Auteur : Adam White ¹

Rédacteurs en chef de journaux et experts de l’industrie ont vivement critiqué les décisions de principe du gouvernement de l’Ontario en matière d’énergie². Ils font valoir que des faiblesses et des défaillances structurales, sur qui devrait faire quoi, sont à l’origine de ce qui a mal tourné en Ontario : défauts cycliques de volonté, décisions favorisant l’acceptabilité politique, plutôt que la rationalité. C’est la gouvernance qui fait défaut et nous devrions remettre ces problèmes entre les mains d’adultes.

Les plans énergétiques trop ambitieux, les expériences ratées, la croissance du nucléaire, les prix plus élevés et plus volatiles, le coût de l’énergie verte, et plus encore, étaient prévisibles, auraient pu être évités, auraient dû être évités et pourraient être atténués dans un modèle de gouvernance convenable. Le gouvernement devrait être limité à sa capacité de « mettre de l’avant des expériences ambitieuses et coûteuses ». Il devrait faire l’objet d’une surveillance – examen indépendant, transparent, délibératif et public – concernant les achats de production par les opérateurs de réseaux ou les services publics, et l’organisme de surveillance devrait « être tenu d’approuver toutes les dépenses ».

À l’encontre de cette idée d’une gouvernance institutionnalisée de l’industrie de l’électricité, le présent article émet l’hypothèse simple que : 1) sur la plupart des enjeux concernant l’énergie et l’environnement, la constitution confère un pouvoir exécutif souverain à un premier ministre détenant une majorité de sièges au Parlement, 2) les processus institutionnalisés, les organismes indépendants et les plans énergétiques intégrés sont tout aussi susceptibles de donner lieu à des erreurs de jugement et par omission, d’être biaisés et entachés d’une certaine inertie, et sont moins responsables envers les consommateurs, 3) servir les intérêts à long terme des consommateurs et des Ontariens exige une vision stratégique clair et un plan d’exécution ne pouvant provenir que d’un fort leadership politique, et 4) le succès politique et la licence sociale pour les investissements à long terme vont de pair; l’un ne peut exister sans l’autre.

L’histoire populaire est celle racontée par un observateur d’événements, parfois par un participant ; elle ne voue aucune allégeance à l’interprétation populaire des événements, ni à la totalité des événements et des facteurs qu’on pourrait prendre en considération dans un examen global des faits. Le présent article constitue ce type d’histoire, à partir des origines d’Ontario Hydro à la fin du XIX^e siècle, en passant par l’été de 1990 et l’élection surprise du Nouveau parti démocratique de Bob Rae, formant un gouvernement majoritaire en 1990, jusqu’au legs dont il a hérité et les décisions et l’orientation prises par le gouvernement de l’Ontario depuis.

L’article décrit l’état actuel du marché de l’Ontario comme un marché hybride : en partie compétitif, en partie règlementé, de propriété publique et privée. Les coûts sont plus élevés, pour différentes raisons qui sont expliquées, y compris des erreurs qui ont été commises. Des conclusions sont tirées, sous la forme « à faire et à ne pas faire » pour les dirigeants politiques.

1. Restructuration d’Ontario hydro à aujourd’hui

Diverses formes [de réglementation de l’électricité] ont été testées et le seront encore dans ce monde de péchés et de malheurs. Personne ne prétend que [le régime de marché hybride de l’Ontario] soit parfait ou infaillible. En fait, on a pu dire que [l’Ontario a] la pire [forme de marché], à l’exception de toutes les autres formes qui ont été testées de temps à autre³ [Traduction].

L’Ontario a un fort sens de l’identité en ce qui concerne son réseau d’électricité⁴. Nikola Tesla et George Westinghouse ont construit la première centrale hydroélectrique en 1895 à Niagara Falls. L’Hydro-Electric Power Commission (commission sur l’hydroélectricité) de l’Ontario a été créée en 1906. Le projet de loi du premier ministre Whitney créant « l’hydro » a exproprié la production privée à Niagara Falls pour fournir l’électricité à la population, au prix coûtant, par l’intermédiaire des services municipaux. Dès ses débuts, Ontario Hydro était une entreprise d’importance stratégique au niveau provincial : société d’État, fiducie municipale, ministère du gouvernement et plus encore, aux yeux du public. Sir Adam Beck était président de la Commission, maire de London et ministre d’État.

Pendant des décennies, Ontario Hydro était un joyau de la Couronne, dont l’essor allait de concert avec l’économie; le besoin accru de l’énergie pour alimenter la croissance économique était évident. Toutefois, dans les années 1970, les répercussions économiques des flambées de prix du pétrole, de la mondialisation, du libre-échange, des normes environnementales toujours plus strictes et des niveaux de vie croissants ont généralement favorisé les changements structurels dans l’économie de l’Ontario et fait chuter la demande en énergie – malgré une population croissante. La croissance économique n’exigeait donc plus un approvisionnement toujours plus grand en énergie⁵. Dans les années 1980, des investissements et des retards importants dans les projets nucléaires ont commencé à faire grimper les coûts, alors que la demande stagnait. La demande n’a presque pas augmenté au cours des années 1990, moins encore au début des années 2000, et est en chute libre depuis 2006.

