La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre^[1] (LTPGES), dont la constitutionnalité a été confirmée par une majorité de la Cour suprême^[2], a élargi la compétence fédérale malgré la résistance de la plupart des provinces. La Loi sur l’évaluation d’impact^[3] (LEI) révisée et la nouvelle Loi visant à bâtir le Canada^[4] ont soulevé des préoccupations semblables. Toutefois, même si ces lois sont jugées constitutionnelles, il faut se rappeler que, tout comme dans le cas de la LTPGES, certains exercices du pouvoir discrétionnaire conféré par ces lois pourraient fort bien être déclarés ultra vires au motif qu’ils débordent le champ légitime de l’autorité fédérale. À titre d’illustration, le gouvernement fédéral ne saurait vraisemblablement justifier la réglementation de la construction d’un quartier résidentiel donné en vertu de la Loi visant à bâtir le Canada, même si ce projet était déclaré d’« intérêt national ».

Le présent article examine comment se manifeste concrètement le phénomène par lequel une loi est constitutionnelle alors que certaines de ses applications ne le sont pas. Premièrement, il sera question du volet de l’intérêt national (national concern) de la compétence relative à la « paix, à l’ordre et au bon gouvernement ». Deuxièmement, seront examinés les arrêts qui interprètent la notion législative d’« intérêt national » (national interest). Troisièmement, on rappellera que tout exercice du pouvoir discrétionnaire fondé sur ces lois, ou sur des lois semblables, peut être contesté comme étant inconstitutionnel, même lorsque la loi elle-même demeure constitutionnelle. Bien que cette question se pose par excellence dans le contexte de la Charte, elle vaut tout autant pour le partage des compétences.

1. L’INTÉRÊT NATIONAL

L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement fédéral le pouvoir de faire des lois pour la « paix, l’ordre et le bon gouvernement » (POBG) du Canada. Existe-t-il une seule loi adoptée par le Parlement qui ne vise pas la « paix, l’ordre et le bon gouvernement » du Canada? Il faut espérer que non. Pour éviter que ce pouvoir général ne supplante entièrement les compétences provinciales, des balises doctrinales ont dû l’encadrer^[5]. La jurisprudence a ainsi dégagé deux « volets » permettant de déterminer les cas où le recours à ce pouvoir de « POBG » est approprié :

1. le volet de l’urgence^[6]
2. le volet de l’intérêt national

Des arrêts comme R c Crown Zellerbach Canada Ltd^[7] et les Renvois relatifs à la LTPGES^[8] portent sur ce second volet, qui fait l’objet du présent article. Pour déterminer si une loi donnée relève de ce pouvoir, le tribunal doit d’abord qualifier la loi, puis la classifier. Il importe de bien distinguer ces deux étapes. La qualification permet de cerner la matière sur laquelle porte la loi. Celle-ci peut ensuite être classifiée en fonction des éléments suivants :

1. la question de savoir si la loi porte sur une matière fondamentale d’importance nationale^[9]
2. la matière doit présenter une « unicité, une particularité et une indivisibilité » qui la distingue qualitativement des matières d’intérêt provincial^[10]
3. il doit y avoir incapacité provinciale de réglementer le domaine, la loi devant être d’une nature telle que les provinces seraient incapables de l’adopter, et l’omission d’une seule province d’agir compromettrait le régime national tout en entraînant de graves conséquences extraprovinciales^[11]

Une dernière évaluation doit en outre confirmer que l’effet de la matière sur la compétence provinciale demeure compatible avec le partage fondamental des pouvoirs législatifs effectué par la Constitution^[12].

