Pour réussir à tracer l’avenir énergétique du Canada à l’ère du changement climatique, il est essentiel de renforcer la confiance du public dans les rôles et les responsabilités de nos autorités publiques. Le contexte dans lequel ces autorités opèrent est très dynamique. Les innovations seront essentielles pour rattraper et suivre le rythme du changement. Les responsables de la réglementation de l’énergie sont confrontés à de multiples défis : transformation technologique dans la production en amont, la fourniture et l’utilisation finale de l’énergie; élargissement de l’éventail des groupes d’intervenants demandant à siéger à la table des négociations; accent opérationnel mis sur l’exécution réglementaire fondée sur le risque; et incertitude politique croissante. Pour faire face à ces réalités, les responsables de la réglementation doivent moderniser et réinventer leurs modes d’engagement avec les intervenants et les décideurs politiques.

Projet de recherche de collaboration entre Énergie Positive et CAMPUT

Un nouveau projet de recherche de collaboration entre le programme Énergie positive de l’Université d’Ottawa^[1] et les responsables de la réglementation de l’énergie et des services publics au Canada, soit l’Association canadienne des membres des tribunaux d’utilité publique (CAMPUT), cherche à déterminer quelles innovations ont réussi et quelle sont les possibilités de les transposer à plus grande échelle dans la prise de décision en matière de réglementation de l’énergie. Grâce à ce projet, nous espérons soutenir les responsables de la réglementation de l’énergie dans tout le Canada en améliorant la compréhension des opportunités et des défis communs et en suggérant des mesures à prendre pour améliorer les relations entre les décideurs politiques et les responsables de la réglementation, ainsi que les approches d’engagement public.

Ce projet cherche à répondre à deux questions clés. Premièrement, quelle est la nature des interactions bilatérales entre les décideurs politiques et les responsables de la réglementation, et quels mécanismes peuvent renforcer les politiques et la réglementation tout en maintenant l’indépendance réglementaire? Deuxièmement, quels types de processus de participation du public peuvent aider les responsables de la réglementation à garantir la diversité des renseignements et des points de vue pris en compte dans l’élaboration de règlements, les processus d’application et la surveillance? Dans cet article, nous rendons compte de la première phase de la recherche : les résultats d’une enquête en ligne réalisée en juin 2020 qui portait sur les moteurs de l’innovation réglementaire. La phase suivante du projet comprend des études de cas détaillées sur les innovations.

Résultats de l’enquête de juin 2020

Pour comprendre ce que les responsables de la réglementation et les groupes avec lesquels ils collaborent pensent de l’état de l’innovation réglementaire, Énergie Positive et CAMPUT ont conçu et réalisé une enquête originale auprès de plus de 160 représentants de diverses organismes, notamment des organismes de réglementation, des services publics, des organisations environnementales et autres organisations non gouvernementales, de grands et petits clients, des autorités en matière d’élaboration de politiques, des organisations autochtones, des cabinets d’avocats et des universités.

Nous avons reçu 50 réponses d’un large éventail d’acteurs et d’observateurs de la réglementation. Soixante-dix-huit pour cent des répondants ont indiqué que leur travail se concentrait au niveau provincial (l’Ontario, la Nouvelle-Écosse et la Colombie-Britannique sont les provinces les plus représentées) et 51 % ont déclaré que leur travail était principalement axé sur la réglementation de tarifs. Les autres personnes interrogées venaient d’horizons divers, notamment de la réglementation en matière de sécurité, de la réglementation de tarifs et d’infrastructures, d’organisations non gouvernementales, de services publics municipaux ou du domaine de la formation des cadres. Les participants ont indiqué travailler au service de différents secteurs : certains se concentrant sur les services publics, les organismes de réglementation ou les décideurs politiques (17 % chacun), 12 % sur le secteur privé et un quart des personnes interrogées sur une combinaison de ces options.

