Le 15 août 2022, un élément clé manquant du cadre réglementaire pour le développement des installations géothermiques de production d’électricité à des fins commerciales en Alberta a été abordé par la publication de l’Alberta Energy Regulator (AER) Directive 089 : Requirements for Geothermal Resource (Directive)^[2]. La directive fournit une orientation sur les exigences relatives aux demandes de construction et d’exploitation d’installations géothermiques. Le présent article présente le schéma général du développement géothermique en Alberta, maintenant que des demandes peuvent être faites pour des installations géothermiques.

Bien que le communiqué de presse de l’AER sur la directive déclare que le schéma de réglementation de la géothermie est complet, des incertitudes autour de questions telles que les redevances et les dispositions des terres publiques demeurent.

CONTEXTE DE L’ÉNERGIE GÉOTHERMIQUE

L’achèvement du régime de réglementation de l’énergie géothermique permettra de faire progresser les nouvelles possibilités de développement énergétique qui sont conformes aux objectifs de carboneutralité du Canada, qui comprennent un engagement envers des émissions de gaz à effet de serre (GES) nettes nulles d’ici 2050 et un réseau électrique net nul d’ici 2035^[3]. L’atteinte de ces objectifs nécessitera le développement et le déploiement de sources d’énergie à faible émission ou sans émission de GES. Bien que l’on prévoie que l’éolien, le solaire et le gaz naturel, avec ou sans capture du carbone, seront les principaux contributeurs à court terme à ces objectifs de carboneutralité en Alberta^[4], la géothermie ne doit pas être négligée.

L’énergie géothermique^[5], contrairement à certaines autres sources d’énergie renouvelables, peut être utilisée pour la production d’énergie de base. L’énergie de base nécessite une source d’énergie constante et fiable. Les centrales géothermiques peuvent fonctionner en continu jusqu’à 98 % de leur capacité. Ainsi, contrairement à l’énergie éolienne et solaire intermittente et variable, les installations géothermiques exploitent la chaleur du noyau terrestre, qui est une source d’énergie constante. Cette constance évite le besoin de stockage ou de systèmes redondants pour tenir compte de la production intermittente d’électricité à l’aide de l’énergie éolienne ou solaire.

Bien qu’il existe plusieurs types d’installations géothermiques, le processus général consiste à injecter de l’eau dans des puits profondément forés et à utiliser le noyau terrestre pour chauffer l’eau et créer de la vapeur^[6]. Cette vapeur alimente une turbine classique pour produire de l’électricité. La plupart des installations géothermiques à l’échelle commerciale comprennent des puits de production et d’injection, un système de collecte et d’injection, une centrale électrique et une ligne de transport d’électricité^[7]. Étant donné que les puits utilisés dans la production d’énergie géothermique sont forés à l’aide d’une technologie similaire à celle utilisée dans l’industrie pétrolière et gazière de l’Alberta, la grande expertise de l’Alberta en matière de pétrole et de gaz se prête bien au développement de l’énergie géothermique^[8].

CADRE RÉGLEMENTAIRE DE LA GÉOTHERMIE EN ALBERTA

Les installations géothermiques en Alberta sont réglementées par la Geothermal Resources Development Act^[9] (GRDA). La GRDA s’harmonise avec le cadre de l’exploitation des hydrocarbures en Alberta, présentant des similitudes avec la Oil and Gas Conservation Act. En vertu de la GRDA, la « ressource géothermique » est définie comme la chaleur naturelle de la terre qui se trouve sous le seuil de protection des eaux souterraines. Par conséquent, la GRDA réglemente le développement géothermique sous le seuil de protection des eaux souterraines, le point approximatif où les eaux souterraines passent de l’eau douce à l’eau salée (voir la GRDA, article 1(1)(d) Water Wells and Ground Source Heat Exchange Systems Directive^[10], article 1.2(2)(c)). En général, les températures nécessaires à la production d’électricité géothermique ne peuvent être trouvées qu’en dessous du seuil de protection des eaux souterraines. Par conséquent, la GRDA s’applique effectivement à tous les projets géothermiques commerciaux pouvant permettre de produire de l’électricité.

La GRDA définit le régime des droits sur les ressources géothermiques et les autorisations nécessaires pour les installations géothermiques.

