Dans cet article, nous fournissons un résumé de haut niveau des aspects saillants des régimes provinciaux du carbone au Canada. Notre objectif est d’établir une base de référence pour les lecteurs en décrivant les différents régimes de tarification du carbone au Canada, en vue d’un examen plus approfondi dans des articles ultérieurs. Cet article ne se veut pas un travail exhaustif sur la législation actuelle de chaque province en matière de changements climatiques. Ce court article se veut plutôt un aperçu de certains régimes de financement du carbone actuellement en vigueur dans chaque province.

Le parcours de chaque province a commencé lorsque le gouvernement du Canada a publié l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (le « modèle » fédéral), indiquant que le système de tarification fondé sur le rendement (STFR) serait utilisé comme filet de sécurité par les provinces ou territoires qui en feraient la demande ou qui ne mettraient pas en place un système conforme au modèle.

LE LITIGE CONSTITUTIONNEL

Les recours juridiques n’ont pas manqué contre la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la « Loi ») promulguée en 2018, en vertu de laquelle le STFR fédéral a été mis en œuvre. La constitutionnalité de la Loi a été contestée par certains gouvernements provinciaux dès sa création. La Loi, qui établit une norme minimale de tarification du carbone dans le but de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), a été confirmée comme étant constitutionnelle par la Cour suprême du Canada (CSC) en 2021. Dans le Renvoi relatif à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre^[2], la CSC a reconnu explicitement la menace existentielle des changements climatiques et l’importance de la tarification du carbone pour les combattre. En confirmant que le gouvernement fédéral a l’autorité légale de prendre des mesures nationales coordonnées et d’imposer un prix minimum pour le carbone, le Canada peut s’assurer qu’aucune province n’est une « pierre d’achoppement pour les progrès réalisés dans d’autres parties du pays » [traduction].

Nous devons comprendre que la Loi est un texte de loi environnemental et économique. Favoriser une économie à faibles émissions de GES est l’un des nombreux objectifs de la Loi. La Loi poursuit cet objectif en offrant des incitatifs financiers aux consommateurs et aux entreprises. La tarification du carbone est un moyen d’y parvenir.

La décision de la CSC devrait apporter une certaine certitude aux professionnels des affaires et aux avocats spécialisés dans les transactions, à savoir que la tarification du carbone est là pour rester (sous une forme ou une autre) et que les considérations relatives aux changements climatiques et à l’environnement, au milieu social et à la gouvernance deviendront de plus en plus importantes dans le contexte de la levée de capitaux et des transactions commerciales.

Nous avons fourni un résumé des principales mesures prises par chaque province du Canada pour lutter contre les changements climatiques et s’aligner sur le modèle fédéral.

Québec

Le Québec a adopté un système de plafonnement et d’échange, qui est énoncé dans le Règlement concernant le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre (le « Règlement de P et E ») en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement^[3] (la « LQE ») (le « Système de P et E du Québec »). Le Système de P et E du Québec est administré par le ministère de l’Environnement et de l’Action en matière de changements climatiques et il est lié au système de plafonnement et d’échange de la Californie par l’entremise de la Western Climate Initiative (la « WCI »).

La WCI est un groupe d’États américains et de provinces canadiennes qui ont décidé d’adopter une approche commune pour lutter contre les changements climatiques, notamment en élaborant et en mettant en œuvre un système nord-américain de plafonnement et d’échange de quotas d’émission de GES. L’Ontario a adhéré à la WCI en 2017, mais s’est retirée un an plus tard en abrogeant sa réglementation sur le plafonnement et l’échange de droits d’émission le 3 juillet 2018. À ce jour, le Québec est la seule province canadienne liée à la WCI.

La participation au Système de P et E du Québec est ouverte aux « émetteurs » et aux « participants » tels que le décrit le Règlement de P et E. Tous les émetteurs et les participants doivent s’inscrire au Système de P et E du Québec en soumettant au ministre une demande pour le système de suivi des droits d’émission (CITSS). Les obligations de déclaration sont énoncées dans le Règlement sur la déclaration obligatoire de certaines émissions de contaminants dans l’atmosphère du Québec. Il est important de noter que le Règlement de P et E fait appel à diverses formules d’impact basées sur le potentiel de réchauffement global de chaque GES. Les installations québécoises doivent donc veiller à mettre en œuvre la technique de mesure de quantification appropriée pour déclarer leurs émissions avec précision.

