Le Canada peut-il construire suffisamment et assez vite pour atteindre ses objectifs de carboneutralit\u00e9 ? Sous cette question apparemment simple se cachent de multiples sous-questions :<\/p>\n
Le pr\u00e9sent article traite de ces questions cruciales et s\u2019appuie sur une \u00e9tude men\u00e9e par le programme \u00c9nergie positive de l\u2019Universit\u00e9 d\u2019Ottawa[1]<\/sup>. Compte tenu du profil des lecteurs de la Publication trimestrielle sur la r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie<\/em>, nous nous concentrerons davantage sur la dimension \u00ab r\u00e8glementation \u00bb de l\u2019\u00e9tude. Nous renvoyons les lecteurs int\u00e9ress\u00e9s au rapport final[2]<\/sup>, qui comprend une analyse compl\u00e8te des r\u00e9sultats et un examen plus approfondi des recommandations propos\u00e9es.<\/p>\n Nous commen\u00e7ons par mettre en relief l\u2019ampleur et le rythme du changement que n\u00e9cessite la transition vers la carboneutralit\u00e9, ainsi que les principaux aspects du contexte canadien en lien avec ce d\u00e9fi. Nous d\u00e9crivons ensuite l\u2019approche et la m\u00e9thodologie de recherche employ\u00e9es, puis pr\u00e9sentons les principales conclusions et recommandations issues de l\u2019\u00e9tude. Nous concluons par un appel \u00e0 l\u2019action et un aper\u00e7u de la recherche et des efforts \u00e0 venir d\u2019\u00c9nergie positive pour faire progresser les choses.<\/p>\n La transformation de la fili\u00e8re \u00e9nerg\u00e9tique et de l\u2019\u00e9conomie au sens large du Canada au cours des deux prochaines d\u00e9cennies n\u00e9cessite une combinaison des mesures suivantes : remplacer ou moderniser environ 20 % du r\u00e9seau \u00e9lectrique qui \u00e9met des gaz \u00e0 effet de serre (GES) ; doubler ou tripler le r\u00e9seau \u00e9lectrique dans son ensemble ; remplacer, d\u00e9carboniser ou moderniser trois quarts de l\u2019utilisation finale de l\u2019\u00e9nergie qui alimente les transports ou fournit de la chaleur \u00e0 l\u2019industrie et aux communaut\u00e9s ; d\u00e9velopper de nouvelles infrastructures \u00e9nerg\u00e9tiques et des march\u00e9s pour de nouvelles sources d\u2019\u00e9nergie telles que l\u2019hydrog\u00e8ne ; et d\u00e9carboniser les industries p\u00e9troli\u00e8res et gazi\u00e8res du pays. Et tout cela avant 2050 ! Il s\u2019agit d\u2019une t\u00e2che colossale, plus vaste et plus rapide que toutes celles qui ont \u00e9t\u00e9 entreprises dans le cadre d\u2019une politique d\u00e9lib\u00e9r\u00e9e \u2014 \u00e0 l\u2019exception des p\u00e9riodes de guerre \u2014 dans l\u2019histoire du Canada. Elle soul\u00e8ve de nombreuses questions sur le rythme, notamment sur ce \u00e0 quoi ressemble un rythme de changement durable pour les march\u00e9s, les gouvernements et la soci\u00e9t\u00e9 civile.<\/p>\n Divers aspects de la r\u00e9alit\u00e9 canadienne compliquent la t\u00e2che. Le syst\u00e8me f\u00e9d\u00e9ral canadien est connu pour rendre les projets \u00e9conomiques plus difficiles que dans un syst\u00e8me unitaire. C\u2019est particuli\u00e8rement vrai dans le domaine de l\u2019\u00e9nergie. Tout d\u2019abord, la plupart des aspects de l\u2019\u00e9nergie \u00e9lectrique rel\u00e8vent explicitement de la comp\u00e9tence des provinces. Deuxi\u00e8mement, la g\u00e9ographie et la richesse en ressources du Canada sont des avantages consid\u00e9rables, mais la variabilit\u00e9 des \u00e9conomies provinciales, de la production d\u2019\u00e9lectricit\u00e9, des profils d\u2019\u00e9missions de GES et des ressources g\u00e9n\u00e8rent des int\u00e9r\u00eats provinciaux et territoriaux divers ainsi que des in\u00e9galit\u00e9s pour amener chaque r\u00e9gion \u00e0 la carboneutralit\u00e9. Troisi\u00e8mement, la vari\u00e9t\u00e9 des projets n\u00e9cessaires comprend de nombreux processus d\u00e9cisionnels diff\u00e9rents g\u00e9r\u00e9s par divers organismes de r\u00e8glementation, certains f\u00e9d\u00e9raux, bon nombre sont provinciaux ou territoriaux, certains municipaux et, en \u00e9mergence, certains autochtones.