Au milieu des années 1990, Ontario Hydro tirait à sa fin : trop de dettes, production trop élevée, demande insuffisante. Lorsque la centrale nucléaire Darlington est entrée en service de 1990 à 1993, le premier ministre Bob Rae a imposé un gel des prix qui s’est poursuivi durant les deux mandats du premier ministre Mike Harris et celui du premier ministre Eves, sauf pendant six mois en 2002 lors de l’ouverture du marché de l’électricité, et est effectivement demeuré en place depuis. Le prix de l’électricité est un choix politique en Ontario; il l’a toujours été.

En 1995, le premier ministre Harris a nommé Donald MacDonald, ancien ministre du Cabinet Trudeau, pour diriger une commission sur ce qui adviendrait d’Ontario Hydro. En mai 1996, le rapport de ce comité consultatif, « a Framework for Competition » (un cadre pour la concurrence), fournissait la justification, la politique et l’argument économique pour tout ce qui allait suivre. La Loi sur la concurrence dans le secteur de l’énergie⁶ du premier ministre Harris a été adoptée en 1998.

Le premier ministre Eves a ouvert le marché en mai 2002. L’été a été chaud et les prix de l’électricité ont été élevés, entraînant un autre gel des prix, et pas seulement en Ontario. Des enquêtes sur les pannes tournantes et les envolées de prix en Californie ont mené à des allégations de fraude, à l’effondrement d’Enron et au licenciement des firmes comptables et de cotation de titres qui jusqu’ici avaient omis d’informer les investisseurs des risques que posaient la mauvaise conception du marché et les pratiques de commerce, de financement et de marketing contraires à l’éthique. Le gel des prix du premier ministre Eves en novembre 2002 permettait, a-t-il dit, aux ménages à double revenu de la classe moyenne de Mississauga d’accrocher des lumières de Noël à incandescence sans crainte.

La Loi de 2004 sur la restructuration du secteur de l’électricité⁷ du premier ministre McGuinty visait à réparer ce gâchis, avec l’autoglorification politique considérable qui en découlerait, mais a maintenu presque toutes les réformes structurelles importantes apportées par le premier ministre Harris⁸.

En Ontario, la politique énergétique est devenue la politique libérale. La politique du Parti progressiste-conservateur (PPC) était le laissez-faire; offrir un marché concurrentiel, indifférent aux sources d’approvisionnement et prêt à laisser le marché décider. Le cadre stratégique du PPC, la conception du marché, le rôle de la CEO, tout est resté en place, mais l’effet de coup d’éclat de l’été 2002 (p. ex. Enron) a discrédité l’acuité de gestion du PPC et terni leur demande de réformes. La politique énergétique actuelle de l’Ontario repose toujours sur ce fondement essentiel – la transmission de libre accès, fonctionnement indépendant du marché/système, production diversifiée/impartie, réglementation indépendante – mis en place grâce aux réformes législatives de 1998.

Dans l’interrègne entre l’automne du PPC et la mise en œuvre de son premier cadre stratégique en 2004, après une campagne de débats passionnés et d’engagement concernant la politique et les prix de l’énergie, un nouveau groupe s’est présenté à la table. Un groupe engagé d’ONG environnementaux entretenant d’étroits rapports avec le Cabinet du premier ministre, une vaste alliance de promoteurs proénergie renouvelable et un programme conservateur ressuscité qui avait été abandonné par Ontario Hydro au début des années 1990, la Loi de 2004 du ministre Duncan prescrivait à l’Ontario Power Authority (autorité du secteur de l’électricité de l’Ontario – OPA) d’assurer la planification et l’approvisionnement, a changé le mot « market » (marché) pour le mot « system » (système) dans le nom de l’Independent Electricity System Operator (opérateur indépendant du système d’électricité – IESO) et a établi un programme pour financer la construction d’installations de production, y compris des engagements de planification particuliers pour l’élimination progressive du charbon, des cibles de mégawatts installés pour la capacité d’énergie renouvelable et des engagements de kilowattheures pour la gestion axée sur la demande.

La Loi de 2004 a donné à l’Ontario le pouvoir souhaité par les intervenants : les producteurs, les programmeurs en matière de conservation, les développeurs d’énergies renouvelables et les environnementalistes ont embrassé le nouveau régime.  Moins au vu du public, les grandes banques, les firmes de placement et les courtiers en obligations ont peut-être eu encore plus de succès. Bien que le démantèlement d’Ontario Hydro ait été une bonne chose, une chose nécessaire, les retombées pour Bay Street ne faisaient que commencer.

