Le 28 juillet 2014, le gouvernement de l’Alberta (« l’Alberta ») a rendu publiques ses lignes directrices sur la consultation des Premières Nations en matière de gestion des ressources naturelles et du territoire (les « Lignes directrices »), qui viennent compléter sa politique de consultation des Premières Nations sur la gestion des ressources naturelles et du territoire (la « Politique ») publiée en août 2013. Alors que la Politique donne une vue d’ensemble du processus de consultation, l’objet des Lignes directrices est de décrire en détail la procédure à suivre.
Les Lignes directrices remplacent le document antérieur de 2007, qui décrivait des procédures de consultation distinctes pour chaque ministère du gouvernement. Les nouvelles Lignes directrices instituent un processus centralisé qui s’applique à toutes les décisions, qu’elles soient stratégiques ou qu’elles portent sur un projet en particulier, susceptibles d’avoir une incidence défavorable sur les droits des Premières Nations découlant des traités et leurs usages traditionnels. Les Lignes directrices sont entrées en vigueur à la date de leur publication et s’appliquent à tout processus de consultation amorcé après celle-ci. Dans le présent bulletin, nous résumons les procédures décrites dans les Lignes directrices.
Rôles et responsabilités dans le processus de consultation
L’Alberta reconnaît qu’il existe une obligation de consultation des Premières Nations lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :
- L’Alberta a une connaissance réelle ou par interprétation de l’existence d’un droit.
- L’Alberta envisage de prendre une décision en lien avec la gestion des ressources naturelles et du territoire.
- La décision de l’Alberta pourrait nuire à la pérennité de l’exercice de ce droit.
Lorsque l’obligation de consulter s’applique, elle impose différents rôles et responsabilités à l’Alberta, aux promoteurs du projet, à l’organisme de réglementation de l’énergie de l’Alberta (OREA) et aux Premières Nations :
- Alberta : L’obligation de consulter incombe à l’Alberta. L’Alberta a mis sur pied le Bureau de Consultation des Autochtones (BCA), dont le mandat est d’offrir des services de gestion des consultations, c’est-à-dire d’effectuer des évaluations préalables aux consultations, de conseiller et de guider tout au long du processus de consultation et de rendre une décision ou de formuler des recommandations quant au caractère adéquat de la consultation.
- Promoteurs du projet : L’Alberta peut déléguer aux promoteurs du projet certains aspects procéduraux de la consultation, à savoir la prise de contact avec les Premières Nations, la présentation et la description des plans du projet et la modification des plans du projet en réponse aux préoccupations soulevées durant la consultation. Les Lignes directrices indiquent qu’un « guide de la consultation à l’intention des promoteurs » est en cours d’élaboration pour préciser ce processus.
- OREA : Aux termes de l’article 21 du Responsible Energy Development Act, l’OREA n’a pas compétence pour évaluer le caractère adéquat des consultations menées par la Couronne. Toutefois, le BCA travaillera en étroite collaboration avec l’OREA pour s’assurer que toute consultation nécessaire soit menée avant que l’OREA rende une décision.
- Premières Nations : Les Premières Nations doivent répondre aux notifications des activités ou des décisions proposées et indiquer si celles-ci sont de nature à nuire à leurs droits en vertu des traités ou à leurs usages traditionnels. Les Premières Nations doivent également collaborer avec l’Alberta et les promoteurs du projet dans le but d’éviter, de réduire ou d’atténuer les incidences du projet sur leurs droits.
Processus et échéancier des consultations
Les Lignes directrices prévoient une consultation en six étapes principales :
- Évaluation préalable à la consultation : Après réception d’une demande, le BCA effectue une évaluation préliminaire du projet afin de déterminer si une consultation est nécessaire.
- Partage de l’information : Après réception d’une demande, le BCA examine les renseignements sur le projet ainsi que toute information disponible au sujet des droits conférés par les traités et des usages traditionnels en lien avec celui-ci, en vue de déterminer si une consultation est nécessaire et, le cas échéant, à quel niveau elle doit être menée.
- Détermination du niveau de consultation : Le niveau de consultation dépend de la nature du projet et de ses incidences possibles sur les droits conférés par les traités et les usages traditionnels. Il détermine la portée de la consultation et les mesures à prendre pour sa réalisation :
- Les projets de niveau 1 nécessitent une consultation « simplifiée », qui prévoit l’envoi d’une notification et la possibilité pour les Premières Nations d’y répondre;
- Les projets de niveau 2 nécessitent une consultation « standard », qui prévoit l’envoi d’une notification et la possibilité pour les Premières Nations d’y répondre, ainsi que l’obligation pour le promoteur d’assurer un suivi;
- Les projets de niveau 3 nécessitent une consultation « exhaustive », qui prévoit l’élaboration d’un plan de consultation, l’envoi d’une notification et la possibilité pour les Premières Nations d’y répondre, ainsi que l’obligation pour le promoteur d’assurer un suivi.
