulièrement importantes du point de vue du climat et de la réglementation de l’énergie, plutôt que sur les détails de chaque chapitre et des mesures connexes.

Mesures à l’échelle de l’économie

Tarification du carbone

Le régime fédéral de tarification du carbone mis en place en vertu de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (LTPCGES)^[15] occupe une place importante dans le PRÉ, y compris la mention de la récente confirmation par la Cour suprême du Canada de la constitutionnalité du régime en vertu du pouvoir fédéral relatif à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement^[16]. Le contenu du PRÉ concernant la tarification du carbone est essentiellement semblable à ce qui était déjà dans le domaine public. En particulier, le Plan confirme qu’à compter de 2023, le prix commencera à augmenter de 15 $ la tonne, par année, jusqu’à atteindre 170 $ la tonne en 2030^[17]. Comme il est indiqué dans le Plan, cette mesure offre une certitude des prix dans un avenir prévisible. Bien entendu, compte tenu de l’approche axée sur les points de repère de la LTPCGES, les provinces et les territoires doivent mettre à jour leurs systèmes de tarification respectifs pour suivre la cadence. Le système fédéral continuera de s’appliquer dans les provinces et les territoires qui n’ont pas leur propre système de tarification^[18].

Un nouveau développement de la tarification du carbone issu du PRÉ vise à renforcer le régime fédéral pour répondre à la volonté déclarée d’avoir de la certitude. Le Plan « oblige le gouvernement du Canada à explorer la possibilité de prendre des mesures qui contribueraient à garantir le prix de la pollution^[19]. » Il indique ensuite que cela pourrait comprendre « certaines approches en matière d’investissement, comme des contrats relatifs au carbone fondés sur les différences, qui enchâsseraient les futurs prix dans des contrats entre le gouvernement et des investisseurs de projets à faibles émissions de carbone, ce qui permettrait d’éliminer les risques des investissements du secteur privé dans des projets à faibles émissions de carbone^[20] ». Il reste à voir à quoi ressembleront ces mesures dans la pratique, mais un point de référence utile pour ce travail se trouve dans un article publié en 2021 par les économistes Dale Beugin et Blake Shaffer, dans lequel ils expliquent le concept général selon lequel la Banque de l’infrastructure du Canada « assum[e] ainsi une partie du risque en s’engageant en fonction de la valeur d’un projet, calculée en prévision de l’augmentation du prix du carbone. Si les politiques se resserrent avec le temps, la BIC empoche les bénéfices; si au contraire les gouvernements réduisent ou éliminent la tarification du carbone, c’est la BIC qui assume les pertes^[21]. »

Au-delà de ces mesures, le PRÉ indique également que le gouvernement « pourrait également comprendre d’explorer des approches législatives pour soutenir un prix durable sur la pollution par le carbone^[22] ». De plus, le PRÉ indique que le gouvernement explore des ajustements de carbone aux frontières comme outil stratégique complémentaire potentiel — c.-à-d. un mécanisme « pour tenir compte des différences dans les coûts relatifs au carbone engagés afin de produire des biens à forte intensité d’émissions qui sont échangés sur le marché international^[23] ».

En bref, en ce qui concerne la tarification du carbone, le PRÉ indique clairement l’intention du gouvernement d’augmenter le prix de la pollution tout en l’enchâssant plus profondément dans l’économie au moyen d’outils complémentaires ciblés. Pour ceux qui cherchent à obtenir des certitudes à ce sujet, le jugement de la Cour suprême du Canada et le contenu de ce plan d’action devraient fournir des garanties solides, malgré la rhétorique politique que le sujet continue de stimuler.

Méthane

S’appuyant sur les annonces faites à l’automne 2021, le PRÉ confirme que le gouvernement élabore « de[s] règlements plus stricts afin d’atteindre une réduction d’au moins 75 % des émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier d’ici 2030^[24] ». Ces modifications renforceront la rigueur du Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont)^[25] pris en application de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE (1999)]^[26]. Le PRÉ précise également que « des règlements et d’autres mesures font l’objet de consultations afin d’élaborer des mesures visant à lutter contre les émissions de méthane dans les sites d’enfouissement et appuyer le réacheminement des matières organiques des sites d’enfouissement partout au pays^[27] ». Cela signifie que d’autres mesures réglementaires sur le méthane sont à prévoir. En plus de tout cela, le PRÉ sera présenté dans un prochain plan fédéral de réduction des émissions de méthane^[28], qui découlera vraisemblablement du document de travail fédéral de mars 2022^[29].

