QUESTIONS DE BASE

1. Parlez-nous de l’organisme que vous dirigez, de sa structure/composition actuelle, de sa taille, de ses initiatives clés et de la portée de ses activités? 

Réponse : L’Alberta Utilities Commission (AUC ou la Commission) réglemente les services publics d’électricité, de gaz naturel et d’eau appartenant à des investisseurs, ainsi que certains services publics d’électricité appartenant à des municipalités. L’AUC est également  chargée de prendre rapidement des décisions sur la nécessité, l’emplacement, la construction, la modification, l’exploitation et le déclassement des installations de transport de gaz naturel et d’électricité. L’AUC réglemente les centrales électriques d’une façon similaire, sauf que la nécessité d’une nouvelle centrale est établie par les forces du marché. L’AUC élabore et modifie les règles qui favorisent le fonctionnement ordonné des marchés de détail du gaz naturel et de l’électricité.

Dans l’exercice de ses fonctions décisionnelles, la Commission est un tribunal quasi judiciaire qui rend ses décisions après avoir entendu une demande. Elle peut également entendre les clients, les propriétaires fonciers ou les acteurs du marché qui sont touchés. Ses décisions sont exécutoires et ne peuvent être révisées que par la Cour d’appel de l’Alberta sur des questions de droit ou de compétence. L’AUC est également chargée de trancher les questions relatives à l’application des règles de l’Alberta Electric System Operator (AESO). Elle doit examiner les règles de l’AESO pour s’assurer qu’elles sont dans l’intérêt public, qu’elles favorisent un marché équitable, efficace et ouvertement concurrentiel, et que les acteurs du marché ont adéquatement pris part à leur élaboration. En plus de statuer sur les objections et les plaintes concernant les règles nouvelles ou  existantes du gestionnaire de réseau indépendant (soit l’AESO), l’AUC est chargée de statuer sur les objections et les plaintes relatives aux normes de fiabilité. L’AUC est également chargée de statuer sur les plaintes déposées par l’administrateur de la surveillance du marché pour violation des normes de fiabilité, des lois, des règlements et des décisions de la Commission.

La structure de gouvernance de l’AUC est fondée sur un modèle unitaire qui repose sur une approche par  comité.  La  gouvernance  de l’organisme est assurée par le comité de vérification et des finances, le comité consultatif de la haute direction, le comité des risques et des possibilités ainsi que par le comité de gestion du président. Conformément à son modèle unitaire, la Commission (par l’entremise du comité de gestion du président) et la haute direction travaillent ensemble à l’établissement de l’orientation stratégique, des plans opérationnels et du budget de l’organisme. La gestion opérationnelle quotidienne incombe à l’exécutif.

Les membres de l’AUC sont nommés à  plein temps. La  fonction  décisionnelle  de la Commission est assurée par des comités individuels désignés par le président.

L’AUC compte 125 employés répartis entre ses bureaux de Calgary et d’Edmonton.

Voici certaines de ses initiatives clés :

• Adoption d’une réglementation  axée sur le rendement afin d’exercer sur les sociétés de distribution des pressions concurrentielles  semblables  à  celles   du marché, en remplacement de la réglementation des coûts de  service,  qui n’incite guère ou pas du tout à la réduction des coûts.
• Lancement d’une enquête sur les réseaux de distribution afin de comprendre les changements technologiques auxquels font face les réseaux de distribution d’électricité et de gaz naturel de l’Alberta, ainsi que les répercussions réglementaires possibles à ce sujet.
• Établissement d’un groupe de la technologie et de l’innovation au sein  de la  division  des  tarifs  de  l’AUC  afin d’accorder plus d’attention à la technologie dans notre travail ainsi que pour mieux comprendre les technologies avancées dont le déploiement est proposé, les répercussions de leur déploiement sur le marché ainsi que l’incidence que cela aura sur les tarifs.
• Adoption d’une nouvelle orientation au sein de la division des installations de l’AUC en vue de renforcer et d’améliorer l’analyse économique des projets d’installations au moyen de l’évaluation des valeurs non marchandes et d’autres outils d’évaluation économique.
• Création d’un groupe de travail sur le marché des capacités réunissant des experts en économie, en marchés et en droit afin de soutenir le nouveau rôle de la Commission dans la transition d’un marché exclusivement axé sur l’énergie à un marché de capacités.

