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Prudence avant la convergence : réflexions sur la Feuille de route de l’Association de l’énergie de l’Ontario au sujet des exploitants de réseau de distribution

Auteur :  | juillet 2026 – Volume 14, numéro 2 2026

Rôles institutionnels, séquençage règlementaire et aspects économiques de la valeur des ressources énergétiques distribuées

RÉSUMÉ

La Feuille de route de l’Association de l’énergie de l’Ontario au sujet des exploitants de réseau de distribution (« ERD »)[1] (ci-après la « Feuille de route »), conçue par Capgemini, alimente de façon détaillée et réfléchie le débat en cours sur le rôle futur des ERD dans cette province. Elle présente un cheminement cohérent et progressif vers un modèle d’ERD de soutien au marché (« ERDSM ») en positionnant les entreprises locales de distribution comme coordonnateurs neutres des marchés axés sur la flexibilité à l’échelle locale. La Feuille de route représente une intervention importante pour le secteur et un point de départ utile pour clarifier l’évolution possible de la coordination au niveau de la distribution en Ontario.

À la lumière de travaux récents portant sur les solutions sans câble (« SSC ») et les initiatives axées sur la flexibilité, je ne suis pas encore convaincu qu’un engagement précoce envers une forme précise de marché des ERD soit justifié. Mon point de vue repose sur trois préoccupations connexes : le risque de brouiller les frontières institutionnelles établies de longue date entre la coordination énergétique et la responsabilité liée à la capacité du réseau; la viabilité économique fragile de nombreux portefeuilles de SSC fondés sur des ressources énergétiques distribuées, même lorsque les avantages pour le réseau énergétique sont pris en compte; et la difficulté de transformer des projets pilotes prometteurs en programmes financés par les tarifs et pouvant être maintenus dans le cadre d’une procédure d’arbitrage. Dans ce contexte, je m’intéresse au double rôle de la Commission de l’énergie de l’Ontario (« CEO »), à la fois en tant qu’organe chargé d’élaborer les politiques et en tant que tribunal d’arbitrage, ainsi qu’à la manière dont le rythme de la prise de décision évolue lorsque les propositions passent du stade de l’expérimentation à celui de la jurisprudence. Je conclus en proposant une voie à suivre axée sur le renforcement des capacités, qui préserve la flexibilité règlementaire tout en permettant la poursuite des progrès concrets.

1. INTRODUCTION : UNE IMPORTANTE CONTRIBUTION – ET POURQUOI ELLE MÉRITE UNE RÉFLEXION APPROFONDIE

La Feuille de route des ERD de l’Ontario, publiée début 2026, alimente de façon importante le débat sur l’énergie. Dotée de ressources suffisantes et soigneusement élaborée, elle s’appuie sur l’expérience internationale et les points de vue concrets des services de distribution de l’Ontario. L’accent qu’elle met sur la préparation, la mise en œuvre progressive, la gouvernance, les services partagés et les compétences de la main-d’œuvre la distingue des discussions antérieures sur les ERD, qui étaient davantage de nature spéculative.

La Feuille de route exprime une nette préférence pour un ERDSM, en positionnant les entreprises de distribution locales (« EDL ») comme des coordinateurs neutres des ressources énergétiques distribuées et des marchés locaux axés sur la flexibilité, dans le cadre d’une relation structurée avec la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (« SIERE »). Cette approche est cohérente et justifiable, en particulier pour les grands distributeurs qui sont déjà confrontés à la question de l’intégration des ressources énergétiques distribuées. Il s’agit également d’une proposition émanant du secteur lui-même.

Mes observations s’appuient sur des travaux récents consacrés aux SSC et aux initiatives axées sur la flexibilité menées en collaboration avec des distributeurs, des clients, des développeurs et des agrégateurs, y compris des projets réalisés dans le cadre d’initiatives d’innovation règlementaire. Cette expérience a mis en évidence à la fois le potentiel d’une coordination renforcée au niveau de la distribution et les contraintes pratiques qui apparaissent lorsque ces initiatives passent du stade de projets pilotes à celui de programmes financés par les tarifs. Dans le présent article, je me concentre sur ces contraintes, ainsi que sur la manière dont elles déterminent le rythme et la forme du changement institutionnel.

Deux préoccupations motivent mon point de vue.

La première préoccupation est d’ordre institutionnel. Le réseau ontarien s’est développé autour d’une répartition des rôles : la SIERE est chargée de l’exploitation et de l’optimisation du réseau énergétique, tandis que les distributeurs sont responsables de la fiabilité locale, de la planification des capacités et de la gestion des actifs. Un ERDSM rapproche les distributeurs d’une coordination plus étroitement liée à la répartition et orientée vers le marché. Même avec des mécanismes de protection, cela peut brouiller les responsabilités — en particulier en situation de crise — entre la gestion de l’énergie et la fourniture de capacités.

La deuxième préoccupation concerne les aspects économiques. Une partie du discours des promoteurs pro-marché part du principe que les ressources énergétiques distribuées dégageront, une fois coordonnées, une valeur suffisante pour étayer des modèles économiques viables. L’expérience acquise à ce jour est plus mitigée. Les modèles économiques de SSC axés sur la distribution présentent souvent de faibles marges et une forte sensibilité aux hypothèses concernant la croissance, les échéanciers et les performances. Même lorsque les avantages pour le réseau énergétique sont pris en compte, les portefeuilles peuvent reposer sur la combinaison de flux de valeur dont le règlement et la gouvernance restent incertains. Les marchés peuvent révéler la valeur là où elle existe, mais ils ne la créent pas.

Ces préoccupations permettent d’expliquer pourquoi la neutralité des modèles peut constituer un atout à ce stade. La neutralité préserve la flexibilité règlementaire, privilégie les capacités plutôt que la forme institutionnelle et permet de recueillir des données avant de s’engager de manière définitive. En revanche, la Feuille de route passe du développement des capacités à la promotion d’un objectif final — ce qui est compréhensible du point de vue du secteur, mais qui entraîne des conséquences importantes pour un organisme de règlementation agissant dans l’intérêt général.

Cette réflexion n’a pas pour but de minimiser l’importance de l’innovation émanant des distributeurs; elle vise plutôt à examiner comment ces idées se concrétisent — ou peinent à se concrétiser — une fois soumises à la Commission pour approbation.

La Feuille de route peut être considérée comme une provocation importante — qui met en lumière les questions que l’organisme de règlementation doit se poser — plutôt que comme un plan à adopter tel quel. Il convient de conserver la rigueur en matière de préparation progressive, de services partagés et de gouvernance. Toutefois, le choix de la forme du marché, la répartition des pouvoirs de coordination et le traitement institutionnel de la valeur des ressources énergétiques distribuées doivent rester ouverts jusqu’à ce que les implications économiques et en matière de responsabilité soient mieux établies.

Le présent article procède comme suit : on commence par un résumé de la Feuille de route, puis on examine les arguments en faveur de la neutralité des modèles, avant d’aborder la question de la délimitation des compétences entre la coordination énergétique et la responsabilité des réseaux, ainsi que les aspects économiques des SSC intégrant des ressources énergétiques distribuées. L’article se termine par une proposition d’orientation axée sur les capacités, qui permet d’éviter un blocage prématuré.

2. CE QUE PROPOSE LA FEUILLE DE ROUTE

La Feuille de route s’apparente avant tout à une réponse émanant du secteur face à un décalage perçu entre le rythme de croissance des ressources énergétiques distribuées et celui de l’adaptation règlementaire et institutionnelle. Elle souligne que l’on demande aux distributeurs de prendre des décisions opérationnelles et d’investissement en utilisant des outils et des cadres qui n’ont pas été conçus pour un réseau davantage décentralisé.

2.1. Objectif et orientation

La Feuille de route s’inscrit dans le cadre de la consultation de la CEO sur les capacités des ERD[2] et vise à accélérer la prise de décision. Elle fait valoir que les projets pilotes et les initiatives propres aux services publics risquent d’entraîner une fragmentation en l’absence d’un objectif et d’un mandat clairs, et que la clarté du modèle est une condition préalable à un investissement efficace du secteur dans les réseaux, les compétences et les processus.

