<\/p>\n
C<\/span><\/span>\u2019est un honneur bien particulier que d\u2019\u00eatre la premi\u00e8re personne \u00e0 recevoir une distinction Energy Bison <\/span>de la Publication trimestrielle sur la r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie<\/span>, d\u2019autant plus que le prix Kaiser a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9 en m\u00e9moire d\u2019un pionnier l\u00e9gendaire dans la promotion de la r\u00e8glementation du secteur canadien de l\u2019\u00e9nergie[1]<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n Le fait de recevoir ce prix ici, \u00e0 Halifax, o\u00f9 ma carri\u00e8re dans le domaine de la r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie au Canada a v\u00e9ritablement pris son envol, il y a plus de 50\u00a0ans, est particuli\u00e8rement opportun. Le bureau du premier ministre de l\u2019\u00e9poque avait retenu mes services, comme consultant, quand Mobil Oil Canada avait annonc\u00e9, en 1971, avoir trouv\u00e9 du p\u00e9trole dans un puits for\u00e9 \u00e0 l\u2019extr\u00e9mit\u00e9 ouest de l\u2019\u00eele de Sable. L\u2019engouement g\u00e9n\u00e9r\u00e9 par cette d\u00e9couverte a \u00e9t\u00e9 de courte dur\u00e9e \u2014 mais, heureusement, ma carri\u00e8re ne l\u2019a pas \u00e9t\u00e9 !<\/span><\/p>\n Le th\u00e8me de ce Forum \u2014 une nouvelle<\/span> perspective sur la souverainet\u00e9 \u00e9nerg\u00e9tique du Canada \u2014 est particuli\u00e8rement judicieux, car ce n\u2019est assur\u00e9ment pas la premi\u00e8re fois que la souverainet\u00e9 \u00e9nerg\u00e9tique pr\u00e9occupe le programme national. Au milieu des ann\u00e9es\u00a01950, le \u00ab\u00a0grand d\u00e9bat sur les pipelines\u00a0\u00bb entourant le trac\u00e9 de ce qui allait devenir le r\u00e9seau principal de TransCanada avait pr\u00e9cipit\u00e9 la d\u00e9faite du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral de l\u2019\u00e9poque. La souverainet\u00e9 canadienne \u00e9tait au c\u0153ur de ce d\u00e9bat. La Commission royale qui a suivi avait insist\u00e9 sur la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019une r\u00e8glementation ind\u00e9pendante des pipelines de comp\u00e9tence f\u00e9d\u00e9rale, ce qui avait men\u00e9 directement \u00e0 l\u2019adoption, en 1959, de la Loi sur l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie <\/span>(\u00ab\u00a0Loi sur l\u2019ON\u00c9\u00a0<\/span>\u00bb)[2]<\/a><\/sup> et \u00e0 la cr\u00e9ation de l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie (\u00ab\u00a0ON\u00c9\u00a0\u00bb ou \u00ab\u00a0Office\u00a0\u00bb).<\/span><\/p>\n Le d\u00e9bat d\u2019aujourd\u2019hui sur la souverainet\u00e9 \u00e9nerg\u00e9tique est-il diff\u00e9rent ? Je dirais que oui, et non !<\/span><\/p>\n Le d\u00e9fi \u00e9nerg\u00e9tique auquel est confront\u00e9 le Canada est largement d\u00e9crit comme une crise, et il va sans dire que les crises sont porteuses d\u2019occasions[3]<\/a><\/sup>. Dans le contexte actuel, l\u2019occasion se trouve dans la reconnaissance g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e que notre pays est effectivement confront\u00e9 \u00e0 un d\u00e9fi s\u00e9rieux qu\u2019il lui faut relever de front \u2014 il lui faut passer \u00e0 l\u2019action. L\u2019\u00e9volution de l\u2019opinion publique sur l\u2019importance du d\u00e9veloppement \u00e9nerg\u00e9tique pour la prosp\u00e9rit\u00e9 \u00e9conomique du Canada semble \u00e9galement reconna\u00eetre le s\u00e9rieux du d\u00e9fi \u00e0 relever et, en fournissant un soutien politique aux interventions appropri\u00e9es, elle peut contribuer \u00e0 d\u00e9terminer et \u00e0 mettre en \u0153uvre des interventions efficaces.