Nos résultats révèlent un large consensus sur la nécessité d’innover dans le domaine de la prise de décisions réglementaires, autant pour les interactions entre les responsables de la réglementation et les décideurs politiques que pour la participation du public. Bien que 88 % des participants à l’enquête aient reconnu la nécessité d’innover dans ces domaines, ils sont moins nombreux à déclarer en avoir effectivement observé les activités quotidiennes : 40 % pour les interactions entre les secteurs des politiques et de la réglementation et 70 % pour la participation du public.

Dans cet article, nous analysons les résultats pour l’ensemble des participants, ainsi que pour différents groupes géographiques ou groupes d’acteurs. L’« Est » comprend les participants du Canada atlantique (aucun répondant de Terre-Neuve-et-Labrador); l’« Ouest » comprend ceux qui travaillent au Manitoba, en Saskatchewan, en Alberta, en Colombie-Britannique et dans les Territoires du Nord-Ouest. L’Ontario et le Québec sont représentés individuellement. Les résultats supplémentaires proviennent de répondants de secteurs « réglementaires » et « non réglementaires ».

Quelles sont les macro-tendances qui créent le besoin d’apporter des innovations dans la réglementation de l’énergie? La réponse généralement donnée par les répondants est la nécessité de prendre des décisions dans un contexte social et environnemental en évolution rapide. Nous avons demandé aux participants quelle avait été l’importance relative de sept moteurs d’innovation dans la prise de décisions en matière de réglementation énergétique au cours des dernières années. La Figure 1 présente nos conclusions générales pour tous les moteurs. À la question de savoir quels moteurs étaient « très importants », 50 % ont désigné l’évolution des objectifs ou des valeurs sociales et environnementales, 42 % le besoin d’assurer l’efficacité opérationnelle des décisions, 42 % l’identification d’intérêts économiques, 34 % l’évolution rapide de la technologie, 34 % les demandes pour meilleure communication avec les intervenants et une participation accrue de ceux-ci et 22 % le souci de maintenir des relations démocratiques. Avec la possibilité d’ajouter des moteurs supplémentaires, 8 % des participants ont désigné le besoin d’aborder l’harmonisation et la coopération intersectorielles.

Figure 1: Importance relative des grands moteurs de l’innovation réglementaire

Nous avons observé des différences d’importance concernant l’importance relative des moteurs dans les différents secteurs. Par exemple, les participants autres que des responsables de la réglementation ont désigné les intérêts économiques et de marché comme le moteur le plus important de l’innovation réglementaire, tandis que les responsables de la réglementation les ont décrits comme moins importants. À l’inverse, les responsables de la réglementation ont désigné les demandes pour une meilleure communication avec les intervenants et une participation accrue de ceux-ci comme étant le moteur le plus important, alors que les autres participants les ont classées en cinquième position.

Les différences d’opinion entre les régions sur les grands moteurs de l’innovation réglementaire sont plus subtiles. Un plus grand nombre de participants de l’Ouest ont décrit l’évolution des objectifs sociaux et environnementaux comme « très importante », plus que tout autre moteur, tandis que les répondants de l’Est et de l’Ontario ont déclaré que ce moteur était d’une importance à peu près égale à l’évolution rapide de la technologie.

Les régions et les secteurs s’accordent largement à dire que le besoin d’efficacité opérationnelle est un moteur de l’innovation. Il est apparu comme le deuxième moteur le plus important pour l’ensemble des participants, ainsi que pour les régions et les secteurs. D’autre part, le souci de maintenir des relations démocratiques est également d’une importance relative moindre aux niveaux national, sectoriel et régional.

Nous passons maintenant à la première de nos deux questions de recherche : les moteurs de l’innovation dans les interactions à double sens entre les responsables de la réglementation et les autorités chargées de l’élaboration de politiques connexes (Figure 2). Le moteur le plus souvent cité comme « très important » est la nécessité d’une articulation claire des objectifs politiques qui motivent la réglementation (74 % des personnes interrogées ont indiqué que cela était « très important »).

