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Projet d’accord de collaboration entre le Canada et l’Alberta en matière d’évaluation environnementale et d’impact[1]

Auteur :  * | juillet 2026 – Volume 14, numéro 2 2026

Le 6 mars 2026, les gouvernements du Canada et de l’Alberta ont publié une ébauche d’entente de collaboration en ce qui a trait « aux évaluations environnementales et aux évaluations d’impact », ouvrant ainsi la voie à la réalisation de l’une des initiatives énoncées dans le protocole d’accord sur l’énergie[2] (le « PA ») signé par les deux gouvernements le 27 novembre 2025. Le PA engageait les parties à « négocier un accord de collaboration sur les évaluations d’impact au plus tard le 1er avril 2026 dans le but d’éliminer les démarches faites en double au moyen d’un processus d’évaluation unique qui respecte les compétences fédérales et provinciales ». L’ébauche d’entente était ouverte aux commentaires jusqu’au 26 mars 2026.

Bien que le PA ait pu être le précurseur de l’accord proposé, il n’y a rien de nouveau dans ce type d’accord. À une certaine époque, ces ententes faisaient partie intégrante des relations intergouvernementales dans le domaine de l’environnement. Le site Web de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (« AEIC » ou « Agence ») affiche une liste historique[3] de ces ententes en vertu des lois fédérales successives sur l’évaluation d’impact environnemental. Par exemple, le Canada et l’Alberta ont négocié l’Entente de collaboration Canada-Alberta en matière d’évaluation environnementale (2005)[4] aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale[5], mais il n’y a pas eu d’entente de ce genre entre les deux gouvernements en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale[6].

Le Canada a également participé activement à la négociation d’une autre génération d’accords de collaboration avec d’autres provinces, du moins de façon informelle en vertu de l’actuelle Loi sur l’évaluation d’impact[7]. L’une de ces ententes (avec la Colombie-Britannique) est antérieure au Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact[8] (« LEI »), et les modifications subséquentes à la LEI[9], mais le Canada a également négocié toute une série d’ententes avec d’autres provinces au cours des quatre derniers mois, à savoir avec l’Ontario[10], la Nouvelle-Écosse[11], le Nouveau-Brunswick[12], le Manitoba[13] et l’Île-du-Prince-Édouard[14]. Par ailleurs, le regroupement de ces ententes par l’Agence comprend également des hyperliens vers les commentaires reçus sur chaque entente au cours de la période de consultation de 21 jours — des ressources utiles pour ceux qui envisagent de soumettre des commentaires sur l’ébauche d’entente entre l’Alberta et le Canada. De même, le site de l’Agence contient un lien vers un document d’information intitulé « “Un projet, une évaluation” : Ententes de collaboration pour l’évaluation des grands projets »[15] (« Document d’information »), ainsi que des liens vers les nombreux commentaires reçus sur ce document. Ce document, dont il est question ci-dessous, éclaire le contenu de la série actuelle d’ententes. Enfin, l’élan politique de ces ententes plus récentes remonte au discours du Trône[16] de mai 2025, dans lequel le gouvernement fédéral s’est engagé à conclure des ententes de collaboration avec toutes les provinces et tous les territoires qui le désirent afin d’atteindre l’objectif « un projet, une évaluation »[17]. Ce discours formulait également cet engagement : « Tout en mettant de l’avant ses projets d’intérêt national, le Gouvernement restera résolument guidé par le principe du consentement libre, préalable et éclairé »[18].

LE DOCUMENT D’INFORMATION

Le document d’information a cerné trois principaux moyens d’atteindre l’objectif « un projet, une évaluation » : (1) une prise de décision tôt dans le processus d’évaluation; (2) la substitution d’une évaluation provinciale à l’évaluation de la LEI (ci-après appelée « substitution »); (3) la substitution à un processus harmonisé.

Une prise de décision tôt dans le processus d’évaluation

La référence aux décisions tôt dans le processus d’évaluation renvoie à la décision que l’Agence doit prendre en vertu du paragraphe 16(1) de la LEI une fois que le promoteur d’un projet désigné a fourni une description initiale du projet (« DIP ») et qu’il a eu l’occasion de recueillir les commentaires du public. Les « projets désignés » sont énumérés et définis dans le Règlement sur les activités concrètes[19], y compris, par exemple, « [l]a construction, l’exploitation, la désaffectation et la fermeture… d’une nouvelle mine de charbon d’une capacité de production de charbon de 5 000 t/jour ou plus »[20]. Cela comprendrait, par exemple, la dernière version du projet de mine de charbon Grassy Mountain[21] de Northback Holdings.

Les renseignements qu’un promoteur de projet désigné doit fournir dans le cadre d’une DIP sont prescrits à l’annexe 1 du Règlement sur les renseignements et la gestion des délais[22]. La partie E de cette annexe exige que le promoteur fournisse des renseignements sur les effets potentiels du projet sur les zones relevant de la compétence fédérale, y compris le poisson et son habitat, les espèces aquatiques inscrites en vertu de la Loi sur les espèces en péril[23], les oiseaux migrateurs, les eaux interprovinciales, les émissions de gaz à effet de serre et les répercussions potentielles sur les peuples autochtones.