Parmi les affaires où ce pouvoir a été reconnu, mentionnons Johannesson c Municipality of West St Paul^[13], Munro c Commission de la capitale nationale^[14] et Ontario Hydro c Ontario (Commission des relations de travail)^[15]. Dans ces affaires, la Cour suprême a jugé que le gouvernement fédéral possède une compétence exclusive sur l’aéronautique, sur l’établissement et la gestion de la région de la capitale nationale (une zone délimitée regroupant le siège du gouvernement fédéral et ses environs), ainsi que sur la production, l’utilisation et l’application de l’énergie atomique. Ce pouvoir n’a toutefois pas été reconnu dans le Renvoi relatif à la Loi anti-inflation^[16] ni dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact^[17]. Dans la première affaire, une majorité divisée de la Cour suprême a estimé que l’endiguement et la réduction de l’inflation manquaient de spécificité pour relever de l’intérêt national. Dans la seconde, la Cour a jugé que les effets environnementaux interprovinciaux (c’est-à-dire l’évaluation et la réglementation des projets désignés en vue de réduire au minimum les effets négatifs potentiels, ainsi que l’encadrement de la manière dont les autorités fédérales évaluent les effets négatifs importants susceptibles de découler des projets fédéraux) revêtaient un caractère trop général pour relever de l’intérêt national.

2. L’INTÉRÊT NATIONAL

Contrairement à l’« intérêt national » au sens constitutionnel, l’« intérêt national » au sens législatif n’est pas une notion définie par la Constitution. On retrouve plutôt cette expression dans diverses lois. Certaines de ces lois portent sur des matières qui relèvent clairement de la compétence fédérale, et la notion d’« intérêt national » est alors employée dans la loi qui en assure la mise en œuvre. L’exemple le plus clair à cet égard est peut-être celui de l’immigration.^[18] À d’autres occasions, toutefois, l’« intérêt national » peut constituer le fondement sur lequel le gouvernement fédéral revendique compétence en vertu du pouvoir de paix, ordre et bon gouvernement (POBG). La Loi visant à bâtir le Canada en est peut-être l’exemple le plus clair, bien qu’elle puisse aussi, sans doute, relever des pouvoirs fédéraux relatifs à la réglementation du trafic et du commerce ainsi qu’à la navigation et aux bâtiments ou navires.

La notion d’« intérêt national » devra être interprétée dans le contexte de chaque loi où elle figure, conformément aux principes d’interprétation législative^[19]. Si l’emploi de cette notion d’une loi à l’autre peut révéler une certaine communauté de sens^[20], une loi traitant de l’« intérêt national » en matière de chemins de fer^[21] aura fort probablement un sens différent de celui d’une loi portant sur l’« intérêt national » en matière de sécurité nationale^[22]. Dans Ottawa Police Services c Diafwila^[23], le juge Miller a souligné que l’interprétation de cette notion est vraisemblablement fort tributaire du contexte. En même temps, un certain seuil, analogue sinon identique au « seuil » retenu dans la jurisprudence constitutionnelle relative à l’intérêt national, sera vraisemblablement présent.

3. LES LOIS PEUVENT ÊTRE CONSTITUTIONNELLES, MÊME SI LEUR APPLICATION NE L’EST PAS

Le gouvernement de l’Alberta a intenté une nouvelle contestation constitutionnelle visant la Loi sur l’évaluation d’impact révisée^[24]. Quelle que soit l’issue de cette affaire, il faut toutefois se rappeler que tout exercice du pouvoir discrétionnaire fondé sur la LEI, de même que tout exercice du pouvoir discrétionnaire fondé sur la LTPGES et sur la Loi visant à bâtir le Canada, doit lui aussi respecter le partage des compétences. En effet, le gouvernement fédéral ne peut accomplir indirectement, au moyen du pouvoir discrétionnaire administratif, ce qu’il ne peut accomplir directement par voie législative^[25].

Cette observation, à savoir que l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire administratif peut être inconstitutionnel même lorsque la loi habilitante est constitutionnelle, a été formulée dans divers contextes ces dernières années. Ceux-ci ont souvent porté sur la Charte. Par exemple, rien n’est inconstitutionnel dans un règlement d’un barreau imposant la civilité au sein de la profession juridique. Toutefois, dès lors que ce règlement porte atteinte à la liberté d’expression d’une personne, son application devient constitutionnellement suspecte^[26].

