Les acteurs du monde de la réglementation font parfois l’observation que si une seule personne se rappelait ce qui a été fait par le passé, il serait peut-être plus facile et rapide de trouver des solutions aux questions réglementaires difficiles.  Comme le dit le proverbe : « la mémoire est une faculté qui oublie ». C’est dans cet esprit que je vous présente cet article, un peu comme le disaient les Rolling Stones :

« [Traduction] À travers le passé, sombrement »,

bien qu’il s’agisse d’un domaine très différent. Depuis 1979, j’ai le plaisir, l’occasion et le privilège de participer activement aux débats en matière de réglementation, aux procédures connexes et au travail réglementaire de tous les jours, comme le maintien de la sécurité des pipelines de gaz et de pétrole, l’établissement de droits justes et raisonnables et l’exportation des surplus en fonction des besoins prévus des Canadiens. Cette expérience m’a permis d’observer ce qui se passe depuis longtemps et de partager mon point de vue sur ce qui a changé depuis ce temps, ainsi que sur les choses qui continueront de changer, mais je ne peux pas passer sous silence ce qui est probablement tout aussi important, soit ce qui n’a pas changé et qui demeure fidèle à lui-même.

Des articles, des publications et des mémoires ont déjà été rédigés^1,2,3 sur l’histoire de la réglementation de l’Office national de l’énergie. Le présent article a été préparé dans le même esprit; il est fondé sur l’expérience personnelle de son auteur et de ce fait, il est partial et loin d’être complet.

Au commencement… l’agrandissement des pipelines

Lorsque j’ai joint l’Office national de l’énergie le 22 mai 1979, à titre d’ingénieur junior (j’étais heureux d’avoir trouvé un emploi alors que le marché du travail pour les diplômés n’était pas très bon, même en sciences et génie), le Canada avait déjà un système de pipelines important qui traversait une bonne partie du pays d’est en ouest. L’exploration et le développement du pétrole et du gaz étaient également arrivés à maturité, même si la mer de Beaufort et la côte Est n’avaient pas encore vécu le boom des années 1980, lequel est dû en grande partie au Programme d’encouragement du secteur pétrolier du gouvernement Trudeau. Pourtant, le renforcement du pays par la construction de pipelines d’est en ouest demeurait un sujet d’actualité, car le réseau se terminait à Montréal. J’ai été embauché en grande partie pour assister à l’évaluation de deux applications concurrentes. L’une de ces applications était proposée par TransCanada PipeLines Limited (TransCanada), nommée « Gas East Project », dans le cadre duquel la société proposait d’étendre son pipeline jusqu’à la Ville de Québec, et ensuite lui faire traverser le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse. L’autre application était proposée par Q&M Pipe Lines Ltd. (Q & M), une filiale de NOVA Gas Transmission Ltd., dont le projet consistait essentiellement à faire la même chose.

Dans ce qui fut probablement une décision importante, voire une décision précurseure à la fusion future de TransCanada et NOVA Gas Transmission Ltd. (NOVA), les deux sociétés concurrentes ont combiné leurs applications et ont présenté à l’ONÉ une proposition unique, dans laquelle TransCanada s’occupait du pipeline jusqu’à Québec, et Q&M de Québec jusqu’aux Maritimes.

Le projet comprenait une ligne principale de grand diamètre et plusieurs lignes latérales pour servir les régions au Québec et dans les Maritimes. Ces lignes latérales ont soulevé beaucoup de controverses. Les régions désiraient leur propre ligne latérale, cherchant à profiter des bénéfices économiques que l’accès au gaz naturel pouvait apporter. Je me souviens en particulier des régions de la Beauce et du Lac St-Jean au Québec qui se sentaient privées de leur propre pipeline. L’approbation de l’Office ne comprenait aucune disposition pour ces pipelines latéraux en raison de facteurs économiques. Par la suite, chacune de ces régions a vu son réseau latéral être construit grâce à des subventions fédérales et provinciales.

L’Office a approuvé la partie du Québec le 15 mai 1980, sous réserve de l’autorisation du Cabinet fédéral. Dans la même décision, l’ONÉ n’a pas autorisé la partie pour les Maritimes, citant, entre autres, des raisons touchant le manque de renseignements environnementaux sur ce segment.  Dans ses Motifs de décision⁴, l’Office indiquait ceci :

« [Traduction]…Q&M n’a pas convaincu l’Office que le pipeline serait construit d’une manière acceptable pour l’environnement ».

Plus particulièrement, dans le chapitre sur l’environnement des Motifs⁵, l’Office s’explique comme suit :

« [Traduction] L’Office n’est pas convaincu que Q & M connait suffisamment la nature des préoccupations environnementales qu’elle rencontrera, ni n’est convaincu que la société a suffisamment planifié et étudié les mesures nécessaires appropriées pour protéger l’environnement dans lequel le pipeline passerait ».

Ce refus de construire 1 800 km de lignes principales et latérales illustre la détermination de l’Office, depuis sa formation, à intégrer les considérations sociales, environnementales et économiques dans les décisions qu’elle doit prendre en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie (la Loi sur l’ONÉ). On observe parfois que l’Office penche plutôt vers l’acceptation de projets de pipeline plutôt que de les refuser. Je ne suis pas d’accord. La raison qui explique un plus grand nombre d’approbations que de refus n’est pas une « tendance ». La proportion de projets approuvés par rapport aux projets refusés est une indication du degré de difficulté auquel une société fait face dans la préparation d’une demande complète conforme au Guide de dépôt et aux attentes de l’Office en ce qui a trait aux consultations préalables au dépôt avec le public et les citoyens touchés, ainsi que leurs collectivités. Un grand nombre de projets meurent sur la planche à dessin ou dans les salles de conseil des sociétés. Certains passent ce processus de sélection naturelle et se rendent à l’étape du dépôt pour ensuite mourir à cause de la détermination de l’Office à respecter l’intérêt public, comme le démontre le projet de Q & M.

La recommandation de l’Office d’approuver le volet du Québec du projet a été avalisée par le gouvernement fédéral.

Le volet des Maritimes a été déposé et entendu à nouveau. Il a été approuvé en 1981. Même si, à mon avis, cela n’a aucun lien, le prolongement pour les Maritimes a reçu le soutien public et explicite du gouvernement fédéral dans le cadre de son Programme énergétique national d’octobre 1980⁶. Le certificat a été délivré à une nouvelle société qui combinait les ressources humaines et financières de TransCanada et NOVA, nommée Trans Québec & Maritimes Inc.

Inflation, dépassements de coût, fardeaux réglementaires et réponses politiques et réglementaires

Le Programme énergétique national a été mis à jour en 1982⁷ afin de tenir compte de nouvelles circonstances et de communiquer la réponse politique face à ces changements. L’état du prolongement du système de pipeline vers les Maritimes a été abordé dans la mise à jour comme suit :

« [Traduction]… le calendrier de construction du pipeline Trans Québec & Maritimes a pris du retard en raison de délais réglementaires provinciaux et d’autres facteurs en dehors du contrôle du gouvernement du Canada. Le pipeline ne devrait pas être terminé jusqu’à Halifax avant la fin de 1986 »⁸.

Toutefois, cette explication ne mentionnait rien sur la réalité du moment, c’est-à-dire que le secteur des pipelines vivait une hausse des coûts et des dépassements dévastateurs. La construction de la section du Québec du pipeline, notamment deux contrats de construction entre Montréal et Trois-Rivières, a connu d’importants dépassements de coûts, entremêlés à la mauvaise température et à l’agitation ouvrière. L’économie de la construction du pipeline changeait fondamentalement. Les décideurs sentaient qu’ils devaient intervenir. Et c’est ce qu’ils ont fait. Le 16 décembre 1982, le ministre de l’Énergie, Jean Chrétien, a annoncé la nomination d’un « [Traduction] groupe de travail d’une seule personne sur les coûts de construction des pipelines »⁹. M. Chrétien a nommé M. Vernon L. Horte pour qu’il « [Traduction] enquête sur l’augmentation des coûts de construction de pipelines régis par le gouvernement fédéral au Canada, et qu’il recommande des solutions pratiques ».

Les compétences de M. Horte étaient impressionnantes. Il avait été président de TransCanada de 1968 à 1972, puis président de Canadian Arctic Gas Study Ltd. Au moment de sa nomination, il était consultant et membre du conseil d’administration de plusieurs sociétés canadiennes.

M. Horte a présenté son rapport le 30 juin 1983¹⁰, que l’on connaît depuis comme étant le « Rapport Horte ». Il a parlé à de nombreuses personnes de l’industrie et il a proposé des recommandations très créatives. Très peu de ces recommandations ont été mises en œuvre telles que proposées, mais en ce qui concerne celles touchant le processus réglementaire, l’esprit de ses travaux s’est reflété dans les pratiques de l’Office au cours des années subséquentes, notamment :

expliquer plus clairement aux demandeurs ce qui est considéré comme une demande complète, sans erreur (l’Office dispose maintenant d’un Guide de dépôt complet et pratique);

faire en sorte que le personnel de l’Office soit plus disponible pour les demandeurs éventuels afin qu’ils comprennent bien les exigences en matière de dépôt avant de présenter leurs demandes (il s’agit maintenant d’une pratique courante et d’une politique publique claire et explicite à cet égard qui est en place depuis de nombreuses années);

faire un plus grand usage des conférences préalables à l’audition.

M. Horte reconnaissait que le processus réglementaire impose un coût aux demandeurs et à la société, un fait accepté par l’Office à l’époque. Tout au long de son histoire, l’Office a toujours été au fait de cette réalité et il a toujours cherché à mettre en œuvre uniquement des exigences réglementaires ayant démontré qu’elles ajoutaient une valeur nette à la société canadienne, dans l’intérêt public. Le président Roland Priddle était un leader, de même que ma principale source d’inspiration, dans ce domaine, et bien d’autres.