En se fondant sur l’information contenue dans la DIP, l’Agence doit décider si une évaluation d’impact du projet désigné est requise à la lumière des facteurs énumérés au paragraphe 16(2) de la LEI. Parmi ces facteurs, le document d’information attire l’attention sur un facteur en particulier, soit le point f.1, ajouté dans les modifications de 2024 apportées à la Loi, voulant que l’Agence prenne en compte :

[…] la question de savoir si une instance dispose d’un autre moyen que l’évaluation d’impact pour traiter les effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale — et les effets directs ou accessoires négatifs — qui peuvent être entraînés par la réalisation du projet[24].

Le commentaire du document d’information laisse entendre qu’une entente de collaboration pourrait être une façon pour les parties de s’engager à :

[…] partager rapidement l’information sur la façon dont les moyens provinciaux pourraient permettre de traiter des effets fédéraux et, selon le cas, prévoir un soutien continu de l’AEIC à la province pour :

  • veiller à ce que le processus provincial traite les effets négatifs relevant de la compétence fédérale, y compris par le recours à l’expertise fédérale;
  • intégrer les perspectives et le savoir autochtones des groupes potentiellement touchés;
  • remplir les obligations de la Couronne en matière de consultation;
  • intégrer les considérations relatives à la délivrance de permis dans le processus d’évaluation, dans la mesure du possible, afin de réduire les délais de délivrance de permis fédéraux;
  • élaborer des conditions juridiquement contraignantes concernant les effets négatifs relevant de la compétence fédérale[25].

J’appellerai cela la « décision tôt dans le processus d’évaluation assorti de l’option d’une protection fédérale ». La prémisse ici est que l’Agence peut décider qu’une évaluation fédérale n’est pas requise, même si elle a déterminé que le projet pourrait causer des « effets négatifs relevant de la compétence fédérale ». Nous verrons que cette option se reflète dans l’article 1(1). de l’entente de l’Alberta et dans toutes les ententes de collaboration négociées jusqu’à maintenant.

La décision de ne pas exiger une évaluation d’impact pour un projet désigné soustrait le projet à l’application de la Loi sur l’évaluation d’impact, qui ne peut donc plus s’appliquer audit projet. En termes simples, il s’agit d’une porte de sortie du processus fédéral à une étape précoce pour un projet désigné. Il est donc difficile de comprendre comment le gouvernement fédéral pourra utiliser le facteur (f.1), même s’il est appuyé par une entente de collaboration, pour élaborer des conditions juridiquement contraignantes afin de répondre aux préoccupations fédérales mentionnées dans le document d’information. Le gouvernement fédéral perd son influence lorsqu’il est déterminé qu’une évaluation d’impact en vertu de la LEI n’est pas requise.

Le deuxième moyen d’atteindre l’objectif « un projet, une évaluation » est la substitution. Les articles 31 à 33 de la LEI traitent du concept de substitution. Le principe de la substitution est que l’Agence a décidé qu’un projet désigné devrait faire l’objet d’une évaluation d’impact en vertu de la LEI. Ces articles prévoient que la ministre fédérale peut, à la demande d’une administration (ici une province), accepter de substituer un processus provincial à l’évaluation d’impact qui serait autrement effectuée en vertu de la LEI. La demande doit être publiée aux fins de commentaires du public, et la ministre ne peut accepter la substitution que si elle est convaincue qu’un certain nombre de conditions préalables importantes seront remplies (art. 33). Le document d’information résume ces conditions comme suit :

Pour que la ministre approuve une telle demande, le processus provincial doit respecter les conditions établies dans la LEI, y compris le traitement des éléments qui seraient pris en compte dans une évaluation d’impact fédérale, la consultation des groupes autochtones qui peuvent être touchés, la possibilité pour le public de participer de façon significative à l’évaluation et la participation d’experts fédéraux tout au long du processus d’évaluation. Lors de la substitution d’une évaluation, le gouvernement fédéral conserve un rôle décisionnel après la réalisation de l’évaluation par la mise en place de conditions pour traiter les effets fédéraux négatifs importants relevés par l’évaluation, y compris, le cas échéant, des mesures d’accommodement possibles[26].

Le document d’information souligne que la substitution a été utilisée relativement fréquemment en Colombie-Britannique. À mon avis, la LEI établit des paramètres juridiques clairs pour la substitution, contrairement à « la décision tôt dans le processus d’évaluation assorti de l’option d’une protection fédérale » dont il est question dans la dernière section.

Le troisième moyen d’atteindre l’objectif « un projet, une évaluation », soit la substitution à un processus harmonisé, est évidemment une variante de la simple substitution. Il comprend la conception conjointe d’un processus pour répondre aux impératifs des règles fédérales et provinciales sur l’évaluation d’impact, et peut-être aussi à ceux des gouvernements autochtones. L’approche harmonisée est expressément autorisée par l’alinéa 31(1)b) de la LEI, qui prévoit une entente ou un arrangement propre à un projet en vertu de l’article 114 de la Loi. Toute entente visant l’adoption d’une telle approche obligerait également la ministre à s’assurer que l’approche convenue répond aux mêmes conditions préalables qu’une simple substitution. Par conséquent, je suis d’avis que la LEI établit encore une fois des paramètres juridiques clairs pour la « substitution à un processus harmonisé ».