La manière dont les tribunaux doivent contrôler les cas où le pouvoir discrétionnaire administratif croise la Charte suscite une immense controverse en droit administratif depuis quelques années, en raison du cadre d’analyse établi dans Doré^[27], dont le sort a été expressément laissé en suspens dans Vavilov^[28]. Dans Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation)^[29], la Cour suprême a jugé que les décideurs administratifs doivent toujours tenir compte des « valeurs de la Charte », même lorsqu’aucun droit garanti par la Charte n’est en cause. Cependant, dans York Region District School Board c Elementary Teachers’ Federation of Ontario^[30], la Cour a jugé que la question de savoir si une décision administrative porte atteinte à un droit garanti par la Charte doit être contrôlée par les tribunaux selon la norme de la décision correcte, ce qui semble difficilement conciliable avec Doré. La meilleure façon, quoique imparfaite, de concilier ces arrêts paraît être la suivante :

1. l’analyse de la question de savoir si une décision administrative donnée restreint un droit garanti par la Charte relève de la norme de la décision correcte et de l’analyse constitutionnelle orthodoxe;
2. l’analyse de la question de savoir si cette restriction est justifiée de manière raisonnable au regard de l’article premier de la Charte commande le recours au cadre de l’arrêt Doré plutôt qu’à celui de l’arrêt Oakes; et
3. les décideurs administratifs ont une obligation autonome de tenir compte des « valeurs de la Charte », et le manquement à cette obligation risque de rendre leurs décisions déraisonnables^[31].

Sur le plan du fédéralisme, on trouve de même des affaires où les tribunaux jugent qu’une décision administrative et la loi qui la fonde sont soit intra vires (p ex Gateway Bible Baptist Church et al c Manitoba et al^[32]), soit ultra vires (p ex Director (EAP) c Alberta (Provincial Court)^[33]). Dans Gateway Bible Baptist Church, les ordonnances de santé publique contestées, prises en réponse à la COVID-19, pouvaient produire leurs effets en vertu de la Loi sur la santé publique^[34] provinciale, car elles n’entraient pas en conflit avec le Code criminel^[35] et n’en contrecarraient pas l’objet. Dans Director (EAP), en revanche, l’ordonnance de médiation d’une juge de la Cour provinciale était ultra vires, puisque ni la Provincial Court Act ni les Alberta Rules of Court ne lui conféraient de compétence inhérente. Seules les cours supérieures possèdent une compétence inhérente, et la Cour provinciale n’a acquis pareille compétence d’aucune manière. Conclure autrement reviendrait à accroître la capacité du gouvernement provincial de créer une cour supérieure, ce qui contreviendrait au partage des compétences. Il en va ainsi même si la création de la Cour provinciale, en tant que telle, est manifestement constitutionnelle.

L’affaire Treaty 8 Tribal Association c Barley^[36] est particulièrement pertinente, car la loi y était intra vires, mais non l’exercice du pouvoir discrétionnaire administratif. Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire visant la décision d’un arbitre fédéral selon laquelle l’association demanderesse constituait une entreprise fédérale aux fins de l’application du Code canadien du travail^[37] dans le cadre d’un congédiement prétendument injuste. La juge Tremblay-Lamer a annulé la décision de l’arbitre, concluant que la demanderesse était une entité provinciale et que le Code ne s’appliquait pas à la plainte de l’intimé. Elle a souligné que la norme de contrôle doit être celle de la décision correcte pour les questions constitutionnelles touchant le partage des compétences. En l’espèce, les activités de la demanderesse, soit la prestation de services et de conseils, la facilitation de projets économiques et la coordination de négociations pour le compte de Premières Nations, ne relevaient pas du contenu essentiel du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui vise « [l]es Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». Bien que le Code canadien du travail soit constitutionnel, il ne pouvait s’appliquer aux questions soulevées par la demande. L’arbitre aurait décliné la compétence fédérale si elle avait appliqué le bon critère.