En 2008, l’ancien ministre de la Santé et vice-premier ministre, George Smitherman, a été nommé ministre de l’Énergie et de l’Infrastructure; deux portefeuilles auparavant séparés. À l’automne 2008, la bulle immobilière a éclaté et les signes économiques ont rapidement tourné au vinaigre. Le ministre Smitherman a apporté non seulement compétence et détermination à son rôle, mais aussi une différente base politique, ainsi qu’un mandat du premier ministre pour le changement. Le changement s’est produit rapidement. Le nouveau nucléaire a été annulé parce que trop dispendieux. Le processus de planification du système électrique intégré a été supprimé. Les délégations ministérielles envoyées en Europe sont revenues avec l’intention ferme de mettre en œuvre un tarif de rachat garanti (TRG). Ces démarches ont été fortement soutenues par les communautés d’ONGE et financées tout aussi fortement par les investisseurs, développeurs et fabricants de matériel et d’équipement de production d’énergie renouvelable. Il se peut que personne n’ait cru aux 50 000 emplois avec des répercussions minimales sur la facture qu’avançait le ministre, mais tout le monde y a vu les possibilités d’affaires.

La Loi de 2009 sur l’énergie verte et l’économie verte⁹ concernait plutôt l’économie que l’énergie (au détriment persistant des puristes du marché de l’énergie). Le ministre et le premier ministre ont tous deux dit qu’elle visait à stimuler l’investissement; ce qu’elle a fait. Le ministre du Développement économique et du Commerce de l’époque, Michael Bryant, a dit à un déjeuner de l’Ontario Energy Association (association de l’énergie de l’Ontario) que les libéraux « étaient plus keynésiens que Keynes ».

Les ministres libéraux successifs Duguid, Bentley, Chiarelli et Thibeault ont tous dû manœuvrer pour sortir de ce cycle d’investissement, « fléchissant la courbe » pour atténuer la tension des coûts sur les consommateurs. Le Plan énergétique à long terme (PELT) de 2013 signalait l’abandon du nouveau nucléaire. Le PELT de 2016 a tourné la page relativement au TRG, d’importants approvisionnements en produit renouvelable ont été suspendus et le gouvernement de l’Ontario, Ontario Power Generation et Bruce Power ont accepté des ententes pour prolonger l’engagement de remise en état du nucléaire sur plus de 50 ans. Le dernier plan de tarif d’hydro raisonnable de la première ministre Wynne constitue un nouvel amortissement des immobilisations.

2. Le marché hybride de l’électricité de l’Ontario

L’Ontario dispose d’un système énergétique hybride, d’un marché réglementé doté de distributeurs franchisés autorisés, d’une production impartie, réglementée et marchande, d’un écosystème de fournisseurs de services de mesurage, d’entrepreneurs, de fournisseurs, de fabricants, d’ingénieurs, de spécialistes du marketing et de détaillants d’équipement, de nouveaux entrants, d’une nouvelle technologie énergétique et de services à la clientèle.

L’IESO gère les marchés du secteur de l’énergie, les réserves de fonctionnement, la réponse à la demande et les services auxiliaires. Le marché en temps réel de l’énergie de l’Ontario est un marché de mise en commun; tous peuvent vendre et racheter au marché; le prix étant établi là où la demande et l’offre se rencontrent. Le prix horaire de l’énergie de l’Ontario est l’indice du coût marginal que calcule l’IESO chaque heure. Certaines personnes se plaignent du prix trop bas. Ce bas prix est une perfidie, disent-ils, ce n’est pas le prix réel. Les coûts sont cachés dans un « ajustement à la mondialisation » (AM).

L’AM constitue des frais distincts qui couvrent les coûts des centrales nucléaires, la production éolienne et solaire et les nouvelles centrales de pointe au gaz pour équilibrer la demande. L’AM couvre également les coûts nécessaires pour financer les programmes locaux de conservation pour les clients, les investissements dans la recherche et le développement, etc. Il prend tous ces coûts, grands et petits, et les regroupe en un seul montant. Ensemble, ces coûts représentent la majorité des coûts du système et, comme on dit, ils sont « cuisinés ».

Le système hybride de l’Ontario produit beaucoup d’énergie à faible prix. Presque toutes les heures de quasiment tous les jours, cette électricité est principalement sans carbone. Les centrales au gaz doivent fonctionner pour équilibrer le système, mais le système a rarement besoin de cette énergie; il obtient tout ce dont il a besoin du nucléaire, de l’hydro, de l’éolien et du solaire. Le système de l’Ontario peut produire de l’énergie à coût-carburant zéro qui n’émet pas de carbone au cours d’un bon nombre d’heures durant l’année pour au moins la prochaine décennie, et si cela est bien fait, pour des décennies à venir.