Enfin, le document d’information mentionne le contenu supplémentaire possible d’une entente de collaboration comprenant des commissions d’examen conjoint (« CEC »), comme celle qui a été mise sur pied par l’Alberta et le Canada pour le projet original de Grassy Mountain[27]. Cependant, bien que certaines ententes de collaboration renvoient à des CEC (p. ex. celles du Nouveau-Brunswick, du Manitoba, de la Nouvelle-Écosse et de l’Île-du-Prince-Édouard), il n’y a aucune référence à une CEC dans les ententes de l’Ontario ou de l’Alberta.

La section suivante de ce commentaire donne un aperçu de l’entente Canada-Alberta, ainsi que des comparaisons entre cette entente et certaines autres ententes provinciales. La dernière section traite de l’importance juridique de l’entente Canada-Alberta.

L’ÉBAUCHE D’ENTENTE ENTRE LE CANADA ET L’ALBERTA

L’Entente comprend un préambule (11 paragraphes) et 12 articles. Contrairement aux anciennes générations d’ententes de collaboration en matière d’évaluation d’impact, aucune de ces ententes ne contient de définition.

Le préambule

Le préambule commence par faire référence au protocole d’accord sur l’énergie (bien que l’entente ne se limite pas aux projets énergétiques), puis présente un énoncé des pouvoirs législatifs exclusifs de la province qui reprend en grande partie le libellé des articles 92 et 92A de la Loi constitutionnelle de 1867. Il y a une déclaration semblable dans le préambule des autres ententes de collaboration, bien que la version albertaine, ce qui n’est peut-être pas surprenant, insiste sur le mot « exclusif » [28]. L’entente de l’Alberta utilise également un énoncé plus large des pouvoirs provinciaux que celui des autres ententes. On ne trouve nulle part dans ces ententes un énoncé de la compétence législative du gouvernement fédéral. Par conséquent, bien que les ententes reconnaissent toutes une responsabilité partagée à l’égard de l’environnement, aucune ne précise les fondements de la compétence fédérale. Les préambules de ces ententes sont donc un peu unilatéraux.

Comme toutes les autres ententes, le préambule de l’entente de l’Alberta contient plusieurs références aux droits des peuples autochtones, y compris des références à l’obligation de consulter et d’accommoder et à l’objectif de réconciliation. La façon dont l’entente traite de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (« DNUDPA ») est toutefois la plus révélatrice. Alors que le préambule précise que le Canada maintient son engagement à l’égard de la DNUDPA, l’Alberta insiste pour dire qu’elle « continue d’agir d’une manière qui respecte les traités, la Constitution du Canada et les lois de l’Alberta, et considère la DNUDPA comme non contraignante ». Il m’est difficile d’accepter que cette déclaration intéressée fasse partie du préambule. En particulier, les points de vue de l’Alberta sur le statut juridique de la Déclaration sont manifestement erronés, du moins en ce qui concerne les (nombreux) éléments de la Déclaration qui représentent le droit international coutumier : Nevsun Resources Ltd. c Araya.[29]

La position de l’Alberta est certainement unique dans le contexte des autres ententes. Le Manitoba et le Canada partagent l’engagement « veiller à ce que les processus soient éclairés par et alignés avec les principes » de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, tandis que les parties provinciales aux ententes de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick et de l’Île-du-Prince-Édouard ne prennent aucune position sur la DNUDPA. La Nouvelle-Écosse est plus nuancée et moins intéressée que l’Alberta :

La Nouvelle-Écosse fait progresser les relations entre les Autochtones et la Couronne conformément au droit autochtone existant et à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, et n’a pris aucun engagement législatif pour mettre en œuvre la DNUDPA et ne l’applique pas comme loi[30].

Le préambule contient également l’affirmation suivante :

le Canada et l’Alberta ont chacun mis en place des processus solides pour une évaluation de haute qualité des effets de certains types de projets, processus qui sont éclairés par des études scientifiques rigoureuses, la consultation des peuples autochtones, la participation du public et les connaissances communautaires[31];

Beaucoup contesteraient des éléments de cette affirmation dans la mesure où ils s’appliquent au processus d’examen des projets de l’Alberta, et en particulier à la façon dont le processus de l’Alberta privilégie la participation par une catégorie étroite de personnes considérées comme « directement touchées » [traduction], excluant ainsi de nombreux éléments de la société civile[32]. Les Premières Nations ont également critiqué la pertinence des processus d’évaluation d’impact et de réglementation de l’Alberta[33]. De plus, la décision récente dans l’affaire Rosebud Racetrack[34] confirme que les décideurs provinciaux sont très réticents à reconnaître la pertinence et l’importance des décisions d’inscription fédérales en vertu de la Loi sur les espèces en péril[35] lorsqu’il s’agit de s’acquitter de leurs responsabilités en vertu des lois environnementales provinciales.

Dispositions de fond

Voici les titres des dispositions de fond des ententes de l’Alberta et de l’Ontario. Mon choix de l’entente de l’Ontario à des fins de comparaison est quelque peu arbitraire. Bien que les ententes aient de nombreux points en commun, les titres laissent également entrevoir des différences, que j’aborderai dans les sections suivantes.