Certaines recommandations de M. Horte étaient très audacieuses et auraient exigé des modifications à la Loi de l’ONÉ. Aucune de ces recommandations n’a été adoptée. La plus importante était la proposition d’introduire une évaluation préliminaire optionnelle :

« [Traduction] un tel processus permettrait à l’Office et au Cabinet de réaliser une évaluation préliminaire du projet. L’évaluation serait offerte au demandeur au début du processus, avant l’engagement de dépenses importantes en matière de réglementation. Grâce à cette procédure, les groupes qui se préparent à déposer une demande pour des projets importants, lesquels forceront probablement la tenue de longues audiences et l’engagement de coûts réglementaires importants, auront l’occasion d’évaluer la possibilité de réussite ou d’échec avant de s’engager dans un fardeau financier important associé à la préparation et à la présentation d’un dossier réglementaire complet et détaillé. Selon le point de vue du groupe de travail, l’offre d’une telle option dans le cadre du processus de certification encouragera le développement de projets importants dans les années à venir »¹¹.

M. Horte reconnaissait par ces propos ce que les observateurs du processus réglementaire n’apprécient pas toujours. Comme il a été indiqué précédemment, les propositions de projets sont évaluées tout au long de la définition et de la justification du projet. Un grand nombre de ces projets sont abandonnés en cours de route en raison de justifications économiques insuffisantes ou de considérations sociales ou environnementales. Ainsi, seuls les projets très solides sont présentés à l’Office.

Parallèlement au rapport Horte, l’Office et son personnel cherchaient des manières d’améliorer le processus réglementaire. À ce moment, on parlait de « fardeau réglementaire », ce qui comprenait le temps et les coûts nécessaires pour répondre à ce que les demandeurs considéraient comme des demandes de renseignements excessives, de « délais réglementaires » et du besoin de « simplifier » et de réduire les « chevauchements et les doublons ».

On ne parlait pas beaucoup publiquement de la valeur de la réglementation en ce qui a trait à la promotion de la sécurité, aux résultats relatifs à l’environnement et à l’efficacité économique, même si tout cela était probablement reconnu implicitement dans les milieux politiques et dans de nombreux secteurs de l’industrie énergétique. Mais le dialogue public, la réflexion au sein des ministères politiques, le discours politique et la réponse de l’Office étaient axés sur la réduction ou l’élimination du coût de la réglementation.

La réponse de l’Office s’est poursuivie au fil du temps. En 1985, l’Office a conclu que les petits pipelines sous sa compétence devraient être soumis à une réglementation en matière de droits et de tarifs moins stricte¹².  Il a divisé les sociétés de pipeline en deux groupes :

les sociétés du groupe 1, qui exploitent de vastes réseaux pipeliniers;

les sociétés du groupe 2, qui exploitent de petits pipelines.

Des Directives ont été publiées afin d’amorcer l’application de cette méthode, laquelle est encore en vigueur aujourd’hui dans les dispositions du Guide de dépôt¹³ de l’Office. L’Ordonnance de simplification, qui demeure aussi en vigueur aujourd’hui, explique en détail en quoi consiste le sujet d’une demande propre à un projet, comparativement au sujet qui évoquant les travaux pouvant être effectués et qui ne vise qu’à renseigner l’Office. Depuis 1985, le nombre de projets pour lesquels l’Office doit prendre une décision précise a diminué considérablement. Les ressources des sociétés réglementées, des parties concernées et du personnel de l’Office peuvent être utilisées à des fins très productives en matière de réglementation.

En améliorant le processus réglementaire, l’Office s’est toujours engagé à améliorer de façon continue les résultats en matière de sécurité et d’environnement. La simplification et l’amélioration concernaient la réduction des aspects administratifs des processus, et visaient à faire en sorte que les sociétés réglementées n’aient qu’à présenter des dossiers avec des renseignements relatifs à l’atteinte de ces résultats. La sécurité et la protection de l’environnement n’ont jamais été compromises dans cette aventure. En réalité, en mettant l’accent sur les renseignements précieux fondés sur les risques que fournissent les sociétés, les résultats en matière de sécurité et de protection de l’environnement se sont toujours améliorés. Comme le raconte la chanson des Beatles,

« Getting better » (s’améliorer), dans ce secteur de l’Office, entre autres, les choses s’améliorent tout le temps.

Le 24 octobre 1988, dans une autre manifestation de son désir d’améliorer continuellement sa boîte à outils, l’Office a produit un rapport sur l’amélioration du processus réglementaire¹⁴. Ce dernier faisait suite à un document public publié en 1987 et à l’échange subséquent de communications avec des parties prenantes des processus de l’Office. Les sujets abordés dans ce rapport étaient très variés : « [Traduction] … questions de procédure, comme la possibilité d’appliquer des ententes négociées et d’établir des règles génériques; clarification du rôle du personnel de l’office aux auditions; application des règles de justice naturelle; et recours aux conférences techniques »¹⁵. Il faut noter que le rapport n’était qu’un modeste effort prématuré pour tenter de rendre possible le dépôt d’ententes négociées sur la question des droits et des tarifs. L’Office s’est abstenu de confirmer l’inclusion des principes de détermination des droits dans cet exercice, un écart qu’il a rapidement comblé dans le cadre de procédures spécifiques. Il s’est également retenu d’imposer des limites de temps pour le traitement des demandes, tel que certaines parties de l’industrie le suggéraient. Cela allait changer graduellement avec l’adoption des normes de service de l’Office quelques décennies plus tard et avec l’adoption par le Parlement de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable en 2012.

Réglementation reposant sur des principes

À titre de tribunal administratif quasi judiciaire, l’Office n’est pas lié par les décisions précédentes. Pourtant, de nombreux observateurs du monde de la réglementation voient la prise de décisions qui démontrent une certaine prévisibilité et un sentiment global d’orientation et de finalité comme constituant un attribut positif. L’Office tente depuis plusieurs décennies d’éclaircir sa position et d’expliquer en détail les principes et les valeurs sur lesquels il fonde ses décisions. Comme je l’ai dit souvent, lorsqu’une question particulière est soumise devant l’Office, personne ne peut dire avec certitude dans quelle direction se dirige l’Office, mais on peut assurément confirmer d’où il vient, et ce, grâce à l’établissement, par différents conseils de l’Office, de principes directeurs qui guident ces derniers dans leur prise de décisions.

Une première série de Motifs contenant les premiers principes a été préparée dans le cadre de la décision rendue par l’Office en juin 1987 au sujet des droits d’Interprovincial Pipe Line Limited (IPL)¹⁶, maintenant connue sous le nom d’Enbridge Inc. L’honneur revient au président du conseil, et au membre de l’Office A. Digby Hunt, habilement assisté par un jeune conseiller d’alors à l’Office, Loyola Keough, pour avoir poussé l’Office et son personnel à adopter des principes réglementaires fondamentaux. Je doute que le concept fût nouveau, mais c’est dans cette décision que la notion fondamentale de « droits fondés sur les coûts » ou le principe de « droits d’utilisation » a été définie et expliquée clairement. Voilà ce que l’Office a dit :

« La complexité des questions débattues et les points de vue contradictoires soutenus par les diverses parties montrent bien, encore une fois, qu’en matière de conception des droits, l’Office ne doit pas perdre de vue les principes régissant la détermination de droits justes et raisonnables¹⁷ […] il importe de ne jamais déroger à un principe¹⁸  […] Dans sa recherche d’une méthode appropriée de détermination des droits pour PIL, l’Office s’est employé à faire en sorte que les droits demeurent dans la mesure du possible fondés sur les coûts. Autrement dit, il a cherché à appliquer en règle générale la notion de

« droits d’utilisation ». L’Office reconnaît qu’en raison entre autres de considérations pratiques et de restrictions sur les procédures de répartition des coûts, il n’est pas possible de respecter de façon absolue le principe de droits fondés uniquement sur les coûts, c’est-à-dire adopter un principe qui reflète de façon précise et complète de toutes les dépenses découlant d’un service particulier sur une distance donnée. Néanmoins, en cherchant à se rapprocher le plus possible de cet objectif dans l’établissement des droits d’IPL, on devrait pouvoir faire en sorte que ce soient les utilisateurs du réseau qui assument les responsabilités financières associées aux coûts générés par le transport de leurs hydrocarbures sur la ligne. L’Office est par ailleurs d’avis qu’il importe de s’efforcer de réduire au minimum l’interfinancement. C’est en visant ces objectifs que l’on pourra établir des droits qui pourront raisonnablement être caractérisés comme étant fondés sur les coûts »¹⁹.

Environ au même moment, l’Office traitait des prolongements successifs du système transcanadien. Dans trois décisions consécutives sur ces prolongements à la fin des années 1980 et au début des années 1990, l’Office a continué de développer la base d’un cadre réglementaire, axé sur la valeur et fondé sur des principes, pour les installations de pipelines et leurs droits et tarifs.

Dans les Motifs de décision GH-2-87²⁰, à la suite d’une audience de 44 jours, l’Office à mis beaucoup d’efforts pour expliquer son choix de la méthode de tarification intégrée plutôt que celle du droit calculé pour le prolongement proposé qui visait, dans une certaine mesure, le marché du gaz naturel de la côte Est des États-Unis. Selon les répercussions économiques pour les parties, ces dernières étaient très divisées sur cette question. Dans le chapitre sur la méthodologie du calcul des droits²¹ de ces Motifs, l’Office expliquait les considérations pratiques et juridiques touchant sa décision. Il s’agissait de la première fois que l’Office fournissait un commentaire détaillé sur les principes qu’il a adoptés pour prendre ses décisions. Parmi ces principes, on peut compter:

la nature juste et équitable

la nature intégrée du système

la complexité/simplicité

la norme juste et raisonnable, et le rôle de l’origine des coûts dans le respect de cette norme

aucune discrimination injuste

aucun droit acquis

Plusieurs déclarations formulées par l’Office dans ces Motifs lui ont été présentées à nouveau lors d’audiences subséquentes, et l’Office les a réaffirmées dans ses décisions. Il ne fait aucun doute que nous les reverrons ultérieurement. Le principe « aucun droit acquis » est l’un des meilleurs exemples. Selon les propres mots de l’Office:

« [Traduction] Du point de vue de l’Office, le paiement de droits par le passé ne conférait aucun avantage aux payeurs de droits au-delà de la prestation des services à ce moment. L’Office ne considère pas comme égaux ceux qui ont payé pour un service et ceux qui ont payé pour les installations. Ainsi, l’Office rejette la notion que les expéditeurs qui ont utilisé un pipeline par le passé ont, d’une certaine manière, le droit de continuer à utiliser les installations existantes sans être affectés par de nouvelles circonstances »²².