En période de demande de pointe au cours de chaudes journées estivales à Toronto, les prix de l’énergie montent en flèche parce que le système brûle du gaz naturel, parfois même du pétrole, payant le prix du carbone, afin de répondre à la demande.¹⁰ Ces coûts marginaux sont invisibles aux consommateurs résidentiels, qui ne voient que les taux au moment de la consommation qui combinent les coûts d’énergie et de capacité en taux variables pour la consommation en périodes de pointe, médiane et creuse, en fonction d’une prévision de moyennes semestrielles et établis à l’avance par la Commission de l’énergie de l’Ontario. Mais pour un groupe grandissant de consommateurs commerciaux et industriels habilités, les coûts de l’énergie sont payés en temps réel en fonction des coûts marginaux réels de production, et les coûts pour la capacité de production (ajustement à la mondialisation) sont fondés sur une contribution du consommateur à la demande de pointe du système. Si ces consommateurs réduisent la demande les journées d’une année où la demande de pointe est la plus élevée, ils réduisent donc leurs coûts. C’est une excellente mesure d’incitation pour l’efficacité énergétique, et les entreprises cherchent ainsi différentes façons de réduire leurs coûts afin d’accroître les gains d’efficacité et les économies de coûts pour l’ensemble du système.

Le marché de l’Ontario n’est peut être pas à la fine pointe, mais il se compare à ceux qui le sont, p. ex. New York, Nord-Est des États-Unis, Midwest, Texas, R.-U. L’Alberta vient tout juste d’entreprendre la phase subséquente de restructuration que la plupart des autres marchés ont déjà réalisée, et le processus dans lequel l’Ontario a pataugé au cours des 15 dernières années.

À l’époque, avant l’ouverture du marché, les théologiens et universitaires du marché libre venaient de partout – Nouvelle-Zélande, Australie, R.-U. et Californie – prêchant en faveur des marchés exclusivement de l’énergie où les producteurs rivalisent en fonction du coût marginal et recouvrent du capital à long terme en demandant des « prix de pénurie » très élevés. Imaginez si cela avait pu fonctionner. L’Alberta a attendu mais maintenant, la politique a changé, et il y aura des directives pour les investissements dans la production, l’énergie renouvelable et les cibles pour le carbone.

3. Le coût élevé de la politique énergétique de l’Ontario

La restructuration du marché en Ontario n’a pas été sans douleurs. Les changements ont été profonds, et des erreurs ont été commises. De façon générale, les factures sont plus élevées. Les coûts sont plus élevés parce que l’Ontario a dépensé dans le nucléaire, l’éolien et le solaire et la conservation. Les coûts sont plus élevés parce que l’Ontario a procédé à une élimination progressive du charbon. Les coûts sont plus élevés parce que les projets de centrales au gaz dont la communauté locale ne voulait pas ont été annulés. Les coûts sont plus élevés parce que l’Ontario a besoin d’énormes installations de production prêtes à prendre la relève du nucléaire 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, en période de pointe de 1:1000 du système (la première et la deuxième capacité d’intervention en importance de l’Ontario à quelque moment que ce soit) et équilibrer les produits renouvelables. Les coûts sont plus élevés parce que les travailleurs du secteur de l’électricité sont parmi les travailleurs les mieux rémunérés de la province, et ont de meilleures pensions.

Harold Lasswell¹¹ a très bien défini la politique comme « l’art de déterminer qui obtient quoi ».  Un registre indiquant qui a obtenu quoi dans le secteur de l’électricité de l’Ontario dans le passé expliquerait bien pourquoi les choses se sont passées ainsi.

Le scandale des centrales au gaz est le suivant. Les centrales de pointe au gaz n’auraient jamais dû être proposées. Les contrats n’aurait jamais dû être signés; et ils auraient dû être rédigés pour préserver le privilège du premier ministre. (Une si dure leçon pour toutes les parties concernées.) Le rejet pur et simple par les communautés locales était tout à fait prévisible du début à la fin¹². Les appels d’offres concurrentiels et la planification indépendante sont à l’origine du scandale, tel qu’on le connaît. La vérificatrice générale présume que nous nous en serions mieux tirés si l’OPA avait écrasé les résidents au rouleau compresseur et insisté pour que ces centrales soient construites¹³.

Les critiques se plaignent des coûts accumulés du solaire, de l’éolien, de la conservation, du nucléaire et du système en général. Additionnez tous ces comptes sans optimisation des ressources et vous obtenez une somme considérable¹⁴. Quel gaspillage, disent-ils. S’ils avaient été au pouvoir, semble-t-il que rien de cela ne se serait produit. À bien des égards, ils ont raison. Entre les mains de technocrates, il est peu probable que l’Ontario ait investi quoi que ce soit dans le solaire, ni dans l’éolien de façon appréciable, pas d’accumulateurs, probablement pas de conservation. Ils n’auraient pas envisagé la tarification de période de pointe critique. Pas de taxes sur le carbone. L’élimination progressive du charbon aurait définitivement été envisagée, mais il est tellement moins coûteux que nous pourrions encore brûler du charbon. Nous n’aurions pas besoin de recharger des véhicules électriques, puisque nous n’en aurions pas. Ne faire aucun investissement peut éliminer le risque de faire de mauvais investissements, mais risque aussi de mener à l’inaction, et de ne pas faire les investissements nécessaires. Ces « risques d’omission » ne sont pas pris en considération dans un examen scientifique de ce qui a été fait.