<\/span><\/p>\n Quoi qu\u2019il en soit, les r\u00e9ponses aux crises comportent aussi des risques, dont le plus important peut-\u00eatre, le risque de \u00ab\u00a0r\u00e9agir\u00a0\u00bb, ne serait-ce que pour donner l\u2019impression de faire quelque chose. Le v\u00e9ritable d\u00e9fi, bien s\u00fbr, ne consiste pas simplement \u00e0 \u00ab\u00a0faire quelque chose\u00a0\u00bb; il consiste plut\u00f4t \u00e0 trouver et \u00e0 mettre en \u0153uvre des solutions qui s\u2019attaquent aux d\u00e9fis r\u00e9els, et non seulement per\u00e7us, qui se pr\u00e9sentent. Et ce n\u2019est pas une t\u00e2che facile, surtout dans le domaine de la politique et de la r\u00e8glementation \u00e9nerg\u00e9tiques, o\u00f9 des r\u00e9alit\u00e9s persistantes et sous-jacentes doivent \u00eatre reconnues et prises en compte.<\/span><\/p>\n L\u2019appel \u00e0 la prise de mesures pour relever les d\u00e9fis d\u2019aujourd\u2019hui pr\u00e9conise de \u00ab\u00a0simplifier la r\u00e8glementation\u00a0\u00bb. Cependant, l\u2019exp\u00e9rience pass\u00e9e avec des tentatives en ce sens r\u00e9v\u00e8le la persistance de certaines dynamiques fondamentales. Trois exemples pr\u00e9cis montrent que la conception de solutions robustes \u00e0 au moins quelques-uns des d\u00e9fis d\u2019aujourd\u2019hui accable les d\u00e9cideurs, et dans certains cas, depuis des d\u00e9cennies.<\/span><\/p>\n Le premier exemple a trait aux appels g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9s visant \u00e0 simplifier le processus d\u2019examen des projets \u00e9nerg\u00e9tiques propos\u00e9s en \u00e9liminant les chevauchements et les d\u00e9doublements \u2014 r\u00e9sum\u00e9s dans des phrases accrocheuses comme \u00ab\u00a0un projet, un examen\u00a0\u00bb ou le \u00ab\u00a0guichet unique [examen r\u00e8glementaire]\u00a0\u00bb. Le concept de \u00ab\u00a0guichet unique\u00a0\u00bb est presque universellement accept\u00e9; il n\u2019est toutefois ni nouveau, ni aussi simple \u00e0 mettre en \u0153uvre qu\u2019on pourrait le penser d\u2019embl\u00e9e.<\/span><\/p>\n Au d\u00e9but des ann\u00e9es\u00a01980, j\u2019\u00e9tais cadre sup\u00e9rieur au sein d\u2019un organisme administratif, l\u2019Administration du p\u00e9trole et du gaz des terres du Canada (\u00ab\u00a0APGTC\u00a0\u00bb), \u00e9tabli dans le cadre du Programme \u00e9nerg\u00e9tique national pour g\u00e9rer les responsabilit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales en mati\u00e8re d\u2019exploration et de d\u00e9veloppement p\u00e9troliers et gaziers au sein des r\u00e9gions extrac\u00f4ti\u00e8res et nordiques. L\u2019APGTC devait \u00eatre un \u00ab\u00a0guichet unique\u00a0\u00bb o\u00f9 l\u2019industrie pouvait traiter avec le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral. En r\u00e9alit\u00e9, l\u2019industrie a d\u00fb cependant continuer \u00e0 se conformer s\u00e9par\u00e9ment \u00e0 diverses autres exigences f\u00e9d\u00e9rales. Un haut dirigeant de l\u2019industrie a d\u2019ailleurs illustr\u00e9 l\u2019\u00e9chec par un jeu de mots empreint d\u2019esprit\u00a0: \u00ab\u00a0L\u2019APGTC est peut-\u00eatre bien un guichet unique, mais qui comporte plusieurs fen\u00eatres !