Les changements dans les tarifs d’électricité de l’Ontario ont récemment fait l’objet d’une attention et de discussions publiques considérables, de nombreux analystes soulignant que les tarifs résidentiels ont presque doublé au cours de la dernière décennie1. Mais comment les augmentations récentes se comparent-elles à celles des décennies précédentes et aussi aux changements de taux dans d’autres régions? Le présent mémoire de politique présente une perspective historique et comparative de l’évolution des tarifs d’électricité de l’Ontario de 1970 à 2015, l’ère moderne de l’électricité dans la province, qui a vu l’ajout d’une capacité de production nucléaire à l’échelle commerciale, la création d’un marché de gros, ainsi que de nouvelles initiatives pour décarboniser la production et réduire la consommation. À l’aide de données statistiques provenant de plusieurs sources, le mémoire de politique révèle que (i) il y a eu de nombreux épisodes historiques de hausses rapides des taux à court terme suivies de périodes de croissance plus lente, (ii) les États américains ayant des profils de production semblables à ceux de l’Ontario ont également connu des hausses tarifaires à long terme, (iii) les coûts d’électricité en Ontario se sont élevés à un rythme plus spectaculaire dans la dernière décennie que dans les décennies précédentes et (iv) la nécessité de stimuler les investissements dans une nouvelle capacité de production, à la fin des années 1990, a contribué en grande partie à ce phénomène.
Tarification de l’électricité en Ontario
Pour comparer les tarifs et les tendances de l’électricité en Ontario avec ceux des autres provinces, cette analyse utilise les données de Statistique Canada tirées d’une enquête annuelle sur les services publics, l’Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation de l’électricité, qui a été réalisée chaque année depuis 1955 sous divers titres. Bien qu’il y ait certaines limites aux données, il s’agit de la seule source de données comparables sur les ventes et la production d’électricité dans toutes les provinces2. L’Energy Information Administration des États-Unis publie un ensemble de données identiques sur les coûts et les tarifs de l’électricité au niveau des États, ce qui facilite les comparaisons entre les tarifs canadiens et américains.
Les données de l’enquête de Statistique Canada permettent de calculer une approximation des tarifs d’électricité moyens pour chaque province – les recettes moyennes des services publics par kilowattheure (kWh) – en fonction des recettes d’électricité des services publics et de la quantité d’électricité vendue dans une province3. Les figures 1 et 2 illustrent les recettes moyennes par kilowattheure ($/kWh) en Ontario de 1970 à 2015 pour les clients résidentiels et pour toutes les catégories de clients en termes nominaux et réels. Les tendances des deux chiffres sont qualitativement similaires : les taux ont augmenté progressivement entre le début des années 1970 et le début des années 1990, sont restés relativement stables en termes réels jusqu’en 2008 environ, puis ont fortement augmenté après 2008. Les taux de croissance annuels composés (TCAC) des produits d’exploitation des services publics d’électricité résidentiels et des services publics d’électricité par kWh en termes réels (en dollars de 2010) au cours de la période de 1970 à 2015 étaient de 1,4 % et de 1,7 %, respectivement.
Figure 1 : Recettes du service public d’électricité de l’Ontario par kWh pour les clients résidentiels
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation de l’énergie électrique (2005-2015).
Figure 2 : Recettes du service public d’électricité de l’Ontario par kWh pour toutes les catégories de clients
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation de l’énergie électrique (2005-2015).
Il est à noter que les décennies précédentes ont également été marquées par des hausses rapides des taux d’intérêt réels à court terme. La figure 3 illustre la moyenne mobile sur deux ans de la variation annuelle en pourcentage des recettes moyennes des services publics d’électricité par kWh (en termes réels), révélant les épisodes où les tarifs ont augmenté, diminué ou sont demeurés relativement stables dans le temps. Les données indiquent plusieurs périodes d’appréciation annuelle réelle substantielle : la fin des années 1970, le début des années 1990 et la dernière décennie. Par exemple, après l’achèvement de la tranche 2 de la centrale nucléaire de Darlington en 1990, les recettes des services publics par kWh ont augmenté en moyenne de 6 % en termes réels chaque année de 1990 à 1993, ce qui a incité le gouvernement à instaurer un gel des tarifs qui a été maintenu pendant près de dix ans. L’accumulation d’une dette importante dans le secteur de l’électricité et la nécessité de renouveler l’infrastructure ont finalement amené un nouveau gouvernement à lever le gel des tarifs en avril 2004. Il y a également eu des épisodes intermittents de baisse intermittente des produits d’exploitation réels moyens des services publics d’électricité par kWh, en partie en raison de réductions ou de gels des tarifs nominaux.