Il est important de noter que la Feuille de route ne se présente pas comme un document neutre. Elle exprime clairement sa préférence pour un objectif final précis et articule son analyse autour des mesures nécessaires pour atteindre cet objectif de manière rigoureuse et progressive.

2.2. L’objectif final souhaité : un ERD soutenant le marché (« ERDSM »)

Au cœur de la feuille de route figure un soutien explicite au modèle d’ERDSM. Dans le cadre de ce modèle, les entreprises locales de distribution soutiendraient le marché axé sur la flexibilité localement, coordonnant l’apport des ressources énergétiques distribuées au niveau de la distribution et assurant l’interface avec la SIERE afin de garantir l’alignement avec les opérations du réseau dans son ensemble. L’ERDSM est présenté comme un moyen de mettre efficacement à profit la valeur des ressources énergétiques distribuées, tout en préservant la fiabilité et la neutralité du réseau.

Le rapport met l’accent sur les mesures de protection — structures de gouvernance, règles de neutralité et responsabilité clairement définie — afin de gérer les conflits d’intérêts et de garantir un accès équitable. Néanmoins, l’ERDSM est considéré comme l’évolution privilégiée des responsabilités des distributeurs dans un avenir à forte proportion de ressources énergétiques distribuées, plutôt que comme une solution parmi d’autres.

2.3. Une Feuille de route en trois phases pour la mise en œuvre

Pour passer de la situation actuelle à l’état final d’ERDSM, la Feuille de route propose un parcours en trois phases, avec des échéanciers indicatifs qui tiennent compte des premiers utilisateurs plutôt que d’imposer une obligation uniforme à l’ensemble des distributeurs.

  • Phase I – Décision et mise en place (2026-2028) : au cours de cette phase, on validera le modèle ERDSM, clarifiera les rôles et la neutralité, et lancera l’investissement dans les capacités.
  • Phase II – Développement et mise à l’échelle (2029-2034) : au cours de cette phase, on institutionnalisera les capacités et les déploiera au-delà des projets pilotes, en les adaptant au niveau de maturité des différents services publics.
  • Phase III – Intégration complète (à partir de 2035) : au cours de cette phase, on envisagera des plateformes interopérables, des services standardisés et un suivi continu des performances.

Dans la Feuille de route, on prend soin de préciser que ces échéanciers sont donnés à titre indicatif et que le degré de préparation variera; toutefois la direction à suivre est claire.

2.4. Alignement sur le cadre des capacités des ERD de la CEO

Le rapport met en correspondance ses recommandations avec les quatre flux de travail de la consultation de la CEO sur les capacités des ERD[3] et présente le modèle ERDSM comme une réponse concrète aux questions posées par l’organisme de règlementation lui-même.

Ce cadre s’inscrit dans l’objectif central de la Feuille de route : transformer une consultation ouverte en une orientation institutionnelle privilégiée.

2.5. Les forces de l’approche de la Feuille de route

Même considérée d’un œil critique, la Feuille de route présente des atouts notables. Elle aborde le développement des ERD comme un changement institutionnel, et non comme un simple déploiement technologique, et accorde une attention particulière aux compétences de la main-d’œuvre, à la cybersécurité, à la gouvernance et aux services partagés. Elle reconnaît également l’hétérogénéité des distributeurs et le rôle potentiel des accords de partage ou d’« ERD en tant que service » pour les plus petits services publics.

Ces atouts contribuent à expliquer l’engouement suscité par la Feuille de route : elle apporte clarté et dynamisme à un moment où de nombreuses parties prenantes sont découragées par l’incertitude.

C’est précisément parce que la Feuille de route est cohérente qu’elle mérite un examen attentif. Dans les sections qui suivent, on se pose des questions en vue de déterminer si la convergence vers un ERDSM — et la séquence implicite — est justifiée par la situation économique actuelle, les rôles institutionnels et l’expérience empirique en Ontario.

3. POURQUOI LA NEUTRALITÉ DES MODÈLES EST UN CHOIX DE CONCEPTION DÉLIBÉRÉ ET NÉCESSAIRE

3.1. La neutralité comme discipline règlementaire, et non l’indécision

Au cœur de la Feuille de route réside la question de la neutralité des modèles. La Feuille de route exprime une nette préférence pour un état final d’ERDSM.

Le fait de plaider en faveur de la neutralité quant à la forme institutionnelle définitive de l’ERD ne doit pas être considéré comme fortuit, ni comme un manque de prise de position. Il convient de le voir comme un choix conceptuel délibéré, ancré dans la discipline règlementaire.

Il convient de se poser des questions pratiques (Où la flexibilité est-elle viable ? Quelles fonctionnalités sont requises ? Comment la préparation peut-elle être démontrée dans le cadre des processus existants de la CEO ?) avant de s’engager en faveur d’un modèle d’état final d’ERD unique.

Dans la pratique, la neutralité a moins consisté à s’abstenir de tout jugement qu’à garantir une gestion rationnelle de la séquence des étapes. Dans les projets où distributeurs, clients et développeurs s’attaquent à des besoins réels du réseau, les questions qui se posent immédiatement sont généralement d’ordre pratique : la flexibilité est-elle réellement offerte dans cette zone soumise à des contraintes ? Quel niveau de visibilité et de contrôle est nécessaire ? Comment les performances seraient-elles vérifiées si l’on s’appuyait sur cette solution lors de la planification ?

Le report des décisions concernant la forme du marché a permis à ce travail d’avancer sans imposer un accord sur les états finaux institutionnels avant que les données ne soient disponibles. Lorsque les approches de coordination s’avèrent viables et rentables, l’argument en faveur d’une autorité élargie peut alors être examiné dans le cadre d’une procédure d’arbitrage. Dans le cas contraire, le réseau évite de s’enfermer dans des structures difficiles à démanteler.

3.2. Les capacités d’abord, la forme du marché ensuite

Il convient de distinguer la question de ce qui doit être fait de celle de savoir qui s’en chargera en fin de compte, et au moyen de quelle structure de marché. Un travail préparatoire est indispensable — évaluation des besoins, disponibilité des clients, évaluation fonctionnelle et évaluation économique — avant de pouvoir déterminer si la flexibilité constitue une solution de rechange viable aux infrastructures traditionnelles dans un contexte donné.

3.3. Préserver les marges de manœuvre règlementaires

D’un point de vue règlementaire, une convergence précoce vers un modèle unique d’ERD comporte des risques importants. Les choix de conception institutionnelle dans les réseaux électriques ont tendance à créer une dépendance vis-à-vis du cheminement suivi : une fois que les règles du marché sont codifiées, que les plateformes sont financées et que les rôles organisationnels sont formalisés, il devient difficile de changer de cap, même si les hypothèses sous-jacentes évoluent. La neutralité des cadres règlementaires initiaux contribue à préserver une marge de manœuvre à un stade où l’incertitude reste élevée.

Cette préoccupation est particulièrement aiguë dans le contexte des ERD, car de multiples éléments évoluent simultanément : les technologies des ressources énergétiques distribuées, les aspects économiques, la participation des clients, la disponibilité des données, la coordination avec les marchés des réseaux de transport et les structures d’incitation. Une approche ascendante et établie sur des données factuelles, axée sur la faisabilité de la mise en œuvre plutôt que sur un positionnement politique descendant, favorise l’apprentissage dans ce contexte incertain.

La neutralité permet également de tenir compte des différences entre les distributeurs. Les EDL de l’Ontario présentent de grandes disparités en termes de taille, de complexité des réseaux et de taux de pénétration des ressources énergétiques distribuées. Un cadre neutre, axé sur les capacités, permet à certains distributeurs d’agir rapidement dans des cas d’utilisation particuliers, tout en laissant aux autres la possibilité d’avancer avec plus de prudence, sans imposer à tous les acteurs une trajectoire institutionnelle unique.

3.4. Éviter un blocage institutionnel prématuré

En pratique, la neutralité a pour effet de retarder le blocage institutionnel jusqu’à ce que le réseau ait démontré sa capacité à le soutenir. Cela ne signifie pas pour autant qu’il faille retarder le passage à l’action. Au contraire, les organismes de règlementation devraient encourager les distributeurs à agir — à intégrer la flexibilité dans leur planification, à tester des SSC et à acquérir de l’expérience opérationnelle — mais de manière à générer des données factuelles plutôt que des engagements.