\u00a0\u00bb<\/span><\/p>\n La r\u00e9alit\u00e9, c\u2019est que les grands projets d\u2019infrastructure, en particulier les projets \u00e9nerg\u00e9tiques, d\u00e9clenchent des int\u00e9r\u00eats publics multiples et diversifi\u00e9s qui doivent \u00eatre reconnus et pris en compte. Cette r\u00e9alit\u00e9 se refl\u00e8te dans le fait que les appels \u00e0 une meilleure coordination pour \u00ab\u00a0simplifier\u00a0\u00bb le processus d\u2019examen restent largement r\u00e9pandus, pr\u00e8s de 20\u00a0ans apr\u00e8s la cr\u00e9ation du Bureau de gestion des grands projets (\u00ab\u00a0BGGP\u00a0\u00bb) en 2007, \u00ab\u00a0en vue d\u2019am\u00e9liorer le rendement du processus d\u2019examen des grands projets de ressources naturelles\u2026\u00a0\u00bb\u00a0[4]<\/a><\/sup>, conform\u00e9ment \u00e0 la Directive du cabinet f\u00e9d\u00e9ral sur l\u2019am\u00e9lioration du rendement du r\u00e9gime de r\u00e8glementation pour les grands projets de ressources. La grande diversit\u00e9 des int\u00e9r\u00eats du gouvernement qui entrent en jeu se refl\u00e8te dans le fait que pas moins de 12\u00a0minist\u00e8res f\u00e9d\u00e9raux participent directement \u00e0 cette \u00ab\u00a0initiative horizontale\u00a0\u00bb. Et cette r\u00e9alit\u00e9 n\u2019est pas pr\u00e8s de changer !<\/span><\/p>\n De plus, on rapporte que le nouveau gouvernement f\u00e9d\u00e9ral devrait d\u00e9poser un projet de loi, en juin, pour promouvoir \u00ab\u00a0l\u2019unit\u00e9 de l\u2019\u00e9conomie canadienne\u00a0\u00bb qui inclura des mesures visant \u00e0 acc\u00e9l\u00e9rer l\u2019approbation r\u00e8glementaire des projets par l\u2019entremise d\u2019un nouveau<\/span> \u00ab\u00a0Bureau des grands projets\u00a0\u00bb.<\/span><\/p>\n Mon deuxi\u00e8me exemple illustre le potentiel de \u00ab\u00a0cons\u00e9quences impr\u00e9vues\u00a0\u00bb d\u2019une initiative de r\u00e9forme r\u00e8glementaire.<\/span><\/p>\n Pendant plus de 50\u00a0ans, le Canada a en effet dispos\u00e9 d\u2019un organisme de r\u00e8glementation \u00e0 \u00ab\u00a0guichet unique\u00a0\u00bb\u00a0: l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie, responsable d\u2019examiner et de certifier les ol\u00e9oducs et les gazoducs relevant de la comp\u00e9tence f\u00e9d\u00e9rale. D\u00e8s sa cr\u00e9ation en 1959, l\u2019Office a re\u00e7u le mandat, dans les termes les plus g\u00e9n\u00e9raux possibles, d\u2019examiner, entre autres questions pr\u00e9cises, \u00ab tout<\/span> int\u00e9r\u00eat public qui, de l\u2019avis de l\u2019Office, pourrait \u00eatre affect\u00e9\u2026 \u00bb[5]<\/a><\/sup>. Bien que cette formulation ne conf\u00e8re pas \u00e0 l\u2019Office un pouvoir exclusif, elle fournit au moins aux promoteurs de projet un point d\u2019entr\u00e9e unique dans le labyrinthe r\u00e8glementaire f\u00e9d\u00e9ral.