<\/p>\n C\u2019est dans ce contexte qu\u2019\u00c9nergie positive a entrepris une \u00e9tude sur la confiance du public dans les syst\u00e8mes d\u00e9cisionnels des gouvernements pour les projets \u00e9nerg\u00e9tiques. Par \u00ab public \u00bb, nous entendons un large \u00e9ventail de citoyens, de consommateurs, de collectivit\u00e9s et d\u2019investisseurs qui se chevauchent. Sans leur confiance, le Canada ne sera pas en mesure de transformer sa fili\u00e8re \u00e9nerg\u00e9tique et son \u00e9conomie en g\u00e9n\u00e9ral pour s\u2019aligner sur la carboneutralit\u00e9. L\u2019\u00e9tude traitait du sujet sous deux angles : Un regard r\u00e9trospectif <\/em>sur ce qui s\u2019est pass\u00e9 au cours des deux derni\u00e8res d\u00e9cennies et un regard prospectif <\/em>sur ce qui se passera au cours des deux prochaines d\u00e9cennies.<\/p>\n Dans notre regard r\u00e9trospectif, nous avons entrepris une revue de la litt\u00e9rature au Canada et \u00e0 l\u2019\u00e9tranger sur la prise de d\u00e9cision gouvernementale \u00e0 propos des projets \u00e9nerg\u00e9tiques, en vue de d\u00e9terminer les performances du Canada, la mani\u00e8re de relever les d\u00e9fis en mati\u00e8re de performances et les meilleures pratiques internationales.<\/p>\n Nous avons \u00e9galement \u00e9tabli des \u00ab profils de projets \u00bb en examinant 18 projets \u00e9nerg\u00e9tiques entrepris depuis le d\u00e9but de ce si\u00e8cle, dont certains sont aujourd\u2019hui en service, d\u2019autres en cours de construction, tandis que d\u2019autres ont \u00e9t\u00e9 abandonn\u00e9s par les promoteurs ou rejet\u00e9s par les gouvernements. Lors de la s\u00e9lection des projets \u00e0 examiner, nous avons cherch\u00e9 \u00e0 assurer une repr\u00e9sentativit\u00e9 en fonction des types de projets, de leurs tailles, de leurs r\u00e9ussites et \u00e9checs, des r\u00e9gions et des processus d\u2019approbation des diff\u00e9rents secteurs de comp\u00e9tence (f\u00e9d\u00e9ral, provincial, autochtone, ou une combinaison de ceux-ci). Les projets comprenaient des pipelines, des lignes \u00e9lectriques, l\u2019exploration et le traitement du p\u00e9trole et du gaz, l\u2019hydro\u00e9lectricit\u00e9, l\u2019\u00e9nergie \u00e9olienne, l\u2019\u00e9nergie solaire, le stockage de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 et la gestion des d\u00e9chets nucl\u00e9aires. Collectivement, ils sont raisonnablement repr\u00e9sentatifs de l\u2019exp\u00e9rience acquise au Canada au cours des deux derni\u00e8res d\u00e9cennies. Notre objectif consistait \u00e0 d\u00e9terminer le temps \u00e9coul\u00e9 entre le d\u00e9but du projet et sa mise en service (ou son abandon), la proportion de ce temps qu\u2019a repr\u00e9sent\u00e9 le processus r\u00e8glementaire et les principaux domaines de d\u00e9fi\/tension ou de succ\u00e8s\/d\u2019innovation pour mener un projet \u00e0 son terme.<\/p>\n Dans notre regard prospectif, nous avons men\u00e9 des entretiens confidentiels sur l\u2019environnement actuel et futur de l\u2019investissement avec plus de trente dirigeants. Nous avons demand\u00e9 \u00e0 nos interlocuteurs de parler de l\u2019attrait du Canada en tant que lieu d\u2019investissement, des d\u00e9fis auxquels le pays est confront\u00e9 en mati\u00e8re de processus d\u00e9cisionnels gouvernementaux pour les projets, et des mesures qui pourraient \u00eatre prises pour am\u00e9liorer le fonctionnement du syst\u00e8me. Notre objectif consistait \u00e0 obtenir tout un \u00e9ventail de points de vue, principalement de la part de personnes du secteur priv\u00e9 participant activement au d\u00e9veloppement de projets (entreprises individuelles, associations industrielles, secteur financier et de l\u2019investissement, et dirigeants autochtones prenant part \u00e0 des projets), mais aussi d\u2019anciens responsables de la r\u00e8glementation ou conseillers politiques, et de d\u00e9fenseurs de l\u2019environnement.