La neutralité fonctionne comme un dispositif de séquencement : la capacité avant l’autorité, l’apprentissage avant le blocage. Le risque de dérive n’est réel que si la neutralité est confondue avec l’inaction; dans la pratique, des cadres structurés peuvent accélérer l’expérimentation en dissociant le travail à court terme de l’accord sur l’état final.

4. UNE TENSION FONDAMENTALE CONCERNANT LA GOUVERNANCE : LA COORDINATION ÉNERGÉTIQUE PAR RAPPORT À LA RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE DE CAPACITÉS ET DE RÉSEAUX

4.1. Deux problèmes de coordination qui sont souvent confondus

Au cœur du débat sur les ERD se trouve une distinction qui peut facilement s’embrouiller dans les discussions théoriques, mais qu’il est difficile d’ignorer dans la pratique : la différence entre la coordination énergétique et la responsabilité en matière de capacité (ou d’adéquation du réseau). Il s’agit de problèmes de coordination liés mais distincts, présentant des caractéristiques temporelles, des signaux économiques et des implications institutionnelles différentes.

La coordination énergétique porte principalement sur l’équilibrage et l’optimisation en temps réel et quasi réel, la production de signaux de prix marginaux et la gestion des contraintes à l’échelle du réseau — ce qui convient naturellement au réseau dans son ensemble.

La question de la capacité et de la responsabilité du réseau porte sur l’adéquation dans le temps : il s’agit de déterminer si les infrastructures locales (ou les solutions de rechange) sont en mesure de répondre de manière fiable à la demande en période de pointe ou de forte demande, et de savoir comment les investissements ponctuels sont réalisés, reportés ou évités. Ces questions sont de nature locale, relèvent de la planification et se posent de manière ponctuelle.

Le défi pour la conception des ERD ne réside pas dans le fait que ces domaines interagissent (ce qu’ils font clairement), mais dans le fait qu’ils nécessitent des logiques de coordination et des structures de responsabilité différentes.

4.2. La structure institutionnelle de l’Ontario et son importance

Le réseau électrique de l’Ontario s’est développé autour d’une structure institutionnelle relativement claire. La SIERE est chargée de l’exploitation du réseau à grande échelle, de la gestion du marché de l’énergie et de la fiabilité de l’ensemble du réseau. Les EDL sont responsables de la planification, de l’exploitation et de l’entretien de leurs réseaux, y compris des décisions relatives aux investissements en capacité et aux solutions de rechange aux infrastructures traditionnelles.

Cette distinction n’est pas arbitraire. Elle reflète des différences d’échelle, d’information et de risque. Les marchés de l’énergie tirent parti d’une optimisation centralisée et de signaux de prix communs; la planification de la distribution bénéficie quant à elle de connaissances locales, du jugement technique et d’une gestion responsable des actifs à long terme. Il importe de noter que cette structure clarifie également la responsabilité : lorsqu’un problème survient, on sait généralement clairement quelle institution est responsable et dans quel cadre règlementaire elle doit rendre des comptes.

Toute redéfinition des rôles des ressources énergétiques distribuées doit donc être évaluée non seulement en termes d’efficacité ou de potentiel d’innovation, mais aussi en fonction de son incidence sur cette structure de responsabilité.

4.3. Lorsque l’ERDSM crée des tensions

Le modèle d’ERDSM proposé dans la Feuille de route rapproche les distributeurs de rôles de coordination orientés vers le marché. Le soutien du marché, même lorsqu’il est soigneusement circonscrit, implique des activités telles que l’acceptation d’offres, la séquence d’activation et la gestion des interactions entre les ressources locales et les besoins plus larges du réseau. Ces activités se rapprochent de manière un peu trop étroite du domaine de la coordination énergétique, en particulier lorsque les acteurs de la flexibilité locale sont également censés participer aux marchés du réseau dans son ensemble.

La Feuille de route reconnaît les garanties de neutralité et les interfaces avec la SIERE. Toutefois, soutenir un marché n’est pas la même chose qu’administrer un programme : cela implique des choix de séquencement, de hiérarchisation et de règlement qui s’apparentent à des décisions de gestion de l’énergie, même si elles sont présentées comme locales.

Le risque réside moins dans un dépassement délibéré des limites que dans une érosion des frontières à mesure que la complexité augmente. Dans des conditions de tension (lorsque les contraintes locales et les pénuries à l’échelle du réseau coïncident), la responsabilité peut devenir plus difficile à attribuer.

4.4. La responsabilité en période de tension : le véritable test de la conception institutionnelle

Les dispositifs institutionnels sont rarement mis à l’épreuve dans des conditions normales; ce sont les situations extrêmes qui les mettent à l’épreuve. Dans le contexte des ERD, cela soulève des questions pratiques auxquelles un modèle de « soutien du marché » doit apporter des réponses convaincantes. Lorsque la flexibilité locale est insuffisante, que les prix flambent ou que les ressources énergétiques distribuées ne réagissent pas comme prévu, qui est responsable du résultat ? Si l’activation locale visant à remédier à une contrainte de distribution entre en conflit avec les priorités de répartition du réseau dans son ensemble, quelle décision prévaut, et selon quelles règles ?

Ces questions touchent au cœur même de la surveillance règlementaire et du règlement des litiges. Du point de vue d’un organisme de règlementation, préserver des lignes de responsabilité claires peut être aussi important que d’améliorer l’efficacité de la coordination.

4.5. La mise à disposition de capacité n’est pas simplement une autre façon de désigner la gestion de l’énergie

Un thème récurrent dans les discussions sur les ERD est l’hypothèse selon laquelle la flexibilité locale peut être traitée de la même manière que les ressources énergétiques, simplement à une échelle plus petite. Cette hypothèse sous-tend un grand enthousiasme pour les marchés locaux. Pourtant, de nombreux cas d’utilisation axés sur la capacité ne se comportent pas comme les marchés de l’énergie. Ils sont activés rarement, ciblent des actifs précis et sont principalement valorisés pour leur valeur d’option plutôt que pour leur production marginale continue.

Dans de tels cas, la logique s’apparente davantage à l’approvisionnement et à la passation de contrats qu’à l’équilibrage du marché. La tâche du distributeur consiste à garantir une capacité fiable en cas de besoin, et non à optimiser la situation minute par minute.

4.6. Pourquoi la clarté des rôles devrait précéder l’élargissement des rôles

L’argument ici n’est pas que les distributeurs ne devraient jamais jouer un rôle de coordination élargi, ni que les marchés locaux sont intrinsèquement inappropriés. C’est que la clarté des rôles devrait précéder l’élargissement des rôles, en particulier lorsque les nouveaux rôles brouillent les frontières institutionnelles de longue date.

La neutralité intégrée dans le cadre par défaut de la CEO reflète une prise de conscience de ce risque. En se concentrant sur les capacités plutôt que sur l’état final, les distributeurs peuvent acquérir de l’expérience dans l’identification, l’acquisition et l’exploitation de SSC sans présumer que le soutien du marché est la destination inévitable. Cet enchaînement préserve la capacité d’évaluer, à l’aide de données probantes, si l’élargissement des rôles du marché améliore réellement les résultats ou s’il ne fait que redistribuer la responsabilité.

4.7. Implications de la règlementation

Pour les organismes de règlementation, la conclusion principale est claire : les décisions relatives aux rôles des ERD doivent être évaluées sous l’angle de la cohérence institutionnelle et de la responsabilité, et non pas uniquement de promesses d’innovation ou de l’alignement sur des modèles internationaux. La question n’est pas de savoir si la flexibilité locale doit être coordonnée (elle doit clairement l’être), mais comment cette coordination peut être mise en œuvre au mieux.

Dans les sections suivantes, on s’appuie sur cette préoccupation de gouvernance pour déterminer si les caractéristiques économiques des ressources énergétiques distribuées et des solutions hors réseau permettent d’atteindre le niveau de sophistication du marché qu’implique un ERDSM, et si des plateformes partagées peuvent offrir bon nombre des mêmes avantages sans procéder à une réattribution prématurée des pouvoirs.