Ontario

Dans Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, la CSC a reconnu explicitement la menace existentielle des changements climatiques et l’importance de la tarification du carbone pour les combattre. À la suite de cette décision, l’Ontario, qui était autrefois une administration assujettie au filet de sécurité, a commencé à passer du STFR fédéral au programme de norme de rendement en matière d’émissions (« NRE ») de l’Ontario. Le concept du programme de NRE est comparable à celui des normes du STFR fédérale en ce sens qu’une installation tenue de s’inscrire au programme devra calculer, consigner en dossier et vérifier ses émissions annuelles de GES et payer le prix du carbone par tonne de CO₂ au-dessus de sa limite applicable. Cette compensation peut également prendre la forme d’« unités de performance en matière d’émissions », qui sont des crédits qu’une installation gagne pour avoir produit des émissions de GES inférieures au plafond annuel du programme de NRE. Selon la nature de ses activités industrielles et le volume de ses émissions annuelles de GES, un établissement peut être obligé ou non de s’inscrire au programme de NRE. Tous les établissements (y compris les installations inscrites au programme de NRE de l’Ontario) qui se livrent à une activité produisant des GES spécifiée dans le cadre du programme, comme indiqué dans la colonne 1 de l’annexe 2 du Règlement de l’Ontario 390/18 (Émissions de gaz à effet de serre : quantification, déclaration et vérification), sont tenus de remettre un rapport au directeur, si la quantité déclarée à l’égard de l’installation pour chaque année civile est de 10 000 tonnes d’équivalent de CO₂ ou plus. Les installations inscrites au programme de NRE de l’Ontario ont l’obligation supplémentaire de faire vérifier leurs déclarations par une tierce partie.

Les crédits excédentaires accordés à une installation de l’Ontario en vertu du STFR fédéral doivent être remis ou transférés avant le 15 février 2023, faute de quoi les crédits feront l’objet d’une suspension et ne pourront être remis ou transférés à titre de compensation pour la période de conformité 2022 ou les périodes de conformité ultérieures.

Alberta

En Alberta, le régime réglementaire régissant la tarification des émissions de gaz à effet de serre est créé par l’Emissions Management and Climate Resilience Act (« EMRCA «) et le Technology Innovation and Emissions Reduction Regulation (TIER) connexe. Dans le cadre d’un examen obligatoire du TIER effectué à la fin de 2022, plusieurs modifications du TIER ont été promulguées et sont entrées en vigueur le 1er janvier 2023. Parmi ces modifications figure l’introduction d’un crédit de séquestration.

Par conséquent, il existe maintenant quatre types de crédits et de compensations en Alberta :

Il existe des différences nuancées entre les différentes formes de crédits et de compensations.

Les compensations d’émissions sont générées par des projets qui ont volontairement réduit leurs émissions de GES. Les compensations d’émissions sont quantifiées à l’aide de méthodologies approuvées par l’Alberta, appelées protocoles de quantification, et sont vérifiées par un fournisseur d’assurance tiers qualifié. Les projets de compensation d’émissions doivent répondre aux exigences du TIER, de la norme pour les promoteurs de projets de compensation d’émissions de GES et d’un protocole de quantification pertinent approuvé par l’Alberta (les « protocoles de quantification »). Les projets de compensation des émissions de l’Alberta sont enregistrés et répertoriés publiquement. Les installations du STFR de l’Alberta sont tenues de soumettre des rapports de conformité annuels. Celles qui émettent plus de 100 000 tonnes d’équivalent de CO₂ par an sont également tenues de soumettre un rapport prévisionnel annuel.

Un crédit de performance en matière d’émissions est généré lorsque les émissions réglementées totales de l’installation sont inférieures d’une tonne d’équivalent de CO₂ à ses émissions réglementées admissibles. Comme pour les compensations d’émissions, les crédits de performance en matière d’émissions peuvent être enregistrés dans l’Alberta Emission Performance Credit Registry.

