{"id":4132,"date":"2022-11-18T15:06:01","date_gmt":"2022-11-18T15:06:01","guid":{"rendered":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/?p=4132"},"modified":"2022-11-24T18:59:36","modified_gmt":"2022-11-24T18:59:36","slug":"regulators-disrupted-by-change-or-disruptors-bringing-change","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/regulators-disrupted-by-change-or-disruptors-bringing-change","title":{"rendered":"Organismes de r\u00e9glementation : Perturb\u00e9s par le changement ou perturbateurs apportant le changement?<sup>[1]<\/sup>"},"content":{"rendered":"<p>La conf\u00e9rence annuelle CAMPUT 2022 s\u2019est pench\u00e9e sur une question essentielle \u00e0 laquelle sont confront\u00e9s les organismes de r\u00e9glementation du monde entier : les perturbations.<\/p>\n<p>Lorsque les organismes de r\u00e9glementation du secteur de l\u2019\u00e9nergie, l\u2019industrie et d\u2019autres intervenants se r\u00e9unissent, les conversations tournent rapidement autour du changement. La r\u00e9glementation du secteur de l\u2019\u00e9nergie est rarement abord\u00e9e sans que quelqu\u2019un ou plusieurs personnes n\u2019\u00e9voquent des \u00ab\u00a0perturbations massives\u00a0\u00bb. Et au fil de ces conversations, un d\u00e9bat cl\u00e9 \u00e9merge : Les organismes de r\u00e9glementation sont-ils majoritairement perturb\u00e9s par un environnement qui \u00e9volue rapidement? Ou les organismes de r\u00e9glementation sont-ils eux-m\u00eames les perturbateurs? Le consensus est rarement atteint. Certains encouragent les organismes de r\u00e9glementation \u00e0 \u00eatre des suscitateurs de changement, notant que l\u2019urgence de traiter des questions telles que les changements climatiques exige une attention proactive. D\u2019autres repoussent cette id\u00e9e.<\/p>\n<p>La conf\u00e9rence de 2022 de l\u2019Association canadienne des membres des tribunaux d\u2019utilit\u00e9 publique (CAMPUT), intitul\u00e9e \u00ab Deep dive into disruption \u00bb (plonger en profondeur dans les perturbations), a eu lieu du 1<sup>er<\/sup> au 4\u00a0mai \u00e0 Vancouver, en Colombie-Britannique, et a donn\u00e9 lieu \u00e0 ce type de conversations. Pr\u00e8s de 300\u00a0leaders de la r\u00e9glementation et de l\u2019industrie y ont assist\u00e9 en personne, et pr\u00e8s de 200 personnes y ont particip\u00e9 virtuellement. L\u2019\u00e9v\u00e9nement a explor\u00e9 la prise de d\u00e9cision, la r\u00e9glementation et les organismes de r\u00e9glementation dans le contexte des perturbations. Les s\u00e9ances ont port\u00e9 sur les tarifs et les services publics dans un monde en d\u00e9carbonisation, l\u2019avenir du gaz, les relations avec les peuples autochtones, l\u2019\u00e9quit\u00e9 et le caract\u00e8re abordable de l\u2019\u00e9nergie, le r\u00f4le croissant des consommateurs et des ressources \u00e9nerg\u00e9tiques d\u00e9centralis\u00e9es, et la num\u00e9risation. Le r\u00f4le des organismes de r\u00e9glementation a sous-tendu la plupart des discussions de la conf\u00e9rence.<\/p>\n<p>Nous souhaitons ici d\u00e9cortiquer le d\u00e9bat et proposer une r\u00e9ponse \u00e0 la question.<\/p>\n<p><strong>LES ORGANISMES DE R\u00c9GLEMENTATION ET LE CHANGEMENT RAPIDE<\/strong><\/p>\n<p>Commen\u00e7ons par le contexte. Il ne fait aucun doute que les organismes de r\u00e9glementation op\u00e8rent dans un environnement qui \u00e9volue rapidement. Une grande partie de ce changement urgent est motiv\u00e9e par les efforts mondiaux visant \u00e0 r\u00e9duire les effets des changements climatiques. Pour atteindre les objectifs climatiques du Canada, qui consistent \u00e0 r\u00e9duire les \u00e9missions de 40 \u00e0 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d\u2019ici 2030 \u2013 et \u00e0 atteindre la carboneutralit\u00e9 d\u2019ici 