Droits sur les ressources géothermiques et droits de surface

La GRDA a permis de modifier la Mines and Minerals Act de l’Alberta pour préciser que le propriétaire du titre minier a le droit d’explorer, de développer, de récupérer et de gérer les ressources géothermiques associées à ces minéraux (voir la Mines and Minerals Act^[11], article 10.2, modifiée par la GRDA, article 31). Les promoteurs de projets géothermiques doivent donc acquérir des droits miniers afin d’exploiter l’énergie géothermique.

En Alberta, la plupart des titres miniers sont dévolus à la Couronne. Le gouvernement de l’Alberta n’a pas révélé s’il avait l’intention d’imposer une redevance sur la production d’énergie géothermique, laissant une question financière importante sans réponse pour les promoteurs. Compte tenu de l’intensité en capital de ces projets, l’incertitude entourant les régimes de redevances potentiels demeure une importante source d’inquiétude pour les intervenants de l’industrie.

Le gouvernement de l’Alberta a publié de l’information sur l’administration de l’exploitation des ressources géothermiques dans le Mineral Rights Information Bulletin 2022-02^[12]. Pour les puits géothermiques autonomes, le demandeur doit avoir un bail d’exploitation de ressources géothermiques du gouvernement de l’Alberta ou une autorisation documentée obtenue du ou des propriétaires de titres francs de minéraux. Si un demandeur veut mener des activités d’exploration ou de développement géothermique dans le cadre d’un bail d’exploitation minière existant, il doit le faire en tant que coproduction. Les demandeurs sont tenus de détenir les droits d’exploitation souterraine de la ressource géothermique avant de demander un permis de forage géothermique.

Le gouvernement de l’Alberta a prescrit neuf sections (neuf milles carrés ou 23,3 kilomètres carrés) comme taille maximale des baux géothermiques. Le système de bail imite largement celui utilisé pour les baux pétroliers et gaziers conventionnels.

La durée d’un bail pour l’exploration et le développement géothermique dépend des progrès démontrés dans l’exploitation de la ressource et est divisée en trois phases principales :

1. Durée initiale : La durée initiale du bail est de cinq ans. Pendant cette période, des efforts doivent être entrepris pour établir qu’un projet géothermique est en cours de développement actif. Le promoteur du projet doit faire la preuve de travaux physiques sur le site pour démontrer la ressource géothermique et la viabilité technique de la production d’énergie géothermique pour se voir accorder un bail à moyen terme.
2. Moyen terme : Le terme intermédiaire du bail est de cinq ans. À la fin du terme initial, le promoteur du projet est tenu de démontrer que le bail géothermique est productif — en d’autres termes, il produit de l’énergie dérivée des ressources géothermiques louées.
3. Terme continu : La durée finale du bail est indéfinie, tant qu’Alberta Energy est convaincu que le bail géothermique est productif^[13].

De janvier 2022 à août 2022, il y a eu 72 demandes de titularisation pour la géothermie^[14]. Parmi ces demandes, un bail a été délivré en avril 2022 et 29 baux ont été délivrés entre juin et août 2022.

En termes d’accès à la surface, la Surface Rights Act^[15] ne s’applique à aucun type de centrale électrique, y compris les centrales géothermiques. La loi ne s’applique pas non plus aux puits qui seraient nécessaires pour exploiter l’énergie géothermique dont la centrale a besoin pour fonctionner. Les demandeurs doivent plutôt acquérir par entente les droits fonciers nécessaires auprès des propriétaires des terrains où sera situé le développement géothermique.

Si la demande concerne des terres publiques, le demandeur doit demander et obtenir une disposition de terres publiques qui peut nécessiter le consentement de tout détenteur d’une disposition antérieure de ces terres (comme un détenteur de bail de pâturage) conformément à l’article 9(1)(e) du Public Lands Administration Regulation^[16]. Bien qu’il n’existe actuellement aucun type de disposition des terres publiques spécifiquement applicable aux installations géothermiques, l’AER a indiqué dans les modifications au Manuel 012 de l’AER : Energy Development Applications : Procedures and Schedules^[17] (Manuel 012), effectuées en même temps que la publication de la directive, qu’elle est prête à travailler avec les promoteurs de projets pour adapter les activités géothermiques aux types de disposition des terres publiques existantes.

Approbations des installations géothermiques

L’AER est l’organisme de réglementation du développement géothermique en vertu de la GRDA pour la production d’électricité, tandis que le ministère de l’environnement et des parcs de l’Alberta continue de réglementer les projets de géothermie à faible profondeur uniquement pour l’échange de chaleur (voir la GRDA, article 1(1)(g); Geothermal Resource Development). Afin de développer un projet d’électricité géothermique, les promoteurs du projet doivent obtenir un permis de l’AER pour forer ou construire et exploiter un puits ou une installation géothermique (GRDA, article 7).