Un crédit de fonds est un crédit qui est créé en versant de l’argent dans le Fonds au taux spécifié par l’arrêté ministériel. Le 1er décembre 2021, le ministre de l’Environnement et des Parcs de l’Alberta a rendu l’arrêté ministériel 87/2021^[4] confirmant l’augmentation du coût d’obtention de crédits de fonds pour la technologie, l’innovation et la réduction des émissions (Fonds) dans le cadre du TIER de 40 $ CA par crédit en 2021 à 50 $CAN par crédit en 2022 (une tonne d’équivalent de CO₂ réduite = 1 compensation de carbone = 50 $/tonne en 2022).

Par l’arrêté ministériel 62/2022, le coût des crédits de fonds a été à nouveau établi pour 2023 à 2030. L’arrêté actuel s’aligne sur les exigences de tarification du carbone en vertu du STFR fédéral. Selon le résultat de l’évaluation des systèmes provinciaux et territoriaux par rapport au modèle fédéral mis à jour le 22 novembre 2022, la redevance fédérale sur le carburant continuera de s’appliquer en Alberta.

Un crédit de séquestration est créé par la conversion d’une compensation d’émissions, si la compensation d’émissions a été créée par la séquestration géologique nette de dioxyde de carbone, pendant ou après 2022.

Des protocoles de quantification approuvés par le gouvernement ont été élaborés pour soutenir le système de compensation de l’Alberta. Ces protocoles fournissent des méthodologies de quantification normalisées pour des possibilités spécifiques de réduction des émissions de GES en Alberta. Les protocoles ont été élaborés à l’aide des meilleures données scientifiques disponibles adaptées aux conditions de l’Alberta, des conseils sur les bonnes pratiques provenant d’autres territoires de compétence, de l’expertise provinciale/nationale et de l’expérience acquise dans le cadre de projets internationaux similaires. Bien que les protocoles de quantification servent de guide pour la mise en place d’un projet et la quantification des réductions/suppressions d’émissions associées, il demeure la responsabilité du promoteur d’un projet de démontrer comment le projet répond aux exigences décrites dans le protocole, et que l’activité continue de se conformer à toutes les exigences réglementaires applicables.

Colombie-Britannique

Le système de tarification du carbone de la Colombie-Britannique comporte deux parties principales : (1) une taxe sur le carbone pour les émissions de carburant, qui est énoncée dans la Carbon Tax Act et le Carbon Tax Regulation (collectivement la « Taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique »); et (2) un STFR pour les émissions industrielles, qui est énoncé dans la Greenhouse Gas Industrial Reporting and Control Act^[5] et son Règlement (le « Cadre de la C.B. »).

La taxe sur le carbone de la C.B. est perçue au point de consommation au détail (par exemple, à la pompe pour l’essence et le diesel). Tous les particuliers et les entreprises doivent payer la taxe sur le carbone de la C.-B. sur toutes les utilisations de carburant, même si le carburant n’est pas brûlé, à moins qu’une exemption spécifique ne s’applique. Des exemptions sont disponibles, entre autres, pour le carburant qui est acheté par un consommateur enregistré, un service aérien enregistré ou un service maritime enregistré (tels qu’il est défini dans la Carbon Tax Act).

Le Cadre de la C.-B. s’applique uniquement aux installations qui mènent des activités dans le secteur du gaz naturel liquéfié (GNL) et dont la production annuelle d’émissions est égale ou supérieure à 10 000 tonnes d’équivalent CO₂. Le directeur (tel qu’il est défini dans le Cadre de la C.B.) doit recevoir un rapport de chaque établissement (y compris les installations relevant du Cadre de la C.B.) qui émet 10 000 tonnes d’équivalent CO₂ ou plus pour chaque période de conformité (année civile). Ce rapport doit inclure des informations sur les émissions annuelles de GES de l’établissement et, le cas échéant, la quantité d’émissions de GES qui ont été capturées et stockées à partir de l’établissement. Les installations déclarantes qui émettent plus de 25 000 tonnes d’équivalent CO₂ par an ont l’obligation supplémentaire de faire vérifier leur déclaration d’émissions de manière indépendante par un organisme de vérification reconnu.