<\/span><\/p>\n L\u2019ind\u00e9pendance de l\u2019Office a \u00e9t\u00e9 ench\u00e2ss\u00e9e dans la Loi sur l\u2019ON\u00c9<\/span>. La dur\u00e9e du mandat des membres de l\u2019Office a \u00e9t\u00e9 d\u00e9termin\u00e9e au moyen d\u2019une formule pr\u00e9voyant leur retrait au terme d\u2019un processus emprunt\u00e9 directement de la Loi sur la Cour supr\u00eame du Canada<\/span>[6]<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n De surcroit, il incombait \u00e0 l\u2019Office de d\u00e9livrer des certificats de commodit\u00e9 et de n\u00e9cessit\u00e9 publiques, et non pas de seulement formuler une recommandation au Cabinet. M\u00eame si la d\u00e9cision de l\u2019Office de d\u00e9livrer un certificat \u00e9tait assujettie \u00e0 l\u2019approbation du Cabinet, celui-ci ne pouvait pas modifier ou nuancer une d\u00e9cision de l\u2019Office; le Cabinet pouvait seulement approuver ou refuser d\u2019approuver la d\u00e9cision de l\u2019Office. Plus important encore, le Cabinet ne pouvait intervenir lorsque l\u2019Office d\u00e9cidait de rejeter<\/span> une demande de certificat. Un refus de l\u2019Office de d\u00e9livrer un certificat ne se rendait pas m\u00eame jusqu\u2019\u00e0 la table du Cabinet[7]<\/a><\/sup>. Cette particularit\u00e9 de la formule \u00e9tablie par la Loi sur l\u2019ON\u00c9 <\/span>est peut-\u00eatre celle qui a amen\u00e9 le gouvernement \u00e0 pr\u00e9senter, en 2012, des modifications qui ont fondamentalement chang\u00e9 le r\u00f4le de l\u2019Office.<\/span><\/p>\n En 2010, Enbridge a d\u00e9pos\u00e9 une demande aupr\u00e8s de l\u2019ON\u00c9 pour faire approuver le projet Northern Gateway. Apparemment, on craignait que le gouvernement ne dispose d\u2019aucun m\u00e9canisme, si l\u2019ON\u00c9 rejetait la demande d\u2019Enbridge, pour infirmer ou modifier la d\u00e9cision, s\u2019il estimait que le projet \u00e9tait effectivement dans l\u2019int\u00e9r\u00eat national et devait aller de l\u2019avant, malgr\u00e9 une d\u00e9cision contraire de l\u2019Office.<\/span><\/p>\n Quelle qu\u2019en soit la motivation, la Loi sur l\u2019ON\u00c9 <\/span>a \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9e en 2012 pour changer le r\u00f4le de l\u2019Office, de celui de d\u00e9cideur \u00e0 celui de simple responsable de formuler des recommandations \u00e0 l\u2019intention du Cabinet, lequel pourrait \u00e0 l\u2019avenir accepter, rejeter ou modifier une recommandation de l\u2019Office.<\/span><\/p>\n Dans ce cas particulier, l\u2019ON\u00c9 a bel et bien recommand\u00e9 l\u2019approbation du projet Northern Gateway, le Cabinet a accept\u00e9 la recommandation, et un certificat de commodit\u00e9 et de n\u00e9cessit\u00e9 publiques a \u00e9t\u00e9 d\u00e9livr\u00e9[8]<\/a><\/sup>. Le changement du r\u00f4le de l\u2019Office, qui a entra\u00een\u00e9 le transfert de la responsabilit\u00e9 d\u2019approuver ou de rejeter les demandes de pipeline au Cabinet, s\u2019est av\u00e9r\u00e9 inutile.<\/span><\/p>\n N\u2019emp\u00eache, le r\u00f4le qu\u2019a jou\u00e9 le gouvernement dans l\u2019approbation initiale du projet Northern Gateway et la controverse g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e entourant ce projet ont d\u00e9clench\u00e9 la volont\u00e9 subs\u00e9quente de \u00ab\u00a0moderniser\u00a0\u00bb l\u2019ON\u00c9. Ce d\u00e9bat a contribu\u00e9 \u00e0 l\u2019adoption de la Loi sur l\u2019\u00e9valuation d\u2019impact <\/span>(\u00ab\u00a0projet de loi\u00a0C-69\u00a0\u00bb)[9]<\/a><\/sup>, \u00e0 l\u2019abolition de l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie et \u00e0 la cr\u00e9ation de la R\u00e9gie canadienne de l\u2019\u00e9nergie.