Ontario

Alberta

1. Un projet, une évaluation et une décision : recours aux processus de l’Ontario et réciprocité

1. Recours aux processus de l’Alberta et réciprocité

2. Notification rapide et échange de renseignements

2. Notification rapide et échange de renseignements

3. Prise de décision concernant la réalisation d’une évaluation d’impact fédérale

3. Prise de décisions concernant la réalisation d’une évaluation d’impact fédérale

4. Substitution en faveur du processus de l’Ontario ou du processus d’harmonisation

4. Évaluations collaboratives

5. Coordination des conditions d’évaluation, du processus décisionnel; et de la délivrance des permis

5. Calendrier pour la réalisation de l’évaluation d’impact

6. Peuples autochtones

6. Coordination des conditions d’évaluation, du processus décisionnel et de la délivrance des permis

7. Échange de renseignements et communications

7. Peuples autochtones

8. Ressources

8. Échange de renseignements et communications

9. Financement des participants

9. Financement des participants

10. Application de la présente entente

10. Application de la présente entente

11. Dispositions générales

11. Gestion des enjeux

12. Révision

12. Dispositions générales

 

Je me concentrerai ici sur les dispositions suivantes : l’article 1 commun sur le recours aux processus provinciaux; l’article 3 commun sur la prise de décision concernant la réalisation d’une évaluation d’impact fédérale; et les dispositions relatives à la substitution (article 4 [Ontario]) et aux évaluations collaboratives (article 4 [Alberta]).

Recours aux processus provinciaux – aucune évaluation d’impact requise

Dans chaque cas, le paragraphe 1(1) donne le ton pour l’ensemble de l’entente et il n’y a pas de différence importante entre les ententes de l’Ontario et de l’Alberta. Voici la disposition de l’Alberta :

Lorsqu’un projet proposé relève principalement de la compétence provinciale, le Canada reconnaîtra l’Alberta comme l’entité la mieux placée pour réaliser l’évaluation et s’appuiera sur les processus d’évaluation environnementale ou de réglementation de l’Alberta pour évaluer les effets du projet incluant, le cas échéant, pour traiter les effets négatifs qui relèvent de la compétence fédérale, tels qu’ils sont définis dans la LEI, comme le prévoit la présente entente[36].

Je remarque que ce libellé a évolué par rapport à certaines des ententes précédentes et qu’il reflète maintenant plus nettement une perspective provinciale. Voici, par exemple, le premier article de l’entente de l’Île-du-Prince-Édouard :

Lorsqu’un projet proposé est principalement une entreprise provinciale, le Canada s’engage à s’appuyer, dans toute la mesure du possible, sur les processus d’évaluation environnementale et de réglementation applicables de l’Île-du-Prince-Édouard pour évaluer les effets négatifs d’un projet proposé qui relèvent de la compétence fédérale. (soulignement ajouté pour mettre en évidence certaines des principales différences entre les deux accords.)[37]

L’expression « un projet proposé [qui] relève principalement de la compétence provinciale » n’est définie dans aucune des ententes, mais la référence au paragraphe 1(2) des ententes prête à penser que les parties voulaient vraisemblablement que le terme soit interprété comme tout ce qui ne constitue pas un ouvrage ou une entreprise interprovinciale (bien que certaines des ententes, comme celles du Nouveau-Brunswick, du Manitoba et de l’Île-du-Prince-Édouard, ajoutent d’autres projets comme les ports et les projets nucléaires), sauf si le projet a lieu sur des terres fédérales.

1(2) Lorsqu’un projet proposé est ou comprend un ouvrage ou une entreprise fédérale ou qu’il se situe sur des terres domaniales, le Canada s’engage à intégrer les exigences de l’évaluation environnementale et des processus réglementaires de l’Alberta dans l’évaluation fédérale, si cela est applicable et souhaité par l’Alberta, comme le prévoit la présente entente[38].

Les termes utilisés dans le reste du paragraphe 1(1) de l’entente de l’Alberta sont surprenants par leur absolutisme et l’absence de dispositions limitatives : (1) Le Canada reconnaîtra l’Alberta comme l’entité la mieux placée pour la réalisation; (2) le Canada s’appuiera sur les processus de l’Alberta pour évaluer les effets négatifs qui relèvent de la compétence fédérale. Les conséquences sont énormes. À tout le moins, cela représente une affirmation politique claire selon laquelle tous les projets d’exploitation des sables bitumineux et toutes les mines de charbon devraient faire l’objet d’une évaluation provinciale, à l’exclusion de l’évaluation fédérale. Il ne faut pas oublier qu’il s’agit de la prémisse de l’option 1 décrite dans le document d’information, la décision tôt dans le processus d’évaluation assorti de l’option d’une protection fédérale. La mise en œuvre de cette option est juridiquement liée à l’alinéa 16(2)f.1) de la LEI. J’en dirai davantage à ce sujet dans la dernière partie de l’article.

Le paragraphe 3(1) de l’entente de l’Alberta « Prise de décision concernant la réalisation d’une évaluation d’impact fédérale » s’appuie sur le paragraphe 1(1) et engage l’AEIC à éviter

[…] tout dédoublement des processus décisionnels liés aux évaluations en s’appuyant sur les processus provinciaux d’évaluation environnementale ou de réglementation lorsque l’Alberta confirme que ces processus traiteront les effets négatifs d’un projet principalement réglementé par l’Alberta qui relèvent d’un domaine de compétence fédérale… et/ou quand il existe un autre moyen que l’évaluation d’impact pour traiter ces effets, lors de la prise de décisions relatives à ce projet, dans la mesure du raisonnable, après avoir pris en compte les facteurs énumérés aux articles 9 et/ou 16 de la LEI[39].