Le très critiqué contrat à tarif de rachat garanti ou « TRG » est une entente à prix fixe d’achat ferme selon la technologie et l’emplacement, avec indexation sur 20 ans, en termes contractuels très peu différent des installations de production sans vocation de services publics de l’Ontario, construites à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Les problèmes résident dans le manque de concurrence dans les processus d’approvisionnement, les mesures d’incitation inutilement généreuses pour l’investissement et les détenteurs d’actifs, les prix planchers administratifs établissent des seuils excessivement élevés et faibles pour l’admissibilité des soumissionnaires. Les mesures d’incitation étaient trop élevées et les durées trop longues; ce que nous savons aujourd’hui. Tout le monde disait que les banquiers avaient besoin d’un contrat sur 20 ans; nous savons maintenant que ce n’est pas le cas. Le rendement était sous-estimé et les coûts étaient exagérés.

Le ministre Thibeault a mentionné aux médias : « Nous avons éliminé la concurrence au sein du secteur de l’électricité… cela pouvait se justifier à l’époque et nous entraîné un investissement considérable dans la province », a-t-il dit. « Nous savons maintenant que la tension concurrentielle parmi les développeurs d’énergie renouvelable et entre ceux-ci pourrait mener à une tarification beaucoup plus attrayante¹⁵ » [Traduction].

La politique a créé une ruée pour des options foncières et des droits de passage par bon nombre de développeurs. Il y avait suffisamment de valeur dans ces options pour que plusieurs premiers contrats, et que la majorité des petites contrats soient vendus, regroupés dans des portefeuilles financiers considérables et achetés par des services publics, des gestionnaires d’actifs et des institutions financières de premier plan au Canada. La politique de TRG de l’Ontario a créé une nouvelle classe d’actifs financiers à contrat dans des ententes fixes à long terme, essentiellement sans risque, d’achat d’énergie renouvelable. Cela ne signifie pas que ce résultat est inférieur ou, d’un point de vue financier, différent de toute autre politique d’approvisionnement possible, dont le résultat aurait été les mêmes milliers de contrats, de mégawatts et de milliards de dollars d’actifs d’exploitation sur le terrain.

La prolifération de  petits développeurs et l’octroi rapide d’options pour les meilleurs sites ont grandement contribué à faire connaître la politique dans les régions rurales de l’Ontario, menant à l’installation de turbines éoliennes et de panneaux solaires au sol sur des centaines d’acres de terres. Cette visibilité, combinée à la réticence naturelle des communautés locales à s’identifier aux valeurs urbaines libérales, ont permis d’accélérer la politisation partisane. La politique et les tensions qu’elle a soulevées auront fait rage pendant 14 ans lorsqu’arrivera la prochaine élection en 2018.

4. La prérogative et la licence sociale des premiers minitres – Leçons de l’Ontario

Dans la majeure partie du pays, le réseau électrique est monopolisé par des sociétés d’État verticalement intégrées. En Ontario, le pouvoir des monopoles est en train de s’estomper. Les nouvelles technologies et les nouveaux modèles d’affaires engagent les consommateurs d’énergie de nouvelles façons. Les câbles constituent le réseau, mais le modèle de service à la clientèle évolue au-delà d’un flux unidirectionnel d’électrons vers l’offre des forfaits de services énergétiques dont les consommateurs ont besoin, pour leurs maisons, leurs bureaux et leurs entreprises. Les consommateurs de l’Ontario ont des choix que les consommateurs d’autres provinces n’ont pas.

Il est facile de suggérer qu’une intervention gouvernementale est une intervention politique, mais cela est trop simpliste pour être significatif. Aucun gouvernement n’est monolithique. La prise de décisions est fractionnée à l’échelle du gouvernement, déléguée et attribuée aux différents acteurs au sein du gouvernement et des organismes. Bon nombre de décisions « gouvernementales » sont apolitiques, tout comme certaines décisions « règlementaires » sont entièrement politiques.

La politique énergétique en Ontario n’a pas tout bonnement déraillé. Le système de l’Ontario est assez évolué et complexe. L’Ontario peut comparer son système à tout autre secteur de compétence et en être fière. Le système énergétique, la politique énergétique et la politique publique en général ne doivent pas servir uniquement les intérêts des actionnaires et des contribuables; ils doivent servir l’intérêt du public dans son ensemble et doivent servir le plan d’action gouvernemental du jour, le mandat par lequel il a été élu.

On peut dire que l’intervention politique a entraîné plus d’investissements et fait monter les taux à des niveaux plus élevés que ce qui aurait été le cas. Mais ce leadership politique a également généré plus d’avantages et des résultats supérieurs en général pour les citoyens de l’Ontario que ce qui aurait été le cas autrement. Les choses se sont gâtées le plus souvent en raison d’une approche de planification impitoyable, d’appels d’offres mal définis et d’un engagement insincère à donner aux gens ce qu’ils souhaitent. Plutôt que le problème lui étant trop souvent imputé, l’intervention politique a souvent été nécessaire pour régler des problèmes indépendants du processus politique et pour apporter une dose de réalité au nid douillet dans lequel l’industrie de l’électricité aurait plutôt tendance à se réfugier.