LES PROVINCES DE L’ATLANTIQUE

À l’instar de l’Ontario, le Nouveau-Brunswick a commencé sa transition vers son propre STFR provincial comme alternative acceptée au système fédéral en 2021. Il s’applique aux mêmes gaz que le système fédéral et applique la même échelle de prix de 50 $ par tonne en 2022. En raison de cette transition, les crédits fédéraux excédentaires délivrés à une installation du Nouveau-Brunswick n’étaient pas une compensation admissible pour la période de conformité de 2021 ou la période ultérieure s’ils n’ont pas été transférés ou remis avant le 15 février 2022.

À partir du 1^er juillet 2023, le STFR fédéral et la taxe sur le carburant s’appliqueront à la Nouvelle-Écosse et à l’Île-du-Prince-Édouard. Le plan de tarification proposé par ces deux provinces ne répondait pas à la norme supérieure de tarification du carbone qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2023.

De même, à compter du 1^er juillet 2023, le STFR fédéral sera imposé à Terre-Neuve-et-Labrador, abrogeant son système provincial de taxe sur le carbone en place depuis janvier 2019. La stratégie de Terre-Neuve-et-Labrador avait empêché l’imposition d’un prix du carbone sur le carburant utilisé pour le chauffage domestique ainsi que sur un certain nombre d’autres usages liés au carburant. Le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador s’est ouvertement opposé au retrait des exemptions du prix du carbone par le gouvernement fédéral du Canada.

Les gouvernements de toutes les provinces de l’Atlantique ont fait valoir que les ménages à faible revenu, qui consacrent un pourcentage plus élevé de leur revenu au chauffage et à l’électricité, sont touchés de façon disproportionnée par la hausse des coûts de l’énergie entraînée par le nouveau modèle fédéral. Ils ont également fait valoir que la rigueur du gouvernement fédéral dans la mise en œuvre du filet de sécurité de la taxe sur le carbone limitera inévitablement la capacité financière du gouvernement provincial à fournir des programmes d’aide à ses résidents. Enfin, ils ont fait valoir qu’en plus d’augmenter le coût du carburant, le nouveau modèle fédéral augmente aussi indirectement le coût de nombreux autres articles, y compris l’épicerie.

TAXES SUR LE CARBONE AUX ÉTATS-UNIS ET EN EUROPE

Au sud de la frontière, les États américains ont pris les choses en main. La Californie gère son propre programme de plafonnement et d’échange. Premier du genre aux États-Unis lorsqu’il a été lancé en 2013, ce programme fixe un objectif de réduction des émissions de GES de 40 % d’ici 2030. Le système offre aux entreprises la possibilité d’acheter ou d’échanger des crédits, ainsi que de créer un plafond sur la quantité de pollution qu’elles peuvent produire dans le cadre du programme. Une société doit acheter des crédits de quotas à l’État lors d’une vente aux enchères si elle souhaite émettre plus de GES qu’elle n’est autorisée à le faire. L’argent récolté lors de ces enchères, qui ont rapporté plus de deux milliards de dollars l’année dernière, est utilisé pour financer d’autres projets climatiques. Malheureusement, un examen de l’efficacité du programme a révélé que les entreprises ont acheté et conservé environ 321 millions de ces quotas de pollution pour une utilisation future, ce qui pourrait rendre difficile pour l’État d’exiger de ces entreprises qu’elles réduisent leurs émissions afin d’atteindre les objectifs de l’État pour 2030.

En conséquence, neuf États de la côte est ont formé leur propre conglomérat de plafonnement et d’échange appelé la Regional Greenhouse Gas Initiative. Le programme fixe un plafond annuel pour les émissions globales de CO₂ du secteur de l’électricité de la région. Ce plafond diminue au fil du temps de manière planifiée et prévisible (2,5 % par an de 2015 à 2020). Les permis de pollution (appelés « quotas ») sont régulièrement mis aux enchères pour les entités inscrites (centrales électriques). Un quota est équivalent à une tonne de CO₂.