Figure 3 : Variation en pourcentage des recettes du service public d’électricité de l’Ontario par kWh
Source : Calcul des auteurs. Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation de l’énergie électrique (2005-2015); Tableau Cansim 326-0021.
À titre de comparaison de référence supplémentaire, la figure 4 compare la croissance des recettes réelles des services publics d’électricité par kWh à la croissance des prix de l’essence depuis 1970. La croissance des recettes moyennes des services publics par kWh suit une tendance constante et croissante pendant la majeure partie de la période. Cette tendance s’accentue sensiblement après 2009, avec un taux de croissance annuel composé de 3,8 %. Le prix de l’essence, par contre, a également suivi une tendance à la hausse similaire, mais volatile, comme on l’observe avec la mesure de l’électricité.
Figure 4 : Recettes des services publics d’électricité par kWh, prix de l’essence et indice des prix à la consommation (1970=100)
Source : Calculs des auteurs. Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation de l’énergie électrique (2005-2015); Tableau Cansim 326-0021.
Tendances des prix de l’électricité dans d’autres régions
Comment l’évolution des tarifs d’électricité de l’Ontario se compare-t-elle à celle d’autres provinces du Canada et des États américains? La figure 5 illustre les recettes moyennes des services publics d’électricité par kWh pour les clients résidentiels de 1970 à 2015 en termes réels. Au début de la période, les tarifs de l’électricité résidentielle en Ontario se situaient au même niveau que ceux des deux provinces à faible taux du Canada, le Québec et le Manitoba, qui ont connu une très faible croissance en termes réels pendant plus de trois décennies. Toutefois, en 2015, l’Ontario était devenue, avec l’Île-du-Prince-Édouard et la Nouvelle-Écosse, l’une des provinces aux taux résidentiels les plus élevés. Seule la Saskatchewan a connu une transition semblable, passant d’un régime de prix relativement bas à un régime de prix élevés au cours de la même période.
Figure 5 : Recettes résidentielles moyennes d’électricité par kWh (en dollars de 2010)
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015).
La figure 6 montre le taux de croissance des tarifs d’électricité résidentiels pour chaque province indexés sur 1970 (en termes réels). La majorité des provinces n’ont pas connu de croissance significative des recettes réelles des services publics d’électricité résidentiels par kWh au cours de la période de 1970 à 2015. En fait, certaines ont connu des réductions réelles depuis 1970. Outre l’Ontario, seules l’Alberta, la Nouvelle-Écosse et la Saskatchewan – qui ont toutes connu une importante production d’électricité au charbon – avaient des tarifs d’électricité résidentiels en 2015 qui étaient plus élevés qu’en 1970 en termes réels.
Figure 6 : Indice des recettes résidentielles moyennes d’électricité par kWh (en dollars de 2010) (1970=100)
Source : Calcul des auteurs. Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015).
Toutefois, de simples comparaisons des tarifs d’électricité et des tendances entre les provinces peuvent être trompeuses, car les conditions économiques et les ressources et technologies de production d’électricité varient considérablement. L’Ontario est la province la plus grande et la plus diversifiée sur le plan économique au pays, et son secteur des services publics d’électricité est le plus important avec plus de 35 000 travailleurs. L’Ontario dispose également d’un ensemble unique de sources de production qui a considérablement changé depuis 1970. La figure 7 illustre les profils de production d’électricité dans les provinces à quatre moments (1970, 1985, 2000 et 2015). L’éventail des sources d’énergie utilisées pour la production d’électricité en Ontario a évolué, passant d’une séparation entre l’hydroélectricité et le charbon en 1970 à un mélange plus diversifié de nucléaire, d’hydroélectricité, d’énergies renouvelables et de gaz naturel en 2015. Les provinces et territoires où le coût de l’électricité est relativement faible, comme le Manitoba et le Québec, ont connu une composition stable de l’offre, dominée par la production hydroélectrique à faible coût.