<\/span><\/p>\n La le\u00e7on pertinente au regard du d\u00e9bat actuel sur la simplification du processus r\u00e8glementaire pourrait \u00eatre r\u00e9sum\u00e9e par l\u2019adage familier \u00ab\u00a0m\u00e9fiez-vous de ce que vous souhaitez\u00a0\u00bb !<\/span><\/p>\n Mon troisi\u00e8me exemple de d\u00e9fis est celui qu\u2019il faut relever dans les efforts visant \u00e0 simplifier le processus d\u2019examen r\u00e8glementaire, \u00e0 savoir les appels g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9s en faveur de l\u2019imposition de d\u00e9lais fixes pour l\u2019approbation des projets. Les d\u00e9lais contraignants pour l\u2019ex\u00e9cution des examens par l\u2019ON\u00c9 faisaient partie des modifications apport\u00e9es en 2012 \u00e0 la Loi sur l\u2019ON\u00c9 <\/span>et \u00e9taient donc en vigueur en d\u00e9cembre\u00a02013 lorsque Trans\u00a0Mountain a d\u00e9pos\u00e9 sa demande de prolongement du r\u00e9seau propos\u00e9, le projet TMX. Toutefois, l\u2019approbation finale de ce projet n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 obtenue avant f\u00e9vrier\u00a02019, soit plus de cinq ans plus tard. Le projet a finalement \u00e9t\u00e9 concr\u00e9tis\u00e9 en 2024, soit pr\u00e8s de 10\u00a0ans apr\u00e8s le d\u00e9p\u00f4t de la demande initiale.<\/span><\/p>\n Deux observations au sujet des d\u00e9lais prescrits. Premi\u00e8rement, ils ne peuvent pas \u00eatre inconditionnels et doivent \u00eatre assortis d\u2019\u00e9chappatoires afin d\u2019anticiper la possibilit\u00e9, sinon la probabilit\u00e9, de circonstances impr\u00e9vues exigeant des rajustements des calendriers du projet, parfois \u00e0 la demande des promoteurs de celui-ci.<\/span><\/p>\n Deuxi\u00e8mement, les d\u00e9lais prescrits peuvent directement remettre en cause les principes de l\u2019\u00e9quit\u00e9 proc\u00e9durale. En effet, les modifications apport\u00e9es \u00e0 la Loi sur l\u2019ON\u00c9 <\/span>en 2012 reconnaissaient ouvertement ce potentiel et \u00e9tablissaient sans d\u00e9tour que l\u2019Office doit trancher dans les d\u00e9lais prescrits \u00ab\u00a0compte tenu [\u2026] de l\u2019\u00e9quit\u00e9\u00a0\u00bb\u00a0[10]<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n Les d\u00e9lais prescrits pour les approbations peuvent jouer un r\u00f4le dans l\u2019am\u00e9lioration de l\u2019efficacit\u00e9 du processus d\u2019examen r\u00e8glementaire. Toutefois, leur efficacit\u00e9 repose en fin de compte sur l\u2019engagement de chaque participant dans le processus global, y compris les promoteurs du projet, \u00e0 remplir son r\u00f4le individuel d\u2019une mani\u00e8re efficace, efficiente et en temps voulu<\/span>.<\/span><\/p>\n Aucun de ces trois exemples ne vise \u00e0 laisser entendre que les d\u00e9fis li\u00e9s \u00e0 la simplification du processus r\u00e8glementaire pour l\u2019examen des grands projets d\u2019infrastructure sont insurmontables. De toute \u00e9vidence, ces d\u00e9fis doivent \u00eatre relev\u00e9s. En fait, la \u00ab\u00a0simplification\u00a0\u00bb n\u2019est pas si simple, certainement pas aussi simple que beaucoup de critiques le laissent entendre \u2014 et comme certains politiciens voudraient le faire croire \u00e0 la population.