Règlement sur les combustibles propres

Bien qu’il ne soit pas nouveau, le PRÉ confirme que le projet de Règlement sur les combustibles propres^[30] du gouvernement fédéral constitue une première étape, et que le gouvernement « continue à mener des consultations relatives au Règlement sur les combustibles propres afin qu’il continue à jouer un rôle significatif dans la décarbonisation du transport en stimulant les investissements dans les combustibles propres et la technologie des véhicules zéro émission » et qu’il « considère augmenter la rigueur du Règlement sur les combustibles propres^[31] ».

Ensemble, le contenu du PRÉ concernant la réglementation sur le méthane et la réglementation sur les carburants propres indique clairement que le gouvernement fédéral continuera d’utiliser activement la réglementation directe comme outil clé pour favoriser la réduction des émissions. Un exemple futur de ce type de réglementation directe est probablement le plafonnement des émissions pétrolières et gazières, dont il est question plus loin.

Électricité

Le contenu le plus remarquable du PRÉ sur l’électricité est l’accent mis sur l’élaboration d’une norme d’électricité propre (NEP) « pour soutenir un réseau électrique carboneutre d’ici 2035^[32] ». Les détails du PRÉ sont minces, mais on en trouvera davantage dans le document de travail du gouvernement de mars 2022 intitulé « Une norme sur l’électricité propre en faveur d’un secteur de l’électricité carboneutre^[33] ». Le document indique que la Norme sur l’électricité propre sera également assujettie à la LCPE (1999). Une dimension particulière à surveiller est celle de savoir si l’on peut retirer l’inclusion actuelle de l’électricité du système de tarification fondé sur le rendement de la LTPCGES et l’inclure dans cet autre régime. Le document de travail mentionne brièvement cette question^[34], mais pas le PRÉ. Des consultations sur la NEP étaient en cours au moment de la publication du PRÉ^[35].

Au-delà des futurs travaux sur la NEP, le PRÉ décrit principalement le soutien fédéral prévu pour « énergie sans émissions » et « l’énergie propre^[36] ». Cela comprend des ressources importantes pour les énergies renouvelables, la modernisation du réseau et les plans d’énergie carboneutre, ainsi que des ressources pour créer un nouveau « Conseil pancanadien du réseau électrique^[37] ». Bien qu’il soit ambigu (comme tant d’autres éléments du PRÉ), le Plan indique également un appui général à « l’élimination des risques et l’accélération du développement de lignes transformatrices de lignes transmission interprovinciales^[38] ». Il réitère également l’engagement du gouvernement à mettre en œuvre le Plan d’action des petits réacteurs modulaires, qui a été lancé en décembre 2020^[39].

Étonnamment, le chapitre sur l’électricité du PRÉ n’établit pas de vision ou de plan exhaustif pour le rôle de l’électrification dans le programme de décarbonisation plus large. Beaucoup de mesures et d’initiatives sont énoncées, mais elles manquent de cohésion. Bien que cela soit compréhensible, dans une certaine mesure, compte tenu des contraintes liées à compétence fédérale, on peut raisonnablement s’attendre à plus de clarté quant au rôle du gouvernement fédéral et à la situation dans son ensemble. Il s’agit d’une lacune importante, compte tenu de l’importance de l’électrification à l’avenir^[40] (bien que le PRÉ comprenne une discussion plus approfondie dans le chapitre sur les transports).