Figure 2 : Importance relative des moteurs de l’innovation entre les responsables de la réglementation et les autorités chargées de l’élaboration de politiques connexes

Le deuxième facteur le plus important (65 % l’ont dit « très important ») est l’indépendance réglementaire. Il n’est pas surprenant que les participants qui se sont identifiés comme des responsables de la réglementation aient désigné ce facteur comme le plus important. Le troisième facteur le plus important (59 %) est la concurrence entre les impératifs politiques et réglementaires (p. ex. le marché, l’environnement, les autochtones, la sécurité, l’accessibilité financière). Ce facteur a été cité moins souvent par les répondants de l’Ontario et du Québec, en particulier par rapport aux participants de l’Est.

Là encore, nous constatons des différences d’opinion intéressantes entre les responsables de la réglementation et les autres participants, avec des différences plus faibles entre les régions. Par exemple, l’absence d’une compréhension commune des rôles respectifs des décideurs politiques et des responsables de la réglementation était très importante pour les autres participants, mais moins importante pour les responsables de la réglementation. D’autre part, les responsables de la réglementation étaient plus susceptibles que les autres participants de dire que la nécessité d’une plus grande interaction entre les décideurs politiques et les responsables de la réglementation était un facteur important. Le domaine le moins préoccupant pour toutes les personnes interrogées a été celui de la responsabilité politique dans les processus ou les résultats réglementaires. L’Ontario est une exception à cet égard, les répondants ayant désigné ce facteur comme étant le troisième plus important.

Nous avons également demandé aux participants à l’enquête de nous donner des exemples d’innovations utiles dans les interactions entre les décideurs politiques et les responsables de la réglementation qui contribueraient à faire avancer un certain nombre d’objectifs — éclairer les politiques publiques, faciliter l’échange de connaissances générales ou aider à établir des relations. Les réponses ont compris des évaluations et des examens formels ad hoc de propositions législatives par les responsables de la réglementation, l’utilisation de directives ministérielles ou de protocoles d’entente entre les ministères et les responsables de la réglementation, l’arbitrage actif et la conception d’institutions réglementaires à guichet unique. Parmi les autres initiatives, citons les efforts déployés pour participer à des forums ou des ateliers non gouvernementaux et industriels axés sur des propositions de projets spécifiques, des séances d’information et de sensibilisation des membres de conseils d’administration, ainsi que des audiences ouvertes et transparentes. Si ces suggestions peuvent sembler quelque peu évidentes, le défi consiste à les rendre opérationnelles et à les transformer en habitudes. Rappelons qu’un nombre beaucoup plus important de répondants s’accordent sur la nécessité d’apporter des innovations réglementaires, mais qu’un nombre nettement moins important de répondants déclarent voir l’innovation dans leur travail quotidien.

La dernière partie de l’enquête demandait aux participants quelle était l’importance relative de 11 moteurs pour notre deuxième question de recherche : l’innovation des responsables de la réglementation en matière de participation du public. Concilier le besoin de confiance et d’accessibilité du public avec une prise de décision efficace semble être au cœur de la question. Comme le montre la Figure 3, lorsqu’on leur a demandé quels moteurs étaient « très importants » pour l’innovation en matière de participation du public, 61 % des personnes interrogées ont désigné la confiance du public dans le processus décisionnel en matière d’énergie; 57 % le besoin d’interaction et de transparence du processus décisionnel; 57 % le besoin d’efficacité opérationnelle et décisionnelle; 57 % le maintien de la neutralité tout en offrant des possibilités de sensibilisation du public; et 50 % l’élimination des obstacles réglementaires réels ou perçus à la participation. Les répondants ont désigné le besoin de recueillir et de prendre en compte les points de vue de personnes et d’organisations sans expertise ou intérêts définis comme étant le moteur le moins important.