5. BILAN DE LA RÉALITÉ ÉCONOMIQUE : LES RESSOURCES ÉNERGÉTIQUES DISTRIBUÉES, LES SSC ET LE DÉFI QUE POSE UN MODÈLE ÉCONOMIQUE AUTONOME

5.1. Pourquoi « l’évitement des coûts de distribution » constitue une base difficile à exploiter

Le cadre règlementaire de l’Ontario pour les solutions hors réseau est conçu pour garantir la transparence économique. Le cadre d’analyse coûts-avantages (« ACA ») de la CEO[4] impose un test des services de distribution (« TSD ») obligatoire, assorti d’un test du réseau énergétique (« TRE ») facultatif pour évaluer les répercussions à l’échelle du réseau. Dans la pratique, c’est lors du TSD que se jouent la plupart des propositions de SSC justifiées par des considérations de distribution, car l’avantage quantifié principal réside généralement dans le report ou l’évitement de la capacité de distribution.

La valeur de report de la distribution est souvent propre à un site et ponctuelle, et ne devient significative qu’à certaines heures ou dans certains scénarios de croissance. Par conséquent, les résultats du TSD sont sensibles aux hypothèses concernant la croissance de la charge, le moment où les investissements sont évités et la performance du portefeuille pendant les heures critiques. Même lorsque les coûts évités sont réels, la valeur disponible pour financer une flexibilité fiable peut s’avérer modeste par rapport aux coûts réels d’acquisition et d’intégration des kilowatts.

5.2. La question de savoir « qui paie en fin de compte » n’est pas un détail : c’est l’argument économique

Une caractéristique récurrente des concepts de SSC pilotés par les distributeurs réside dans le fait qu’une grande partie de la capacité se trouve en aval du compteur. Lorsque la capacité de SSC est installée chez le client, cela signifie que c’est le client lui-même qui finance en dernier ressort la SSC. Il ne s’agit pas seulement d’un détail de modélisation : cela met en évidence le principal défi économique, à savoir que de nombreuses options de ressources énergétiques distribuées exigent des clients qu’ils supportent des coûts d’investissement initiaux et des charges d’exploitation qui ne correspondent pas naturellement à la valeur de distribution recherchée.

De plus, l’accent mis par le cadre d’ACA sur le traitement symétrique influe sur la manière dont la question de « qui paie » est prise en compte dans les critères règlementaires. Le cadre d’ACA précise que les coûts et les avantages pour l’hôte (le client) sont exclus des TSD et des TRE afin d’éviter toute asymétrie et tout biais, en référence au principe de « traitement symétrique » du cadre. Cette approche est rigoureuse sur le plan analytique pour les comparaisons règlementaires, mais elle implique également qu’une grande partie de la charge économique réelle des options « en aval du compteur » peut se situer en dehors des tests formels, ce qui aboutit plutôt à la nécessité pratique de verser des incitations suffisamment importantes pour rendre la participation rationnelle.

5.3. Les avantages pour le système énergétique peuvent être considérables, ce qui facilite les choses tout en les compliquant

Une solution pour pallier la faiblesse de la valeur de report de la distribution consiste à élargir la perspective et à prendre en compte les répercussions sur le réseau énergétique. Le cadre de la CEO anticipe cette approche en autorisant un TRE facultatif qui tient compte des répercussions sur la production et le transport du point de vue du réseau ontarien. En principe, la prise en compte des avantages pour le réseau énergétique dans un portefeuille de SSC devrait renforcer considérablement la rentabilité globale[5].

Les avantages pour le système énergétique sont en effet souvent bien plus importants que la valeur du report de distribution. C’est un point important : les portefeuilles de ressources énergétiques distribuées peuvent être socialement efficaces même lorsque le scénario de distribution seule est marginal ou négatif.

Toutefois, les avantages à l’échelle du réseau posent un problème de responsabilité : qui se charge de l’acquisition, de la gestion et du financement de cette valeur qui ne relève pas de la responsabilité directe du distributeur ? Le TRE est facultatif dans les déclarations des distributeurs précisément parce que de nombreux avantages pour le réseau énergétique échappent au contrôle de ces derniers.

5.4. Le problème de fragilité du « cumul des valeurs » : plausible sur papier, incertain dans la pratique

Dans la pratique, de nombreux portefeuilles de ressources énergétiques distribuées ne sont viables que lorsque les flux de valeur sont cumulés (report de distribution, fiabilité et impacts sur le réseau énergétique, éventuellement en parallèle avec d’autres programmes). Les lignes directrices de la CEO relatives aux SSC et le cadre d’ACA reconnaissent cette complexité et définissent des attentes en matière de rigueur probatoire pour la présentation de tels dossiers.

Le cumul nécessite cependant des dispositions pratiques en matière de règlement, de vérification et de prise en charge des coûts. Lorsque la valeur est constituée de multiples composantes, le scénario d’investissement peut devenir sensible aux choix méthodologiques et institutionnels, et non plus uniquement aux performances techniques.

5.5. Le facteur de coût caché : considérer la capacité de SSC comme « progressive »

Un autre défi réside dans le fait que les coûts liés à la mise en œuvre des SSC — données, acquisition de clients, passation de contrats, suivi et vérification, ainsi que les processus opérationnels — peuvent peser lourdement sur la rentabilité initiale si on les impute à un seul projet. Ces coûts fixes et organisationnels n’évoluent pas de manière linéaire en fonction de la puissance acquise en kilowatts; par conséquent, les rapports coûts-avantages peuvent sembler peu convaincants au début, même lorsque le concept sous-jacent est solide.

Il n’existe pas encore de modèle unique établi quant à la forme que devrait prendre un ensemble de preuves proportionnel au regard des lignes directrices de la CEO sur les SSC[6] et du cadre d’ACA. Cette flexibilité offre une marge d’apprentissage, mais elle signifie également que les premiers cas de SSC seront sensibles aux choix méthodologiques concernant les coûts de mise en œuvre, les scénarios de référence et les hypothèses de performance.

5.6. Conséquences pour le débat sur les ERD : les marchés ne fabriquent pas de valeur

L’argument n’est pas que les ressources énergétiques distribuées n’ont aucune valeur. Il s’agit plutôt de souligner que la base économique de nombreux cas de SSC reposant sur les ressources énergétiques distribuées est plus fragile et plus conditionnelle que ne le laissent parfois entendre les arguments avancés par les ERD — en particulier lorsque le report de la distribution est modeste et que le reste dépend d’avantages ne relevant pas du mandat du distributeur. Le cadre de la CEO reflète cette réalité : le TSD est obligatoire et ancré dans la distribution; le TRE est facultatif et s’applique à l’ensemble du réseau.

Si la valeur sous-jacente est localisée et ponctuelle, les marchés locaux permanents devraient être considérés comme une hypothèse à tester, et non comme une norme par défaut. Le renforcement des capacités et l’interopérabilité doivent se poursuivre; l’autorité de marché doit rester proportionnée aux opportunités démontrées.

6. SOUTIEN DES MARCHÉS OU COORDINATION DES RÉSEAUX : LES MARCHÉS NE CONSTITUENT PAS UN PRINCIPE DE BASE

6.1. Les marchés peuvent mettre en évidence la valeur, mais ils ne définissent pas le problème

La préférence exprimée dans la Feuille de route pour un ERDSM considère implicitement la « tenue de marché » comme l’aboutissement naturel de la flexibilité au niveau de la distribution. Un point de vue opposé part de l’inverse : le problème de coordination vient en premier lieu, et le choix de la solution — y compris la question de savoir si un marché est justifié — vient en second lieu. Dans le contexte ontarien, cette distinction est plus que sémantique. La fonctionnalité requise pour que les distributeurs intègrent des solutions hors réseau n’est pas nécessairement analogue à ce qui serait nécessaire pour « mettre sur pied » un marché de flexibilité complet; cela dépend de la question de savoir si l’acquisition et l’activation sont axées sur des programmes ou sur le marché.