Bien que l’Ontario ne dispose pas d’un point de comparaison évident avec les économies fondées sur les ressources naturelles des autres provinces canadiennes, la composition de son économie axée sur les services et la fabrication est plus comparable à celle de certains États américains. De même, le profil technologique de la production d’électricité correspond plus étroitement à celui de certains États qu’à celui d’autres provinces canadiennes. La Californie, le Michigan, l’État de New York et l’Ohio sont semblables à l’Ontario en termes de composition industrielle et de part relative de l’économie nationale.
Figure 7 : Part de la production provinciale d’électricité par type de combustible
Source : Calcul des auteurs. Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970, 1985); Production, transport et distribution d’électricité (2000); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2015).
Note : La catégorie des énergies renouvelables comprend l’électricité produite à partir de sources éoliennes, solaires, marémotrices et de biogaz.
La figure 8a présente les recettes annuelles des services publics d’électricité par kWh pour les clients résidentiels de ces quatre États et pour l’Ontario sur la période de 1970 à 20154. Elles présentent toutes une pente ascendante et, à l’exception des deux dernières années, dépassent chaque année les recettes d’électricité par kWh de l’Ontario. Les taux de croissance annuels composés pour les quatre États se situent entre 3,7 % et 4,5 %, soit de deux à trois fois le taux de croissance de l’Ontario pendant cette période. La figure 8b illustre les taux de croissance de l’Ontario et de ces quatre États depuis 1970. Le taux de croissance de l’Ontario a suivi de près celui de l’État de New York jusqu’en 2008 environ, après quoi il a divergé à la hausse. Bien que les tarifs d’électricité aient augmenté plus lentement au Michigan et en Ohio, ceux de la Californie ont généralement augmenté plus rapidement que ceux de l’Ontario au cours de la période de 45 ans.
Figure 8a : Recettes des services publics d’électricité par kWh pour les clients résidentiels en Ontario et dans certains États
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015). Energy Information Administration : State Energy Data System (SEDS).
Figure 8b : Indice des recettes des services publics d’électricité par kWh pour les clients résidentiels (dollars rajustés en fonction de la parité du pouvoir d’achat [PPA], 1970=100) pour l’Ontario et certains États
Source : Calcul de l’auteur. Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015). Energy Information Administration : State Energy Data System (SEDS).
Une autre comparaison porte sur les États américains qui ont un profil technologique de production d’électricité semblable à celui de l’Ontario. En 1990, l’Ontario disposait d’une combinaison de combustibles pour la production d’électricité qui comprenait 46 % d’énergie nucléaire, 31 % d’hydroélectricité et 22 % de charbon. L’Arizona, le New Hampshire, la Caroline du Sud et la Virginie avaient des profils similaires en ce qui concerne les sources de combustible en 1990 (voir le tableau 1). Aucun État ne correspond parfaitement à l’Ontario, mais tous les quatre dépendaient fortement du charbon et de l’énergie nucléaire.
La figure 9a présente les recettes des services publics d’électricité par kWh pour les clients résidentiels de ces États, révélant une convergence des tarifs d’électricité (aux taux de change calculés en fonction de la PPA) avec l’Ontario jusqu’en 2012, à l’exception du New Hampshire, qui a connu une hausse plus rapide. La figure 9b illustre la tendance de la croissance depuis 1970 pour les mêmes provinces et territoires et montre comment la croissance de l’Ontario a été comparable à celle de ces États jusqu’au milieu des années 1990, mais s’est ensuite nettement accélérée après 2000.
Tableau 1 : Part de la production d’électricité par type de combustible en Ontario et dans certains États en 1990
| Ontario | Arizona | New Hampshire | Caroline du Sud | Virginie | |
|---|---|---|---|---|---|
| Charbon | 22 % | 51 % | 24 % | 33 % | 45 % |
| Nucléaire | 46 % | 33 % | 33 % | 60 % | 45 % |
| Hydro | 31 % | 12 % | 15 % | 5 % | 3 % |
| Gaz naturel | 0 % | 4 % | 0 % | 1 % | 2 % |
| Énergies renouvelables | 0 % | 0 % | 9 % | 2 % | 3 % |
Figure 9a : Recettes par kWh des services publics d’électricité pour les clients résidentiels en Ontario et dans certains États
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015). Energy Information Administration : State Energy Data System (SEDS).