Pétrole et gaz

Le chapitre du PRÉ sur le pétrole et le gaz contient l’un des éléments les plus attendus et les plus importants, soit un engagement à plafonner et à réduire les émissions du secteur pétrolier et gazier « au rythme et à l’échelle nécessaires pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050^[41] ». Cela n’a pas été une surprise, car le gouvernement fédéral l’avait déjà annoncé, notamment à la COP26^[42], et les travaux sont maintenant bien avancés. Par exemple, le Comité permanent des ressources naturelles de la Chambre des communes a entrepris une étude sur la question en février 2022^[43]. Les détails restent à déterminer; toutefois, d’un point de vue juridique, la voie la plus probable est la réglementation directe en vertu de la LCPE (1999)^[44], que le gouvernement fédéral a utilisée de manière efficace (et constitutionnelle), pour réglementer la production d’électricité à partir du charbon, les émissions des véhicules et le méthane, comme indiqué ci-dessus. Le PRÉ présente une certaine trajectoire à ce stade, à savoir : « L’objectif du plafond n’est pas d’apporter des réductions de la production qui ne sont pas motivées par des baisses de la demande mondiale », et précise que les émissions en aval (c.àd. la combustion de pétrole et de gaz exportés, aussi appelée « les émissions de portée 3 ») ne seront pas réglementées^[45].

En ce qui concerne les réductions d’émissions prévues, le PRÉ indique que les réductions prévues dans le secteur pétrolier et gazier pourraient être jusqu’à 42 % inférieures aux niveaux actuels d’ici 2030 (ou 31 % inférieures aux niveaux de 2005 d’ici 2030)^[46] et permettre d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Cette dernière cible est conforme à l’engagement actuel de l’Initiative pour des sables bitumineux carboneutres, qui représente 95 % de la production de sables bitumineux du Canada^[47].

Le PRÉ indique également que la transition du secteur sera facilitée par un crédit d’impôt pour la capture, utilisation et stockage du carbone (CUSC)^[48], qui a ensuite été inclus dans le dernier budget fédéral^[49]. Le concept de base est que le crédit compense les coûts d’achat et d’installation de l’équipement admissible. Selon le gouvernement, le crédit sera disponible à compter de 2022^[50], bien que le niveau du crédit reste à déterminer. Les indications préliminaires de 50 % à 60 % ont été critiquées par l’industrie^[51], tandis que tout crédit de ce type pour le secteur pétrolier et gazier a fait l’objet de critiques importantes de la part de certains experts^[52]. Ce crédit d’impôt atteindra vraisemblablement sa forme définitive et sera intégré à la stratégie globale de CUSC que le gouvernement s’est engagé à publier en 2022^[53].

Malgré la controverse entourant le crédit d’impôt, le PRÉ envoie un signal fort au secteur pétrolier et gazier du Canada, à savoir que la complaisance est chose du passé. Le Plan souligne que le rendement du Canada en matière d’émissions de carbone (figure ci-dessous) a été inférieur à la moyenne mondiale et souligne l’ampleur du défi qui nous attend. La loi remplacera désormais les engagements volontaires non contraignants des entreprises, et fixera essentiellement un minimum de rendement en matière de réduction des émissions, et la conformité à celui-ci sera requise. Le secteur pétrolier et gazier du Canada devra entreprendre une transition capitale dans les prochaines années et décennies, et le gouvernement est manifestement à pied d’œuvre pour faciliter cette transition en excluant les émissions en aval, ce qui ouvre l’accès aux crédits d’impôt^[54] et à toute autre mesure éventuelle. Cette aide à la transition n’a rien de surprenant, bien qu’une partie de celle-ci puisse être qualifiée de subvention aux combustibles fossiles se présentant au moment même où des engagements gouvernementaux visent à s’en éloigner^[55]. Si l’on veut y voir de la cohérence et de l’uniformité en matière politique, il faut se rabattre à voir que le gouvernement tente de faire bouger les choses en offrant à l’industrie un soutien qui ne constitue pas un type de « subventions inefficaces aux combustibles fossiles qui encouragent une consommation inutile » qui est censé être éliminé progressivement^[56].