La plainte selon laquelle les actes du premier ministre feraient porter la responsabilité financière à nos enfants ne tient pas compte d’un principe fondamental de la façon dont nous nous gouvernons; comme les parents laissent un héritage à leurs enfants, l’investissement dans les générations à venir est la définition même du développement durable¹⁶. Dans ce cas, l’argument donnant à entendre que l’on hypothèque le futur est trompeur. Les organismes de règlementation approuvent couramment des investissements multigénérationnels; même un poteau d’électricité de bois peut parfois avoir une durée de vie de plusieurs décennies.

Bien qu’elle puisse être fractionnée, mais au niveau technique et parmi ceux qui se sentent concernés, la planification à long terme s’est effectivement poursuivie, à l’IESO, au sein du Ministère et au sein des services publics. Ces plans à long terme continuent de donner l’élan nécessaire aux modes de pensée, à la proposition de solutions de rechange, aux échéanciers et discours dominants et aux moyens concrets par lesquels la société civile et l’industrie travaillent avec le gouvernement pour élaborer des politiques. Ils ne sont jamais assez détaillés pour assurer une viabilité à long terme, mais ils ont toujours défini la problématique du jour, entraîné l’étude de solutions particulières et fourni le raisonnement technique pour la prise de décisions stratégiques.

Le rapport de 2015 du procureur général de l’Ontario¹⁷ portait sur la planification; la planification y disait-on consiste « à gérer et à choisir les diverses solutions ». Pour ce qui est des défaillances structurelles dans la « planification » et des faiblesses dans la « gouvernance », la plainte comporte deux volets : l’un concernant les décisions mêmes et l’autre le processus par lequel on parvient à ces décisions. La présomption, par conséquent, est que d’autres moyens de prendre des décisions mèneraient à des décisions différentes, et plus précisément, que les processus de planification intégrée produiraient des résultats supérieurs sur le plan technique.

On semble croire qu’il y aurait une forme pure de politiques non compromises par la politique, non assujetties aux tendances tribales de mouvements politiques, qui ne se veut pas une plate-forme pour le favoritisme. L’origine de la conception moderne des politiques est le mot grec « polis » qui signifie « le peuple [de l’État] ». Les politiques ainsi définies ne constituent jamais un choix qui est fait; à long terme, l’effet des politiques dépend davantage de la façon dont nous faisons ces choix et dont ces processus reflètent la volonté du peuple et répondent à celle-ci.

Dans la Constitution du Canada, la responsabilité est claire¹⁸. La Constitution canadienne confère une souveraineté absolue aux provinces, en vertu de l’article 92 de la Loi Constitutionnelle de 1867, à l’égard des ressources naturelles non renouvelables, des ressources forestières et de l’énergie électrique. Le modèle de gouvernement de Westminster confère un pouvoir exécutif au premier parmi ses pairs : du Conseil privé et du Cabinet, le premier ministre, leader du parti ayant remporté la majorité uninominale de sièges au Parlement. Un premier ministre avec une majorité au Parlement a le pouvoir de la Reine.

La politique, en tant que vocation ou qu’intérêt, n’est peut-être pas pour tout le monde. Nous ne sommes pas tous fascinés par les processus visant à gagner des élections et détenir le pouvoir, constituer des cabinets, conférer des mandats aux ministres, répondre au caucus, au parti et aux électeurs, et des politiques. Toutefois, dans le sens le plus large, l’exploitation de modèles et de processus politiques dans la société est le mécanisme qui permet d’affiner les options, d’énoncer des choix et des moyens de choisir, de gérer et de décider.

On peut tirer une leçon de l’Ontario : une leçon essentielle sur les « choses à faire et à ne pas faire » en matière de politique énergétique pour les dirigeants politiques et les organismes de règlementation du secteur de l’énergie.

N’essayez pas de faire avaler des choses aux gens; si vous le faites, attendez-vous à en payer le prix; attendez-vous à payer un prix très élevé si vous cédez à la pression et annulez des projets de centrales.

Menez le débat sur les besoins essentiels, les solutions de rechange, le résultat. Aidez les gens et donner-leur du temps afin qu’ils en arrivent eux-mêmes à la bonne conclusion.

Ne dites pas aux consommateurs ce qu’ils peuvent et ne peuvent pas acheter. N’offrez pas des choix. Prévoyez des modèles de solutions. Rendez le bon choix facile à faire, sûr et aussi abordable que possible.

Incitez vos ministères, vos organismes, vos comités et vos commissions à résister à la tentation d’imposer des règlements. Dire que « la Commission se penche sur la question » équivaut à étouffer le débat public.

Prises ensemble, les théories populaires mais malavisées concernant les conspirations politiques et l’ingérence politique offrent une prescription troublante (et irréfléchie) pour la province. Dans le nouveau marché de l’énergie, les consommateurs sont instruits et habilités. Dans le monde émergent d’énergie décentralisée dans lequel l’Ontario mène l’exemple, nous n’avons pas besoin de planificateurs centraux, de monopoles de services ni de tribunaux des services publics pour décider de ce dont les consommateurs ont besoin et de ce qu’ils veulent.