Figure 9b : Indice des recettes des services publics d’électricité par kWh pour les clients résidentiels de l’Ontario et de certains États (dollars rajustés en fonction de la PPA, 1970=100)
Source : Calcul de l’auteur. Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015). Energy Information Administration : State Energy Data System (SEDS).
En 2015, la combinaison de combustibles de l’Ontario avait considérablement changé : 59 % d’énergie nucléaire, 23 % d’hydroélectricité, 10 % de gaz naturel et 8 % d’énergie renouvelable (en termes de MWh produits), comme dans le Connecticut, le New Hampshire, le New Jersey et New York. Une distinction clé pour cet ensemble de comparateurs est que ces États utilisent peu ou pas du tout le charbon comme combustible pour la production d’électricité. Bien qu’ils n’aient pas adopté de moratoires sur le charbon, comme en Ontario, ils ont tous constaté une diminution spectaculaire de la part de l’électricité produite à partir du charbon. Par exemple, le Connecticut a réduit sa part de charbon de 24 % à moins de 2 % de l’électricité produite en 2015. De plus, ces États comptent tous sur une quantité importante d’énergie nucléaire, comme l’Ontario (voir le tableau 2 pour une comparaison des profils de production).
Les recettes moyennes par kWh des services publics d’électricité de l’Ontario (aux taux de change calculés en fonction de la PPA) sont les plus faibles de ce groupe de comparaison sur l’ensemble de la période (voir la figure 10a). En fait, New York avait en 1970 des taux deux fois plus élevés que ceux de l’Ontario. Comme à la figure 9b, la tendance de croissance illustrée à la figure 10b est comparable à celle des quatre États jusqu’à l’année 2003 environ, après quoi le taux de croissance de l’Ontario s’est accélère lorsque le gel des taux a été levé.
Tableau 2 : Part de la production d’électricité par type de combustible en Ontario et dans certains États en 2015
| Ontario | Connecticut | New Hampshire | New Jersey | New York | |
|---|---|---|---|---|---|
| Charbon | 0 % | 2 % | 5 % | 2 % | 2 % |
| Nucléaire | 59 % | 47 % | 47 % | 45 % | 32 % |
| Hydro | 23 % | 1 % | 6 % | 0 % | 19 % |
| Gaz naturel | 10 % | 46 % | 30 % | 50 % | 41 % |
| Énergies renouvelables | 8 % | 4 % | 11 % | 3 % | 5 % |
Figure 10a : Recettes par kWh des services publics d’électricité pour les clients résidentiels en Ontario et dans certains États
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015). Energy Information Administration : State Energy Data System (SEDS).
Figure 10b : Indice des recettes des services publics d’électricité par kWh pour les clients résidentiels de l’Ontario et de certains États (dollars rajustés en fonction de la PPA, 1970=100)
Source : Calcul de l’auteur. Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1970-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015). Energy Information Administration : State Energy Data System (SEDS).
Bien qu’on ait beaucoup parlé de l’augmentation des tarifs d’électricité en Ontario, les données présentées ici montrent à quel point il importe de choisir des régions de comparaison adéquates pour effectuer l’analyse. L’Ontario n’a pas les tarifs d’électricité les plus élevés en Amérique du Nord, bien qu’elle ait certains des tarifs les plus élevés au Canada. Aucune province n’est comparable à l’Ontario, et lorsqu’on examine des régions plus comparables aux États-Unis, on constate que les taux et la croissance des taux de l’Ontario sont comparables non seulement à ceux des provinces limitrophes avec lesquelles nous sommes en concurrence, mais aussi à ceux qui reflètent la diversité du portefeuille de production de la province.