À l’instar du STFR fédéral, l’Union européenne dispose d’un système d’échange de quotas d’émissions (SEQE) qui permet aux entreprises d’acheter des crédits de carbone à d’autres entreprises. Basé sur le principe du plafonnement et de l’échange, le système fixe une limite absolue ou « plafond » sur la quantité totale de certains GES qui peuvent être émis chaque année par les entités inscrites au système. Ce plafond est réduit au fil du temps de sorte que les émissions totales diminuent. Tous les États membres de l’Union européenne (plus l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège) font partie du SEQE. À l’exception de la Suisse, de l’Ukraine et du Royaume-Uni, tous les pays européens qui prélèvent une taxe sur le carbone font également partie du SEQE. La Suisse a son propre système d’échange de quotas d’émissions, mais il est lié au SEQE depuis janvier 2020. À partir de janvier 2021, le Royaume-Uni a adopté son propre SEQE à la suite du Brexit.

Malheureusement, le SEQE a été critiqué, entre autres, pour la « surdélivrance » des permis, la volatilité des prix et son incapacité à atteindre ses objectifs. Pour lutter contre ses écueils, l’Union européenne a annoncé les grandes lignes de son mécanisme d’ajustement à la frontière des tarifs du carbone (MAFTC) le 13 décembre 2022. Le MAFTC permettra de taxer les importations en provenance de nations aux réglementations environnementales plus laxistes dans les industries les plus polluantes (acier, ciment, engrais, etc.). L’objectif est d’empêcher les « fuites de carbone » et les « déversements environnementaux », qui obligeraient les industries à déménager leur production hors d’Europe, et de motiver le reste du monde à intensifier ses efforts pour diminuer les émissions de GES.

CONCLUSION

La tarification du carbone prend de l’ampleur à l’échelle mondiale. Nous avons vu des propositions de tarification du carbone en cours dans 47 territoires de compétence dans le monde entier en octobre 2022^[6].

Certains éléments clés sont nécessaires pour assurer la réussite d’un système de tarification du carbone. En examinant les différents territoires de compétence au Canada, il est évident que pour faire avancer le programme national de tarification du carbone, il faut d’abord se préparer à la tarification du carbone. Cela implique à la fois un leadership politique et une préparation technique/institutionnelle. On peut se demander si la préparation à la tarification du carbone existait au Canada lorsque l’approche fédérale pancanadienne a été adoptée en 2018.

Nous avons vu se développer des réponses provinciales disparates depuis 2018, date de la décision de la CSC. Il n’y a pas encore beaucoup d’uniformité au Canada, bien qu’il y ait certainement un signal émergent de tarification du carbone pour les entreprises et l’industrie. Au Canada, le gouvernement fédéral a tenté de mettre en œuvre un prix du carbone à l’échelle nationale, en commençant par 20 $ par tonne d’équivalent de CO₂ en 2019 et en le portant à 50 $ par tonne à partir du 1^er avril 2022. Ce prix passera à 65 $ par tonne d’équivalent de CO₂ en 2023, et continuera d’augmenter de 15 dollars par an, jusqu’à ce qu’il atteigne 170 $ par tonne d’équivalent de CO₂ en 2030. La question de savoir s’il existe des fuites de carbone au Canada en raison du traitement disparate des émissions de GES reste ouverte.

1. Cet article est une version révisée de P. Jason Kroft et Ghazal Hamedani, Provincial carbon regimes : mixed bag to fight climate change (9 décembre 2022), en ligne (Disponible en anglais seulement) : Miller Thomson <www.millerthomson.com/en/publications/articles/provincial-carbon-regimes-mixed-bag-to-fight-climate-change/>.

* Jason Kroft est un associé du cabinet Miller Thompson à Toronto. Ghazal Hamedani est une avocate de ce cabinet.

2. Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la Pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11 [Renvois relatifs à la LTPCGES (CSC)].
3. RLRQ c Q-2 (dernière consultation le 15 janvier 2023), en ligne : <www.canlii.org/fr/qc/legis/lois/rlrq-c-q-2/201806/ rlrq-c-q-2.html>.
4. “Arrêté ministériel 87/2021 [Environnement et Parcs] : Arrêté relatif au montant du crédit du Fonds d’innovation technologique et de réduction des émissions” (dernière consultation le 15 janvier 2023), en ligne : Gouvernement de l’Alberta <www.open.alberta.ca/publications/aep-ministerial-order-87-2021#detailed>.
5. Greenhouse Gas Industrial Reporting and Control Act [SBC 2014] ch. 29.
6. “Carbon Pricing Dashboard” (dernière consultation le 1 avril 2022), en ligne : The World Bank <www.carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data>.