Une industrie après l’autre, les employés occupant des fonctions de commandement et de contrôle du gouvernement et des organismes gouvernementaux se retrouvent sans emploi (et perdent leur capacité de soutirer des rentes). Dans le monde émergent de l’énergie, l’organisme de réglementation n’est pas aux commandes de l’autobus; l’organisme de règlementation est l’autobus et le consommateur lui dictera la route à prendre.

Les gens l’oublient, mais la meilleure raison pour mettre fin au charbon n’était pas le carbone, c’était le soufre, l’azote, les particules fines et les métaux lourds. De Windsor à Québec, en passant par Toronto, il y avait une énorme zone de smog au cours de l’été. La santé des Ontariens en faisait les frais. Il a fallu des décennies de travail des deux côtés de la frontière pour mettre en place les premiers contrôles des pluies acides. Il a fallu encore d’autres décennies pour enfin mettre définitivement fin à la combustion de charbon. Le résultat a été extrêmement positif : moins d’admissions en salle d’urgence pour des crises d’asthme, et pas une journée de smog en Ontario depuis la fermeture des centrales.

Compte tenu du potentiel en ressources naturelles de l’Ontario, la province n’a pas les options qu’ont d’autres provinces; ses choix ont été limités et elle a eu d’importants défis à relever. Toutefois, l’Ontario dispose d’un réseau largement exempt de carbone, desservant une grande partie de la population et contribuant de façon considérable à l’économie du Canada. Il s’agit d’atouts importants, détenus par de grandes institutions financières.

Ce ne sont pas seulement le stock de production, les poteaux et les câbles qui sont importants. L’invention et l’innovation ont introduit des changements profonds dans la technologie et le système à l’échelle de l’Ontario. C’est le cas dans le secteur manufacturier, de la médecine, des communications, ainsi que de la filière énergétique. Les technologies qui étaient des curiosités scientifiques il n’y a pas si longtemps sont maintenant largement adoptées par les consommateurs à l’échelle du spectre : panneaux solaires PV de toit, accumulateurs d’énergie (pour les maisons et les automobiles), thermostats et appareils reliés à Internet.

L’Ontario a connu des résultats regrettables, mais cela ne devrait pas être confondu avec la « manière de gouverner », comme si le fait de céder la prise de décisions pouvait permettre d’éviter toute erreur, dans un processus hypothétique tout puissant et  sans possibilité d’erreurs. Il n’y a aucun moyen d’éliminer le risque lié à d’importants capitaux à long terme avec la gouvernance. Personne ne devrait se faire d’illusion quant à la possibilité que des organismes de règlementation ou toute autre entité dans ce pays puissent mettre de l’avant des plans qui soient politiquement inacceptables. En l’absence d’une licence sociale, le pouvoir des premiers ministres et leur responsabilité à l’égard des sondages l’emporteront toujours.

L’art de la politique est de donner aux gens ce qu’ils veulent. Les bons politiciens sont à l’écoute des gens. Ce n’est pas le charabia quasi-judiciaire que certains veulent entendre, mais c’est authentique. Les ambitions de l’Ontario ne sont pas strictement celles du premier ministre, ne de celui-ci ni de tout autre premier ministre, mais sont la vision que partage l’électorat. Les intérêts des générations futures d’Ontariens sont en jeu. Laissons les politiciens assumer leurs responsabilités. Laissons le peuple décider. La licence sociale et le succès politique vont main dans la main; l’un ne va pas sans l’autre.

* Le présent article est fondé sur une présentation donnée par l’auteur et intitulée « What went wrong in Ontario » (ce qui a mal tourné en Ontario) dans le cadre du Forum sur la législation énergétique à Vancouver, le 11 mai 2017.