Figure 3: Intensité en carbone du pétrole canadien par rapport à la moyenne mondiale

(La figure du PRÉ illustre l’intensité des émissions des sables bitumineux canadiens et de l’ensemble des émissions pétrolières canadiennes par rapport à la moyenne mondiale^[57])

Transport

Le PRÉ décrit une vision d’électrification ambitieuse du secteur des transports du Canada, particulièrement en ce qui concerne les véhicules légers et les véhicules moyens et lourds. Les deux initiatives futures les plus remarquables comprennent l’élaboration d’un « mandat de vente VZE pour les véhicules légers qui établira annuellement des exigences de vente de VZE légers vers la réalisation de 100 % d’ici 2035, notamment des cibles provisoires obligatoires d’au moins 20 % de toutes les nouvelles mises en vente de véhicules légers d’ici 2026 et d’au moins 60 % d’ici 2030 »; et d’un « règlement exigeant que la totalité des VML vendus soient des VZE d’ici 2040, pour les classes de VML sélectionnés (basés sur la faisabilité), avec des cibles de ventes intérimaires réglementées pour 2030, qui varieraient selon la classe de véhicule selon la faisabilité, et explorera des cibles intérimaires pour le milieu des années 2020^[58] ». Ce virage vers l’électrification presque totale est important parce que ces deux catégories de véhicules représentent plus des deux tiers de toutes les émissions du secteur des transports au Canada^[59].

Le PRÉ établit également des engagements à l’égard de ressources importantes à l’appui des VZE et de la décarbonisation du secteur des transports. Ceux-ci comprennent des ressources pour les incitatifs à l’achat de VZE et l’infrastructure de recharge, ainsi que des investissements dans le transport public et actif, l’écologisation du parc automobile fédéral et diverses mesures d’aide à la réduction des émissions provenant de l’industrie du camionnage (p. ex. l’hydrogène)^[60]. Ces engagements sont décrits plus en détail dans le budget de 2022^[61]. Bien que les détails soient limités, le PRÉ indique également qu’il reste du travail à faire en ce qui concerne le transport dans les modes ferroviaire, aérien, maritime, hors route et autres^[62].

Modélisation

La transparence et l’exactitude de la modélisation qui sous-tendent les réductions projetées des émissions associées à une mesure ou à une série de mesures constituent un problème de longue date en matière de droit et de politique climatique. L’adage voulant que [traduction] « tous les modèles sont faux, mais certains sont utiles^[63] » est toujours pertinent. Le PRÉ fait un pas important vers une transparence accrue à cet égard en incluant un chapitre sur les projections. Le chapitre explique la méthodologie utilisée pour calculer les réductions d’émissions prévues et la façon dont ces réductions contribuent à respecter l’engagement pris pour 2030^[64]. Il présente également les réductions d’émissions prévues par secteur, ce qui offre une vue d’ensemble utile. Par exemple, on y trouve la cible de 31 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030 pour le secteur pétrolier et gazier^[65]. Il indique également, par exemple, une réduction de 88 % par rapport aux niveaux de 2005 dans le secteur de l’électricité^[66].

Le PRÉ s’engage également à accroître la transparence des approches de modélisation. Par exemple, le gouvernement « organisera un processus dirigé par des experts pour fournir des conseils indépendants à temps pour le Rapport d’étape de 2023, renforçant le régime de modélisation robuste et fiable actuel pour éclairer la base des futurs PRÉ^[67] ». Cet engagement et les mesures connexes font suite aux conseils du Groupe consultatif pour la carboneutralité du gouvernement fédéral^[68]. Il fait également un pas en avant pour répondre aux préoccupations exprimées par le passé par le commissaire fédéral à l’environnement et au développement durable, qui a déjà recommandé que le gouvernement « fourni[sse] un meilleur accès aux données d’entrée, aux hypothèses et aux données de sortie des modèles, de même qu’une description détaillée de la façon dont les politiques sont modélisées^[69] ». Le commissaire a très récemment réitéré ce type de préoccupation dans son rapport du printemps 2022 concernant le potentiel de l’hydrogène pour réduire les émissions, concluant que les ministères « utilisaient des hypothèses irréalistes^[70] ». Bien qu’une évaluation des projections du PRÉ par l’Institut canadien du climat ait conclu que le PRÉ « intègre une modélisation et une analyse plus transparentes que jamais » et qu’avec l’ensemble de politiques contenues dans le PRÉ [traduction] « le Canada sera en voie de réaliser l’objectif 2026 et sera très près de réaliser celui de 2030^[71] », il s’agira certainement d’un aspect crucial à l’avenir.