Ce cadre permet de distinguer le « marché », le contexte économique, de la « place de marché », la plateforme ou le lieu propre aux transactions. Cette distinction est importante, car une place de marché relève d’un choix institutionnel (qui s’accompagne de coûts fixes, d’implications en matière de gouvernance et d’un besoin de participation suffisante), alors que de nombreux besoins en matière de services de distribution peuvent être satisfaits de manière économique par des formes de coordination plus directes, sans nécessiter de détermination continue des prix ni de transactions fréquentes.

6.2. Les besoins en services de distribution privilégient souvent une coordination ciblée plutôt qu’un équilibrage continu du marché

Les besoins en services de distribution sont généralement locaux, dictés par des contraintes et limités dans le temps : il s’agit de gérer les pics de charge sur un élément précis, souvent dans le but de reporter un investissement ponctuel. Ce profil n’implique pas automatiquement l’existence d’une plateforme de marché locale permanente. Si une SSC peut être répartissable pendant les heures critiques, des méthodes plus simples de coordination des achats et de la mise en service peuvent s’avérer suffisantes.

Avant que l’Ontario ne s’engage en faveur d’une institution dont la raison d’être est de soutenir le marché, il devrait s’assurer que les principaux problèmes de coordination à court terme nécessitent effectivement une infrastructure de marché plutôt qu’une coordination opérationnelle et contractuelle.

6.3. Le terme « flexibilité » englobe souvent des ressources qui ne sont pas naturellement fournies par le marché

Une autre mise en garde découle de ce que les politiques et les lignes directrices de l’Ontario considèrent déjà comme la « flexibilité » ou des ressources admissibles comme SSC. Les lignes directrices de la CEO sur les solutions hors réseau fournissent des exemples qui incluent des ressources répartissables telles que la réponse à la demande et le stockage, ainsi que des composantes à plus long terme comme l’efficacité énergétique ou la gestion de la charge, qui réduisent l’exposition aux conditions de pointe au fil du temps. Le cadre de gestion de la demande d’électricité (« GDE ») de la SIERE[7] cible bon nombre des mêmes clients et technologies, mais dans le cadre d’objectifs d’adéquation des ressources au niveau du réseau — soulignant ainsi que des actions similaires de la part des clients peuvent être mises en œuvre pour des raisons différentes, et que toutes les ressources ayant reçu la désignation de « flexibilité » ne sont pas nécessairement destinées à être répartissables ou à répondre aux besoins locaux du point de vue du réseau de distribution.

Cela est important car bon nombre de ces options ne se comportent pas comme des produits classiques sur le marché. La diversité des clients en termes de taille et de type, ainsi que les combinaisons technologiques disponibles, donnent lieu à une chaîne d’approvisionnement hétérogène. Les intermédiaires (agrégateurs) peuvent jouer un rôle important dans la participation des clients et la formation des prix. Les fabricants de technologies et les fournisseurs de compteurs participent également à la fixation des prix pour le contrôle répartissable.

Les actifs à long terme, tels que les rénovations visant des mises à niveau mécaniques, thermiques et électriques, peuvent réduire de manière permanente la demande de pointe — des coûts initiaux élevés suivis de réductions continues — mais pourraient ne pas être acquis sur un marché de flexibilité en temps réel. La conclusion n’est pas que les marchés sont sans importance, mais que considérer le soutien du marché comme l’état final par défaut risque d’adapter de manière excessive la conception institutionnelle à un petit sous-ensemble de ressources répartissables et de courte durée, alors que des opportunités plus simples, plus durables et plus rentables pourraient se présenter au fil du temps.

6.4. Les approches axées sur des programmes et bilatérales ne constituent pas un compromis; elles sont souvent parfaitement adaptées à l’objectif visé

Le paysage actuel des SSC en Ontario a été façonné davantage par des approches programmatiques et bilatérales que par des structures de marché formelles. La flexibilité ne signifie pas toujours qu’il faille mettre en place un marché local ou organiser une enchère; lorsqu’un besoin peut être satisfait par quelques ressources connues ou par une réduction de la demande à long terme, une plateforme de marché complète pourrait s’avérer superflue.

Il ne s’agit pas ici d’un argument contre la sophistication. Il s’agit d’un argument en faveur de la hiérarchisation et de la proportionnalité : utiliser le mécanisme le plus simple qui assure de manière fiable le service requis, tout en établissant les capacités qui pourraient soutenir des dispositifs plus complexes ultérieurement, si et lorsque les conditions le justifient.

6.5. Dans quels cas les marchés de flexibilité sont-ils pertinents ? C’est la concurrence, et non la coordination, qui fait la différence

Un rôle justifiable pour les marchés locaux de flexibilité se dessine lorsque les conditions sous-jacentes favorisent une véritable concurrence et des transactions répétées. Les marchés de flexibilité sont particulièrement utiles lorsque plusieurs fournisseurs peuvent se faire concurrence pour fournir le service au moindre coût; dans le cas contraire, les programmes traditionnels ou les contrats directs peuvent permettre d’atteindre l’objectif de manière plus directe.

Cette perspective aide également à concilier la distinction entre « marché » et « place de marché ». Une place de marché peut être conçue pour impliquer les clients de manière simple et accessible, et les agrégateurs peuvent aider à traduire les capacités des clients en offres prêtes à être négociées. Toutefois, il s’agit là d’opportunités de conception, et non de preuves de nécessité. Si le problème de distribution est principalement lié à la gestion des contraintes locales, avec des besoins de répartition ponctuels et une faible valeur de report de la distribution (comme il est évoqué à la section 5), alors le seuil à franchir pour mettre en place de nouvelles institutions de marché devrait être d’autant plus élevé.

6.6. Conséquences pour le débat sur les ERD : les capacités d’abord, la forme du marché ensuite

La priorité à court terme devrait être de renforcer les capacités de coordination : intégration de la planification, ciblage des clients, visibilité des données, procédures opérationnelles et gestion des interfaces. Dans de nombreux cas d’utilisation, de légères adaptations des processus de maintien du statu quo peuvent suffire pour identifier les candidats, garantir la disponibilité, et organiser la mise en service ainsi que vérifier les performances lorsque cela s’avère nécessaire.

C’est en ce sens que les marchés ne constituent pas les principes de base. Les principes de base sont les suivants : définir les besoins du réseau, identifier les solutions de rechange viables, garantir la responsabilité et la fiabilité opérationnelle, puis choisir le mécanisme institutionnel par la suite seulement — marché, programme, contrat bilatéral ou hybride — qui s’adapte à la fois au contexte économique et à celui de la gouvernance.

7. PLATEFORMES PARTAGÉES SANS INTERVENTION PRÉMATURÉE DES AUTORITÉS DE MARCHÉ

7.1. Là où il y a un alignement large : les plateformes, l’interopérabilité et les services partagés

L’un des aspects les plus solides et les moins controversés de la Feuille de route réside dans l’accent mis sur les plateformes partagées, l’interopérabilité et les services communs. Sur ce point, il y a un alignement large sur l’ensemble du secteur. Rares sont ceux qui contesteraient le fait que les distributeurs de l’Ontario sont confrontés à des défis croissants en matière de visibilité des ressources énergétiques distribuées, d’accès aux données, de télémétrie, de surveillance et de vérification, de cybersécurité et de tenue de registres conformes aux exigences de règlement. Il ne s’agit pas là de besoins futurs hypothétiques; ils limitent déjà la capacité des distributeurs à planifier, évaluer et exploiter des solutions hors réseau dans le cadre des exigences règlementaires existantes.

Il est important de noter que l’argument en faveur des plateformes partagées ne dépend pas de l’adoption d’un modèle d’ERD de marché précis. Des normes de données communes, des réseaux interopérables et des accords de services partagés peuvent soutenir un large éventail d’approches de coordination, allant de l’approvisionnement en SSC par l’entremise de programmes à des contrats bilatéraux et, à terme, à des approches davantage axées sur le marché. En ce sens, le programme de plateformes de la Feuille de route doit être compris comme une infrastructure essentielle, et non comme un appui implicite au soutien du marché en tant que rôle opérationnel par défaut.