1. Adam White est le fondateur et directeur général chez Powerconsumer Inc, une companie basée à Toronto, qui offre des consultations sur les services de systèmes d’énergies durables. M. White enseigne également un cours portant sur les politiques énergétiques aux étudiants en ingénierie à l’Université de Toronto.
2. Globe and Mail: “Coming soon: Ontario’s green energy fiasco, the sequel” (29 avril 2016), “Buying Quebec hydro power a dim prospect for Ontarians” (12 janvier 2017), “Will Kathleen Wynne’s last-ditch hydro fix just add to the mess?” (1 mars 2017), “Don’t fall for Premier Wynne’s power move” (2 mars 2017), and “How Ontario can end the cycle of meddling in electricity markets” (5 Avril 2017).
3. Mes excuses à Sir Winston Churchill, pour avoir paraphrasé ses commentaires au Parlement. Royaume-Uni, Débats de la Chambre des communes, Vol 444 (11 novembre 1947).
4. Hydro One, “Our History: 100 Years of Powering Ontario”, en ligne: <http://hydroone.com/OurCompany/Pages/OurHistory.aspx>.
5. Toutes les prévisions de la demande depuis 1980 ont surestimé la demande en énergie, recommandant par conséquent une sur-construction. Toutes les prévisions de la demande au cours des 20 dernières années ont sous-estimé la réponse des consommateurs à la hausse des prix et sous-estimé le potentiel de gains en efficacité de manière générale et à l’échelle de l’économie.
6. Loi de 1998 sur la concurrence dans le secteur de l’énergie, LO 1998, c 15.
7. Loi de 2004 sur la restructuration du secteur de l’électricité, LO 2004, c 23.
8. Y compris la réglementation ayant effectivement mis fin au charbon ayant été conclue alors qu’Elizabeth Witmer était ministre de l’Environnement sous le premier ministre Harris.
9. Loi de 2009 sur l’énergie verte et l’économie verte, LO 2009, c 12.
10. L’Ontario a établi une tarification claire du carbone pour tous les carburants fossiles servant à la combustion thermique. La Commission de l’énergie de l’Ontario a établi un prix de départ pouvant agir de majoration pour le gaz qui sera collecté par les distributeurs de gaz, indexé au prix de l’échange intercontinental de la bourse du carbone de la Californie (Intercontinental Exchange California Carbon Allowance). Par la suite, le prix sera déterminé par une enchère en fonction des modalités évolutives de la Western Climate Initiative WCI), dont l’Ontario est signataire. Cette majoration sur le prix du gaz est refilée aux producteurs d’électricité au gaz et aux autres utilisateurs de gaz. Les tarifs selon l’heure de la consommation en Ontario, c’est-à-dire le coût marginal du carburant, ne représentent qu’une fraction (entre 10 et 20 %) du coût de détail de l’électricité livrée en Ontario. Généralement, le parc de production au gaz fonctionne à un facteur de capacité inférieur à 20 %. Le gaz est une ressource qui peut plafonner, faire du sur place et varier. Toutefois, la production établit le prix marginal pour près de 50 % des heures selon les conditions météorologiques et l’état de la production de charge de base (p. ex. plus lors des pannes de la production nucléaire). La mise en application de la tarification du carbone auprès des centrales au gaz du marché de l’électricité de l’Ontario a un effet non linéaire sur les prix moyens et sur l’affectation des coûts, car cette tarification prend la forme d’une majoration pouvant augmenter à mesure que le marché se déplace vers le haut de la courbe d’approvisionnement durant les heures de pointe. Étant donné que l’ordre de mérite est essentiellement établi par le taux de rendement thermique, les usines affichant un taux plus faible amorcent la répartition, et l’effet augmente proportionnellement à mesure que le prix monte.
11. Harold Lasswell & Abraham Kaplan, Power and Society: A Framework for Political Inquiry (New Haven: Yale University Press, 1950).
12. Kevin Flynn, député libéral et membre du Conseil exécutif, dans son opposition à la centrale : « Je crois que si le premier ministre se trouvait dans la même position, il ferait exactement la même chose. Je crois vraiment qu’il s’agit d’une question de décence. C’est vraiment, ‘Pour qui travaillez-vous en fin de compte?’ C’est pour les électeurs » [Traduction]. Jim Coyle, “Coyle: MPP Kevin Flynn takes on Oakville gas plant“ The Star (2 avril 2010), en ligne: <https://www.thestar.com/news/canada/2010/04/02/coyle_mpp_kevin_flynn_takes_on_oakville_gas_plant.html>.
13. Bureau de la Vérificatrice générale de l’Ontario, Rapport annuel 2015, Toronto, Bureau de la Vérificatrice Générale de l’Ontario, 2015, c 3.05, en ligne : <http://www.auditoron.ca/fr/content-fr/annualreports/arreports/fr15/3.05%20AR15%20fr.pdf>.
14. La VG et l’IESO remettent en question leurs choix mutuels de taux d’actualisation public. Les chiffres de l’IESO utilisent un taux de 6%, selon lui pour tenir compte du risque et de l’incertitude accrus que posent les contrats et les technologies de production de leur nature. La VG dit que 4% est un chiffre plus approprié. Aucun d’eux ne reflète adéquatement la valeur des actifs à long terme d’électricité pour la production dans le futur.
15. Rob Ferguson, “Energy minister Glenn Thibeault admits Ontario messed up on hydro rates with bad decisions” The Star (24 février 2017), en ligne: <https://www.thestar.com/news/queenspark/2017/02/24/energy-minister-glenn-thibeault-admits-ontario-messed-up-on-hydro-rates-with-bad-decisions.html>.
16. United Nations World Commission on Environment and Development (Commission Brundtland), Our Common Future (1987) dans lequel le développement durable est défini comme étant ce qui répond aux besoins de la génération actuelle sans compromettre la capacité des générations futures à combler leurs propres besoins.
17. Supra note 13.
18. Loi Constitutionnelle de 1867 (R-U), 30&31 Vict, c3, reproduite dans LRC 1985, annexe II, no 5.