Le développement géothermique présente des synergies inhérentes avec le développement conventionnel du pétrole et du gaz. En plus de tirer parti de l’abondante expertise de l’Alberta en matière de forage, la directive prévoit deux méthodes pour convertir les puits de pétrole et de gaz conventionnels en puits géothermiques. Lorsque le demandeur de la géothermie est le titulaire actuel du permis d’exploitation du puits de pétrole et de gaz, il peut soumettre une demande de modification pour approbation à l’AER. Si le demandeur n’est pas le titulaire actuel du permis d’exploitation du puits de pétrole et de gaz, il doit d’abord demander un transfert du permis d’exploitation du puits, puis soumettre une demande simultanée de modification du permis. Chaque fois qu’une conversion de permis de forage est approuvée par l’AER, le demandeur doit satisfaire aux exigences de la directive et de la Directive 020 : Well Abandonment^[18].

De plus, les installations géothermiques qui produisent de l’électricité nécessitent un permis de l’Alberta Utilities Commission (AUC) et doivent se soumettre au processus de l’Alberta Electric System Operator (AESO) pour être reliées au réseau électrique interconnecté de l’Alberta. Les centrales géothermiques peuvent être exemptées du processus de demande de l’AUC si leur taille est inférieure à un mégawatt. L’AUC supervise l’industrie de la production d’électricité en Alberta et délivre des permis de construction et d’exploitation de centrales électriques. La règle 007 de l’AUC : Applications for Power Plants, Substations, Transmission Lines, Industrial System Designations, Hydro Developments and Gas Utility Pipelines^[19] s’applique aux installations géothermiques qui y sont répertoriées comme « autres centrales électriques ».

Règlement de l’AER

Le cadre de demande de permis d’installation géothermique est fourni par les Geothermal Resource Development Rules, publiées le 21 juin 2022, la Directive et une section mise à jour dans le Manuel 012. Ce cadre est largement basé sur le développement des ressources pétrolières et gazières, qu’il inclut, avec quelques éléments notables comme suit :

• Comme pour les développements pétroliers et gaziers, les demandeurs ne peuvent pas commencer la préparation du site, la construction ou l’exploitation avant d’avoir reçu l’approbation de l’AER. Toutefois, l’arpentage du site est autorisé (GRDA, article 7; Directive, article 2.2).
• Les exigences relatives aux demandes, y compris l’admissibilité au permis, les activités de participation des participants et la préparation aux situations d’urgence, sont directement tirées des exigences relatives aux autres types de développement des ressources supervisées par l’AER (Directive, articles 2.4-2.6).
• Les détenteurs de permis d’exploitation géothermique sont soumis au régime d’évaluation globale de la responsabilité de l’AER, y compris la gestion du détenteur de permis et l’évaluation de la responsabilité (Directive, articles 2.9-2.12). L’AER évaluera de manière globale la capacité d’un titulaire de permis à respecter ses obligations en matière de responsabilité réglementaire et de remise en état tout au long du cycle de vie du développement géothermique. L’évaluation multifactorielle tient compte, entre autres critères, d’aspects tels que la santé financière, l’estimation de la responsabilité totale du titulaire de permis et l’admissibilité au permis en vertu de la directive 067 de l’AER : Eligibility Requirements for Acquiring and Holding Energy Licences and Approvals^[20]. L’évaluation garantit une gestion responsable par le titulaire de la licence de sa responsabilité collective pour les puits, les installations, les pipelines et les sites. Pour plus d’information sur le cadre de responsabilité des titulaires de permis de l’AER, consultez le Blakes Bulletin de mai 2021^[21].
• Contrairement aux autres infrastructures d’électricité renouvelable à l’échelle commerciale, les exploitants d’installations géothermiques, avec l’approbation de l’AER ou de l’AEP, peuvent potentiellement obtenir une exemption d’utilisation superposée des obligations de remise en état. Une telle exemption permet d’éviter l’obligation d’obtenir un certificat de remise en état comme l’exige autrement l’Environmental Protection and Enhancement Act^[22], mais uniquement lorsqu’une autre activité de « terres spécifiées », telle que l’exploitation pétrolière et gazière, a lieu. Cette exemption n’est généralement pas disponible en pratique pour les installations d’énergie renouvelable à grande échelle (produisant plus qu’une installation de microgénération ou ayant une empreinte totale supérieure à un hectare). Cependant, l’exemption est potentiellement disponible pour les installations géothermiques (Conservation and Reclamation^[23] 15.1(1)(vi)(B)) qui sont plus facilement colocalisées avec des installations pétrolières et gazières actives.