<\/span><\/p>\n Esp\u00e9rons que toutes les parties int\u00e9ress\u00e9es contribueront de fa\u00e7on constructive \u00e0 relever les d\u00e9fis li\u00e9s au processus r\u00e8glementaire actuel du Canada pour l\u2019examen des grands projets d\u2019infrastructure, tout en reconnaissant la multiplicit\u00e9 des int\u00e9r\u00eats l\u00e9gitimes qui sont touch\u00e9s par ces projets et en tenant compte de celle-ci. Esp\u00e9rons que l\u2019on ne gaspillera pas cette occasion, ou cette \u00ab\u00a0crise\u00a0\u00bb, comme beaucoup l\u2019appellent \u2014 et qu\u2019\u00e0 l\u2019avenir nous ne regarderons pas en arri\u00e8re pour conclure, avec regret\u00a0:<\/span><\/p>\n Plus \u00e7a change, plus c\u2019est pareil.<\/span><\/span><\/p>\n Merci.<\/span>\u00a0<\/span><\/span><\/p>\n <\/p>\n<\/div>\n * Auparavant co-r\u00e9dacteur en chef de la Publication trimestrielle sur la r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie<\/span>. Le pr\u00e9sent article est fond\u00e9 sur les propos de l\u2019auteur \u00e0 la r\u00e9ception de la toute premi\u00e8re distinction Energy Bison <\/span>de la Publication trimestrielle sur la r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie<\/span>, soit le prix Kaiser, au cours du Forum du droit de l\u2019\u00e9nergie\u00a02025 de la Publication trimestrielle sur la r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie<\/span>, qui s\u2019est tenu \u00e0 Halifax le 7\u00a0mai\u00a02025.<\/span><\/p>\n 1<\/a><\/sup>\u00a0Le prix Kaiser est nomm\u00e9 en l\u2019honneur de Gordon Kaiser, dont le d\u00e9vouement ind\u00e9fectible \u00e0 titre de co-r\u00e9dacteur en chef de la Publication trimestrielle sur la r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie <\/span>pendant plus d\u2019une d\u00e9cennie, et le d\u00e9c\u00e8s en\u00a02024, ont eu une incidence profonde sur la publication et sur tous ceux qui ont eu le privil\u00e8ge de travailler avec lui.<\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/li>\n 2<\/a><\/sup> Loi sur l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie <\/span>(LRC [1985], c\u00a0N-7), abrog\u00e9e, 2019, c 28, art 44] [Loi sur l\u2019ON\u00c9<\/span>]. La Loi sur l\u2019ON\u00c9 <\/span>est demeur\u00e9e essentiellement inchang\u00e9e pendant plus de 50\u00a0ans, soit de 1959 \u00e0 2012.<\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/li>\n 3<\/a><\/sup> Comme l\u2019aurait pr\u00e9tendument profess\u00e9 Churchill\u00a0: \u00ab\u00a0Il ne faut jamais gaspiller une bonne crise.\u00a0\u00bb, m\u00eame s\u2019il ne semble pas y avoir de trace de ces propos prononc\u00e9s par le personnage.<\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/li>\n 4<\/a><\/sup> Ressources naturelles Canada, \u00ab\u00a0L\u2019Initiative du Bureau de gestion des grands projets (BGGP)\u00a0\u00bb (derni\u00e8re modification le 29\u00a0janvier\u00a02025), en ligne\u00a0: <ressources-naturelles.canada.ca\/organisation\/planification-rapports\/rapports-resultat-ministeriels\/rapport-resultats-ministeriels-2017%E2%80%932018\/l-initiative-bureau-gestion-grands-projets-bggp<\/a>>.<\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/li>\n 5<\/a><\/sup> Loi sur l\u2019ON\u00c9, <\/span>supra<\/em> note\u00a02, art\u00a052.<\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/li>\n 6<\/a><\/sup> Loi sur la Cour supr\u00eame<\/span>, LRC (1985), c S-26.<\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/li>\n\n