Cette distinction est importante car les investissements dans les plateformes sont coûteux, durables et difficiles à renverser. Les organismes de règlementation doivent donc être attentifs aux fonctions que ces plateformes permettent d’assurer, et à qui est accordé le pouvoir de les utiliser pour la formation des prix, la hiérarchisation de la répartition et le règlement.

7.2. Les plateformes ne sont pas des marchés, et l’échange de données n’équivaut pas à la formation des prix

Un risque qui revient souvent dans les discussions sur les ERD concerne l’amalgame discret entre les plateformes et les marchés. L’échange, la visibilité et la coordination des données sont souvent évoqués dans le même souffle que les enchères, la compensation et le règlement, alors qu’il s’agit d’activités distinctes tant sur le plan conceptuel qu’institutionnel. Le point essentiel est que l’infrastructure d’échange des données peut permettre de multiples approches de coordination; elle n’implique pas, en soi, la formation des prix au niveau de la distribution ni l’autorité d’équilibrage des marchés.

Un registre partagé, une dorsale de télémétrie et un service de surveillance et de vérification peuvent améliorer considérablement la planification et la confiance opérationnelle sans conférer d’autorité sur le marché. L’équilibrage du marché et la formation des prix au niveau local, en revanche, soulèvent des questions de gouvernance et de responsabilité et nécessitent des interfaces explicites avec les opérations du réseau dans son ensemble.

Lorsque la valeur des ressources énergétiques distribuées est faible ou dépendante de la capacité, le bénéfice supplémentaire d’une formation continue des prix peut être limité. Les plateformes qui prennent en charge la disponibilité contractuelle, la répartition ciblée et la performance vérifiable peuvent offrir le plus d’avantages avec une complexité institutionnelle moindre.

7.3. Le risque de lier le développement d’une plateforme à un seul état final

La Feuille de route vise, à juste titre, à apporter clarté et orientation après des années d’activités pilotes. Cependant, lier de manière trop étroite le développement de plateformes communes à un état final unique d’ERD risque de restreindre prématurément les options règlementaires. Une fois que les plateformes sont conçues selon la logique d’équilibrage du marché (formats d’enchères précis, règles de règlement et hiérarchies de répartition), il devient difficile de les réorienter vers d’autres modèles de coordination sans une refonte importante.

L’hétérogénéité amplifie ce risque. Les grands services publics peuvent justifier plus rapidement la mise en place d’outils plus complexes; ce n’est pas forcément le cas des plus petits. Une stratégie de plateformes qui présuppose une préparation universelle au soutien du marché peut entraîner des coûts inutiles. Les plateformes partagées devraient être considérées comme modulaires et indépendantes des rôles, et laisser les données factuelles déterminer où les marchés apportent une valeur ajoutée.

7.4. Une architecture modulaire : une coordination sans confusion des rôles

Une architecture de plateforme modulaire permet à l’Ontario de distinguer trois questions qui sont souvent regroupées en une seule :

  1. Quelles sont les informations et les capacités de contrôle requises (p. ex. l’enregistrement des ressources énergétiques distribuées, la visibilité, la télémétrie, la surveillance et la vérification, la cybersécurité) ?
  2. Comment les portefeuilles de clients et de technologies sont-ils constitués et gérés pour un cas d’utilisation donné, en termes de combinaisons utilisées, et comment ces ressources sont-elles regroupées et mises à contribution (p. ex. les segments de clientèle ciblés, les portefeuilles technologiques particuliers ou les regroupements de ressources sous contrat) ?
  3. Quelles institutions sont responsables de quelles décisions (p. ex. les distributeurs pour l’adéquation de la capacité locale; la SIERE pour la répartition de l’énergie et l’optimisation à l’échelle du réseau) ?

Cela permet aux distributeurs d’acquérir des services axés sur la capacité et de vérifier les performances à l’aide d’outils partagés, tandis que la SIERE continue d’assurer l’exploitation du marché de l’énergie et l’équilibrage. Lorsqu’une double participation est nécessaire, les interfaces peuvent être précisées explicitement plutôt que supposées.

Cette approche est conforme au « modèle simplifié d’ERD » par étapes présenté dans le rapport de la CEO sur les capacités des ERD[8] : mettre en place les capacités minimales viables nécessaires pour saisir les opportunités à court terme, tout en évitant les engagements précipités qui préjugeraient de la structure institutionnelle finale.

7.5. Les services partagés constituent une protection contre l’incertitude, et non un raccourci vers les marchés

Les services partagés peuvent constituer une protection contre l’incertitude, plutôt qu’un raccourci vers la sophistication du marché. Les opérations de cybersécurité, la gouvernance des données, l’analyse de données, et même certains aspects de l’engagement client et du soutien à l’agrégation peuvent être mutualisés entre les distributeurs afin de réduire les doublons et de gérer les risques. Aucune de ces fonctions n’exige, ni n’implique, que les distributeurs doivent également jouer un rôle de soutien au marché.

Vu sous cet angle, la contribution la plus durable de la Feuille de route ne réside peut-être pas dans l’état final qu’elle préconise, mais dans son insistance pour que l’Ontario cesse de traiter la capacité de coordination comme une exigence future abstraite. Le défi pour les organismes de règlementation consiste à veiller à ce que les moyens — plateformes et services partagés — ne déterminent pas discrètement les fins en intégrant une autorité de marché avant que les arguments économiques et institutionnels n’aient été établis.

Le principe directeur devrait donc être simple : mettre d’abord en place des plateformes permettant la coordination, puis décider plus tard — sur la base de données probantes — où les marchés sont véritablement justifiés.

8. ORIENTATIONS POLITIQUES, PROCÉDURES D’ARBITRAGE ET NÉCESSITÉ D’UNE ADAPTATION RAPIDE DE LA RÈGLEMENTATION

8.1. Le double rôle de la CEO : l’élaboration des politiques et le règlement des litiges

Une autre raison d’être prudent avant toute convergence réside dans la structure institutionnelle de la CEO elle-même. La CEO fonctionne selon une séparation délibérée entre ses fonctions d’élaboration des politiques — notamment les lignes directrices, les cadres, les consultations et les rapports rédigés par son personnel — et son rôle d’arbitrage, exercé par les commissaires au moyen de procédures contentieuses et de décisions motivées.

Les instruments politiques récents — les lignes directrices sur les SSC, le cadre d’ACA, la consultation sur les capacités des ERD et les initiatives d’innovation connexes[9] — indiquent une orientation claire : réduire les obstacles aux ressources énergétiques distribuées, exiger une prise en compte proportionnelle des SSC et renforcer la coordination. Il s’agit là de catalyseurs nécessaires, mais ils ne remplacent pas les décisions juridictionnelles en matière de recouvrement des coûts, d’autorité et de responsabilité.

Une simple orientation politique ne constitue pas une décision. Les commissaires doivent statuer sur les affaires litigieuses en se fondant sur des preuves; les affirmations concernant l’état final qui ne tiennent pas compte de cela risquent de surestimer le rythme réaliste du changement institutionnel.

8.2. Les priorités provinciales ont leur importance, mais elles ne remplacent pas les décisions judiciaires

La dynamique qui sous-tend les concepts d’ERD est également renforcée par les priorités plus générales du gouvernement provincial : l’électrification, la fiabilité, l’abordabilité, la croissance économique et la décarbonisation. Ces priorités se traduisent par des directives ministérielles, des cadres de planification à long terme et des programmes de financement qui mettent l’accent sur la flexibilité, les ressources liées à la demande et l’utilisation efficace des infrastructures.

La Feuille de route s’aligne bien sur ces objectifs, notamment en mettant l’accent sur la facilitation de la participation des ressources énergétiques distribuées et en évitant les investissements en capital inutiles. Cette cohérence renforce la pertinence politique de la Feuille de route. Toutefois, l’alignement sur les priorités gouvernementales n’élimine pas la nécessité d’une hiérarchisation règlementaire rigoureuse. Le rôle conféré par la loi à la CEO n’est pas de mettre directement en œuvre les orientations politiques, mais de les traduire en résultats par le biais de décisions fondées sur des données probantes et capables de résister à un examen minutieux.

Cette distinction est particulièrement importante dans le contexte des ERD, où les modifications apportées aux rôles, à l’autorité du marché et aux responsabilités de coordination auraient des implications considérables sur la répartition des coûts, l’attribution des risques et les résultats pour les clients.