2050 \u2013 les syst\u00e8mes \u00e9nerg\u00e9tiques du Canada devront changer radicalement dans un d\u00e9lai tr\u00e8s court. Des co\u00fbts \u00e9normes nous attendent, et les organismes de r\u00e9glementation joueront un r\u00f4le important dans l\u2019att\u00e9nuation des changements climatiques et l\u2019adaptation \u00e0 ceux-ci. En m\u00eame temps, les changements technologiques, l\u2019innovation et la num\u00e9risation du secteur de l\u2019\u00e9nergie se produisent \u00e0 un rythme et \u00e0 une \u00e9chelle croissants, ce qui perturbe davantage l\u2019environnement r\u00e9glementaire.<\/p>\n<p>L\u2019\u00e9mergence de nouvelles technologies et sources d\u2019\u00e9nergie est impossible \u00e0 pr\u00e9voir. Personne ne sait avec certitude combien de temps il faudra pour que les batteries, l\u2019hydrog\u00e8ne ou les petits r\u00e9acteurs nucl\u00e9aires modulaires puissent fonctionner \u00e0 l\u2019\u00e9chelle du r\u00e9seau. Mais les organismes de r\u00e9glementation seront n\u00e9anmoins appel\u00e9s \u00e0 prendre des d\u00e9cisions, dont beaucoup fa\u00e7onneront le paysage technologique et entra\u00eeneront des r\u00e9percussions importantes sur le co\u00fbt de l\u2019\u00e9nergie. Pendant ce temps, l\u2019utilisation de ressources \u00e9nerg\u00e9tiques d\u00e9centralis\u00e9es continue de cro\u00eetre, et l\u2019\u00e9volution des attentes des consommateurs permettra aux \u00ab\u00a0prosommateurs\u00a0\u00bb de prendre de l\u2019importance dans les ann\u00e9es \u00e0 venir.<\/p>\n<p>Parall\u00e8lement \u00e0 ces bouleversements environnementaux et technologiques, des changements sociaux majeurs transforment le paysage r\u00e9glementaire. Au Canada, le principal d\u2019entre eux est la r\u00e9conciliation avec les peuples autochtones. Le besoin de r\u00e9conciliation entre les Canadiens autochtones et non autochtones remod\u00e8le fondamentalement les projets \u00e9nerg\u00e9tiques. Compte tenu du contexte constitutionnel, juridique et historique du pays, le consentement des autochtones aux projets est crucial. Sans celui-ci, les approbations de projets peuvent faire l\u2019objet de longues contestations judiciaires, souvent couronn\u00e9es de succ\u00e8s. De nombreuses collectivit\u00e9s autochtones sont devenues des partenaires volontaires d\u2019autres promoteurs de projets \u00e9nerg\u00e9tiques (notamment des partenaires ayant une participation en capital), ce qui est en passe de devenir la voie \u00e0 suivre au Canada en vue d\u2019obtenir le consentement des autochtones pour des projets. Les organismes de r\u00e9glementation travaillent de plus en plus avec des comit\u00e9s consultatifs autochtones qui fournissent des conseils permanents sur les questions r\u00e9glementaires qui touchent leurs collectivit\u00e9s. Les organismes de r\u00e9glementation \u00e9tablissent \u00e9galement des programmes de surveillance conjoints dans le cadre desquels les collectivit\u00e9s autochtones m\u00e8nent des activit\u00e9s de surveillance de la s\u00e9curit\u00e9 et de l\u2019environnement de l\u2019infrastructure \u00e9nerg\u00e9tique, dont les pipelines.<\/p>\n<p>Les organismes de r\u00e9glementation sont \u00e9galement confront\u00e9s \u00e0 la mont\u00e9e des imp\u00e9ratifs en mati\u00e8re d\u2019accessibilit\u00e9 et d\u2019\u00e9quit\u00e9 sociale, y compris les questions d\u2019\u00e9quit\u00e9 et d\u2019accessibilit\u00e9 dans la conception des tarifs, les tensions entre les signaux de prix et l\u2019accessibilit\u00e9 dans les r\u00e9ductions d\u2019\u00e9missions, et la fa\u00e7on d\u2019allouer les co\u00fbts d\u2019investissement des projets lorsque les gouvernements ne veulent pas assumer ces co\u00fbts en utilisant l\u2019assiette fiscale.