2. Bien que leurs rôles soient semblables, les nombreux organismes et tribunaux de réglementation de l’énergie au Canada ont des mandats et des responsabilités qui leur sont propres. Selon vous, quels sont les éléments distinctifs de la mission, du mandat législatif et du contexte de votre organisme/Commission/tribunal? 

Réponse : L’origine d’un élément unique et constant du mandat de l’AUC remonte à 1948, alors qu’on avait demandé aux Albertains dans le cadre d’un plébiscite provincial si les services publics devaient être publics ou privés. Par la plus mince des marges, les Albertains ont voté pour que les services publics demeurent exploités par le secteur privé.

L’Alberta a toujours été en faveur des investissements et de la participation du secteur privé dans la prestation  des  services publics, et cette approche a façonné l’évolution de l’AUC et de ses prédécesseurs. Le secteur des services publics de l’Alberta est en grande partie privé et est influencé par les forces du marché, peut-être plus que dans bien d’autres provinces. La vision fondamentale de l’AUC est liée à son mandat de protéger les intérêts de l’Alberta, particulièrement là où les forces concurrentielles du marché ne le font pas.

Il n’est donc pas surprenant  que  l’AUC  ait un mandat législatif distinct en matière de surveillance du marché,  qu’elle doive veiller à ce que le marché soit équitable, efficace et ouvertement concurrentiel, tout en assumant un mandat législatif de soutenir l’application réglementaire dans ces domaines, comme en témoigne l’imposition récente d’une amende d’environ 56 millions $ à un contrevenant aux règles du marché.

L’incidence des considérations liées au marché est également apparue évidente dans les initiatives récentes de l’AUC, comme en témoigne sa récente enquête sur la distribution. En effet, l’une des principales considérations découlant de l’évolution rapide des technologies sera de savoir quelles nouvelles technologies et quels nouveaux services devront être fournis de manière concurrentielle, et quelles fonctionnalités des fournisseurs monopolistiques en place devront être offertes aux nouveaux venus.

Les aspects et les considérations liés au secteur privé, tels que la concurrence émergente, font aussi qu’il est impératif que l’AUC développe une expertise unique pour relever ce genre de défis. L’évaluation de l’impact de la technologie sur les modèles d’entreprise de services publics et les structures tarifaires exigera de nouvelles compétences, comme l’adoption éventuelles d’évaluations des valeurs  non  marchandes  et d’autres outils d’évaluation économique. Nous agissons rapidement pour  accroître nos connaissances et notre expertise dans ces domaines.

3. La réglementation économique de l’énergie est au centre de diverses considérations de politiques publiques (économie, environnement, société, action politique). Selon vous, quels seront les plus grands défis réglementaires et législatifs que votre organisme devra relever au cours de la prochaine décennie? 

Réponse : Pour l’Alberta Utilities Commission, les plus grands défis réglementaires et législatifs au cours de la prochaine décennie découleront presque certainement des changements dans les marchés émergents qui sont animés par l’innovation technologique, l’évolution des goûts des consommateurs et les attentes de la société concernant l’impact et la prestation des services publics. L’industrie des services publics de l’Alberta est en pleine évolution, et l’AUC étudie déjà la façon de gérer ces changements. D’une certaine façon, la situation de l’AUC est unique en ce sens qu’elle supervise un secteur des services publics dominé par des sociétés appartenant à des investisseurs. Par conséquent, le rythme et la nature des changements du marché qui sont fonction des nombreux facteurs qui animent le secteur des services publics de l’Alberta peuvent être  uniques par rapport à d’autres administrations. Dans notre secteur particulièrement dynamique des services publics compte tenu des nouvelles demandes des consommateurs et de l’émergence de nouveaux services, les questions clés sont de savoir quand la réglementation devient-elle nécessaire et, le cas échéant, quelle forme celle-ci devrait-elle prendre?

QUESTIONS SUR LES TENDANCES RÉCENTES

1. En ce qui concerne les considérations environnementales, et plus particulièrement les émissions de gaz à effet de serre, pouvez- vous nous en dire davantage sur la façon dont ces facteurs influent sur votre approche ou vos processus réglementaires? 

Réponse : Pour l’Alberta Utilities Commission, les considérations environnementales sont l’une des trois perspectives dont la Commission doit tenir compte conformément à la loi pour déterminer si un projet est dans l’intérêt public, les deux autres perspectives à  évaluer étant les impacts économiques et les répercussion sociales. Ainsi, au sens large, les considérations environnementales ont été au cœur de notre processus d’examen des demandes d’approbation d’infrastructures de production et de transport.