Dans sa demande d’installation subséquente (Motifs de décision GH-4-88), TransCanada cherchait à obtenir l’approbation de l’Office pour un prolongement de 568 millions de dollars afin de renforcer la capacité globale du système et d’accroître les livraisons intérieures et l’exportation. L’audience n’aura duré que 14 jours.

L’audition précédente (Motifs de décision GH-2-87) a permis de confirmer certains principes considérés par l’Office en vertu de la partie IV de la Loi sur l’ONÉ, en ce qui a trait aux droits et aux tarifs. Dans les Motifs de décision GH-4-88, l’Office confirmait un principe important relié à son inspection des installations en vertu de la partie III de la Loi, nommément la question de la faisabilité économique d’un prolongement. Encore une fois, plusieurs déclarations de l’Office dans ce dossier lui ont été présentées à nouveau lors d’audiences subséquentes, et l’Office les a réitérés. Il ne fait aucun doute que nous verrons ces mots de nouveau. Selon les propres mots de l’Office dans les Motifs de décision GH-4-88:

« L’Office est d’avis que TransCanada a la responsabilité de produire une preuve démontrant notamment, la faisabilité économique d’un accroissement de la capacité pipelinière. TransCanada ne devrait pas être perçue comme une simple voie de communication de divers renseignements à soumettre et à débattre au cours d’une audience publique. C’est à l’Office qu’il incombe, ultimement, de décider si les installations visées par une demande présentée en vertu de la Partie III de la Loi sont et seront d’utilité publique, mais c’est à TransCanada qu’il incombe de démontrer, par la preuve, qu’un agrandissement est économiquement faisable. La preuve doit démontrer, entre autres choses, que TransCanada s’est assurée qu’il existe ou existera des approvisionnements adéquats en gaz naturel et des marchés viables pour le gaz naturel, à long terme, pour garantir la viabilité financière du pipeline »²³.

Dans la troisième des demandes en quelque sorte reliées, entendues dans le cadre de l’Ordonnance d’audience GH-5-89²⁴ de l’Office, TransCanada demandait l’approbation pour un prolongement d’une valeur de 2,6 milliards de dollars visant encore une combinaison des marchés canadiens et américains. L’Office a approuvé le prolongement en utilisant le cadre de faisabilité économique énoncé dans les Motifs de décision GH-4-88. Il a également appuyé une méthodologie intégrée pour le prolongement, conformément aux principes énoncés dans les Motifs de décision GH-2-87. En résumant les opinions des parties dans ses Motifs, l’Office a préparé un sommaire des preuves en fonction de ces principes, notamment:

la nature intégrée du système

la simplicité

l’origine des coûts

aucune discrimination injuste

aucun droit acquis

Ces quatre Motifs de décision consécutifs, RH-4-86, GH-2-87, GH-4-88 et GH-5-89, forment un ensemble de principes qui sont toujours utilisés de nos jours et qui le seront encore probablement dans un avenir proche. Ils contribuent à la réputation de l’Office comme étant un organisme réglementaire ayant à cœur la stabilité et l’uniformité réglementaires. Ils devraient être cités dans tous les cours sur les principes réglementaires canadiens.

De nombreuses années plus tard, dans un dossier appelé Gros Cacouna²⁵, l’Office a réitéré ces principes et les a appliqués au point de réception proposé pour le gaz naturel liquéfié. Les installations n’ont pas été construites en raison de changements dans le marché, mais le dossier a permis à l’Office de démontrer que les premiers principes ne changent pas facilement lorsque vient le temps de justifier ces décisions.

Déménagement, réglementation incitative, ententes négociées et coût du capital générique

En parallèle avec ces dossiers, un consensus croissant s’est développé entre un grand nombre de parties, et au sein de l’Office, selon lequel les audiences en matière de droits et de tarifs présentaient souvent la même preuve, des débats prévisibles et une preuve de témoins experts totalement attendue. Très peu de personnes croyaient que ces interminables audiences accusatoires étaient efficaces et productives. Je ne peux qu’imaginer les difficultés qu’ont dû surmonter de nombreux témoins se préparant à un contre-interrogatoire; comme le chantait si bien AC/DC dans « Highway to Hell », ces témoins devaient avoir l’impression d’être embarqués sur la voie expresse vers l’enfer.

L’Office a senti qu’il était important d’indiquer aux parties qui témoignaient devant lui qu’il était totalement ouvert en ce qui concerne l’évolution du cadre réglementaire qu’il administre.

Entre temps, l’Office a déménagé d’Ottawa à Calgary. Le déménagement avait été annoncé par le ministre des Finances, l’honorable M. Wilson, lors du Discours du budget du gouvernement Mulroney en février 1991. La culture populaire laisse entendre que l’annonce était écrite à la main sur une languette adhésive jaune, car elle ne faisait pas partie de la documentation du budget. L’exploitation de l’Office depuis Calgary a commencé à la fête du Travail de 1991, et le bureau d’Ottawa a été fermé. De nombreux employés, dont moi-même, ont été choqués par la nouvelle et la manière dont elle a été annoncée. La confidentialité du Budget a été invoquée pour justifier le choix de la méthode de communication. L’Office a perdu les deux tiers de son personnel dans ce déménagement ainsi que plusieurs de ses directeurs, mais très peu de membres de l’Office.  Même si nous étions préoccupés par la perte de la mémoire institutionnelle, la dotation en nouveau personnel a produit une transformation fondamentale en ce qui a trait à la culture et à l’attitude de l’Office, créant ce qui est connu en agriculture comme une « force hybride », combinant dans une seule organisation les valeurs des services publics que l’on retrouve dans toutes les institutions fédérales et le meilleur de Calgary, soit son esprit entrepreneurial et sa détermination. Je ne me rappelle aucun moment où il la mémoire institutionnelle m’a manquée durant cette période.

J’avais quitté Ottawa en juillet 1991, étant toujours employé comme directeur du Génie. À ce moment, je ne savais pas que le directeur général, Ed Gordon et le directeur administratif, Robin Glass, avaient décidé qu’à mon arrivée à Calgary, je deviendrais directeur de la Réglementation financière. Comme un bon soldat, j’ai accepté, sans savoir ce qui s’en venait. Des réformes fondamentales de la réglementation financière étaient prévues.

Stimulé en grande partie par les idées d’un membre de l’Office d’alors, Ken Vollman, l’Office a publié un document technique sur la réglementation incitative²⁶, a tenu un atelier et a préparé un sommaire des résultats²⁷. Dans la lettre de présentation des résultats de l’atelier, l’Office énonçait ceci:

« [Traduction] […] l’Office souhaite toujours tenir compte des changements visant à améliorer l’efficacité de son processus réglementaire et à ajuster son régime réglementaire en fonction des changements dans les conditions du marché ».

Grâce à ces étapes simples, l’Office a expliqué très clairement qu’il était ouvert à de nouvelles idées, et ces dernières sont venues.

La première est nouvelle idée a été présentée par la Compagnie pétrolière Impériale Ltée, qui a publié un document novateur intitulé:

« PRIDE »²⁸. Le document de 39 pages était utilisé dans des discussions à l’intérieur du groupe d’expéditeurs de la société Inter Provincial Pipe Line de l’époque.  L’acronyme PRIDE désignait l’expression « Price Driven Efficiency » (efficacité dictée par le prix). Dans son document l’Impériale proposait une réglementation reflétant le marché, axée principalement sur les droits (prix) plutôt que sur les coûts, fournissant des incitatifs pour améliorer l’efficacité des opérations et la prestation de services; les clients profiteraient alors des économies réalisées par le recalcul périodique des tarifs de base et par un gain de productivité annuel. L’Impériale mentionnait dans ce document que cette méthode n’était pas parfaite, mais qu’elle était préférable à une réglementation classique axée sur le coût du service²⁹. Dans son introduction, l’Impériale fait référence à l’Atelier sur les mesures de réglementation incitatives de l’Office comme base pour l’ouverture de ces discussions.

L’Office ne participait pas activement aux discussions entourant le document PRIDE. Ce dernier est généralement considéré comme un contributeur clé à la première entente négociée de cinq ans entre Inter Provincial Pipe Line et ses expéditeurs. L’entente était guidée par des principes de base de la réglementation incitative. La réglementation canadienne a fait des pas de géant. En acceptant l’entente sans modification, l’Office donnait une preuve concrète qu’il était prêt à accepter des ententes négociées sans choisir uniquement ce qui lui convient, en respectant ses propres directives d’entente négociée.

Avant ce changement, l’Office n’a eu pendant plusieurs années que peu de crédibilité pour traiter des ententes négociées. L’un des facteurs clés qui a contribué à cette situation a été le choix très sélectif d’une entente contestée renvoyée à l’Office par la Société Gazoduc Trans Québec & Maritimes Inc. pour de nouveaux droits entrant en vigueur le 1^er février 1985. Dans les Motifs de décision RH-4-85 de septembre 1985³⁰, l’Office exprimait des opinions mitigées sur les ententes négociées:

« Le fait que la requérante et certaines des principales parties intéressées en soient venues à une entente sur des droits justes et raisonnables a eu un certain effet sur la détermination par l’Office de droits justes et raisonnables. Toutefois, l’existence de cette entente ne peut pas entraver la discrétion de l’Office. L’Office ne peut pas abandonner son mandat. L’entente ne peut pas, en elle-même, être un véhicule pour déterminer de l’aspect juste et de l’aspect raisonnable des droits demandés »³¹.