Comme le soulignent Vavilov, Dunsmuir c Nouveau-Brunswick et Treaty 8 Tribal Association, aucune déférence n’est due à l’égard de la conclusion selon laquelle une décision administrative donnée contrevient au partage des compétences^[38]. En effet, un ordre de gouvernement ne peut accomplir indirectement, par voie administrative, ce qu’il ne peut accomplir directement par voie législative. Il en va différemment des litiges portant sur la conformité des décisions administratives à la Charte. Dans le contexte de la Charte, une « limite raisonnable » apportée à un droit garanti par la Charte dépend du contexte, de sorte qu’une certaine déférence envers le décideur administratif se justifie dans une certaine mesure^[39].

Comment savoir si un exercice donné du pouvoir discrétionnaire administratif fondé sur la LTPGES, la Loi visant à bâtir le Canada ou la LEI respecte le partage des compétences? Cette question devra manifestement être approfondie ultérieurement. Il demeure toutefois fort improbable que des décisions individuelles en matière de logement satisfassent aux exigences constitutionnelles, celles-ci se rattachant par excellence à la propriété et aux droits civils sans franchir de façon manifeste les frontières provinciales. Les caractéristiques dégagées par la jurisprudence relative au POBG constituent vraisemblablement des indices utiles pour établir qu’un exercice donné du pouvoir discrétionnaire administratif est conforme à la Constitution. Cependant, comme l’a souligné le juge Miller dans Diafwila^[40], les notions ne sont pas synonymes et il ne faut pas s’attendre à un chevauchement parfait.

CONCLUSION

Il règne une incertitude économique et une incertitude sur le plan des investissements quant à la portée de la Loi visant à bâtir le Canada et de la LEI. Or, même en tenant pour acquis que ces deux lois sont constitutionnelles, il est clair que leurs applications particulières doivent elles aussi être intra vires de la compétence fédérale. Le juge Rowe a déjà relevé qu’il s’agit d’une exigence applicable à la LTPGES dans ses motifs dissidents des Renvois relatifs à la LTPGES. Le juge en chef Wagner, au nom de la majorité, a répondu que « la prémisse sous-tendant les remarques de mon collègue — les règlements pris conformément à une loi habilitante doivent être conformes au partage des compétences et contribuer à la réalisation de l’objet de la loi — ne prête pas à controverse »^[41]. Autrement dit, les principes fondamentaux du droit administratif et du droit constitutionnel demeurent en place pour prévenir les excès de compétence fédérale dans ces domaines. 

• * Professeur agrégé et vice-doyen aux études supérieures, Faculté de droit, Université de l’Alberta. Le présent article s’inspire d’une présentation donnée dans le cadre du Forum sur le droit de l’énergie 2026 de l’ERQ, le 5 mai 2026. L’auteur remercie les participants pour les commentaires formulés lors de cette conférence, ainsi que Gabriela Holko pour son aide à la recherche, généreusement financée par la bourse Roger S Smith de l’Université de l’Alberta.

  ¹ Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, LC 2018, c 12, art 186 [LTPGES].

• ² Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11 [Renvois relatifs à la LTPGES].

• ³ Loi sur l’évaluation d’impact, LC 2019, c 28, art 1.

• ⁴ Loi visant à bâtir le Canada, LC 2025, c 2, art 4.

• ⁵ Peter Hogg et Wade Wright, Constitutional Law of Canada, 5^e éd, Toronto, Thomson Reuters Canada, 2020, s 17:1.

• ⁶ Renvoi relatif à la Loi anti-inflation, 1976 CanLII 16 (CSC) [Renvoi relatif à la Loi anti-inflation].