<\/p>\n La conclusion la plus importante est que le d\u00e9fi de la reconstruction du r\u00e9seau \u00e9nerg\u00e9tique au cours des deux d\u00e9cennies et demie \u00e0 venir est bien plus important qu\u2019une question de r\u00e9forme r\u00e8glementaire au sujet de l\u2019\u00e9valuation de l\u2019impact f\u00e9d\u00e9ral, un domaine qui a fait l\u2019objet d\u2019une grande attention ces derni\u00e8res ann\u00e9es. Il ne s\u2019agit pas seulement de prendre des d\u00e9cisions en temps voulu, mais aussi d\u2019assurer la clart\u00e9 et la pr\u00e9visibilit\u00e9 des cadres et processus politiques et r\u00e8glementaires actuels et futurs. Un large consensus s\u2019est d\u00e9gag\u00e9 parmi les personnes interrog\u00e9es sur le fait que le Canada ne dispose pas actuellement de l\u2019environnement d\u2019investissement n\u00e9cessaire pour construire suffisamment et assez rapidement.<\/p>\n Les principales conclusions portent sur quatre grands domaines :<\/p>\n Compte tenu de l\u2019ampleur du d\u00e9fi et des solutions possibles, il est dangereux d\u2019essayer de tout r\u00e9gler en m\u00eame temps, puis de finir par manquer de coh\u00e9rence et par moins se concentrer sur le travail \u00e0 accomplir. Le probl\u00e8me doit faire l\u2019objet d\u2019une analyse, et les diff\u00e9rents intervenants doivent \u00eatre consult\u00e9s de diff\u00e9rentes mani\u00e8res. C\u2019est dans cet esprit que nous avons organis\u00e9 nos recommandations de r\u00e9forme en des \u00ab s\u00e9ries de mesures recommand\u00e9es \u00bb. Chacune d\u2019entre elles peut \u00eatre trait\u00e9e s\u00e9par\u00e9ment et n\u00e9cessitera souvent la collaboration de diff\u00e9rent d\u2019intervenants, tout en \u00e9tant assortie de d\u00e9lais diff\u00e9rents \u2014 bien que l\u2019urgence du probl\u00e8me plaide en faveur d\u2019une action d\u00e9butant d\u00e8s que possible dans tous les cas. Compte tenu de l\u2019\u00e9tendue du champ couvert par nos recommandations, celles-ci sont n\u00e9cessairement formul\u00e9es en termes g\u00e9n\u00e9raux \u2014 bien que dans la plupart des cas, les orientations possibles d\u00e9taill\u00e9es soient facilement discernables et que nous ayons fourni un certain nombre de mesures possibles \u00e0 prendre pour chaque s\u00e9rie de mesures recommand\u00e9es.<\/p>\n Les s\u00e9ries de mesures recommand\u00e9es s\u2019inscrivent au sein et au-del\u00e0 du r\u00e9gime r\u00e8glementaire. Il convient de noter que toutes les s\u00e9ries de mesures recommand\u00e9es englobent divers r\u00f4les des communaut\u00e9s autochtones et une vari\u00e9t\u00e9 de questions \u00e0 traiter.<\/p>\n Trois s\u00e9ries de mesures recommand\u00e9es se situent principalement au-del\u00e0 du r\u00e9gime r\u00e8glementaire :<\/p>\n Cependant, quel que soit le contexte politique, il est peu probable qu\u2019une vision nationale d\u00e9taill\u00e9e et partag\u00e9e puisse \u00eatre \u00e9labor\u00e9e et maintenue dans un pays aussi diversifi\u00e9 que le Canada. Cependant, les gouvernements f\u00e9d\u00e9ral, provinciaux et territoriaux doivent retrouver l\u2019instinct de collaboration. La collaboration envoie un message crucial aux investisseurs et aux citoyens : le Canada prend au s\u00e9rieux la question de la carboneutralit\u00e9, et les gouvernements peuvent mettre de c\u00f4t\u00e9 leurs divergences pour tracer une voie constructive vers l\u2019avenir. Une grande partie de cette collaboration se concr\u00e9tisera probablement dans le cadre de processus bilat\u00e9raux ou multilat\u00e9raux, et il convient d\u2019intensifier le tout de mani\u00e8re significative. Il est essentiel que les efforts de collaboration du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral portent sur les principales priorit\u00e9s r\u00e9gionales ou provinciales et tiennent compte des initiatives provinciales et territoriales existantes.