- Exploration des préoccupations : Après avoir remis un dossier d’information aux Premières Nations et assuré le suivi nécessaire, le promoteur est encouragé à envisager différentes options en vue d’éviter, de réduire ou d’atténuer les incidences du projet sur les droits issus des traités et les usages traditionnels. L’exploration des préoccupations des Premières Nations devrait être scrupuleusement consignée dans le dossier de consultation et, au moment de l’évaluation du caractère adéquat de la consultation, il sera tenu compte des efforts du promoteur pour y répondre.
- Vérification du dossier de consultation : Les promoteurs doivent envoyer une copie du dossier de consultation aux Premières Nations pour examen.
- Détermination du caractère adéquat de la consultation : Lorsque l’OREA doit donner son approbation, il incombera au BCA de déterminer si la consultation a été adéquate. Dans les autres cas, le BCA formulera une recommandation à l’attention du décideur de la Couronne quant au caractère adéquat de la consultation.
L’échéancier de chaque étape peut varier en fonction du niveau de consultation requis. Toutefois, il est reconnu dans les Lignes directrices que des prolongations seront parfois nécessaires.
Les annexes des Lignes directrices présentent des matrices de consultation par secteur destinées à servir d’outil de planification pour les promoteurs et à favoriser la transparence à l’égard des Premières Nations. Les matrices identifient la nature de l’activité et ses incidences possibles et suggèrent le niveau de consultation qui pourrait être nécessaire en l’absence d’autres facteurs.
L’Alberta indique que les Lignes directrices pourraient faire l’objet d’une mise à jour annuelle pour tenir compte de la rétroaction des ministères du gouvernement, des Premières Nations et des promoteurs.
Le 28 juillet 2014, le gouvernement de l’Alberta (« l’Alberta ») a rendu publiques ses lignes directrices sur la consultation des Premières Nations en matière de gestion des ressources naturelles et du territoire (les « Lignes directrices »), qui viennent compléter sa politique de consultation des Premières Nations sur la gestion des ressources naturelles et du territoire (la « Politique ») publiée en août 2013. Alors que la Politique donne une vue d’ensemble du processus de consultation, l’objet des Lignes directrices est de décrire en détail la procédure à suivre.
Les Lignes directrices remplacent le document antérieur de 2007, qui décrivait des procédures de consultation distinctes pour chaque ministère du gouvernement. Les nouvelles Lignes directrices instituent un processus centralisé qui s’applique à toutes les décisions, qu’elles soient stratégiques ou qu’elles portent sur un projet en particulier, susceptibles d’avoir une incidence défavorable sur les droits des Premières Nations découlant des traités et leurs usages traditionnels. Les Lignes directrices sont entrées en vigueur à la date de leur publication et s’appliquent à tout processus de consultation amorcé après celle-ci. Dans le présent bulletin, nous résumons les procédures décrites dans les Lignes directrices.
Rôles et responsabilités dans le processus de consultation
L’Alberta reconnaît qu’il existe une obligation de consultation des Premières Nations lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :
Lorsque l’obligation de consulter s’applique, elle impose différents rôles et responsabilités à l’Alberta, aux promoteurs du projet, à l’organisme de réglementation de l’énergie de l’Alberta (OREA) et aux Premières Nations :
Processus et échéancier des consultations
Les Lignes directrices prévoient une consultation en six étapes principales :
L’échéancier de chaque étape peut varier en fonction du niveau de consultation requis. Toutefois, il est reconnu dans les Lignes directrices que des prolongations seront parfois nécessaires.
Les annexes des Lignes directrices présentent des matrices de consultation par secteur destinées à servir d’outil de planification pour les promoteurs et à favoriser la transparence à l’égard des Premières Nations. Les matrices identifient la nature de l’activité et ses incidences possibles et suggèrent le niveau de consultation qui pourrait être nécessaire en l’absence d’autres facteurs.
L’Alberta indique que les Lignes directrices pourraient faire l’objet d’une mise à jour annuelle pour tenir compte de la rétroaction des ministères du gouvernement, des Premières Nations et des promoteurs.
* Hannah Roskey est une associée qui pratique dans le groupe sur les litiges et les résolutions de conflits au bureau de Calgary de Fasken Martineau Dumoulin SENCRL, srl. Une grande partie de la pratique de Hannah consiste à aider les requérants dans les procédures réglementaires.