Bien que, dans ce cas-ci, l’engagement de l’AEIC à éviter le dédoublement soit conditionnel, il est quand même étonnant de lire que la condition dépend de l’évaluation effectuée par la province de la capacité de la province de traiter les effets négatifs qui relèvent d’un domaine de compétence fédérale. Cela est particulièrement problématique à la lumière des critiques formulées au sujet de la pertinence des processus provinciaux d’évaluation d’impact et de réglementation, comme nous l’avons vu plus haut dans le contexte du préambule.

Il est également étonnant de comparer cette disposition de l’entente avec certaines des ententes précédentes, comme celle de l’Île-du-Prince-Édouard. La disposition semblable de cette entente particulière fait preuve de beaucoup plus de retenue quant aux intérêts de la province et offre une orientation détaillée pour garantir la protection des intérêts fédéraux. Les orientations prévoient, par exemple, d’élaborer :

[…] des conditions juridiquement contraignantes en ce qui concerne les effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale, y compris des mesures d’atténuation et des exigences en matière de programme de suivi, auxquelles le promoteur doit se conformer[40].

Substitution et substitution à un processus harmonisé

Supposons que la prise de décisions à une étape précoce n’a pas entraîné la renonciation au processus fédéral d’évaluation, c’est-à-dire que malgré l’engagement pris par le Canada à l’article 1(1), l’Agence a déterminé qu’une évaluation d’impact était requise. Il faut se rappeler ici que le document d’information a cerné deux options possibles dans lesquelles la province restera aux commandes, soit la substitution et la substitution à un processus harmonisé. Tandis que toutes les autres ententes font référence à l’une de ces options de substitution ou aux deux, le mot « substitution » n’est pas même mentionné dans l’entente de l’Alberta.

Avant d’examiner la façon dont l’entente de l’Alberta traite de ces questions, examinons l’entente de l’Ontario. L’entente de l’Ontario traite des deux options ensemble à l’article 4 intitulé « Substitution en faveur du processus de l’Ontario ou du processus d’harmonisation ». Le paragraphe 4(1) de l’entente indique que l’Ontario s’efforcera de déterminer si’il souhaite déclencher l’application des alinéas 31(1)a) ou b) de la LEI au plus tard 10 jours après que la décision de l’AEIC aura été prise en vertu de l’article 16. Le paragraphe 4(2) de l’entente de l’Ontario traite de la façon dont une telle demande répondra aux préoccupations fédérales :

(2) La demande confirmerait comment le processus d’évaluation provincial, seul ou combiné à un accord entre l’AEIC et [l’autorité provinciale pertinente], respectera les conditions du paragraphe 33(1) de la LEI. Un tel accord documenterait les rôles, les responsabilités, les activités et les échéanciers qui déboucheront sur un processus d’évaluation unique qui respecterait les exigences législatives des deux parties relativement à l’évaluation des effets du projet et constituerait un accord pour le projet proposé conformément à l’alinéa 114(1)f) de la LEI, comme l’exige l’alinéa 31(1)b) de la LEI[41].

À mon avis, l’approche de l’entente de l’Ontario suit de très près les dispositions de la LEI. Elle ancre également les détails de toute autre entente de mise en œuvre prévue à l’article 114 de la Loi. Je traite plus en détail de l’article 114 dans la dernière partie de cette publication. Je ne suis pas en mesure d’évaluer si le paragraphe 4(2) fait de même pour la loi ontarienne sur l’évaluation.

Enfin, le paragraphe 4(3) traite des effets de la substitution relativement à l’obligation de consulter en affirmant que les parties « conserveront chacune la responsabilité de veiller à ce que l’obligation de consulter et, le cas échéant, d’accommoder les peuples autochtones ait été respectée ».

L’entente de l’Ontario s’appuie sur ce fondement législatif solide énoncé à l’article 5 « Coordination des conditions d’évaluation, du processus décisionnel; et de la délivrance des permis » [42] qui, comme le titre l’indique, est conçu pour aborder la prise de décision coordonnée à « l’issue d’une évaluation substituée ou harmonisée » [43]. Les parties travailleront ensemble « afin de réduire au minimum les chevauchements et le fardeau réglementaire » [44], et chercheront, dans la mesure du possible, chercheront à harmoniser des questions comme « les descriptions du projet applicable, les exigences en matière de rapports et de notifications, la terminologie et les définitions, ainsi que les échéances… » [45].

Comme il a été précisé plus haut, l’entente de l’Alberta ne mentionne même pas la substitution. Au lieu de cela, l’entente adopte (article 4) un énoncé plus général des « évaluations collaboratives ».

Nonobstant les clauses 1(1) et (2), dans le cas où les évaluations fédérale et provinciale s’appliqueraient l’une et l’autre à un projet proposé, les parties s’engagent à éviter tout dédoublement de processus. Dans ces cas, l’AEIC et l’organisme de réglementation de l’Alberta compétent élaboreront un accord comprenant les rôles, les responsabilités, les activités et les échéanciers qui déboucheraient à un processus d’évaluation unique qui respecterait les exigences législatives des deux instances. L’accord proposé sera examiné et évalué par le président de l’AEIC et le sous-ministre responsable de l’organisme de réglementation d’Alberta compétent[46].

À mon avis, cette disposition est beaucoup trop générale. Elle omet d’ancrer le processus de collaboration dans le texte de la LEI et promet plutôt que tout « accord » de mise en œuvre répondra aux exigences législatives de l’une ou l’autre des instances.