Tendances de la capacité de production d’électricité
Bien que le présent mémoire de politique soit axé sur la documentation des tendances des tarifs d’électricité, les données de l’enquête de Statistique Canada contiennent également des renseignements sur la capacité de production annuelle dans chaque province. Les figures 12 et 13 montrent la capacité de production et les taux de croissance de l’Ontario et des autres provinces depuis 1970. Il est à noter que l’Ontario a connu une baisse importante de 19,8 % de sa capacité, qui est passée d’un sommet d’environ 37 000 MW en 1995 à 30 000 MW en 2000, à la suite de la fermeture de huit unités de production à la centrale nucléaire de Pickering et à la centrale nucléaire de Bruce. Cette situation a entraîné une pénurie de capacité globale dans la province, ce qui a incité la province à développer rapidement de nouvelles capacités, notamment dans le secteur de la production au gaz et, plus tard, dans celui des énergies renouvelables, ce qui s’est traduit par des taux de croissance annuelle de la capacité supérieurs à la moyenne après 2000. La panne d’électricité dans le nord-est et le sud du Canada en 2003 a renforcé les politiques visant à stimuler les investissements du secteur privé dans la nouvelle capacité de production. L’escalade rapide des tarifs de l’Ontario après le milieu des années 2000, lorsqu’une grande partie de cette nouvelle capacité a été achevée et incluse dans les tarifs, reflète l’impact économique de ces politiques antérieures de renforcement des capacités.
Figure 11 : Capacité provinciale de production d’électricité (1970=100)
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1990-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015).
Figure 12 : Taux de croissance quinquennaux annuels composés de la capacité de production des provinces
Source : Statistique Canada : Statistiques de l’énergie électrique, volume 2 (1990-1996); Production, transport et distribution d’électricité (1997-2004); Enquête annuelle sur l’offre et l’utilisation d’électricité (2005-2015)
Conclusion
Il ne fait aucun doute que les tarifs d’électricité en Ontario ont augmenté considérablement au cours de la dernière décennie, mais de simples comparaisons peuvent être trompeuses. La combinaison des technologies de production d’électricité, des ressources naturelles et de l’économie de l’Ontario est unique, ce qui fait des autres provinces de piètres comparateurs. Les comparaisons avec des États américains similaires peuvent être plus instructives, ce qui donne à penser que, même si les taux ont augmenté, ils demeurent relativement modérés. Enfin, la nécessité d’accroître la capacité de production, de remplacer les anciennes centrales au charbon par des centrales au gaz naturel moins polluantes et de moderniser les infrastructures de transport vieillissantes a également joué un rôle important.
* Professeur agrégé, Université Western Ontario
- Pour une discussion et une analyse détaillées des tendances récentes des tarifs d’électricité en Ontario, voir « The Economic Cost of Electricity Generation in Ontario », Ivey Energy Policy and Management Centre, 2017.
- Le sondage est administré dans le cadre du Programme intégré de statistiques sur les entreprises, et tous les services publics sont tenus de le remplir. Les données d’enquête se trouvent dans le tableau 127-008 de Statistique Canada. L’Annuaire des services publics de la Commission de l’énergie de l’Ontario contient des données semblables, mais cette publication n’est disponible que depuis 2005, et il n’existe pas de publications comparables pour les autres provinces. Les données de Statistique Canada diffèrent des données de la CEO à plusieurs égards. Par exemple, le taux de déclaration de Statistique Canada varie au cours de la période de l’enquête et il définit certaines catégories de clients différemment de la CEO. Néanmoins, les deux séries de données présentent une corrélation de 88 %, ce qui donne à penser que les données de Statistique Canada constituent une représentation raisonnable des coûts de l’électricité en Ontario.
- Les données sur les recettes d’électricité et les ventes de kWh ont été incluses dans chaque version de l’enquête de Statistique Canada sur le secteur de l’électricité et fournissent la plus longue approximation des tarifs d’électricité disponibles au Canada pour l’ensemble des provinces. Les produits tirés de l’électricité des services publics sont définis comme étant la quantité d’énergie électrique vendue à toutes les catégories de clients finaux par les services de distribution. L’enquête pose la question « Quelle a été la valeur de l’électricité livrée aux types de consommateurs finaux suivants : résidentiel, agricole, industriel et autres types de consommateurs » et fait la distinction entre les consommateurs résidentiels, agricoles, industriels et autres. L’enquête pose une question identique en ce qui concerne le volume d’électricité vendu aux clients utilisateurs finaux.
- L’information concernant la moyenne d’électricité par état est disponible par l’entremise du U.S. Energy Information Administration’s State Energy Data System. La série de donnés est ajustée pour la parité de pouvoir d’achat (PPA) en utilisant les taux de change de l’Organisation de cooperation et de développement économiques.