• ⁷ R c Crown Zellerbach Canada Ltd, 1988 CanLII 63 (CSC) [Crown Zellerbach].

• ⁸ Renvois relatifs à la LTPGES, supra note 2.

• ⁹ Ibid au para 142.

• ¹⁰ Ibid au para 145, citant Crown Zellerbach, supra note 7 à la p 432.

• ¹¹ Renvois relatifs à la LTPGES, supra note 2 au para 160, citant Crown Zellerbach, supra note 7 à la p 432.

• ¹² Renvois relatifs à la LTPGES, supra note 2 au para 165.

• ¹³ Johannesson c Municipality of West St Paul, 1951 CanLII 55 (CSC).

• ¹⁴ Munro c Commission de la capitale nationale, 1966 CanLII 74 (CSC).

• ¹⁵ Ontario Hydro c Ontario (Commission des relations de travail), 1993 CanLII 72 (CSC).

• ¹⁶ Renvoi relatif à la Loi anti-inflation, supra note 6.

• ¹⁷ Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, 2023 CSC 23 [Renvoi relatif à la LEI].

• ¹⁸ Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27, art 42.1(1)-(2); voir p ex Mason c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21 aux paras 88–89.

• ¹⁹ Voir p ex Philip Bryden et al, Public Law: Cases, Commentary, and Analysis, 5^e éd, Toronto, Emond Montgomery, 2025, ch 10.

• ²⁰ Voir p ex le lien entre la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, LRC 1985, c C-23, et la Loi sur les mesures d’urgence, LRC 1985, c 22 (4^e suppl), analysé dans Canada (Procureur général) c Association canadienne des libertés civiles, 2026 CAF 6.

• ²¹ Voir p ex An Act respecting the Saint John and Quebec Railway, SNB 1918, c 9, s 5.

• ²² Voir p ex Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 [Agraira] aux paras 87–88.

• ²³ Ottawa Police Services c Diafwila, 2016 ONCA 627 [Diafwila], citant Agraira, supra note 22.

• ²⁴ Renvoi relatif à la LEI, supra note 17; Reference re Impact Assessment Act (Canada), 2025 ABCA 75.

• ²⁵ Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (CA), 1996 CanLII 3884 (CAF) au para 20, modifié pour d’autres motifs par [1999] 2 RCS 817.

• ²⁶ Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12.

• ²⁷ Voir la tension entre Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation), 2023 CSC 31, et York Region District School Board c Elementary Teachers’ Federation of Ontario, 2024 CSC 22, analysée notamment dans Gerard J Kennedy, « Charter Values and Canadian Administrative Law: A Doctrinal Journey » (Legal Education Society of Alberta, 2026) [Kennedy].

• ²⁸ Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] au para 57.

• ²⁹ Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation), 2023 CSC 31.

• ³⁰ York Region District School Board c Elementary Teachers’ Federation of Ontario, 2024 CSC 22.

• ³¹ Kennedy, supra note 27.

• ³² Gateway Bible Baptist Church et al c Manitoba et al, 2021 MBQB 219, conf par 2023 MBCA 56, autorisation de pourvoi refusée, 2024 CanLII 20245 (CSC).

• ³³ Director (EAP) c Alberta (Provincial Court), 2017 ABQB 3.

• ³⁴ Loi sur la santé publique, CPLM c P210.

• ³⁵ Code criminel, LRC 1985, c C-46.

• ³⁶ Treaty 8 Tribal Association c Barley, 2016 CF 1090 [Treaty 8 Tribal Association].

• ³⁷ Code canadien du travail, LRC 1985, c L-2.

• ³⁸ Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para 58; Vavilov, supra note 28 au para 55.

• ³⁹ Kennedy, supra note 27.

• ⁴⁰ Diafwila, supra note 23 au para 56.

• ⁴¹ Supra note 2 au para 220.