8.3. Pourquoi c’est le rythme des procédures d’arbitrage – et non l’ambition politique – qui dicte le véritable tempo

Du point de vue des commissaires, le défi ne réside pas dans la question de savoir si les ERD sont conceptuellement intéressants, mais plutôt si des propositions précises peuvent être tranchées, justifiées et défendues dans le cadre d’un dossier d’arbitrage. Les décisions doivent s’appuyer sur un besoin démontrable, une base légale claire et la preuve d’un avantage net pour les clients. Elles devraient viser à être suffisamment généralisables pour servir de cadres informatifs à l’exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de politique, plutôt que de constituer des adaptations sur mesure pour les pionniers.

Dès lors que les propositions passent du stade de projets pilotes financés par des fonds externes à celui de programmes financés par les tarifs, le débat change radicalement. Les questions qui importent dans le cadre d’une procédure d’arbitrage ne sont pas de savoir si une approche est conforme aux objectifs politiques, mais si elle peut être justifiée par rapport à d’autres solutions, étayée par des preuves et servir de base à des décisions dans les circonstances particulières d’une affaire. Dans ce contexte, les ambitions concernant les états finaux sont généralement soumises à des critères très concrets en matière de portée, de coût, de responsabilité et de répartition des risques.

C’est pourquoi le rythme de la procédure d’arbitrage devient souvent la contrainte déterminante — non pas en raison d’une résistance au changement, mais parce que les décisions institutionnelles doivent être durables une fois prises. Agir trop rapidement pour définir les rôles ou les compétences peut restreindre les options avant que la base factuelle ne soit suffisamment solide pour les étayer.

8.4. L’importance des lignes directrices en tant que « catalyseurs », et non en tant que substituts

Vu sous cet angle, les récents instruments politiques de la CEO jouent un rôle important, mais limité. Les lignes directrices et les cadres constituent des catalyseurs : ils clarifient les attentes, réduisent les frictions et ouvrent la voie à l’expérimentation. Ils ne se substituent pas à la prise de décision ni n’imposent de formes institutionnelles précises.

Mettre l’accent sur les capacités, la faisabilité et la proportionnalité soutient le processus d’arbitrage plutôt que de le devancer, permettant ainsi d’accumuler des données factuelles avant d’en appeler à des changements de grande envergure.

8.5. Assurer la cohérence entre les politiques, les orientations gouvernementales et les procédures d’arbitrage

Le risque ne réside donc pas dans l’inaction de la CEO, mais dans le fait que l’ambition politique, la défense des intérêts sectoriels et les priorités gouvernementales évoluent plus rapidement que ne peut le suivre de manière responsable l’appareil d’arbitrage. Lorsque cela se produit, des pressions s’exercent en faveur de raccourcis règlementaires : approuver des états finaux « en principe », intégrer des hypothèses dans des programmes ou des codes, ou laisser des décisions préliminaires se cristalliser en une politique règlementaire de facto.

Une approche plus durable consiste à maintenir des rôles alignés, mais distincts :

  • Le gouvernement définit les priorités et les objectifs à long terme.
  • La politique de la CEO établit des cadres qui favorisent l’innovation et l’apprentissage.
  • Les décisions de la CEO déterminent, au cas par cas, quels outils, rôles et pouvoirs sont justifiés.

8.6. Conséquences pour le débat sur les ERD

Appliquée à la question des ERD, cette perspective renforce l’argument en faveur de la prudence. La question n’est pas de savoir si l’Ontario aura besoin d’une coordination plus forte au niveau de la distribution (ce sera le cas), mais si les éléments de preuve sont déjà suffisants pour que les commissaires approuvent un ERDSM comme forme institutionnelle par défaut.

Tant que ces éléments ne sont pas réunis, le rôle le plus constructif que peuvent jouer les décideurs politiques et les dirigeants du secteur consiste à alimenter le pipeline d’arbitrage avec des dossiers crédibles et bien délimités, plutôt que de chercher à obtenir un soutien prématuré pour un état final qui n’a pas encore fait ses preuves.

8.7. Aller au-delà des projets pilotes, c’est entrer dans l’arène décisionnelle

Un argument récurrent avancé par les distributeurs est que l’Ontario doit « aller au-delà des projets pilotes ». En tant que déclaration d’intention, cela ne prête pas à controverse. En tant que proposition règlementaire, cela revêt une signification précise et exigeante.

La plupart des projets pilotes liés à la flexibilité menés ces dernières années ont été soutenus par des fonds externes — au moyen de défis d’innovation, de programmes gouvernementaux ou de fonds d’innovation au niveau du réseau. Ces projets pilotes se sont révélés précieux pour mettre en lumière des informations techniques, opérationnelles et relatives à l’engagement des clients; mais surtout, ils n’ont nécessité que peu d’évaluation règlementaire, voire aucune, et leur viabilité économique dépendait de financement par des tiers. Ils n’ont pas été entièrement financés par les tarifs, ni soumis aux normes de preuve qui s’appliquent généralement lorsque les distributeurs cherchent à récupérer leurs coûts auprès des clients.

Dans la pratique, aller au-delà des projets pilotes a eu une signification bien précise : passer d’un apprentissage financé par des fonds externes à la proposition d’initiatives reposant sur le soutien des consommateurs. Ce changement s’accompagne de nouvelles exigences en matière de justification, et l’expérience montre que c’est souvent à ce stade que des concepts par ailleurs prometteurs sont soumis aux critères les plus rigoureux.

Aller au-delà des projets pilotes revient à modifier le cadre règlementaire de ces activités. Dès lors que les distributeurs proposent de financer des programmes de flexibilité, des plateformes ou des marchés à l’aide des fonds des contribuables, ils doivent soumettre ces propositions à la CEO. À ce stade, la question pertinente n’est plus de savoir si une approche est innovante ou conforme aux objectifs stratégiques, mais si elle satisfait aux critères de preuve requis pour être approuvée : nécessité démontrée, proportionnalité, rentabilité, responsabilité claire et avantage net pour les clients.

Cette distinction est importante car les projets pilotes sont, par nature, soustraits à la pleine discipline de l’arbitrage. Ils permettent de tirer des leçons dans des conditions de risque réduit et de gouvernance simplifiée. Ce n’est pas le cas des programmes soumis à l’arbitrage. Ceux-ci doivent être justifiés par rapport à d’autres options, faire l’objet d’un examen approfondi et permettre de fonder des décisions raisonnées. La charge de la preuve incombe alors clairement au promoteur.

Dans cette perspective, les appels à aller au-delà des projets pilotes doivent reconnaître le rôle central de l’arbitrage : la transition du projet pilote au programme n’est pas une question de confiance ou de préparation; c’est une question de preuves. En ce sens, l’évaluation n’est pas un frein au rythme, mais le mécanisme par lequel ce rythme devient durable.

Pour les commissaires, cela signifie que la hiérarchisation est importante. Les projets pilotes peuvent éclairer le jugement, mais les rôles institutionnalisés et les programmes financés par des cotisations nécessitent un dossier suffisamment solide pour résister à un examen minutieux et éclairer de manière significative les délibérations du comité.

9. UNE VOIE CONSTRUCTIVE POUR L’AVENIR : PRIVILÉGIER LA CAPACITÉ, L’ORTHODOXIE VIENDRA PLUS TARD

9.1. Conserver les points positifs de la Feuille de route

Une réponse constructive à la Feuille de route commence par en conserver les éléments les plus solides : progression par étapes, évaluation de l’état de préparation, services partagés, capacité de la main-d’œuvre, ainsi que l’attention portée à la gouvernance et à la cybersécurité. Ces fondements sont essentiels, quelle que soit la manière dont la question des ERD sera finalement résolue.

Tout aussi importante est la reconnaissance, dans la Feuille de route, du caractère hétérogène des distributeurs de l’Ontario. Les différences de taille, de topologie des réseaux, de pénétration des ressources énergétiques distribuées et de capacité organisationnelle signifient qu’une voie de mise en œuvre unique serait à la fois inefficace et inéquitable. Toute voie crédible pour l’avenir doit donc permettre des rythmes d’adoption différenciés tout en préservant la cohérence à l’échelle du réseau là où cela importe le plus.