Figure 3 : Importance relative des moteurs de l’innovation des responsables de la réglementation en matière de participation du public

La nécessité d’aborder la question de la confiance et de la compréhension du public à l’égard du processus décisionnel lié à l’énergie a été l’un des trois principaux moteurs dans toutes les régions et tous les secteurs. La mise en place d’un processus décisionnel plus interactif et transparent a été le moteur le plus important pour les participants autres que des responsables de la réglementation, l’Est et l’Ontario; les responsables de la réglementation et d’autres répondants du Québec ont déclaré qu’elle était moins importante. Le besoin d’efficacité opérationnelle et décisionnelle, y compris un équilibre réalisable entre l’étendue et la profondeur de la participation, était moins important en Ontario et plus important au Québec. Un large consensus s’est dégagé entre les régions et les secteurs sur la nécessité pour les responsables de la réglementation de rester neutres et d’être perçus comme tels tout en offrant des possibilités d’éducation et de sensibilisation du public. Les responsables de la réglementation et d’autres répondants de l’Ouest ont déclaré qu’il s’agissait du deuxième facteur le plus important, tandis que d’autres participants l’ont classé à un niveau inférieur.

Quelques différences régionales notables sont apparues pour les facteurs moins importants de la Figure 3. La nécessité de renforcer la participation du public dans le continuum de la participation publique — c’estàdire informer, consulter, mettre à contribution, collaborer, responsabiliser — était plus importante dans l’Ouest et beaucoup moins importante en Ontario. Les répondants de l’Ontario ont plutôt souligné la nécessité d’une plus grande équité dans les résultats des décisions par rapport aux autres régions. Les répondants du Québec ont accordé une priorité beaucoup plus élevée à la nécessité de s’adapter à des processus décisionnels multisectoriels de plus en plus complexes. La nécessité de recueillir et de prendre en compte les points de vue de personnes et d’organisations sans expertise ni intérêt défini a été le moteur le moins important pour tous les groupes.

Interrogés sur les pratiques innovantes en matière de participation réglementaire, de nombreux répondants ont mis en avant des exemples de participation autochtone bien accueillis. Parmi les autres exemples, on peut citer : la sensibilisation et la participation avant-audience pour les communautés potentiellement touchées, le bac à sable, les initiatives de financement d’intervenants, l’engagement de non-responsables de la réglementation auprès des communautés, et la tenue d’enquêtes supplémentaires par les responsables de la réglementation pour faire ressortir les meilleures pratiques dans leurs processus de participation.

Nous avons également posé un certain nombre de questions ouvertes afin de recueillir des idées supplémentaires pour des questions de recherche et de déceler certaines tendances plus générales. De nombreux participants ont mentionné la nécessité de clarifier le rôle des responsables de la réglementation dans les questions politiques non résolues, notamment la réconciliation avec les peuples autochtones, et le manque d’harmonisation stratégique entre l’environnement, l’énergie et le développement économique.

En ce qui concerne les interactions bilatérales entre les décideurs politiques et les responsables de la réglementation, les répondants ont exprimé des préoccupations quant au rôle que la législation d’habilitation joue dans l’encadrement du processus de participation du public. Un exemple clair est le débat sur le projet de loi C-69^[2] du gouvernement fédéral, qui a probablement influencé l’opinion de nombreux Canadiens sur les processus réglementaires avant même qu’il ne soit inscrit dans la loi. D’autres ont mentionné l’importance de maintenir la mémoire institutionnelle afin de fournir des conseils sur la séparation des fonctions politiques et réglementaires. Alors que certains répondants ont mis l’accent sur la transparence, d’autres ont fait mention des défis de l’innovation dans les limites de l’indépendance réglementaire. D’autres encore ont fait état de perceptions externes de mauvaises relations et de surveillance inadéquate entre les décideurs politiques, les responsables de la réglementation et les tribunaux.