Le fait que cette entente contestée ait été refusée a eu l’effet d’une douche froide qui a duré près de 10 ans. La première entente d’IPL a complètement renversé la vapeur, et plusieurs ententes ont été déposées et approuvées par l’Office au cours des années suivantes. Aujourd’hui, les ententes négociées demeurent ce que les gens cherchent à obtenir, ne se rendant en audience devant l’Office qu’en dernier recours. Pendant ce temps, les intentions de l’Office demeurent claires, à savoir que les sociétés et leurs expéditeurs ont deux options pour mettre en place des droits :

l’entente ou l’arbitrage. Comme je l’ai dit souvent, l’Office n’a aucun « sentiment » quant à la supériorité d’une option par rapport à l’autre. L’Office ne voit pas la présentation d’une demande contestée ou d’une entente contestée comme un échec, mais simplement comme une présentation de faits auxquels il faut répondre.

Au cours de la première moitié des années 1990, dans la foulée de toutes ces activités visant à améliorer le processus réglementaire, l’Office a pris des mesures concrètes pour réduire le fardeau, que certains appellent la

« douleur », associé aux déterminations annuelles du taux de rendement ou aux ententes négociées. Dans le cadre de cette entente, IPL a évoqué que ce genre de détermination était inutile. Par contre, d’autres entreprises devaient tout de même passer dans le hachoir à viande, chaque année ou presque. La réglementation financière est perçue par un grand nombre de personne comme une science très compliquée, et par d’autres comme de la poudre aux yeux. Des experts, souvent titulaires de doctorats, peuvent produire un grand éventail de taux de rendement justifiés. Il existe de nombreuses hypothèses. Les demandes d’échange de renseignements et les contre-interrogatoires sur le sujet peuvent être pénibles. Et ultimement, les membres de l’Office responsables du dossier doivent absolument rendre un jugement avisé. Comme le faisait remarquer l’Office à ce moment:

« […] il a constaté que la preuve déposée par les témoins experts financiers était fort comparable d’une audience à l’autre. Même si les paramètres financiers changent d’année en année, les techniques et les interprétations utilisées pour faire des recommandations sur le rendement du capital-action ordinaire (« RCO ») sont, en général, sensiblement les mêmes. Cela a amené l’Office à examiner les économies qui pourraient être réalisées s’il adoptait une formule de rajustement du RCO »³².

L’investissement excessif apparent dans les déterminations annuelles a poussé l’Office, avec un soutien mitigé de l’industrie, à embarquer dans une procédure générique d’envergure relative au coût du capital avec des sociétés multiples. Le 17 mars 1994 est née l’audience générique sur le coût du capital des sociétés pipelinières multiples, la RH-2-94.

Dans ce qui est considéré comme une décision administrative, l’Office a transmis sa vision du résultat ultime, non pas en termes de rendement en soi, mais plutôt en ce qui a trait à la manière dont le taux de rendement serait établi. Voici ce qui ressort de la décision rendue lors de l’audience:

« Souhaitant éliminer les audiences annuelles sur le coût du capital, il jugeait qu’un mécanisme automatique de rajustement du RCO conviendrait le mieux pour assurer que les taux de rendement approuvés demeurent équitables pour toutes les parties, tout en permettant d’éviter les dépenses liées à l’examen des modifications annuelles ou biannuelles des taux de rendement ».

C’est précisément ce que l’Office a fait en fin de compte. Dans les motifs de décision, l’Office

a conclu que, pour l’année d’essai 1995, un RCO de 12,25 % était approprié pour un pipeline de base. Afin de tenir compte des risques propres à la société, il a établi des structures de capital pour chacune de ces sociétés visées par l’audience. Cela a permis d’établir un mécanisme d’ajustement automatique pour 1996 et les années subséquentes, en fonction du rendement des obligations du Canada à long terme. Soudainement, le rituel a pris fin. Toutes les autres compétences ont suivi. L’objectif pratiquement irréalisable était atteint. Le même processus générique allait demeurer en place pendant 14 ans, jusqu’en octobre 2009, où il a été abandonné.

Ce dossier est un exemple de l’un des attributs clés de l’Office national de l’énergie : il n’hésite pas à prendre la tête et à aller de l’avant même lorsque le degré de soutien entre les parties touchées est mitigé, comme c’était le cas au départ. Les actions de l’Office sont guidées par ce qu’il considère comme d’intérêt public. Cela ne veut pas toujours dire qu’il s’agit du choix le plus populaire; en réalité, c’est rarement le cas.

Réoutillage à l’interne – le grand ménage 

Bien que l’Office soit continuellement à la recherche de façons d’améliorer ses processus externes, il prend également en considération des manières d’améliorer son exploitation à l’interne. En décembre 1984, j’ai été nommé directeur administratif, un poste renommé, par la suite « chef de l’exploitation ». Le président à l’époque, Roland Priddle, m’a rapidement fait savoir que j’étais libre d’apporter des changements importants, notamment une réorganisation, cette panacée surévaluée, pour apporter un changement positif.

Il m’a fallu deux ans, avec l’aide précieuse de Danny Woodward, un consultant d’Ottawa sur les questions organisationnelles, pour que je présente, lors d’une réunion avec tout le personnel dans un hôtel du centre-ville le 17 octobre 1996, une transformation importante des activités visant à tirer le meilleur des gens de l’ensemble de l’organisation. Cette initiative comportait certes une réorganisation, laquelle est essentiellement toujours en place aujourd’hui, visant la formation d’équipes autour des processus d’affaires (p. ex. applications, opérations, analyse et surveillance des commodités énergétiques). Jusqu’alors, les gens étaient regroupés par profession, comme le génie, l’environnement et l’économie, tout comme lorsque j’ai joint l’Office en 1979.

C’est à ce moment que l’Office a créé le concept des directeurs professionnels, comme le chef ingénieur, le chef économiste et le chef de l’environnement, pour s’occuper des questions techniques plus complexes à l’échelle de la direction, et pour superviser le perfectionnement professionnel des gens par un groupe professionnel. Une fois encore, cette échelle est encore en place aujourd’hui. Cependant, cette structure a été améliorée par la création d’un certain nombre de nouveaux postes de direction par groupe professionnel, comme celui de chef professionnel, juridique et chef professionnel, engagement avec le Nord.

Toute transition de cette envergure amène des coûts importants, principalement sur le plan humain. Dans ce cas particulier, étant donné que la fondation de base de la transformation de 1996 est en place depuis longtemps, je suis persuadé que les avantages dépassaient les coûts.

Prolongement d’un pipeline dans les Cantons de l’Est

Après azoir complété une importante initiative interne, le président d’alors, Roland Priddle, a demandé au gouvernement de me nommer membre de l’Office temporaire afin qu’il y ait un président bilingue pour présider la demande de Trans Québec et Maritimes Pipeline Inc. visant à prolonger le réseau Portland Natural Gas Transmission (PNGTS). Je ne me souviens pas que le président Priddle m’ait demandé si j’acceptais de tenir ce rôle. Comme il me connaissait bien, lorsque j’ai appris la nouvelle de ces deux affectations et qu’il m’a demandé d’embarquer, en bon soldat j’ai sauté dans le bateau. C’était ma première audience en tant que membre de l’Office et, tant qu’à y être, ma première audience en tant que président du Comité d’audiences par la même occasion.

Ce n’était pas le premier projet étudié par l’Office pour lequel il avait d’importantes préoccupations :

le projet, le tracé et ses répercussions sur les résidents et l’environnement constituaient tous des éléments inquiétants. Bien entendu, c’était mon premier cas de ce genre, voire mon premier cas de tout genre. Même si j’avais les jambes qui tremblaient durant les premieres heures de l’audience lorsque j’ai pris ma place sur l’estrade, cette tâche s’est avérée en soi très profitable pour moi et m’a préparé pour des affectations futures à titre de membre à temps plein, de vice-président et finalement de président et premier dirigeant l de l’Office.

Nous avons tenu des audiences dans certaines régions du Québec qui n’étaient aucunement traversées par des infrastructures de pipeline à l’époque. J’ai acquis de nombreuses compétences clés; notamment j’ai appris à écouter attentivement, sans porter de jugement, un grand éventail de points de vue différents, dont ceux des citoyens parlant du fond du cœur. Comme il est reconnu dans les Motifs de décision, le projet « […] peut avoir des effets négatifs sur la vocation récréotouristique d’une région »³³.  Le mot « vocation » a le sens commun du français. Ultimement, l’Office a approuvé le projet et, comme il le fait depuis ses débuts en 1959, il a utilisé son pouvoir discrétionnaire pour équilibrer les intérêts d’un public diversifié. Le thème de l’équilibre, ou de l’intégration, des différentes considérations économiques, sociales et environnementales dans une décision, représente dans son essence propre le concept d’évaluation de durabilité. J’en parlerai plus loin dans cet article.

Sumas Energy 2, Inc.- Pas un plébiscite

Cela ne tarderait pas avant que le thème de l’équilibre entre les différentes dimensions liées à l’intérêt public ne se révèlent à nouveau dans une large mesure devant l’Office dans le cadre de l’examen de la Sumas Energy 2, Inc. (« SE2 »),

projet de ligne internationale de transport d’électricité. Les dimensions physiques du projet étaient modestes : une longue ligne d’alimentation de 8,5 km allant de la frontière Canada/États-Unis, à une station de BC Hydro située à Abbotsford, en Colombie-Britannique. Son usage serait de transporter l’électricité produite aux États-Unis à l’aide de centrales au gaz. Cependant, le niveau d’intérêt dans ce cas serait sans précédent, dans une large mesure en raison des effets environnementaux de l’électricité produite aux États-Unis sur la qualité de l’air au Canada.

La demande de SE2 a attiré la plus grande intervention publique de toutes les demandes jamais déposée auprès de l’Office à cette époque. Plus de 400 parties se sont enregistrés en tant qu’intervenants et environ près de

22 000 lettres de commentaires ont été reçues par l’Office. Il faudrait la catastrophe du Golfe du Mexique et la demande ultérieure de l’oléoduc Northern Gateway avant que l’Office ne puisse voir ce niveau d’intérêt à nouveau.