En ce qui concerne les gaz à effet de serre (comme le dioxyde de carbone), le pouvoir réglementaire, les règles et l’examen des projets de l’AUC s’harmonisent avec d’autres exigences législatives provinciales, comme le Specified Gas Emitters Regulation de la Climate Change and Emissions Management Act. Cette loi a d’ailleurs été la première loi sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone à être adoptée au Canada en 2007; elle a ensuite été renforcée en 2017. Par exemple, en vertu de la règle 007 de l’AUC, les demandes liées aux centrales thermiques (essentiellement au charbon ou au gaz naturel) doivent également comprendre des demandes adressées à Alberta Environment and  Parks en vertu de la Environmental Protection and Enhancement Act (ce qui comprend les mesures de protection et de gestion de la faune) ainsi que des rapports sur les résultats (notamment les mesures d’atténuation proposées). La règle exige également, et de  façon distincte, que les demandeurs fournissent une évaluation environnementale, dont  une  évaluation  de la qualité de l’air. Si l’usine a besoin d’une approbation fédérale ou provinciale, cette approbation doit faire partie de la demande. Enfin, la règle exige un énoncé des taux d’émission, indiquant si ces taux respectent les normes d’émissions atmosphériques de l’Alberta pour la production d’électricité (Alberta Air Emission Standards for Electricity) et toute autre norme ou ligne directrice applicable, et si la centrale se conformera aux objectifs et lignes directrices de l’Alberta concernant la qualité de l’air ambiant (Ambient Air Quality Objectives and Guidelines (AAQOG)). De plus, pour les projets de pipelines, les demandeurs doivent démontrer qu’ils satisfont aux exigences de l’AAQOG.

Compte tenu de ces exigences, il est essentiel d’avoir l’expertise institutionnelle adéquate pour élaborer, appliquer et maintenir ou améliorer les normes existantes, mais aussi pour comprendre la science et le génie. Ainsi, la Commission et son personnel comprennent des spécialistes de l’environnement et du génie, dont le niveau d’études va jusqu’au doctorat. Au sein de notre division des installations, nous disposons d’un groupe spécialisé dans l’évaluation technique, notamment dans les domaines de l’environnement, du génie, de l’économie et du bruit.

2. Nous observons un mouvement de la part de divers organismes de réglementation économique visant à moderniser les tests/ formules réglementaires et les modèles de rémunération. L’une de ces mesures a consisté à égaliser le traitement des dépenses d’investissement et des dépenses d’exploitation en termes d’investissements dans les services infonuagiques. Que pensez- vous de la réglementation économique actuelle en ce qui concerne les technologies nouvelles et émergentes, l’innovation et les modèles d’investissement? 

Réponse : Voilà une excellente question, qui est très opportune et pertinente pour l’Alberta Utilities Commission. L’un des principes fondamentaux qui sous-tendent la façon dont l’AUC aborde la réglementation est d’offrir des solutions réglementaires novatrices et efficaces pour l’Alberta. Un autre principe consiste à réglementer afin de protéger les intérêts sociaux, économiques et environnementaux de l’Alberta, là où les forces concurrentielles du marché ne le font pas. Ainsi, sur le plan institutionnel, l’AUC vise à constamment moderniser ses  activités et, dans la mesure du possible, à offrir une  réglementation efficace sur le plan économique.

On  peut citer plusieurs exemples où  l’AUC  a modernisé ses tests, ses formules et ses approches économiques au cours des dix dernières années. En effet, peu de temps après son lancement en 2008, la Commission a choisi de s’éloigner de l’ancienne approche fondée sur une formule de détermination du coût du capital pour les services publics. Il s’agissait d’une période d’incertitude économique, et le changement a permis d’élargir et d’approfondir notre examen. Pour l’avenir, l’AUC envisage de revenir à une approche fondée sur une formule, en raison des perspectives économiques plus stables, et compte simplifier et réduire le coût du processus. Cela permettra de réduire le fardeau réglementaire, qui est en fin de compte assumé par les contribuables. Pour les services publics de distribution de  l’Alberta, l’AUC  a mis en place en 2013 une réglementation fondée sur une formule tenant compte du rendement comme solution de rechange au coût du service. L’approche de l’AUC a été affinée depuis afin d’améliorer l’efficacité de la réglementation et le contrôle des coûts des services publics. À notre avis, il est important de s’adapter en cours de route.