<\/p>\n Quatre s\u00e9ries de mesures recommand\u00e9es rel\u00e8vent du r\u00e9gime r\u00e8glementaire :<\/p>\n \u00c0 l\u2019avenir, la solution par d\u00e9faut devrait \u00eatre de laisser les organismes de r\u00e8glementation r\u00e8glementer \u00e0 nouveau. Le travail des organismes de r\u00e8glementation devrait consister \u00e0 colorier entre les lignes trac\u00e9es par les gouvernements. Si ces limites sont pr\u00e9cis\u00e9es par leur l\u00e9gislation, leur r\u00e8glementation et des directives gouvernementales d\u2019application g\u00e9n\u00e9rale correctement formul\u00e9es, les organismes de r\u00e8glementation ont la possibilit\u00e9 d\u2019innover sans enfreindre les principes de la responsabilit\u00e9 d\u00e9mocratique. Les gouvernements ne devraient modifier ou annuler les d\u00e9cisions r\u00e8glementaires que dans des circonstances tr\u00e8s limit\u00e9es \u2014 les r\u00f4les des ministres et des cabinets devraient \u00eatre \u00e9troitement circonscrits, transparents et clairs. Le fait de limiter le r\u00f4le des ministres ou des cabinets dans les approbations finales \u00e0 l\u2019acceptation, au rejet ou, dans de rares cas, au renvoi d\u2019un projet aux organismes pour r\u00e9examiner des questions pr\u00e9cises \u2014 plut\u00f4t que d\u2019ajouter des conditions \u2014 transmettrait un message de pr\u00e9visibilit\u00e9 indispensable aux investisseurs et aux communaut\u00e9s. Il s\u2019agit l\u00e0 d\u2019un autre domaine dans lequel \u00c9nergie positive poursuit ses recherches et ses efforts, comme nous le verrons plus loin.<\/p>\n Le travail des responsables de la r\u00e8glementation consiste \u00e0 poser des questions, \u00e0 faire preuve de scepticisme, \u00e0 exiger des preuves, \u00e0 suivre une proc\u00e9dure \u00e9tablie et \u00e0 \u00eatre pr\u00eat \u00e0 dire non lorsque cela se justifie. Diff\u00e9rents organismes de r\u00e8glementation aborderont in\u00e9vitablement cette question avec diff\u00e9rents mandats et diff\u00e9rents \u00e9tats d\u2019esprit. Il est dangereux de penser que tous les organismes de r\u00e8glementation sont identiques. Il faut tenir compte du contexte, de l\u2019histoire, de la culture, des pratiques dominantes et de l\u2019exp\u00e9rience.<\/p>\n Comme la carboneutralit\u00e9 repr\u00e9sente un d\u00e9fi unique et une pr\u00e9occupation urgente, les organismes de r\u00e8glementation seront de plus en plus amen\u00e9s \u00e0 dire oui aux impacts n\u00e9gatifs cr\u00e9\u00e9s par les nouveaux projets et \u00e0 rationaliser les processus pour parvenir plus rapidement \u00e0 des d\u00e9cisions. Cela sera probablement plus difficile pour certains que pour d\u2019autres, et certainement plus difficile pour certains risques que pour d\u2019autres. Il nous faut donc adopter une approche r\u00e8glementaire fond\u00e9e sur le risque. La plupart des organismes de r\u00e8glementation se sont d\u00e9j\u00e0 engag\u00e9s dans cette voie. Ils s\u2019appuient sur des ann\u00e9es d\u2019exp\u00e9rience et de connaissances sans r\u00e9inventer constamment la roue.\u00a0Ils \u00e9vitent les examens complets pour les projets de routine, les sites contamin\u00e9s ou les risques bien compris et pour lesquels il existe des mesures d\u2019att\u00e9nuation des risques bien \u00e9tablies. Ils \u00e9vitent la tentation de demander toujours plus d\u2019informations aux promoteurs. Toutefois, on peut certainement faire plus pour r\u00e9duire les d\u00e9lais et maximiser l\u2019apprentissage au sein des organismes et entre eux. La cr\u00e9ation d\u2019un forum national pour l\u2019excellence en mati\u00e8re de r\u00e8glementation et d\u2019autorisation permettrait d\u2019acc\u00e9l\u00e9rer l\u2019innovation, l\u2019apprentissage et l\u2019\u00e9change des meilleures pratiques. Il en irait de m\u00eame pour la cr\u00e9ation d\u2019un organe consultatif ind\u00e9pendant charg\u00e9 de conseiller les parties ext\u00e9rieures (industrie, organisations autochtones, universit\u00e9s, etc.) sur ce qui fonctionne et, surtout, sur ce qui ne fonctionne pas.