Les motifs de la décision de l’Office dans cette affaire contiennent une large gamme d’affirmations fondées sur un principe que les étudiants en réglementation auront intérêt à examiner. Cet article ne peut même pas fournir un résumé de ces affirmations. Quelques exemples sont fournis ici. Ce qui suit est une citation particulièrement pertinente dans le contexte actuel :

« [L]es décisions de tribunaux de réglementation tels que l’Office national de l’énergie ne sont pas prises au moyen d‘un plébiscite ou simplement sur la foi d’une démonstration d’opposition publique. Au contraire, elles sont prises dans un cadre juridique édicté par la législation et appliqué par les tribunaux. Ceci constitue, bien sûr, l’essence même de la règle de droit»³⁴.

Un chapitre complet³⁵ est consacré à l’explication de la détermination de l’intérêt public par l’Office, y compris un examen détaillé des avantages du projet et de ses charges, et de quelle façon l’Office les a pris en compte. Une fois de plus, l’Office soutenait une approche compatible avec les principes fondamentaux de la durabilité encadrés par la Commission Brundtland, en intégrant toutes les dimensions sociales, environnementales et économiques pertinentes dans la décision à prendre dans l’intérêt du public. Sur la base de cette intégration, le conseil a refusé le projet.

L’Arctique canadien 

L’Office participe au développement du pétrole et du gaz dans l’Arctique canadien depuis les années 1970, particulièrement dans les Territoires-du-Nord-Ouest. C’était les années des premières audiences sur les pipelines en Arctique. De plus, d’abord par l’entremise de l’Administration du pétrole et du gaz des terres du Canada, laquelle a été fusionnée avec l’Office lors du déménagement à Calgary en 1991, le personnel de l’Office était présent dans les collectivités du Nord pour rencontrer les gens, écouter leurs préoccupations, fournir de l’assistance et promouvoir la sécurité et les résultats environnementaux tout en répondant aux attentes du Nord. La crédibilité de l’Office dans le Nord est due en grande partie à la présence régulière et respectueuse de son personnel sur les terres de gens qui y vivent depuis toujours et qui en prennent soin.

Toutefois, l’Office devait jouer un rôle de plus en plus important étant donné le dépôt attendu d’une demande pour le projet de gaz de la Mackenzie au début des années 2000.

Afin d’être prêt pour cette demande importante, le président Ken Vollman a été le premier à proposer l’idée d’un plan de coopération à négocier avec tous les offices et toutes les agences concernés dans les Territoires-du-Nord-Ouest. J’ai eu le privilège de l’accompagner dans la plupart des réunions visant à discuter du plan. Dans le cadre de ces réunions, j’ai appris l’art d’écouter les préoccupations du Nord et la nécessité de trouver des solutions

« préparées par le Nord ». À la fin, la réalisation du Plan de coopération³⁶, publié le 20 juin 2002, portait sur les gens et le respect du Nord et des établissements de revendications territoriales.

Le plan prévoyait deux processus parallèles : une Commission d’examen conjoint (CEC) responsable des volets environnementaux et socio-économiques, et un Comité d’audience de l’Office national énergétique (CAONE) responsable des aspects techniques en dehors de ceux abordés par la CEC et la question finale d’utilité publique. En décembre 2009, la CEC a publié son rapport final. À la suite d’un processus de consultation publique entre la CEC et les gouvernements, et en vertu des exigences législatives, le Comité d’audience a terminé ses travaux par la publication des Motifs de décision le 15 décembre 2010.

Dans ses motifs, l’Office a utilisé un langage qui était inspiré par la notion élémentaire de durabilité établie à l’origine dans le cadre de la Commission Brundtland³⁷ de 1987, y compris le besoin d’intégrer les aspects environnementaux, sociaux et économiques d’une décision. C’était un pas de plus par rapport au raisonnement derrière le prolongement du PNGTS. Voici ce que l’Office a dit³⁸ :

« Nous nous sommes demandé en quoi le projet contribuerait à la durabilité, en ce qui concerne ses effets sur les gens, sur les terres où ils vivent et sur l’économie, maintenant et dans le futur.

[…] Nous avons examiné les avantages que le projet pourrait apporter. Nous avons constaté qu’ils sont considérables et variés. Nous nous sommes également penchés sur ses effets négatifs. Nous avons constaté qu’ils peuvent être réduits au minimum et qu’ils sont acceptables. Cela nous a permis de répondre à la question principale dont nous avions été saisis : est-ce que le Nord et le Canada s’en porteraient mieux avec le projet ou sans le projet. Nous pensons que le Nord et le Canada s’en porteraient mieux avec le projet.

Dans notre réflexion, nous avons dû tenir compte d’un grand nombre de facteurs pour parvenir à une décision unique. Nous avons, pour ce faire, pris en considération :

les gens, en particulier ceux qui seraient les plus touchés directement;

la terre, dans le sens large du terme, y compris l’environnement et les ressources naturelles;

l’économie;

la sécurité, y compris les plans de conception, les plans de construction et les plans techniques.

Nous avons rendu notre décision sur l’intérêt du public en faisant la somme de nos observations sur ces facteurs ».

Plusieurs années plus tard, la Commission d’examen du Northern Gateway a utilisé une méthode d’intégration similaire.

Questions constitutionnelles

Depuis aussi longtemps que je me souvienne, l’Office et son personnel ont toujours tenu des discussions internes, parfois des débats, sur la question à savoir si le système de l’Alberta, régi depuis son instauration par des organismes réglementaires provinciaux, relevait en réalité de compétence fédérale. Il n’y avait jamais assez de raisons pour que l’Office, une organisation pratique et très occupée, amorce de sa propre initiative une procédure pour examiner les aspects du système relatifs aux compétences. L’Office a également réalisé au fil des ans que son dossier en ce qui concerne le traitement des questions de compétence n’était pas sans taches, la Cour fédérale ayant plus d’une fois montré son désaccord avec ses résultats.

La décision de procéder de son propre chef ne s’est jamais concrétisée, car le 17 juin 2008, TransCanada PipeLines Limited a demandé à l’Office de reconnaître que le TransCanada Alberta System (réseau de l’Alberta) relève en droit de la compétence fédérale canadienne en vertu de la loi et qu’il est régi par la réglementation de l’Office à titre d’entreprise fédérale simple.

Lorsque l’Office doit régler un dossier important, il peut décider parfois de tenir un comité de cinq membres de l’Office, plutôt qu’un Comité habituelde trois membres. Ce genre de situation est survenue lors de l’audience GH-5-89, lorsque l’Office devait traiter d’importants prolongements d’installations du système TransCanada et devait encore une fois répondre à l’éternelle question de savoir s’il faut choisir une méthode de « tarification intégrée plutôt que du droit calculé ». Cette situation s’est reproduite bien plus tard, lorsque l’Office a demandé à cinq de ces membres d’écouter les gens du Nord et les autres parties intéressées par la Revue de l’Arctique.

Dans ce cas-là, nous avons siégé en Comité de cinq pour les questions de compétence. Trois membres, un sous-ensemble du Comité de cinq, ont ensuite pris soin de la question plus technique du certificat d’utilité publique. Les audiences sur les questions de compétence ont duré trois jours. Il a ensuite de sept jours additionnels pour traiter le reste du dossier.

Pour une question qui a été examinée et débattue pendant si longtemps, il est surprenant de voir que les travaux réglementaires ont permis de régler la question en si peu de temps.  Il n’aura fallu que 10 pages pour expliquer la question de compétence dans les Motifs de décision³⁹, y compris une page pour l’ordonnance déclaratoire. La décision a été rendue le 26 février 2009, un peu plus de huit mois après le dépôt de la demande. Dans ce dossier, je crois que la chanson de Jim Morrison des Doors

« when the music’s over, turn out the lights » est bien à propos; en effet, lorsque la question est réglée, on peut fermer les livres. C’était enfin fini. Toutefois, un nouvel événement est rapidement venu mettre à nouveau les projecteurs sur l’Office.

20 avril 2010 : naissance d’un nouvel Office

Le 20 avril 2010, la plateforme de forage de pétrole Deepwater Horizon a explosé dans le golfe du Mexique. Toutes les régions du monde entier ont été frappées par la vague de choc qui a suivi. Les gens se demandaient : « est-ce que ça peut arriver chez nous? » Dans des endroits comme les collectivités d’Inuvialuit sur les berges de la mer de Beaufort, les villes sur les berges du fleuve St-Laurent, les collectivités des îles de Baffin, là où l’exploration pétrolière et gazière est envisagée, la réponse évidente était la suivante : « oui, si nous le laissons se produire ».

Pendant 87 jours, les médias ont diffusé une version réelle du jour de la marmotte : chaque matin, des gens espéraient que la journée soit différente et que la société trouverait une façon de boucher le puits. Pendant 86 jours, le déroulement de cette journée se reproduisait, pratiquement rien ne changeait : le pétrole continuait de couler dans le golfe du Mexique.

Quelques jours à peine après l’explosion, l’Office réalisait qu’il venait d’accepter une nouvelle responsabilité : expliquer aux Canadiens ce qu’il faisait pour empêcher que de telles catastrophes surviennent sous son autorité. Selon moi, il s’agissait d’un pas de géant, le plus grand dans l’histoire de l’Office en termes de responsabilité et pour sa visibilité publique. D’un tribunal administratif plutôt obscur s’occupant de questions techniques, il est devenu au centre et à l’avant-plan aux yeux du public et des médias, et devant des comités parlementaires. Un nouvel Office était né.

L’Office a immédiatement lancé la Revue des forages extracôtiers dans l’Arctique canadien, connue sous la Revue de l’Arctique. La couverture des médias n’a jamais cessé. L’Office a témoigné à de nombreuses reprises devant des comités parlementaires, tant du Sénat que de la Chambre des communes. Les demandes d’accès à l’information étaient remplies à un rythme jamais vu auparavant; ce qui n’était qu’une occupation à temps partiel pour un seul employé est devenue la tâche une équipe multidisciplinaire bien dotée. La surveillance des travaux du Parlement et de la documentation des références de l’ONÉ constituait une tâche stratégique. La gestion des messages clés était devenue un mode de vie à l’Office. Encore aujourd’hui, les effets de l’explosion au golfe du Mexique se font sentir dans toute l’organisation. Non seulement ils ont eu pour effet de modifier la manière dont l’Office s’expliquait publiquement en ce qui a trait au forage, mais cela a également aiguisé sa réflexion sur la manière dont il réglemente la sécurité des pipelines, laquelle sera expliquée plus en détail dans la section intitulée « Culture en matière de sécurité ».