<\/p>\n<p>Toutes ces questions amplifient l\u2019incertitude, les risques et les perturbations pour les organismes de r\u00e9glementation et mettent au d\u00e9fi leur capacit\u00e9 \u00e0 planifier, \u00e0 prendre des d\u00e9cisions et \u00e0 cr\u00e9er des cadres r\u00e9glementaires appropri\u00e9s. Une question cruciale \u00e9merge : quel est le r\u00f4le des organismes de r\u00e9glementation? \u2013 et cette question en appelle bien d\u2019autres.<\/p>\n<p><strong>LES ORGANISMES DE R\u00c9GLEMENTATION : PERTURB\u00c9S OU PERTURBATEURS?<\/strong><\/p>\n<p>Les organismes de r\u00e9glementation doivent-ils \u00eatre proactifs et devenir des perturbateurs? Ou leur r\u00f4le consiste-t-il \u00e0 r\u00e9agir aux changements perturbateurs? Lors de la conf\u00e9rence CAMPUT 2022, certains intervenants ont pr\u00e9conis\u00e9 que les organismes de r\u00e9glementation \u00ab\u00a0choisissent le changement\u00a0\u00bb et le conduisent en cr\u00e9ant des r\u00e8glements fond\u00e9s sur les \u00e9tats finaux souhait\u00e9s, que ces \u00e9tats finaux soient la r\u00e9duction des \u00e9missions, l\u2019\u00e9quit\u00e9 sociale, la r\u00e9conciliation ou les trois. D\u2019autres intervenants ont encourag\u00e9 les organismes de r\u00e9glementation, en tant que tribunaux administratifs, \u00e0 \u00ab\u00a0s\u2019en tenir \u00e0 leur tricot\u00a0\u00bb et \u00e0 travailler dans le cadre de leurs mandats l\u00e9gislatifs. Ce d\u00e9bat a des dimensions \u00e0 la fois juridiques et d\u00e9mocratiques. Les d\u00e9cisions r\u00e9glementaires sont soumises \u00e0 diverses formes de contr\u00f4le judiciaire et, en fin de compte, ce sont les repr\u00e9sentants \u00e9lus qui devraient d\u00e9cider des questions plus g\u00e9n\u00e9rales de politique publique.<\/p>\n<p>Nombre de ces discussions ont \u00e9t\u00e9 encadr\u00e9es, d\u2019une part, par l\u2019urgence de s\u2019attaquer aux changements climatiques et, d\u2019autre part, par des questions et des pr\u00e9occupations sur la mani\u00e8re de r\u00e9partir les \u00e9normes co\u00fbts de la d\u00e9carbonisation de fa\u00e7on juste et \u00e9quitable. Quel est le r\u00f4le pr\u00e9cis des organismes de r\u00e9glementation dans ce contexte? Les organismes de r\u00e9glementation devraient-ils \u00eatre ceux qui d\u00e9cident qui paie quels co\u00fbts pour les r\u00e9ductions d\u2019\u00e9missions, quand ils les paient et comment ils les paient? Ou les organismes de r\u00e9glementation devraient-ils jouer un r\u00f4le de soutien et fournir des preuves et des donn\u00e9es aux gouvernements pour aider \u00e0 \u00e9clairer les choix politiques sur ces questions?<\/p>\n<p>De m\u00eame, les organismes de r\u00e9glementation doivent-ils prendre des d\u00e9cisions sur le r\u00f4le du gaz dans les futurs r\u00e9seaux \u00e9nerg\u00e9tiques? Ou les organismes de r\u00e9glementation devraient-ils plut\u00f4t fournir des preuves pour \u00e9clairer les choix des gouvernements et des consommateurs? Les orateurs et les participants \u00e0 la conf\u00e9rence CAMPUT ont souvent dit que les organismes de r\u00e9glementation devraient \u00eatre des acteurs proactifs du changement en raison de l\u2019urgence de la r\u00e9duction des \u00e9missions : Il y a des co\u00fbts pour la soci\u00e9t\u00e9 si les organismes de r\u00e9glementation attendent que les gouvernements r\u00e9forment la l\u00e9gislation d\u2019habilitation des organismes de r\u00e9glementation. Mais il peut \u00e9galement y avoir des co\u00fbts pour la soci\u00e9t\u00e9 si les organismes de r\u00e9glementation agissent trop imp\u00e9tueusement et commettent des erreurs ou prennent des d\u00e9cisions pour lesquelles il n\u2019y a pas de fondement d\u00e9mocratique.