<\/p>\n Pour soutenir ces efforts, il est essentiel d\u2019\u00e9valuer en permanence les r\u00e9formes r\u00e8glementaires et leur impact : Atteignent-elles les objectifs vis\u00e9s ? La cr\u00e9ation d\u2019un organisme charg\u00e9 d\u2019\u00e9valuer l\u2019efficacit\u00e9 (ou l\u2019inefficacit\u00e9) des r\u00e9formes et l\u2019apport de personnes ayant une exp\u00e9rience des processus r\u00e8glementaires constitueraient un bon point de d\u00e9part.<\/p>\n Nous exhortons les gouvernements et les autres organisations \u00e0 collaborer \u00e0 un processus visant \u00e0 r\u00e9unir les principaux acteurs n\u00e9cessaires pour faire avancer la recherche de solutions dans chaque domaine de r\u00e9forme. Une partie de ce travail est d\u00e9j\u00e0 bien entam\u00e9e dans le cadre de divers processus f\u00e9d\u00e9raux, provinciaux, territoriaux et intergouvernementaux, mais il reste encore beaucoup \u00e0 faire. L\u2019objectif devrait \u00eatre d\u2019\u00e9laborer un plan d\u2019action et de mise en \u0153uvre d\u00e9taill\u00e9 afin que le Canada puisse r\u00e9aliser des progr\u00e8s significatifs et durables vers son objectif de carboneutralit\u00e9.<\/p>\n \u00c9nergie positive mise sur son pouvoir de rassemblement et son expertise en mati\u00e8re de recherche pour aider \u00e0 \u00e9laborer des voies d\u2019avenir dans les domaines prioritaires. Comme il est indiqu\u00e9 ci-dessus, nous poursuivons nos travaux sur la planification ainsi que sur les r\u00f4les respectifs des d\u00e9cideurs politiques et des organismes de r\u00e8glementation au sujet des d\u00e9cisions relatives aux projets \u00e9nerg\u00e9tiques (certains de ces travaux seront pr\u00e9sent\u00e9s dans de futurs articles de la Publication trimestrielle sur la<\/em> r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie<\/em>). Nous \u00e9laborons des documents de discussion, entreprenons des travaux empiriques d\u00e9taill\u00e9s et r\u00e9unissons des responsables politiques et r\u00e8glementaires pour faire avancer la r\u00e9flexion et l\u2019action sur ces sujets cruciaux.<\/p>\n Cependant, de nombreux acteurs devront unir leurs efforts au cours de cette transition. M\u00eame en cas d\u2019accord sur le \u00ab quoi \u00bb des r\u00e9formes et m\u00eame lorsque des engagements sont pris pour agir, le succ\u00e8s d\u00e9pendra du maintien de la dynamique et d\u2019une mise en \u0153uvre efficace. Nous invitons tous ceux qui ont int\u00e9r\u00eat \u00e0 ce que le Canada s\u2019engage sur la voie d\u2019un avenir v\u00e9ritablement durable \u00e0 se concentrer sur la cr\u00e9ation d\u2019un environnement d\u2019investissement clair, opportun et pr\u00e9visible, afin que le pays puisse construire suffisamment et assez vite dans les ann\u00e9es \u00e0 venir.<\/p>\n <\/p>\n * Michael Cleland est cadre en r\u00e9sidence \u00e0 \u00c9nergie positive. Monica Gattinger est pr\u00e9sidente fondatrice du conseil d\u2019administration d\u2019\u00c9nergie positive et professeure titulaire \u00e0 l\u2019\u00c9cole d\u2019\u00e9tudes politiques de l\u2019Universit\u00e9 d\u2019Ottawa.<\/p>\nL\u2019ampleur et le rythme de la transition vers la carboneutralit\u00e9 et le contexte canadien<\/h4>\n
Description et approche de l\u2019\u00e9tude<\/h4>\n
Principales conclusions<\/h4>\n
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Recommandations : Aborder plusieurs ensembles de r\u00e9formes au sein et au-del\u00e0 du r\u00e9gime r\u00e8glementaire<\/h4>\n
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Prochaines \u00e9tapes : \u00e9laborer un processus et un plan d\u2019action\/de mise en \u0153uvre pour chaque s\u00e9rie de mesures recommand\u00e9es.<\/h4>\n