La Revue de l’Arctique représentait pour moi la tâche la plus inspirante et motivante au cours de mes 35 ans à l’emploi de l’Office. Durant une période d’un peu plus de trois ans, j’ai visité plusieurs fois avec une petite équipe les six collectivités d’Inuvialuit dans le delta de Beaufort ainsi que plusieurs collectivités centre-Arctique et de l’Île de Baffin. J’y ai rencontré des gens qui, depuis la nuit des temps, ont pris soin de la terre et dont le mode de vie dépend de la terre. J’ai souvent entendu ces gens dire : « si vous prenez soin de la terre, cette dernière prendra soin de vous ».

J’ai approfondi ma capacité d’écouter les gens, attentivement et respectueusement, sans empressement et sans porter de jugement sur ce qu’ils peuvent croire ou penser. Je tente plutôt de les comprendre et d’être sensible à leurs peurs, leurs préoccupations, leurs espoirs et leurs buts; l’écoute, c’est un art fin et difficile. J’ai rencontré des jeunes dans plusieurs écoles secondaires, une expérience que j’ai trouvée effrayante les premières fois (comment diable réussir à intéresser des jeunes sur un sujet comme le forage en mer?) J’ai voyagé dans un petit bateau sur la mer de Beaufort et je suis resté bloqué sur des bancs de sable. J’ai goûté à de la nourriture typique de ces collectivités, comme du béluga, de l’ongle de l’Arctique et de l’oie des neiges; j’ai aussi visité des camps de pêche à la baleine. J’ai participé à des jeux d’été à Shingle Point, sur la côte ouest de la mer de Beaufort, et des aînés m’ont transmis leur sagesse, ayant senti que j’étais digne de leurs connaissances.  Ces déplacements pour le travail n’étaient pas du travail pour moi. C’était une forme de connexion avec l’essence de l’humanité et du vrai Nord. Je suis très heureux d’avoir rencontré tous ces gens du Nord et je les remercie pour tout ce qu’ils m’ont transmis, un bagage qui m’accompagnera pour le reste de ma vie.

Le meilleur moment de la Revue de l’Arctique de l’Office est une semaine incroyable passée dans un centre récréatif d’Inuvik, en septembre 2011. Pendant cinq jours complets, quelques centaines de personnes, y compris des universitaires, des groupes environnementaux, des jeunes, des aînés, des membres de la collectivité, des représentants élus, des représentants des établissements de revendications territoriales, des membres de l’industrie et de l’Office, se sont réunies et ont fait part de ce qui était important pour elles et de leurs connaissances sur ce qui rendait le forage sécuritaire et sur la manière dont on pouvait protéger l’environnement. Je me souviendrai toujours de l’esprit de collaboration et de respect qui se dégageait tout au long de ces cinq jours. Je ne suis même pas en mesure de me rappeler un désaccord important sur tous les sujets qui ont été abordés lors de ces cinq jours. Un rapport final très solide⁴⁰ a été publié le 15 décembre 2011, lequel reflétait ce consensus. Aujourd’hui, l’Office dispose des meilleures connaissances possibles et elles sont reflétées dans ses exigences pour le dépôt de demandes visant le forage en mer. Je ne crois pas pouvoir trouver un meilleur produit dans le reste du monde.

Engagement et collaboration autochtones

Les travaux continus de l’Office dans le Nord m’ont fait comprendre l’importance des Autochtones dans notre constitution, notre histoire et notre identité. Les efforts déployés pour mettre en place un Plan de collaboration pour le projet gazier de la Mackenzie se sont avérés un investissement fort utile dans mon cheminement d’apprentissage continu à cet égard. Mais ce n’est pas tout, il en restait encore beaucoup à venir. Peu après être devenu président et premier dirigeant, l’Office a signé un Protocole d’entente avec la Commission de la fiscalité des Premières Nations, une autre organisation quasi juridique de laquelle nous pourrions apprendre et que nous pourrions aider. J’ai également consacré beaucoup de mon temps et de mon énergie dans les travaux du NWT Board Forum, un groupe composé de présidents, de directeurs administratifs et de membres du personnel représentant les conseils de revendication territoriale et les organismes d’évaluation environnementale des Territoires-du-Nord-Ouest. Je me suis fait de nombreux amis parmi ces gens, des personnes qui sont toutes très dévouées au bien-être de toutes les populations du Nord. Parallèlement à nos travaux sur la Revue de l’Arctique et aux visites subséquentes dans les collectivités arctiques, l’Office a signé plusieurs protocoles d’entente avec des établissements créés par les revendications territoriales dans le Nord⁴¹.

Environnement et durabilité

Au début de mon mandat à titre de président et premier dirigeant, j’ai réalisé que des efforts spécifiques étaient nécessaires pour établir un rapprochement avec les organisations non- gouvernementales environnementales (ONGE). Il y avait manifestement une occasion en or de se comprendre, principalement en s’écoutant. Et c’est exactement ce que l’Office a fait. Avec une petite équipe, j’ai visité Vancouver, Toronto et Montréal pour rencontrer toutes les ONGE qui désiraient nous parler et nous faire part de leurs commentaires sur la manière d’améliorer nos processus afin de mieux répondre à leurs besoins. Plusieurs de ces organisations ont sauté sur l’occasion.

Cette ronde de rencontres a mené à un résultat important et concret, soit un effort collaboratif déployé par un grand nombre d’ONGE pour travailler avec l’Office afin de trouver une bien meilleure version du chapitre sur les effets cumulatifs du Guide de dépôt de l’Office. Selon moi, le Guide de dépôt comprend la meilleure description de ce à quoi une solide évaluation cumulative fondée sur la science doit ressembler et de ce qu’elle doit comprendre. Il faut accorder aux ONGE tout le mérite qui leur est dû concernant cette description; elles ont travaillé avec l’Office à cette période ainsi qu’avec le personnel environnemental de l’Office qui partageait le même objectif d’excellence en ce qui a trait à la méthode à suivre pour les évaluations des effets cumulatifs.

Au moment d’évaluer les demandes pour des projets de pipelines en vertu de l’article 52 de la Loi sur l’ONÉ, l’Office « […] tient compte de tous les facteurs qu’il estime directement liés au pipeline et pertinents, et peut tenir compte de ce qui suit :

[…]

(e) les conséquences sur l’intérêt public que peut, à son avis, avoir la délivrance du certificat ou le rejet de la demande »⁴².

Ce libellé est en place depuis les débuts de l’office en 1959. Je crois que les membres de l’équipe de Diefenbaker étaient probablement des visionnaires sans le savoir lorsqu’ils ont rêvé à un Office examinant tous les facteurs pertinents d’un dossier, puis intégrant toutes ces considérations dans une décision qu’il doit prendre dans l’intérêt du public. Il s’agit de la même intégration que la Commission Brundtland recommandait 28 ans plus tard comme une partie essentielle du parcours vers la durabilité, et elle fait également partie intégrante de la méthode globale proposée par le professeur Robert Gibson de l’Université de Waterloo dans son magnifique ouvrage intitulé Sustainability Assessment⁴³, un pilier de la littérature sur l’évaluation environnementale et une école de pensée à laquelle l’on se réfère souvent et qui est appliquée au sein de l’Office.

Les évaluations environnementales ont toujours fait partie des travaux de l’Office depuis ses débuts. Les chapitres sur l’environnement font partie des Motifs de décision depuis les années 1970. L’Office compte de nombreuses personnes spécialisées et se consacrant aux enjeux de la terre, sociaux et économiques ainsi qu’à la science environnementale, au financement participatif et à d’autres disciplines connexes qui composent l’Office. Plus de 60 personnes travaillent dans ces domaines. L’équipe de l’environnement était déjà importante lorsque j’ai joint l’Office en 1979.

Lorsque la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE) a été adoptée en 1994, l’Office en a tiré un nouveau processus administratif. L’évaluation environnementale n’a pas changé sur le fond. Même lorsque l’Office s’est vu octroyer le statut de substitution il y a quelques années, et plus récemment lorsqu’il a obtenu l’entière responsabilité de ses propres évaluations environnementales, rien n’a changé dans la manière dont l’Office mène ses évaluations environnementales. Cela étant dit, l’élimination de certains processus administratifs a libéré des ressources qui ont été réaffectées aux évaluations environnementales, un gain net en ce qui a trait à l’environnement.

On pourrait dire la même chose des répercussions du récent transfert à l’Office des responsabilités en vertu de la Loi sur les pêches. Le personnel de l’Office a toujours considéré les effets des projets sur les poissons et leur environnement. Au même moment, les représentants du ministère des Pêches et des Océans faisaient un travail similaire. Simplement dit, le transfert des responsabilités représentait une réduction des responsabilités dans le cadre de la simplification de l’administration de processus, un résultat fortement souhaitable pour les organisations gouvernementales.

Sécurité, sécurité, sécurité

Cette expression est à la réglementation ce que l’expression « emplacement, emplacement, emplacement » est à l’immobilier.

L’Office s’était identifié au cours des dernières années comme le chien de garde de la sécurité au Canada dans le secteur de l’énergie. C’est ainsi que les médias l’appellent maintenant lorsqu’il font des reportages sur des incidents de pipeline et les problèmes de conformité des sociétés réglementées. C’est une bonne chose.