Coopération et compétence

Il est bien connu que le fédéralisme pose un défi fondamental aux lois et aux politiques sur les changements climatiques au Canada. Bien que le gouvernement fédéral ait amplement compétence pour réglementer les émissions de GES^[72], il n’exerce pas de pouvoir absolu en cette matière. Les contraintes constitutionnelles signifient que la coopération avec les provinces et les territoires est essentielle pour atteindre les engagements en matière de réduction des émissions. Dans l’ensemble, les mesures et les prochaines étapes décrites dans le PRÉ représentent l’adoption par le gouvernement fédéral d’une approche « comprenant tout ce qui précède » pour déployer des lois et des leviers stratégiques défendables sur le plan de la compétence, tout en faisant preuve de vigilance dans l’observation des contraintes constitutionnelles.

Le PRÉ remplit également son objectif (et l’exigence de la LRMC) d’établir des mesures et des ententes de coopération avec les provinces et d’autres gouvernements au Canada. En particulier, le chapitre sur la « Collaborer à l’atténuation des changements climatiques » et l’annexe des présentations provinciales et territoriales traitent de ce contenu en détail^[73]. Toutefois, bien qu’il s’agisse de renseignements utiles qui semblent satisfaire la LRMC, on n’établit pas de façon tout à fait claire comment les réductions d’émissions découlant des mesures provinciales et territoriales entrent en ligne de compte dans les projections du PRÉ. Cet aspect est abordé brièvement^[74], mais il ressort que cet aspect devra être amélioré dans les prochaines moutures du PRÉ, probablement dans le cadre de l’engagement du gouvernement mentionné ci-dessus à améliorer la transparence de la modélisation, nonobstant les complexités relatives aux compétences.

4) CONCLUSION

Dans ses rapports de 2012 et de 2014, le commissaire fédéral à l’environnement et au développement durable a constaté que le gouvernement fédéral n’avait pas de plan global sur la façon de respecter ses engagements en matière de réduction des émissions^[75]. Il n’y avait rien qui « établirait les objectifs du gouvernement en termes quantitatifs ainsi que les mesures concrètes à prendre pour atteindre ces objectifs^[76] ». Par rapport à cette base de référence, le PRÉ représente un grand pas en avant. Il s’agit d’une feuille de route exhaustive qui trace une voie raisonnablement crédible vers la cible de réduction des émissions du Canada pour 2030, et au-delà, vers la carboneutralité en 2050. Nonobstant les mesures et les mécanismes précis à venir, le PRÉ offre de la certitude quant au prix au niveau macroéconomique et une certitude politique qui sera probablement bien accueillie par bon nombre, même si à contrecœur, dans certains cas. Il fournit également un signal précoce que la LRMC produit l’effet escompté, même si cette tâche reste relativement simple à accomplir durant le mandat du même gouvernement qui a adopté la Loi.

Cependant, comme il a été mentionné dans la discussion qui précède, il reste encore énormément à accomplir. Une grande partie du contenu du PRÉ consiste essentiellement à planifier de la planification supplémentaire. Bien que cela soit compréhensible étant donné qu’il s’agit d’un document général, cela souligne aussi que le suivi et l’uniformité des politiques sont essentiels à compter de maintenant. L’histoire des lois et des politiques sur les changements climatiques en est une d’un écart de plus en plus important entre des plans prometteurs sur papier et les réductions réelles des émissions dans le monde réel. Le PRÉ trace un pont entre cet écart et le Canada avec un degré de détail, d’ambition et d’exhaustivité sans précédent. Cependant, il persistera un risque de déraillement par des détails farfelus, des batailles de compétence, des allégations d’injustice, des complexités techniques et vents changeants de la politique. Malheureusement, s’il est abandonné ou même s’il n’est pas mis en œuvre à un degré substantiel (sans politiques équivalentes), le PRÉ ne servira que d’exemple le plus récent et le plus frappant d’un pays très développé qui ne donne pas suite à ses engagements dans un contexte où le temps et l’équité sont essentiels. Le PRÉ a été publié dans un contexte où les enjeux sont élevés, et ils le demeureront pendant encore plusieurs décennies. Au cours des prochains mois et des prochaines années, le monde verra si le Canada peut enfin passer de l’étape facile consistant à prendre des engagements à l’étape difficile et sans précédent consistant à agir pour réduire considérablement les émissions de GES.