En ce qui concerne l’application de la réglementation économique existante face aux technologies nouvelles et émergentes, aux innovations et aux modèles d’investissement, l’histoire de la réglementation nous apprend que l’évolution du cadre réglementaire peut nécessiter ou exiger des changements dans l’approche réglementaire afin de mieux servir l’intérêt public. Cette compréhension est un élément central de la raison d’être de l’enquête actuelle de l’AUC sur la distribution, qui porte à la fois sur l’électricité et le gaz naturel. Voici certaines des questions auxquelles on cherche  à répondre :

• Lorsque d’autres méthodes de prestation de  services   d’électricité   apparaissent, à  quelle  réaction  doit-on   s’attendre de la part des services de distribution d’électricité  existants,  et   quels  services devraient être assujettis à la réglementation?
• Comment  les   structures   tarifaires   des propriétaires d’installations de distribution  d’électricité  devraient- elles  être  modifiées  pour  s’assurer   que les signaux de  prix  encouragent  les      propriétaires      d’installations  de distribution d’électricité, les consommateurs,   les     producteurs, les utilisateurs professionnels et les fournisseurs de technologies alternatives à utiliser efficacement et à moindre coût le réseau et les ressources connexes?

3. Est-il actuellement possible ou sera-t-il possible pour les services publics de travailler en collaboration afin de répondre aux besoins et aux demandes du marché (p. ex. les services publics de gaz naturel qui s’associerait à des gestionnaires de réseau électrique pour produire de l’électricité à partir du gaz afin d’établir un équilibre avec l’électricité renouvelable en utilisant le réseau de gaz comme source de stockage)? 

Réponse : Oui, s’il y a des rendements adéquats à réaliser ou susceptibles d’être réalisés, il est presque inévitable que les services publics (anciens et nouveaux) s’orientent vers ce genre de  possibilités.  Des  modèles  de collaboration peuvent être privilégiés pour atténuer à la fois les risques liés au développement et les risques liés au projet. On pourrait certainement s’attendre  à  ce que les services publics et les nouveaux venus potentiels sur le marché développent des offres pour répondre aux demandes du marché, soit individuellement, soit en collaboration.

L’enquête sur la distribution lancée par l’Alberta Utilities Commission en décembre 2018 est axée sur la dynamique et les répercussions des changements (pour les entreprises, les organismes de réglementation et les consommateurs) qui se produisent dans le secteur des services publics en raison des changements technologiques et de l’évolution des goûts et des attentes de la société. « Comprendre l’évolution de cette transition et assurer une gestion efficace du changement et de ses effets sont au cœur du mandat d’intérêt public de l’Alberta Utilities Commission » [traduction], a déclaré Mark Kolesar, président de l’AUC, en lançant cette enquête.

Pour ce qui est de la possibilité de collaborer, en Alberta, nous avons certainement constaté une collaboration des services publics existants avec d’autres entreprises dans le cas de certains projets, comme les grands projets de transport proposés. Nous avons également assisté à un projet de coentreprise entre une société existante et une société de technologie émergente, après quoi nous avons pris le contrôle de cette nouvelle coentreprise rentable une fois qu’elle a été établie. Évidemment, les projets de collaboration ont (ou auraient presque certainement) des implications réglementaires. Dans le modèle de service public privé de l’Alberta, les fournisseurs de services publics, y compris les producteurs, doivent obtenir certaines approbations de l’AUC, qui applique une perspective d’intérêt public. Tant les nouvelles entreprises créée à partir de services publics réglementés existants (coentreprises ou autres) que les nouvelles venues (coentreprises ou autres) exigeraient probablement, en vertu de la loi albertaine, un examen  de  la part de l’organisme de  réglementation,  ou s’y exposeraient. La nature de cet examen et   sa mise en œuvre font également partie des sujets explorés dans le cadre de l’enquête sur la distribution de l’AUC.

4. Les contribuables assument le coût de la réglementation. Quels contrôles utilisez- vous pour vous assurer que le contribuable reçoit une valeur proportionnelle aux coûts engagés? Utilisez-vous des mesures de rendement ou participez-vous autrement à des processus (par ex analyse comparative) pour évaluer le rendement des organismes de réglementation? 

Réponse : L’un des principaux objectifs de l’Alberta Utilities Commission est d’assurer l’efficience de ses propres activités et d’encourager l’efficience des services publics qu’elle réglemente. C’est pourquoi, depuis sa création en 2008, elle a réussi à réduire de plus de 20 % le coût moyen de la réglementation par contribuable albertain.