REGARD VERS L’AVENIR

La production d’énergie géothermique nécessite plus de capitaux que l’énergie éolienne et solaire. Elle possède cependant plusieurs attributs prometteurs qui la distinguent des autres ressources non polluantes et renouvelables. Outre son impact réduit sur la surface, qui la rend souhaitable pour les opportunités de codéveloppement sur les terres louées, la production d’énergie géothermique présente deux avantages significatifs : elle peut être utilisée pour les besoins de base et peut être déployée lorsque d’autres sources renouvelables intermittentes ne sont pas disponibles, ce qui entraîne des prix plus élevés pour l’électricité.

Certaines possibilités de développement géothermique autrement évidentes peuvent également être limitées parce qu’elles visent les mêmes formations que les projets de séquestration du carbone. L’annonce par le gouvernement de l’Alberta, le 4 octobre 2022, de la sélection de 19 nouvelles propositions de développement de centres de stockage du carbone illustre la demande concurrente de droits d’exploitation du sous-sol dans la poursuite des objectifs de décarbonisation^[24].

Il reste à voir si le régime réglementaire de l’Alberta, largement basé sur les régimes d’exploration et d’exploitation du pétrole et du gaz conventionnels, permettra aux intervenants nouveaux ou établis de l’industrie de saisir l’opportunité de la production d’énergie géothermique. En particulier, le chevauchement des compétences de l’AUC et de l’AER pourrait causer certaines difficultés et l’adaptation du système de disposition des terres publiques au développement géothermique reste un travail en cours.

Bien que ces questions réglementaires, le coût initial du développement d’installations géothermiques et le silence entourant le régime de redevances puissent faire réfléchir les investisseurs en géothermie, les sources d’énergie renouvelables continues et fiables sont difficiles à trouver. Les investisseurs pèseront certainement ces risques contre la capacité de récupérer les coûts par une participation stratégique au marché concurrentiel de l’électricité de l’Alberta.

1. Cet article est une version révisée d’un bulletin publié par Blakes : www.blakes.com/insights/bulletins/2022/powering-up-new-directive-advances-alberta?lang=fr-ca.

* Lars Olthafer conseille et représente des producteurs de pétrole et de gaz en amont, des entreprises de pipelines et du secteur intermédiaire, et des entreprises de production et de transmission d’électricité en matière de conformité réglementaire et environnementale et de processus d’approbation des installations, de droits et de tarifs, de consultation publique et autochtone, et d’acquisition de droits fonciers et de compensation, dans le cadre de projets réglementés tant au niveau provincial que fédéral. Lars comparaît régulièrement devant les conseils et commissions de l’énergie et des services publics en Alberta et en Colombie-Britannique (y compris la Régie de l’énergie du Canada) ainsi que devant tous les niveaux des tribunaux de l’Alberta et devant la Cour fédérale.

La pratique de Matt Hammer est axée sur la réglementation de l’énergie, ainsi que sur les questions de droit environnemental et de droit autochtone. Il agit pour le compte de producteurs de pétrole et de gaz, d’entreprises du secteur intermédiaire et de pipelines, de sociétés minières et d’entreprises de transmission, de distribution et de production d’électricité, notamment dans les secteurs thermique, solaire et éolien. Il aide à obtenir les autorisations réglementaires nécessaires au développement de grands projets, les procédures réglementaires nécessaires aux transactions commerciales, les procédures de conformité, les procédures de conception de systèmes réglementaires et les procédures d’acquisition de droits fonciers et d’indemnisation.

Jacob Roth est un stagiaire qui travaille dans le domaine de la réglementation de l’énergie et les préoccupations environnementales en ce qui concerne les projets d’infrastructure et les transactions d’actifs énergétiques. Il participe activement à la transition énergétique et représente fréquemment des entreprises d’énergie renouvelable devant l’Alberta Utilities Commission. Jake travaille également avec des producteurs de pétrole et de gaz, des entreprises du secteur intermédiaire et des entreprises de transmission, de distribution et de production d’électricité. Il a de l’expérience dans l’obtention d’approbations réglementaires et dans l’examen de la conformité réglementaire des entreprises.