* Professeur agrégé et membre du Natural Resources, Energy & Environmental Law Research Group de la faculté de droit, University of Calgary. Je remercie sincèrement mes collègues pour leurs commentaires sur une ébauche précédente. Toute erreur relève uniquement de la responsabilité de l’auteur.

1. Environnement et Changement climatique Canada, Plan de réduction des émissions pour 2030 : Prochaines étapes du Canada pour un air pur et une économie forte, n^o de catalogue 4-460/2022F-PDF (Gatineau : Environnement et Changement climatique Canada, 2022), [PRÉ], en ligne (pdf) : <www.canada.ca/content/dam/eccc/documents/pdf/climate-change/erp/Plan-Reduction-Emissions-2030-Canada-fra.pdf>.
2. Loi sur la Responsabilité en matière de carboneutralité, LC 2021, c 22 [LRMC].
3. Voir David V Wright, « Reflection on COP26 and the Glasgow Climate Pact », (2022) 125 Resources 1, en ligne (pdf) : <cirl.ca/sites/default/files/Resources/Resources125.pdf> (pour une discussion sur les développements et les annonces de la COP26 pertinents pour le Canada).
4. Voir par ex Environnement et Changement climatique Canada, Quatrième rapport biennal du Canada sur les changements climatiques, n^o de catalogue En4-73/2020F-PDF (Gatineau : Environnement et Changement climatique Canada, 2022), en ligne (pdf) : <unfccc.int/sites/default/files/resource/br4_final_fr.pdf>.
5. « Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité » (dernière modification le 29 mars 2022), en ligne : Canada.ca <www.canada.ca/fr/services/environnement/meteo/changementsclimatiques/plan-climatique/carboneutralite-2050/loi-canadienne-responsabilite-matiere-carboneutralite.html>.
6. LRMC, supra note 2, art 9(2) (exige que le ministre publie le plan dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la LRMC), art 9(3) (autorise une prorogation de 90 jours, ce qui était le cas en l’espèce). Voir aussi PRÉ, supra note 1 à la p 19.
7. Voir Dave Sawyer et al, Une évaluation indépendante du Plan de réduction des émissions pour 2030, Institut canadien du climat (avril 2022) à 6, en ligne (pdf) : <climateinstitute.ca/wp-content/uploads/2022/04/ERP-Volume-2-French-FINAL.pdf> (indiquant que le PRÉ fait ce que la LRMC exige qu’il fasse).
8. PRÉ, supra note 1 à la p 88.
9. L’exigence relative à cette cible est incluse dans la LRMC, supra note 2, art 9(2.1). Voir Rosa Galvez, « Guide sommaire sur la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité (LRMC) » (dernière consultation le 5 mai 2022), en ligne : Sénatrice Rosa Galvez <rosagalvez.ca/fr/initiatives/responsabilit%C3%A9-climatique/guide-sommaire-sur-la-lcrmc/>.
10. LRMC, supra note 2, art 7(4).
11. LRMC, supra note 2, art 9(1).
12. Voir S. Pacala et R. Socolow, « Stabilization Wedges : Solving the Climate Problem for the Next 50 Years with Current Technologies » (2004) 305:5686 Science 968, en ligne (pdf) : <cmi.princeton.edu/wp-content/uploads/2020/01/Stabilization_Wedges_-Solving_the_Climate_Problem_for_the_Next_50_Years_with_Current_Technologies_Science.pdf>; Robert Socolow, « Wedges reaffirmed » (27 septembre 2011) Bulletin of the Atomic Scientists, en ligne (pdf) : <cmi.princeton.edu/wp-content/uploads/2020/01/Wedges_reaffirmed_-_Bulletin_of_the_Atomic_Scientists.pdf>.
13. PRÉ, supra note 1 à la p 102.
14. PRÉ, supra note 1 à la p 13.
15. Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, LC 2018, c 12, art 186 [LTPCGES].
16. PRÉ, supra note 1 à la p 27. Voir Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11.
17. PRÉ, supra note 1 aux pp 28, 31.
18. Voir Ibid à la p 29 (carte de l’application actuelle).
19. Ibid aux pp 12, 31.
20. Ibid.