La disposition ne traite pas des questions relatives à l’obligation de consulter, mais l’entente de l’Alberta revient sur cette question à l’article 7, « Peuples autochtones », qui prévoit notamment que « le Canada reconnaîtra l’Alberta comme étant la mieux placée pour consulter les peuples autochtones… en ce qui concerne les effets des décisions provinciales pertinentes sur les droits des peuples autochtones » [47], au moins « [l]orsqu’un projet proposé relève principalement de la compétence provinciale » [48]. Toutefois, contrairement à l’entente de l’Ontario, cet article ne traite pas de la façon dont l’obligation de consulter sera traitée dans le contexte des pouvoirs fédéraux.

Chaque Couronne ou ordre de gouvernement est responsable de l’obligation de consulter et d’accommoder en ce qui concerne les décisions relevant de sa compétence qui peuvent avoir une incidence sur les droits des peuples autochtones. Bien que la Couronne puisse déléguer les aspects administratifs de l’obligation de consulter à d’autres entités (p. ex. des sociétés ou même un autre ordre de gouvernement), elle ne peut pas déléguer l’obligation de s’assurer qu’elle a respecté ses obligations en ce qui concerne ses propres pouvoirs[49]. Le recours aux efforts de consultation de l’Alberta peut être d’autant plus inquiétant compte tenu des litiges en cours qui remettent en question la pertinence de l’approche de consultation de l’Alberta en général[50].

L’entente de l’Alberta renferme une clause de prise de décision coordonnée qui a un libellé similaire à celui de l’entente de l’Ontario. Cependant, comme l’entente de l’Alberta s’abstient d’utiliser le terme « substitution », elle omet un point de départ clair dans un processus unifié. Au lieu de commencer par « À l’issue d’une évaluation substituée ou harmonisée », elle commence par une prémisse différente :

6(1) Dans le cas où les évaluations fédérale et provinciale s’appliquent l’une et l’autre à un projet proposé, l’AEIC et le ou les décideurs provinciaux compétents en matière d’intérêt public ou d’approbation réglementaire […][51]

À mon avis, l’omission d’inclure une disposition relative à une approche commune dans le texte de la LEI entraînera une incertitude réglementaire supplémentaire, l’un des problèmes que ces ententes de collaboration sont censées régler. En fait, cela rend l’article 6 incohérent dans la mesure où sa prémisse est parallèle aux processus fédéraux et provinciaux : « Dans le cas où les évaluations fédérale et provinciale s’appliquent l’une et l’autre… » [52].

Il est difficile de dire pourquoi l’entente de l’Alberta omet d’ancrer l’accord dans le texte de la LEI. Cela a peut-être quelque chose à voir avec le deuxième renvoi[53] de l’Alberta qui conteste la validité de la LEI au motif que les modifications de 2024[54] ne sont pas allées assez loin. Quoi qu’il en soit, toute préoccupation de la province quant à ce que des renvois précis aux dispositions de la LEI puissent éventuellement constituer un appui de la province à la loi fédérale est certainement traitée adéquatement par une autre disposition de l’entente :

Les parties reconnaissent que l’Alberta conteste la constitutionnalité de la LEI, et que ce dossier est présentement devant les tribunaux. En concluant la présente entente, l’Alberta ne reconnaît pas la constitutionnalité de la LEI[55].

L’IMPORTANCE JURIDIQUE DE L’ENTENTE DE COLLABORATION CANADA-ALBERTA

Il est utile de rappeler quelques principes fondamentaux concernant les ententes intergouvernementales.

Ententes intergouvernementales : principes fondamentaux

Les ententes intergouvernementales font partie intégrante de la mécanique du fédéralisme coopératif. Pour une liste annuelle des ententes intergouvernementales de l’Alberta, consulter la page : Inventory of International and Intergovernmental Agreements[56]. Les gouvernements sont libres de conclure des ententes intergouvernementales sans sanction législative, à moins que la compétence n’ait adopté des exigences plus précises[57]. Une entente intergouvernementale peut être contraignante ou non, selon la législation en vigueur et l’expression, dans l’entente, d’une intention de créer des relations juridiques. Une entente intergouvernementale ne peut pas modifier la loi ou créer des droits et obligations pour des tiers, à moins que l’entente ait été ratifiée par une loi et que celle-ci confère un effet juridique objectif à l’entente (p. ex. une disposition stipulant que « l’entente jointe en annexe à la présente loi entre en vigueur comme si elle avait été édictée dans la présente loi »). Mais même si elle n’est pas exécutoire, une entente intergouvernementale peut représenter un énoncé de politique qui fait partie du contexte utilisé pour interpréter et éclairer l’exercice raisonnable des pouvoirs discrétionnaires. Il existe toutefois une importante réserve à cette proposition : l’entente ne doit pas entraver le pouvoir discrétionnaire d’un décideur prévu par la loi.

Application de ces principes à l’entente Canada-Alberta

Comme il a été mentionné précédemment, les gouvernements peuvent librement conclure des ententes intergouvernementales au niveau de l’exécutif, à moins qu’une loi le limite autrement. Pour nos besoins actuels (et en mettant l’accent sur le volet fédéral de la question), la question est de savoir si des dispositions de la LEI empêchent le Canada de conclure un accord comme l’entente Canada-Alberta, plus précisément des dispositions comme le paragraphe 1(1) et les paragraphes 4 et 6.