Tori Chiu est un stagiaire qui travaille dans le domaine du droit des sociétés, des valeurs mobilières et de la réglementation, et qui a fait publier des articles sur des sujets tels que le droit des fiducies constructrices au Canada, le traitement de l’entraide dans la loi et les théories concernant le rôle des modèles de l’investisseur rationnel dans la réglementation moderne des valeurs mobilières. L’expérience de Tori comprend la représentation d’émetteurs cotés en bourse et privés pour un large éventail de questions et de transactions, y compris les fusions et acquisitions, les obligations d’information continue, la réorganisation d’entreprise et les questions générales d’entreprise et commerciales.

2. Alberta Energy Regulator, « Directive 089 » (15 août 2022), en ligne (pdf) : <static.aer.ca/prd/documents/directives/Directive089_0.pdf>.
3. Environnement et Changement climatique Canada, Plan de réduction des émissions pour 2030, n^o de catalogue 4-460/2022F-PDF (Gatineau : Environnement et Changement climatique Canada, 2022).
4. Régie de l’énergie du Canada, « L’électricité renouvelable au Canada – Alberta » (dernière modification le 30 juin 2022), en ligne : <www.cer-rec.gc.ca/fr/donnees-analyse/produits-base-energetiques/electricite/rapport/electricite-renouvelable-canada/provinces/electricite-renouvelable-canada-alberta.html>.
5. Clean Energy BC, « Geothermal » (dernière consultation le 23 novembre 2022), en ligne : <cleanenergybc.org/sector/geothermal/>.
6. US Energy Information Administration, « Geothermal explained » (dernière modification le 17 décembre 2021), en ligne : <www.eia.gov/energyexplained/geothermal/geothermal-power-plants.php>.
7. Clean Energy BC, supra, note 5.
8. Gouvernement de l’Alberta, « Geothermal Resource Development » (dernière modification le 9 novembre 2022), en ligne : <www.alberta.ca/geothermal-resource-development.aspx>.
9. SA 2020, c G-5.5.
10. Gouvernement de l’Alberta, « Water Wells and Ground Source Heat Exchange Systems Directive » (11 décembre 2018), en ligne (pdf) : <open.alberta.ca/dataset/5bc817ba-3d6d-45cd-a403-2e727abe665e/resource/508b38c0-0ca7-4fbe-8a90-cfeb5139e122/download/directivewaterwellsgroundsourceheatexchange-dec11-2018.pdf>.
11. RSA 2000, c M-17.
12. Gouvernement de l’Alberta, « Administration of Geothermal Resource Tenure » (25 janvier 2022), en ligne (pdf) : <open.alberta.ca/dataset/cbf251cf-d1c5-420e-b104-f476c3dc6601/resource/678df070-fcb7-486e-a83c-2d63e2aed899/download/energy-mineral-rights-information-bulletin-2022-02.pdf>.
13. Ibid.
14. Gouvernement de l’Alberta, supra, note 8.
15. RSA 2000, c S-24.
16. Alta Reg 187/2011.
17. Alberta Energy Regulator, « Energy Development Applications » (août 2022), en ligne (pdf) : <static.aer.ca/prd/documents/manuals/Manual012.pdf>.
18. Alberta Energy Regulator, « Directive 20 » (19 octobre 2022), en ligne (pdf) : <static.aer.ca/prd/documents/directives/Directive020.pdf>.
19. Alberta Utilities Commission, « Rule 007 » (consulté le 9 novembre 2022), en ligne : <www.auc.ab.ca/rule-007/>.
20. Alberta Energy Regulator, « Directive 067 » (7 avril 2021), en ligne (pdf) : <static.aer.ca/prd/documents/directives/Directive067.pdf>.
21. Kelly Bourassa et al, « Alberta Energy Regulator Introduces New Requirements for Acquiring and Holding Energy Licences and Approvals » (3 mai 2021), en ligne : Blakes <www.blakes.com/insights/bulletins/2021/alberta-energy-regulator-introduces-new-requiremen>.
22. RSA 2000, c E-12.
23. Alta Reg 115/1993.
24. Gouvernement de l’Alberta, « CCUS tenure management: Minister Savage »(4 octobre 2022), en ligne : <www.alberta.ca/release.cfm?xID=8478571C7EF0A-E386-DC5E-B91F4FE6C7A8C1E9>.