21. Mémoire de Dale Beugin et Blake Shaffer à la ministre de l’Infrastructure, Catherine McKenna (4 juin 2021) « Politiques climatiques : incertitude et solutions », en ligne (pdf) : <institutclimatique.ca/politiques-climatiques-incertitude-et-solutions/>.
22. PRÉ, supra note 1 à la p 31.
23. Ibid à la p 32.
24. Ibid à la p 37.
25. Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont), DORS/2018-66.
26. Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, c 33 [LCPE (1999)].
27. PRÉ, supra note 1 à la p 37.
28. Ibid.
29. Environnement et Changement climatique Canada, Réduction des émissions de méthane provenant du secteur pétrolier et gazier au Canada (document de travail) Gatineau : Environnement et Changement climatique Canada, 2022, en ligne (pdf) : <www.canada.ca/content/dam/eccc/documents/pdf/lcpe/20220325_OilGasMethaneDD-fra.pdf>.
30. « Qu’est-ce que la Norme sur les combustibles propres? » (dernière modification le 20 janvier 2022), en ligne : Canada.ca <www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/services/gestion-pollution/production-energie/reglement-carburants/norme-carburants-propres/apropos.html>.
31. PRÉ, supra note 1 à la p 34.
32. Ibid à la p 48.
33. Environnement et Changement climatique Canada, Une norme sur l’électricité propre en faveur d’un secteur de l’électricité carboneutre (Document de travail) Gatineau : Environnement et Changement climatique Canada, 2022, en ligne (pdf) : <www.canada.ca/content/dam/eccc/documents/pdf/lcpe/NormelectricitepropreDocumenttravail-fra.pdf>.
34. Ibid à la p 5.
35. Environnement et Changement climatique Canada, communiqué, « Le Canada lance des consultations au sujet d’une norme sur l’électricité propre afin de mettre en place un réseau carboneutre d’ici 2035 » (15 mars 2022), en ligne : Canada.ca <www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/nouvelles/2022/03/le-canada-lance-des-consultations-au-sujet-dune-norme-sur-lelectricite-propre-afin-de-mettre-en-place-un-reseau-carboneutre-dici-2035.html>.
36. PRÉ, supra note 1 aux pp 48–49.
37. Ibid.
38. Ibid.
39. Ibid aux pp 47–49. Voir aussi « Plan d’action canadien pour les petits réacteurs modulaires » (15 février 2022), en ligne : NRCAN.gc.ca <www.rncan.gc.ca/nos-ressources-naturelles/sources-denergie-reseau-distribution/energie-nucleaire-uranium/plan-daction-canadien-pour-les-petits-reacteurs-modulaires/21185>.
40. Voir Richard Florizone et Susan McGeachie, « Electrification is Canada’s advantage in the race to net zero » (19 janvier 2022), en ligne : iPolitics <ipolitics.ca/news/electrification-is-Canadas-advantage-in-the-race-to-net-zero> (discussion sur l’importance de l’électrification).
41. PRÉ, supra note 1 à la p 52.
42. Wright, supra note 3.
43. « Plafond des émissions de gaz à effet de serre pour le secteur pétrolier et gazier » (dernière consultation le 5 mai 2022), en ligne : Chambre des communes <www.noscommunes.ca/Committees/fr/RNNR/StudyActivity?studyActivityId=11468847>.
44. Voir le mémoire de Martin Olszynski au Comité permanent des ressources naturelles intitulé « Re : Study of the proposal for a greenhouse gas emissions cap on the oil and gas sector » (17 février 2022), en ligne (pdf) : <www.ourcommons.ca/Content/Committee/441/RNNR/Brief/BR11637864/br-external/OlszynskiMartin-e.pdf>.
45. PRÉ, supra note 1 à la p 217.
46. PRÉ, supra note 1 aux pp 10, 55.
47. « Nous devons devenir carboneutres » (dernière consultation le 5 mai 2022) en ligne : Initiative pour des sables bitumineux carboneutres <pathwaysalliance.ca/fr/>.
48. PRÉ, supra note 1 aux pp 11, 59, 61.
49. « Crédit d’impôt à l’investissement pour le captage, l’utilisation et le stockage du carbone » (dernière modification : 3 décembre 2021), en ligne : Canada.ca <www.canada.ca/fr/ministere-finances/programmes/consultations/2021/credit-impot-investissement-captage-utilisation-stockage-carbone.html>.