En partie grâce aux apprentissages reçus lors d’accidents importants sur des plateformes de forage, comme Piper Alpha dans la mer du Nord dans les années 1980 ou Deep Horizon dans le golfe du Mexique en 2011, et grâce aux enseignements pertinents du professeur Mark Fleming de l’Université Dalhousie, l’Office est passé graduellement à un régime réglementaire fondé sur les résultats, sur des choix éclairés en matière de risques, sur des systèmes de gestion et sur la promotion d’une culture de sécurité généralisée au sein des sociétés réglementées. Une grande partie de son travail en matière de sécurité est maintenant fondée sur des règlements clairs, des audits de conformité, des mesures d’application de la réglementation et, plus récemment, des sanctions pécuniaires administratives, que l’on nomme affectueusement les SPA.

L’une des grandes réalisations de l’Office était le regroupement de quelques centaines de personnes à Calgary pour une journée et demie, les 5 et 6 juin 2013, pour discuter de ce qui rendait les pipelines sécuritaires. Des gens de l’industrie, des défenseurs de la sécurité, des universitaires, des étudiants, des environnementalistes, des propriétaires fonciers et d’autres organismes de réglementation ont participé au Forum sur la sécurité 2013 de l’Office. Un peu comme la table ronde de la Revue de l’Arctique à Inuvik en septembre 2011, tous ont réalisé rapidement qu’il y avait un large consensus sur ce qui s’imposait :

de bons systèmes de gestion, explicitement et fortement appuyés par la direction de la société, et une culture en matière de sécurité généralisée, s’avéraient nécessaires pour assurer la sécurité. Encore une fois, l’Office a adopté un rôle de direction pour faire produire un résultat en matière de réglementation et les gens voulaient suivre la tendance qu’il avait mis de l’avant. Aujourd’hui, le rapport final sur l’atelier en matière de sécurité⁴⁴ de l’Office demeure une référence importante pour ceux qui s’intéressent à la sécurité des pipelines.

Encore deux visions potentielles d’un pays – Northern Gateway

Précédemment, j’ai fait référence aux Motifs de décision de l’Office pour le projet gazier de la Mackenzie, mentionnant les trois piliers du socle de la durabilité : les volets social, économique et environnemental, intégrés pour former la base d’une décision.

Dans son rapport final, la Commission d’examen du Northern Gateway⁴⁵ adoptait une méthode similaire. Elle offrait aux Canadiens deux visions d’un pays : l’une avec un projet, l’autre sans projet. Ces visions étaient suivies d’une affirmation indépendante qui indiquait, selon son point de vue, celle qui était dans le meilleur intérêt du public, intégrant tous les volets pertinents. Selon les propres mots de la Commission :

« Selon nous, la réalisation du projet serait plus avantageuse pour les Canadiens et Canadiennes que le contraire. […] ces avantages, nous concluons que le projet procurerait des avantages importants à l’échelle locale, régionale et nationale, et que tout bien pesé, ces avantages, tant sociaux qu’économiques, l’emportent sur les fardeaux potentiels du projet. […] Notre recommandation est intimement liée aux dimensions environnementale, sociale et économique du projet. […] Il nous a incombé de soupeser tous les éléments […] ».

Le Volume 1 du rapport de la Commission intitulé Connexions portait bien son nom. Ce titre et le contenu du rapport étaient en lien avec la vision de l’Office énoncée par le Parlement en 1959, avec le rapport de la Commission Brundtland de 1987 et avec les principes de base en matière d’évaluation de la durabilité proposée par Gibson en 2005. Encore une fois, l’Office a montré que l’on pouvait s’y fier en ce qui a trait à l’uniformité des principes de base guidant ses nombreuses actions est en cause.

Restructuration exhaustive la transmission du gaz

Ayant consacré une bonne partie de ma carrière aux questions relatives aux droits et aux tarifs en tant que membre du personnel de l’Office, j’ai particulièrement apprécié mon entrée dans une aventure remarquable en 2001 : l’audience du dossier des droits de TransCanada en 2012 et 2013, connu comme le dossier de restructuration de TransCanada. C’était comme un retour à mes racines. La tâche était gigantesque.  Le dossier était contesté. Le dossier était compliqué. Les discussions duraient depuis un moment entre TransCanada et ses expéditeurs sans afficher de progrès notables. Personne ne pouvait dire « c’est si facile », comme le chantaient Buddy Holly et les Crickets il y a plus de 50 ans, dans leur chanson « It’s so easy » dans les débuts du réseau principal et du rock & roll.

Les audiences en matière de droits et de tarifs peuvent être laborieuses et complexes. De plus, elles ne sont pas toujours captivantes, lorsque le contre-interrogatoire d’un témoin avec une feuille de calculs, lue ligne par ligne pendant des heures, est à l’ordre du jour. Quand la question à l’étude concerne l’argent, et qu’il s’agit pratiquement d’un jeu à somme nulle, il est normal que l’atmosphère dans la salle d’audience soit parfois austère et antagoniste.

Je savais dès le départ que cela serait probablement ma dernière audience publique, et ce le fut. Nous avons réussi à rendre cette audience de 72 jours une affaire intéressante. Nous avons également insisté pour qu’une partie du débat touche la vision relative à l’avenir des services de transport sur le réseau principal de TransCanada. Et nous avons réussi.

Les Motifs de décision⁴⁶, publiés le 27 mars 2013, parlent d’eux-mêmes, et il ne conviendrait pas de les commenter. Les analystes financiers ont fait part de leurs commentaires sur les effets de la décision sur TransCanada et la façon dont elle a été perçue dans les cercles financiers. Je dirai simplement que j’ai savouré chaque moment investi dans cette audience, avant, pendant et durant la délibération. C’était pour moi une grande finale et toute une fierté.

Indépendance

L’Office détient un certain degré d’indépendance.

Il est totalement indépendant dans sa manière de prendre des décisions en vertu de sa loi habilitante, notamment dans sa façon de faire des recommandations au Gouverneur en conseil lorsque la loi lui confère la tâche de formuler des recommandations.

Par ailleurs, l’Office lui-même ne décide pas qui siège à titre de membre de l’Office. Le Parlement a établi que c’est le gouvernement en place, nommément le Gouverneur en conseil, qui nomme les membres de l’Office. L’Office ne décide pas non plus de manière indépendante de ses budgets et de son flux net de trésorerie; il s’agit d’une décision prise par le Parlement en vertu des lois sur les crédits, dans le cadre du cycle budgétaire, et cette décision est fondée sur les soumissions des ministres du Conseil du Trésor. En outre, l’Office ne détermine pas seul la façon dont il aborde les langues officielles et la dotation en personnel. Une multitude d’autres exemples peuvent illustrer mon point : l’Office jouit d’un certain degré d’indépendance face au Gouvernement.

En 2012, avec l’adoption du projet de loi C-38, lequel est devenu la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, la Loir sur l’ONÉ a été amendée afin de changer la manière dont l’Office dispose des certificats d’utilité publique. Depuis 1959, l’Office recommande l’approbation lorsque le projet s’avérait dans l’intérêt du public. Il prend la décision contraire s’il estime que le projet n’est pas dans l’intérêt public. Le projet de loi C-38 a fait en sorte que les responsabilités relatives à l’approbation ou au refus d’un projet par l’Office deviennent symétriques : il recommande maintenant l’approbation ou le refus au Gouverneur en conseil.

Certains ont exprimé des préoccupations entourant la perte d’une certaine indépendance pour l’Office durant les débats sur le projet de loi C-38 et lors de son adoption. Je ne partage pas ce point de vue. L’Office a été créé par une loi. Cette dernière exige qu’il soit indépendant dans les actions qu’il prend sur des dossiers précis. Après l’adoption du projet C-38, l’Office a conservé toute son indépendance dans sa manière d’évaluer le bien-fondé des projets. Le projet C-38 n’a fait que changer ce qui se passe après la fin des travaux de l’Office. Ce changement a été adopté démocratiquement par les gens que les Canadiens ont élus pour représenter leurs intérêts au Parlement. Ce changement n’avait rien à voir avec la manière dont l’Office aborde l’intérêt du public. Pour l’Office et son personnel, rien n’a changé, à l’exception de l’énoncé des modalités de l’Office et la page couverture de la décision, afin de respecter les désirs du Parlement.

Au final…

J’ai commencé la rédaction de cet article en espérant montrer l’évolution de la réglementation énergétique fédérale comparativement à ce qu’elle était il y a 35 ans. Même s’il existe quelques différences, selon moi, l’essence de la réglementation, ses avantages pour la société canadienne, les valeurs qui la soutiennent et les principes qui constituent sa fondation n’ont pas changé en 35 ans, et ne devraient pas changer dans un avenir proche. Il est donc de bon augure pour l’avenir des déterminations de l’intérêt public et pour l’intérêt public canadien.

Ce qui a beaucoup changé, c’est la manière dont les Canadiens interagissent avec l’organisme fédéral de réglementation de l’énergie, l’Office national de l’énergie. Depuis l’explosion dans le golfe du Mexique, de nombreux Canadiens, de toutes les couches de la société, connaissent maintenant l’Office. Ils lisent sur le sujet dans les journaux pratiquement tous les jours, parfois même à la une. Ils en entendent parler régulièrement dans les bulletins de nouvelles nationaux. Ils l’associent à des sujets difficiles et controversés, comme des accidents, des ruptures et des fuites, les sables bitumineux et, même, les changements climatiques. Les faits montrent que les pipelines régis par le fédéral sont essentiellement sécuritaires, que les accidents sont rares, et que les conséquences environnementales de toutes les fuites, la plupart étant généralement très mineures depuis la création de l’Office en 1959, ont été éliminées à court terme. Toutefois, ces faits ne sont pas souvent utilisés dans le débat public qui a lieu devant l’Office.  Par conséquent, l’Office est exposé à un grand éventail de commentaires et de critiques par rapport à l’état de notre société, que les questions relèvent ou non de la compétence de l’Office, ainsi qu’à un grand éventail de choix politiques que seuls les décideurs politiques et les élus peuvent faire, et pas l’Office lui-même. Pour ce dernier, il n’y a rien de bon ni de mauvais. C’est une réalité de la vie dont il faut tenir compte au moment d’organiser des audiences publiques et de faire des choix en matière de procédure quant à la manière d’obtenir des renseignements pertinents, des choix qu’il est autorisé à faire, comme n’importe qu’elle autre entité juridique ou quasi juridique.