L’efficience, au sens étroit du terme, signifie que l’AUC examine continuellement les processus pour s’assurer que le gaspillage, la durée du cycle et le double emploi sont réduits au minimum, et que les processus décisionnels sont clairs et conçus pour éliminer les  demandes  inutiles et les retards. L’information requise se limite   à ce dont l’AUC a besoin pour s’acquitter des responsabilités que lui confère la loi. Cette efficience exige également que le personnel possède l’expertise et les connaissances techniques nécessaires.

Très brièvement, voici quelques données sur l’efficience de la réglementation de l’AUC :

• Nombre moyen de jours pour traiter une affaire, une demande ou une plainte.

  L’AUC a instauré des cycles d’application plus courts et a réduit le fardeau réglementaire grâce à l’élimination de demandes courantes à faible risque. En effet, 50 % des demandes sont traitées dans un délai de 20 jours, et 76 % dans un délai de 60 jours. L’AUC a simplifié ou éliminé de nombreuses demandes courantes à faible risque et a travaillé avec l’Alberta Electric System Operator ainsi que l’industrie pour exempter les nouvelles installations de transport de produire certains types de documents de détermination des besoins.

• Fréquence des décisions ayant fait l’objet d’un appel fructueux.

  Depuis  2008,  l’AUC  a  rendu  plus  de 6 600 décisions qui, selon la loi, peuvent être portées en appel devant la Cour d’appel de l’Alberta. Or, la Cour d’appel de l’Alberta a confirmé toutes les décisions de l’AUC qui lui ont été présentées comme étant raisonnables, justes et relevant de la compétence de l’AUC. De plus, les appels interjetés devant la Cour suprême du Canada exigeant l’annulation des décisions de la Cours d’appel de l’Alberta ont tous été infructueux.

• Mesure objective et suivi du coût de la réglementation.

  Malgré des augmentations importantes de  la  valeur  du  secteur  réglementé par l’AUC ainsi que du nombre de procédures de l’AUC, de sites de consommation et de jours d’audience orale, auxquelles s’ajoute l’inflation en Alberta, le coût de la réglementation pour le contribuable moyen a diminué de plus de 20 % depuis 2008, et le budget de l’AUC est maintenant légèrement inférieur à celui de sa première année de fonctionnement.

• Un secteur des services publics financièrement sain, avec des cotes de crédit élevées qui minimisent les coûts de la dette des services publics, ce qui se traduit par une baisse des coûts pour les contribuables.

  La valeur du secteur réglementé par l’AUC s’élève à près  de  31  milliards  de  dollars  (base  tarifaire  plus  la  valeur transactionnelle du marché de gros de l’électricité) avec un besoin annuel  cumulatif  équivalent  à   plus de 5 milliards de dollars en revenus. Ce secteur dessert près de trois millions de sites de consommation. Il fait préciser que tous ces chiffres ont connu une croissance régulière. De plus, tous les services publics jouissent de cotes de crédit élevées et d’une bonne rentabilité, en grande partie sans augmentation importante des tarifs.

• Absence de double emploi ou de chevauchement avec d’autres organismes et ministères gouvernementaux.

  L’AUC a collaboré avec d’autres ministères et organismes pour coordonner et rationaliser ses processus dans les situations où les demandes présentées à l’AUC doivent également être approuvées par d’autres organismes et ministères.

L’AUC procède à un examen annuel auprès des intervenants de l’industrie des services publics, de l’industrie elle-même, des groupes de consommateurs, du gouvernement et des organismes de réglementation afin de s’évaluer sur ses relations, ses processus et la qualité de ses décisions. La Commission effectue des sondages plus précis auprès des propriétaires fonciers lors de séances d’information  peu de temps après le dépôt de leur demande d’approbation d’installations, auxquels s’ajoute un sondage de suivi immédiatement après l’audience. L’AUC utilise cette information pour améliorer ses processus et cerner les préoccupations particulières des services publics, puis répond officiellement à celles-ci en apportant des changements avant la réalisation du sondage l’année suivante. Huit répondants sur dix estiment que l’AUC gère ses processus de façon efficace.

^{* Cette entrevue s’est déroulée en anglais, mais a été traduite en français pour les fins de la Publication trimestrielle sur la réglementation de l’énergie.}