AUTORITÉ DE CONCLURE DES ENTENTES

La LEI confère au ministre un vaste pouvoir de conclure des ententes avec les provinces en ce qui a trait à l’évaluation d’impact. Plus précisément, le paragraphe 114(1) confère les pouvoirs suivants au ministre :

c) conclure des accords avec toute instance [entre autres une province]… en matière d’évaluation des effets;

[…]

(f) conclure des accords avec toute instance en matière de coordination, de consultation, d’échange d’information et de détermination des éléments à prendre en compte relativement à l’évaluation des effets de projets désignés d’intérêt commun.[58]

Cet article ne nous renseigne pas sur l’effet juridique de ces accords, mais l’alinéa 114(1)f) fait l’objet de renvois à plusieurs reprises au paragraphe 33(1) — l’article de la Loi qui établit les conditions minimales pour la substitution ou l’évaluation harmonisée. L’article 33 est donc une disposition plus précise qui traite de la façon dont les accords ministériels en vertu de l’article 114 peuvent être utilisés.

La question, pour les besoins actuels, est de savoir si les articles 33 et 114, lus ensemble, fournissent un code complet pour les évaluations collaboratives — et les ententes qui s’y rapportent? On peut faire valoir que ces articles orientent les ententes d’harmonisation intergouvernementales vers la substitution et l’évaluation harmonisée, et établissent les conditions de ces accords. L’entente de l’Ontario respecte cette orientation; l’entente de l’Alberta ne le fait pas. Au lieu de cela, l’article 4 de l’entente de l’Alberta, « Évaluations collaboratives », est beaucoup plus général et, comme je l’ai fait remarquer à maintes reprises, ne mentionne pas même la substitution. En ce sens, cela ressemble à une tentative de contourner les articles 31 et 33 de la LEI. La réponse à cette question est peut-être que les conditions mentionnées dans ces articles, et en particulier l’article 33, devraient nécessairement être incluses dans toute entente de collaboration négociée en vertu de l’article 4, mais l’absence de tout renvoi précis aux dispositions d’ancrage de la LEI est troublante.

Entrave au pouvoir discrétionnaire d’un décideur prévu par la Loi

Il existe un principe général du droit administratif selon lequel les pouvoirs discrétionnaires doivent être exercés par l’autorité délégataire à laquelle ils sont conférés. Un délégataire qui n’exerce pas ce pouvoir discrétionnaire de façon indépendante (peut-être en raison d’une directive ministérielle) agit illégalement, ou pour utiliser des termes plus modernes, prend une décision susceptible de faire l’objet d’un contrôle au regard de la norme de la décision raisonnable[59]. Le paragraphe 153(2) de la LEI prévoit que, bien que l’Agence soit placée sous la responsabilité du ministre : « Celui-ci ne peut, sauf disposition contraire de la présente loi, donner des directives au président de l’Agence ou à ses employés, ou aux membres d’une commission, à l’égard d’un rapport établi, d’une décision prise, d’une ordonnance rendue ou d’une recommandation formulée au titre de la présente loi. »

Pour les besoins actuels, la question est donc de savoir si l’entente ou des dispositions particulières de l’entente peuvent être interprétées comme une entrave illégale aux pouvoirs discrétionnaires conférés par la LEI à l’Agence (ou à un autre décideur prévu par la Loi). Autrement, la question pourrait être de déterminer si l’une ou l’autre des dispositions de l’entente peut être interprétée comme une directive illégale du ministre en vertu du paragraphe 153(2) de la Loi.

Au lieu d’examiner l’ensemble des dispositions de l’entente, je me concentrerai sur le paragraphe 1(1) de celle-ci étant donné le rôle central que cette disposition peut jouer pour déterminer qu’une évaluation d’impact de l’instance fédérale n’est pas requise. Voici, encore une fois, le texte du paragraphe 1(1) :

Lorsqu’un projet proposé relève principalement de la compétence provinciale, le Canada reconnaîtra l’Alberta comme l’entité la mieux placée pour réaliser l’évaluation et s’appuiera sur les processus d’évaluation environnementale ou de réglementation de l’Alberta pour évaluer les effets du projet incluant, le cas échéant, pour traiter les effets négatifs qui relèvent de la compétence fédérale, tels qu’ils sont définis dans la LEI, comme le prévoit la présente entente[60].

L’entente ne fournit pas de fondement législatif explicite pour cette disposition, mais si on lit l’article dans le contexte du document d’information, il est logique de lier cet engagement (« le Canada reconnaîtra ») au pouvoir et au devoir de l’Agence en vertu du paragraphe 16(1) de la Loi pour déterminer si une évaluation d’impact d’un projet désigné est requise. Pour prendre cette décision, l’Agence doit tenir compte d’une liste non exhaustive de facteurs, y compris un facteur ajouté dans les modifications apportées à la Loi en 2024, soit l’alinéa 16(2)f.1) :

(f.1) la question de savoir si une instance dispose d’un autre moyen que l’évaluation d’impact pour traiter les effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale — et les effets directs ou accessoires négatifs — qui peuvent être entraînés par la réalisation du projet[61];

Pour les besoins actuels, la question est de savoir si le paragraphe 1(1) entrave effectivement le pouvoir discrétionnaire de l’Agence ou s’il peut être interprété comme une directive (non autorisée par la loi) pour conférer un poids supplémentaire à une considération parmi d’autres considérations pertinentes différentes.