En ce qui concerne la participation à la réglementation, les répondants ont cité les défis que posait la création de décisions stables, prévisibles et équitables qui sont justes sur le plan de la procédure et qui tiennent compte des effets de la prise de décisions non seulement pour les contribuables en général, mais aussi et surtout pour les Canadiens à faible revenu et vulnérables. Les répondants de tous les horizons ont déclaré qu’ils souhaitaient voir davantage de possibilités de participation significative et ont proposé un certain nombre d’idées, notamment demander aux intervenants comment ils souhaitent s’engager et renforcer la participation des intervenants tout en uniformisant les règles du jeu grâce au financement pour aider les intervenants moins expérimentés à s’y retrouver dans les complexités des demandes réglementaires. D’autres idées ont compris l’amélioration de la participation des intervenants au-delà de la sensibilisation, de l’éducation et de la capacité à fournir de brefs commentaires, ainsi que l’utilisation d’une approche à plusieurs niveaux pour contribuer à la prise de décisions (p. ex. au niveau provincial pour l’élaboration des politiques, au niveau régional pour l’aménagement du territoire et au niveau local pour les décisions relatives aux projets).

Les recherches menées par Énergie positive au cours des cinq dernières années ont permis de cerner deux principes clés dont les responsables de la réglementation devraient tenir compte lorsqu’ils innovent. Le premier est une « réforme éclairée ». Le processus décisionnel en matière d’énergie comprend un système organique en constante évolution, composé de multiples éléments qui fonctionnent dans le cadre de filières énergétiques physiques et fondées sur le marché. Les innovations dans le processus décisionnel en matière d’énergie qui ne tiennent pas compte du court et du long terme et qui ne tiennent pas compte des interconnexions prévues et imprévues sont susceptibles d’échouer. Deuxièmement, les innovations doivent trouver un « équilibre durable » entre les impératifs économiques, environnementaux, sociaux et de sécurité qui résiste à l’épreuve du temps. Ces impératifs peuvent entrer en conflit et exiger des compromis et un rééquilibrage. Les innovations en matière de prise de décisions doivent établir un équilibre durable, sinon elles risquent d’échouer.

Quelle est la prochaine étape de l’étude?

Le projet de collaboration de Énergie positive avec CAMPUT est en cours et fait partie d’un programme de recherche plus large qui explore les rôles et les responsabilités des décideurs politiques, des responsables de la réglementation, des tribunaux, des gouvernements autochtones et des municipalités pour tracer l’avenir énergétique du Canada à l’ère du changement climatique. D’autres projets explorent le fédéralisme de l’énergie, l’évolution de l’indépendance réglementaire au fil du temps, le rôle des pouvoirs publics dans les décisions finales d’investissement pour les projets de gaz naturel liquéfié (GNL), et les répercussions des nouvelles technologies sur la prise de décisions politiques et réglementaires.

Les prochaines étapes de la collaboration d’Énergie positive avec CAMPUT impliquent des études de cas qualitatives approfondies afin de dégager des facteurs clés de réussite en matière d’innovation réglementaire, ainsi que des recommandations pour mettre à l’échelle les innovations réussies. Plus précisément, une étude de cas porte sur les innovations dans les interactions officielles politiques-réglementation, en s’appuyant sur une série d’exemples au Canada. L’autre examine les pratiques des responsables de la réglementation en matière de participation du public pour les ressources énergétiques décentralisées, en mettant l’accent sur les applications potentielles à d’autres domaines.

Pour trouver la voie à suivre en ce qui concerne les impératifs énergétiques et climatiques du Canada, il faudra un environnement réglementaire clair, prévisible et stable. L’innovation sera essentielle. Grâce à cette recherche, nous souhaitons mettre ne lumière les innovations réussies et ainsi aider le système décisionnel en matière d’énergie à les transposer à l’échelle du Canada.

*Patricia Larkin Ph.D et Brendan Frank sont associés de recherche principaux dans le cadre du programme Énergie positive de l’Université d’Ottawa.

1. Énergie positive est un programme de recherche et d’engagement de l’Université d’Ottawa qui vise à renforcer la confiance du public dans le processus décisionnel canadien en matière d’énergie grâce à des recherches et des analyses fondées sur des preuves, à l’engagement et à des recommandations d’action (Voir aussi : <https://www.uottawa.ca/energie-positive>).
2. Projet de loi C-69, Loi édictant la Loi sur l’évaluation de l’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois, 1^re session, 42^e législature, 2019 (sanctionnée le 21 juin 2019), LC 2019, c 28.