50. Ibid.
51. The Canadian Press, « Federal tax credit not enough to get carbon capture projects build, Cenovus CEO says », CBC (27 avril 2022), en ligne : <www.cbc.ca/news/canada/calgary/cenovus-energy-reports-1-6b-first-quarter-profit-triples-dividend-1.6432431>.
52. Mia Rabson, « Hundreds of academics ask Freeland to scrap carbon capture tax credit », CTV (20 janvier 2022), en ligne : <www.ctvnews.ca/climate-and-environment/hundreds-of-academics-ask-Freeland-to-scrap-carbon-capture-tax-credit-1.5747401>.
53. PRÉ, supra note 1 à la p 91.
54. Ibid à la p 61 (indiquant que « [l]e secteur pourrait également avoir recours à des flexibilités limitées dans le temps, par exemple en utilisant des crédits d’émission nationaux ou internationaux… »). Le PRÉ indique également que le gouvernement fédéral est en train d’élaborer une politique sur l’utilisation des « résultats d’atténuation transférés à l’échelle internationale » dans le cadre du régime international de compensation des émissions à la p 118.
55. Voir Rachel Samson, Peter Phillips et Don Drummond, « Cutting to the Chase on Fossil Fuel Subsidies », Institut canadien pour des choix climatiques, (février 2022), en ligne (pdf) : <climatechoices.ca/wp-content/uploads/2022/02/Fossil-Fuels-Main-Report-English-FINAL-1.pdf>.
56. Ibid (traite de cet engagement et de ce qu’il peut signifier).
57. PRÉ, supra note 1 à la p 50.
58. Ibid à la p 69.
59. Ibid à la p 64.
60. Ibid à la p 70.
61. Transports Canada, communiqué, « Le ministre des Transports annonce l’élargissement du programme Incitatifs pour l’achat de véhicules zéro émission » (22 avril 2022), en ligne : Canada.ca <www.canada.ca/fr/transports-canada/nouvelles/2022/04/le-ministre-des-transports-annonce-lelargissement-du-programme-incitatifs-pour-lachat-de-vehicules-zero-emission.html>.
62. PRÉ, supra note 1 à la p 71.
63. George Box et Norman Draper, « Empirical Model-Building and Response Surfaces », New York, Wiley, 1987 à la p 424.
64. PRÉ, supra note 1 à la p 99, annexe 5.
65. Ibid à la p 102.
66. Ibid à la p 104.
67. Ibid à la p 106.
68. Ibid à la p 106.
69. Canada, commissaire à l’environnement et au développement durable, Automne 2014 – Rapport de la commissaire à l’environnement et au développement durable, no de catalogue FA1-2/2014-1-0F-PDF, (audit de performance), Chapitre 1 – L’atténuation des changements climatiques (Ottawa : Bureau du vérificateur général du Canada, 2014) aux para 1.43–1.57 [audit de 2014], en ligne : BVG-BVG.gc.ca <www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_cesd_201410_01_f_39848.html>.
70. Canada, commissaire à l’environnement et au développement durable, Rapport 3 — Le potentiel de l’hydrogène pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, no de catalogue FA1-26/2022-1-3F-PDF (Ottawa : Bureau du vérificateur général du Canada, 2022) au para 3.16, en ligne : BVG-BVG.gc.ca <www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_cesd_202204_03_f_44023.html>.
71. Sawyer, supra note 7 à la p 11
72. Voir Nathalie J. Chalifour, « Canadian Climate Federalism : Parliament’s Ample Constitutional Authority to Legislate GHG Emissions through Regulations, a National Cap and Trade Program, or a National Carbon Tax” (2016) 33 NJCL 331 à la p 361, en ligne (pdf) : <papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2775370>; Alastair R. Lucas & Jenette Yearsley, « The Constitutionality of Federal Climate Change Legislation » (2011) 4:15 SPP Research Papers, en ligne (pdf) : <journalhosting.ucalgary.ca/index.php/sppp/article/download/42369/30265/110948>.
73. PRÉ, supra note 1 aux pp 110–119.
74. Ibid à la p 101.
75. Audit de 2014, supra note 69 au para 1.36.
76. Ibid aux para 1.37.