Toute évaluation de ces arguments doit tenir compte des dispositions de type « sans entrave » de l’entente, c.-à-d. des dispositions qui sont conçues pour dire en quelque sorte « bien que la clause disant ceci et cela paraisse une tentative d’entraver un pouvoir discrétionnaire, il n’y a pas lieu de l’interpréter en ce sens ».

L’entente de l’Alberta contient deux dispositions de cette nature. La première est une disposition générale de type « sans entrave » à l’article 10, « Application de la présente entente ». Cette disposition a été incluse dans toutes les ententes de collaboration conclues à ce jour :

10(3) L’entente ne crée ni ne modifie d’attributions conférées par un texte législatif du Canada ou de l’Alberta, et elle n’a pas pour but de diriger ni d’entraver l’exercice de ces attributions[62].

La deuxième disposition de cette nature se trouve à l’article 11, intitulé « Gestion des enjeux » (un titre très « albertain » à mon avis). Cette disposition, qui est en fait une clause de règlement des différends, se termine par l’énoncé suivant :

L’AEIC et l’organisme de réglementation de l’Alberta compétent reconnaissent que ce processus de gestion des enjeux n’entrave pas les pouvoirs de l’AEIC en vertu de la LEI ou ceux de l’Alberta en vertu de la LPAE[63].

Il est quelque peu curieux que la prétendue « reconnaissance » représente la reconnaissance de l’AEIC et de l’organisme de réglementation de l’Alberta concerné — aucun des deux n’est partie à l’entente.

Bien que de telles dispositions puissent offrir une certaine parade contre une disposition comme le paragraphe 1(1), je ne crois pas qu’un tribunal les considérerait comme concluantes. De telles clauses n’isoleront pas non plus une décision fondée sur le paragraphe 16(1) d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, et je note ici que « [l] » Agence affiche un avis de sa décision sur le site Internet, motifs à l’appui » (LEI, para 16(3)). Cela dit, il est habituellement difficile de démontrer l’existence d’un cas d’entrave au pouvoir discrétionnaire, particulièrement dans le contexte d’orientations politiques concurrentes, de questions issues d’ententes intergouvernementales et du fédéralisme coopératif[64]. Beaucoup de choses peuvent dépendre des faits particuliers et peut-être d’un modèle de comportement qui implique le recours par cœur à l’alinéa 16(2)f.1). En d’autres termes, il sera difficile de s’attaquer à le paragraphe 1(1); d’emblée au motif qu’il constituerait une entrave. Nous devrons plutôt attendre et voir dans quelle mesure cet article influence le processus décisionnel de l’Agence au fil du temps.

CONCLUSIONS

Le document d’information laisse entendre que l’un des objectifs centraux de ces ententes de collaboration est de réaliser « un projet, une évaluation », ce qui devrait bien sûr soulever la question de savoir à quand remonte la dernière fois où des évaluations distinctes (par opposition à conjointes) du même projet ont été réalisées. En fait, le nombre d’évaluations par une commission fédérale est à la baisse depuis plusieurs années[65]. Toutefois, bien que le cadre « un projet, une évaluation » puisse être une solution à un non-problème, nous pouvons peut-être tous convenir qu’il faudrait encourager la coordination des évaluations des grands projets. À mon avis, par exemple, le processus de la CEC[66] pour le projet original de Grassy Mountain est un excellent exemple d’approche coordonnée. Bien que ni le promoteur ni le gouvernement provincial n’aient aimé le résultat, le rapport de la CEC a fourni une évaluation solide qui remplissait les obligations prévues par les lois fédérales et provinciales. Elle a été et reste un modèle de collaboration.

Cependant, les modalités de collaboration pour l’évaluation des projets sont importantes. L’évaluation de la CEC du projet de Grassy Mountain était un processus mutuellement respectueux. Les modalités de collaboration proposées dans l’ébauche d’entente entre l’Alberta et le Canada ne le sont pas. Au lieu de cela, l’entente accorde beaucoup trop d’importance aux processus provinciaux d’évaluation d’impact et de réglementation, des processus que beaucoup considèrent comme inadéquats — tant sur le plan du fond et de la rigueur que sur celui des possibilités de participation. Les modalités de la collaboration doivent également respecter les obligations légales et, dans ce cas, la déférence que l’article 1(1) de l’entente exige du Canada à l’égard des processus environnementaux et réglementaires de l’Alberta ressemble à une abdication de la responsabilité fédérale sans les moyens de s’assurer que les processus réglementaires de l’Alberta protégeront les intérêts fédéraux. Bien que les mêmes critiques puissent s’appliquer aux ententes de collaboration conclues avec d’autres provinces, je pense qu’il est clair que l’ébauche d’entente avec l’Alberta pousse l’abdication du gouvernement fédéral vers de nouveaux sommets.

POST-SCRIPTUM

Les deux gouvernements ont publié la version finale[67] signée de l’entente le 2 avril 2026 (voir le communiqué de presse de l’Alberta ici)[68]. Mon examen des deux documents donne à penser qu’il n’y a qu’un seul changement entre l’ébauche et la version finale, avec l’inclusion d’un nouveau paragraphe 7(2) confirmant que :

Pour plus de certitude, le Canada continuera de consulter les peuples autochtones au sujet des décisions qu’il prend en vertu de la LEI, conformément à ses politiques et pratiques[69]. 

 

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