9.2. Ce qui devrait demeurer explicitement ouvert

La prudence s’impose lors du passage du développement des capacités à la mise en place de prescriptions institutionnelles. Trois questions, en particulier, devraient rester explicitement ouvertes à court terme.

Premièrement, comment la coordination locale est mise en œuvre. La question de savoir si un besoin donné est mieux satisfait par des incitations programmatiques, des contrats bilatéraux, des enveloppes opérationnelles, des enchères ou une approche hybride doit être déterminée par la nature du besoin, les aspects économiques de la solution et le nombre de fournisseurs crédibles — et non par la présomption que les marchés constituent la solution par défaut.

Deuxièmement, où s’effectue la formation des prix. La formation des prix de l’énergie et l’optimisation à l’échelle du réseau restent la responsabilité principale de la SIERE. L’introduction de signaux de prix locaux peut s’avérer utile dans certains contextes, mais cela soulève des questions concernant les effets d’interaction, la responsabilité et le règlement des litiges, qui devraient être abordées à l’aide de données factuelles et d’essais plutôt que sur la base d’hypothèses.

Troisièmement, comment concilier les signaux du réseau local et ceux du réseau dans son ensemble. La double participation, la flexibilité résiduelle et la coordination dans des conditions contraignantes nécessitent toutes des interfaces soigneusement conçues. Ces interfaces peuvent être explorées au moyen de tests en bac à sable, d’exercices sur table et de projets pilotes ciblés, sans s’engager pour autant à mettre en place une autorité de marché permanente au niveau de la distribution.

Laisser ces questions ouvertes n’est pas de l’indécision; il s’agit d’une hiérarchisation méthodique. Rien dans cette approche n’exclut un ERDSM lorsque les faits le justifient; elle évite simplement de présumer de ce résultat avant l’examen des preuves et la décision finale.

9.3. Une approche règlementaire axée sur la capacité

Une approche axée sur la capacité offre un moyen concret de concilier dynamisme et prudence. Dans le cadre d’une telle approche, l’organisme de règlementation exigerait des distributeurs qu’ils démontrent leur compétence dans un ensemble défini de domaines fonctionnels — intégration de la planification, ciblage de la clientèle, accès aux données et visibilité des données, procédures opérationnelles et vérification des performances — avant de leur accorder des pouvoirs supplémentaires. Ce sont les preuves, plutôt que les aspirations, qui détermineraient quand et où des approches de coordination plus complexes sont justifiées.

Cette approche s’aligne sur les lignes directrices et les cadres existants en Ontario. Les lignes directrices sur les SSC, le cadre d’ACA et la consultation sur les capacités des ERD mettent l’accent sur le besoin démontré, la faisabilité et la proportionnalité — ce que les distributeurs doivent être en mesure de faire, et non un état final unique.

9.4. Des décisions conditionnelles plutôt que des choix binaires

L’une des pressions implicites qui pèsent sur le débat concernant les ERD réside dans l’idée selon laquelle l’Ontario doit choisir entre une convergence décisive et un report indéfini. Dans la pratique, les organismes de règlementation disposent d’un éventail d’options plus large. Les décisions conditionnelles — qui autorisent des activités précises sous réserve du respect de seuils de preuve bien définis — constituent un outil règlementaire bien connu et efficace.

Appliqué ici, cela pourrait signifier approuver des plateformes et des services partagés, valider des projets pilotes ciblés lorsque les marchés semblent prometteurs, et établir des critères à respecter avant qu’une autorité plus large de soutien du marché ne soit accordée, tels que la viabilité économique, une participation suffisante, l’interopérabilité et une responsabilité claire.

9.5. Recadrer la question centrale

La manière la plus efficace de recadrer le débat sur les ERD consiste à recentrer la question principale. Au lieu de se demander « Quel modèle d’ERD l’Ontario devrait-il adopter ? », les organismes de règlementation et les parties prenantes pourraient se demander : « Quels problèmes de coordination doivent être résolus, au moyen de quels portefeuilles de ressources situées chez les clients, et par quelle institution responsable ? » Ce recadrage permet de concentrer l’attention sur les résultats — fiabilité, abordabilité et efficacité du réseau — plutôt que sur les étiquettes institutionnelles.

Dans cette perspective, le soutien du marché devient un outil possible parmi d’autres, plutôt que la caractéristique déterminante d’un futur ERD. Il peut s’avérer approprié dans certains contextes et inutile dans d’autres. Le but de la règlementation n’est pas de désigner le gagnant à l’avance, mais de veiller à ce que le niveau de coordination requis soit justifié par des données factuelles et s’accompagne d’une responsabilité clairement définie.

L’Ontario peut agir de manière décisive en matière de renforcement des capacités, de services partagés et de réforme de la gouvernance, tout en reportant les décisions fermes concernant la forme du marché jusqu’à ce que les aspects économiques et les interfaces institutionnelles soient mieux compris. Cela respecte la prépondérance de la Feuille de route sans permettre que les premières prises de position ne se cristallisent prématurément en une architecture définitive.

10. CONCLUSION : LA CAPACITÉ AVANT L’ENGAGEMENT

La Feuille de route est publiée à un moment où le réseau électrique de l’Ontario est soumis à une réelle pression pour s’adapter. Son appel à la mobilisation est compréhensible, et bon nombre de ses recommandations — en particulier celles concernant la préparation par étapes, les services partagés, le développement de la main-d’œuvre et la rigueur en matière de gouvernance — sont opportunes et bien fondées.

On peut cependant faire valoir que l’appel lancé par la Feuille de route pour un engagement précoce en faveur d’une forme précise d’ERD de marché est prématuré. La question centrale n’est pas de savoir si l’Ontario devrait renforcer la coordination au niveau de la distribution, mais comment cette coordination devrait être structurée, mise en œuvre et régie. Les aspects économiques des ressources énergétiques distribuées sont souvent fragiles, fortement tributaires du contexte et sensibles aux hypothèses; dans de telles conditions, le soutien du marché devrait être considéré comme un outil à tester dans des cadres bien délimités, et non comme un principe organisateur.

La clarté institutionnelle est tout aussi importante que le réalisme économique. La séparation établie de longue date en Ontario entre la gestion de l’énergie au niveau du réseau dans son ensemble et la responsabilité de la capacité des réseaux locaux a bien fonctionné. Brouiller cette frontière en attribuant prématurément, au niveau de la distribution, des pouvoirs liés à l’équilibrage du marché ou à la répartition risque de créer une ambiguïté précisément là où la responsabilité doit être la plus solide. Le défi ne réside pas dans l’intention ou la compétence, mais dans la capacité à résister face aux pressions.

Une voie plus résiliente consiste donc à donner la priorité aux capacités. L’Ontario peut agir de manière résolue pour mettre en place les fonctions nécessaires à la planification, à l’acquisition et à l’exploitation de solutions hors réseau — visibilité des données, ciblage des clients, procédures opérationnelles, vérification des performances et interfaces sécurisées — sans prédéterminer la forme que prendra le marché à terme. Les plateformes et services partagés devraient être conçus pour permettre la coordination entre divers modèles d’acquisition, et non pour ancrer par défaut une autorité de marché. Des décisions conditionnelles, des autorisations par étapes et des seuils de preuve clairs peuvent créer une dynamique sans pour autant entraîner un blocage.

Vu sous cet angle, la question centrale n’est pas « Quel modèle d’ERD la province de l’Ontario devrait-elle adopter ? », mais « Quels problèmes de coordination faut-il résoudre, avec quelle approche de coordination, et par quel organisme de règlementation responsable ? » Répondre à cette question exige de la patience ainsi que de la détermination. Cela exige des organismes de règlementation qu’ils avancent plus lentement que les défenseurs de cette cause, non pas simplement par prudence, mais pour préserver les options possibles à mesure que les connaissances s’accumulent.

C’est dans cet esprit qu’il convient de lire la Feuille de route : non pas comme une destination, mais comme une proposition bien argumentée qui affine les questions des organismes de règlementation avant de restreindre leurs choix. 

 

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