L’Office a montré qu’il s’est adapté à ces changements apportés au débat public qui se déroulent devant lui. Il a également montré qu’il continuera à montrer clairement d’où il vient : une adoption rigoureuse des principes de base de la justice naturelle; un engagement à s’améliorer de manière continue dans tout ce qu’il entreprend, à l’interne comme à l’externe; une capacité d’écouter avec sincérité tous les points de vue, sur toutes les questions présentées devant lui, avant de formuler une opinion, après avoir entendu toutes les parties de tous les côtés. La loi exige qu’il en soit ainsi.

Dans cet article sur les 25 premières années de l’Office, l’ancien vice-président, Douglas M. Fraser, écrivait ceci sur la première audience de l’Office en 1960⁴⁷ :

« Si l’on réexamine maintenant ce quart de siècle, on peut penser que de nombreuses choses auraient pu être mieux faites ou de façon différente, mais le compte rendu et les motifs de décision de cette première audience montrent clairement notre volonté d’écouter et notre détermination de faire les choses comme il faut, ce que nous avions tous ressenti dès le premier jour.  Souhaitons que cela se poursuive ».

D’entrée de jeu, l’Office national de l’énergie s’est avéré la pierre angulaire de la réglementation de l’énergie au Canada. Et c’est maintenant à mon tour de dire : souhaitons que cela se poursuive. Et j’y crois.

* Gaétan Caron a été président et premier dirigeant de l’Office national de l’énergie jusqu’au 6 juin 2014. Il est maintenant Fellow en gestion supérieure à l’École de politique publique de l’Université de Calgary. Il est également consultant en matière d’énergie, de réglementation et de gouvernance, et il offre des services d’animation.

1.   Voir l’article inspiré de R. Priddle, Reflections on National Energy Board regulation 1959-1998 – From persuasion to prescription and on to partnership, préparé pour le 37^e séminaire de recherche sur le pétrole et le gaz de la Canadian Petroleum Law Foundation, tenu à Jasper en Alberta, le 5 juin 1998.
2. Voir également la description colorée sur la manière dont l’Office a été créé et sur le commencement de son exploitation : Office national de l’énergie,  Vingt-cinq ans d’ans l’intérêt du public, 1994, « Réminiscences – les tous premiers jours  », Douglas M. Fraser (vice-président de 1968 à 1975), aux p 57-64 .
3. La publication la plus complète sur l’histoire de l’Office est le livre préparé sous la direction inspirée du président de l’époque Kenneth W. Vollman : Earl Grey, Quarante ans dans l’intérêt du public- Histoire de l’Office national de l’énergie, Toronto/Vancouver, Douglas & McIntyre, 2000 et l’Office national de l’énergie.
4. Office national de l’énergie, Reasons for Decision in the Matter of applications under Part III of the National Energy Board Act of TransCanada PipeLines Limited and Q & M Pipe Lines Ltd., GH-4-79 , ch 11, Décision, aux pp 11-8.
5. Ibid aux pp 6-116.
6. Énergie, Mines et Ressources Canada, Le Programme énergétique national, octobre 1980, page 58 : « [Traduction] …le gouvernement a récemment accepté la recommandation de l’Office national de l’énergie d’approuver la demande de prolongement du système de pipeline de gaz entre Montréal et la Ville de Québec […]; le gouvernement désire que le pipeline soit prolongé jusque dans les Maritimes ».
7. Énergie, Mines et Ressources Canada, Le Programme énergétique national : mise à jour de 1982
8. Ibid à la p 58.
9. Énergie, Mines et Ressources Canada, Communiqué, « Chrétien announces appointment of a one-man task force on pipeline construction costs » (6 décembre 1982).
10. Rapport du Groupe de travail sur le coût de la construction des pipelines, V.L. Horte, (juin 1983).
11. Ibid à la p 62.
12. Office national de l’énergie, Regulation of Small Pipelines (Règlement sur les petits pipelines), dossier N^o G132-27, 1985.
13. Office national de l’énergie, Guide de dépôt, section P.6, Réglementation du transport, des droits et des tarifs des sociétés du groupe 2.
14. Office national de l’énergie, Improving the Regulatory Process – Current Position on Submitters’ Suggestions, septembre 1988.
15. Ibid, communiqués de presse connexes du 24 octobre 1988.
16. Office national de l’énergie, Motifs de Décision – Pipeline Interprovincial Limitée, Demande en date du 5 septembre 1986 relativement à de nouveaux droits devant entrer en vigueur le 1^er janvier 1987, RH-4-86 (juin 1987).
17. Ibid à la p 47.
18. Ibid  à la p 48.
19. Ibid.
20. Office national de l’énergie, Motifs de décision, TransCanada PipeLines Limited, Applications for Facilities and Approval of Toll Methodology and Related tariff Matters GH-2-87 (juillet 1988).
21. Ibid, Ch 8, Toll Methodology aux pp 70 seq.
22. Ibid à la p 70.
23. Ibid à la p 64.
24. Office national de l’énergie, Motifs de décision, TransCanada PipeLines Limited, GH-5-89, Volume 1 (novembre 1990), Volume 2 (novembre 1990), Volume 3 (avril 1991).
25. Office national de l’énergie, Demande visant à faire approuver la création d’un nouveau point de réception de gaz naturel liquéfié regazéifié à Gros-Cacouna (Québec) et la méthode de conception des droits qui s’appliquera aux services offerts à partir de ce point. RH-1-2007  (juillet 2007).
26. Office national de l’énergie, Consultation publique sur la réglementation incitative, dossier N^o : 4500-A000- 9 (22 juin 2002).
27. National Energy Board, Atelier sur les mesures de réglementation incitatives – Compte-rendu des travaux, dossier N^o : 4500-A000-9 (11 mars 1993).
28. Compagnie Pétrolière Impériale Ltée, PRIDE: A New Vision of Pipeline Regulation (juin 1994).
29. Ibid, sommaire à la p 3.
30. Office national de l’énergie, Motifs de décision, Société Gazoduc Trans Québec & Maritimes Inc., Demande en date du 22 février 1985, dans sa version révisée, en vue d’obtenir de nouveaux droits, à compter du 1^er février 1985, RH-4-85, septembre 1985.
31. Ibid aux pp 1-2.
32. Office national de l’énergie, Motifs de décision sur le coût du capital, RH-2-94 (mars 1995), à la p 1.
33. Office national de l’énergie, Motifs de décision Gazoduc Trans Québec & Maritimes Inc., Prolongement vers PNGTS GH-1-97 (avril 1998).
34. Motifs de la décision relativement à Sumas Energy 2, Inc., Demande en date du 7 juillet 1999, modifiée le 23 octobre 2000, visant la construction et l’exploitation d’une ligne internationale de transport d’électricité, EH-1-2000 (Mars 2004) à la p 15.
35. Ibid, Ch 8 aux pp 100-108.
36. Comité des présidents des organismes d’évaluation des répercussions environnementales et de réglementation du pipeline du Nord, Plan de coopération (juin 20 2002).
37. Organisation des Nations Unies, Rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement, Notre avenir à tous, 20 mars 1987. Voir en particulier le chapitre 2 : « Vers un développement durable », partie III : « Les impératifs stratégiques », section 7 : « Intégration des considérations économiques et environnementales dans la prise de décisions » et le paragraphe 72 : « Il existe un fil conducteur dans cette stratégie du développement durable : la nécessité d’intégrer (NDLR : accent ajouté) les préoccupations économiques et écologiques dans la prise de décisions ».  Encore de nos jours, l’intégration des volets sociaux, économiques et environnementaux dans la prise de décision, comme il est fait état dans le rapport de la Commission Brundtland, est vue comme l’essence de la poursuite d’un avenir durable.
38. Office national de l’énergie, Motifs de décision pour le projet gazier Mackenzie : À l’écoute des opinions exprimées : notre voyage vers une décision, GH-1-2004 (28 octobre 2011), à la p 74
39. Office national de l’énergie, Motifs de décision relativement à TransCanada Pipelines Limited, Demande déposée en date du 17 juin 2008 en vue de la délivrance d’une ordonnance déclaratoire et de l’obtention d’un certificat d’utilité publique, GH-5-2008 (février 2009).
40. Office national de l’énergie, Le passé imprègne le présent et contient le futur – La revue des forages extracôtiers dans l’Arctique canadien – Préparons l’avenir (décembre 2011); et Exigences de dépôt relatives aux forages extracôtiers dans l’Arctique (décembre 2011).
41. Un protocole d’entente a été conclu avec le Bureau inuvialuit d’examen des répercussions environnementales, le Comité d’étude des répercussions environnementales des Inuvialuits, l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie, l’Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, l’Office des eaux des Inuvialuits (anciennement l’Office des eaux des Territoires-du-Nord-Ouest), la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions et l’Office des eaux du Nunavut.  Pour obtenir la liste complète des protocoles d’entente par l’Office, voir en ligne : ONÉ <http://www.neb-one.gc.ca/clf-nsi/rpblctn/ctsndrgltn/mmrndmndrstndng/mmrndmndrstndng-fra.html>. 
42. Loi sur l’Office national de l’énergie, LRC 1985, c N-7 art 52.
43. Robert B. Gibson et al, Substainability Assessment Criteria and Processes, London, Earthscan Publishers, 2005.
44. Office national de l’énergie, Forum sur la sécurité 2013 de l’Office national de l’énergie – Rapport (30 septembre 2013).
45. Office national de l’Énergie et Agence d’évaluation environnementale canadienne, Connexions : Rapport de la commission d’examen conjoint sur le projet Enbridge Northern Gateway, Volume 1, 3 (décembre 2013), aux pp 72-74
46. Office national de l’énergie, Motifs de décision relativement à TransCanada PipeLines Limited, NOVA Gas Transmission Ltd. et Foothills Pipe Lines Ltd. Demande visant la proposition de restructuration d’entreprise et de services ainsi que des droits définitifs exigibles sur le réseau principal en 2012 et 2013, RH-003-2011 (mars 2013).
47. Ibid à la p 58.