<\/p>\n<p>Au c\u0153ur de ces discussions, il y a la question de savoir si la position d\u2019un organisme de r\u00e9glementation sur les imp\u00e9ratifs environnementaux, \u00e9conomiques ou sociaux repr\u00e9sente un \u00e9chec des cadres l\u00e9gislatifs et des mandats, ou s\u2019il s\u2019agit plut\u00f4t d\u2019un manque d\u2019imagination de la part des organismes de r\u00e9glementation. \u00c0 notre avis, cette fa\u00e7on bifurqu\u00e9e de pr\u00e9senter les enjeux rate la cible.<\/p>\n<p><strong>UN CADRE PLUS CONSTRUCTIF<\/strong><\/p>\n<p>Il existe une approche plus constructive pour discuter de ces sujets importants. Au lieu de pointer du doigt les lois ou les organismes de r\u00e9glementation, pourquoi ne pas se demander si les organismes de r\u00e9glementation peuvent travailler au sein de syst\u00e8mes d\u00e9cisionnels plus larges dont ils font partie pour comprendre et g\u00e9rer les perturbations, et y r\u00e9pondre efficacement?<\/p>\n<p>Les organismes de r\u00e9glementation ne sont qu\u2019une partie d\u2019un syst\u00e8me d\u00e9cisionnel plus large pour l\u2019\u00e9nergie qui comprend, c\u2019est important, les d\u00e9cideurs politiques et les l\u00e9gislatures. Pour r\u00e9pondre efficacement aux changements climatiques, \u00e0 l\u2019\u00e9volution technologique, aux imp\u00e9ratifs d\u2019\u00e9quit\u00e9 sociale et \u00e0 la r\u00e9conciliation des autochtones, il faut adopter une approche au niveau du syst\u00e8me. Tout d\u2019abord, les organismes de r\u00e9glementation devraient innover dans le cadre de leurs mandats existants. Cela pourrait inclure la collaboration avec les services publics et d\u2019autres participants au march\u00e9 afin de trouver des solutions novatrices pour la planification des r\u00e9ductions d\u2019\u00e9missions (ou d\u2019autres imp\u00e9ratifs) dans un environnement incertain.<\/p>\n<p>La British Columbia Utilities Commission, par exemple, a demand\u00e9 aux entreprises r\u00e9glement\u00e9es BC Hydro, le plus grand fournisseur d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 en Colombie-Britannique, et Fortis Energy, le plus grand fournisseur de gaz naturel, d\u2019\u00e9changer leurs pr\u00e9visions \u00e9nerg\u00e9tiques pour l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 et le gaz. Cela permet \u00e0 chacun des services publics de fournir ses propres pr\u00e9visions en r\u00e9ponse \u00e0 celles de l\u2019autre et contribue \u00e0 favoriser l\u2019alignement sur les plans de ressources futurs. Les organismes de r\u00e9glementation pourraient \u00e9galement \u00e9laborer des sc\u00e9narios de r\u00e9duction des \u00e9missions ou d\u2019\u00e9lectrification afin d\u2019\u00e9clairer la prise de d\u00e9cision du gouvernement. Il existe de multiples sc\u00e9narios publi\u00e9s par diverses sources, avec des niveaux plus ou moins \u00e9lev\u00e9s de rigueur et de cr\u00e9dibilit\u00e9. Gr\u00e2ce \u00e0 leur expertise approfondie et leur acc\u00e8s aux donn\u00e9es, les organismes de r\u00e9glementation pourraient jouer un r\u00f4le crucial sur ce front.<\/p>\n<p>Mais pour emprunter cette troisi\u00e8me voie dans le d\u00e9bat sur les perturbations, il faut que les d\u00e9cideurs politiques fassent confiance aux organismes de r\u00e9glementation pour \u00ab\u00a0faire ce qu\u2019il faut\u00a0\u00bb. Pour comprendre et g\u00e9rer les perturbations, et y r\u00e9pondre efficacement, il faut une approche globale du r\u00e9seau dans laquelle chacun est ouvert \u00e0 l\u2019id\u00e9e d\u2019assumer de nouveaux r\u00f4les. Les gouvernements devront d\u00e9cider du degr\u00e9 d\u2019autorit\u00e9 qu\u2019ils veulent donner aux organismes de r\u00e9glementation pour qu\u2019ils fassent partie de la solution pour des questions telles que la d\u00e9carbonisation, la r\u00e9conciliation autochtone et l\u2019\u00e9quit\u00e9 sociale. Ils devront ensuite leur fournir l\u2019autorit\u00e9, les ressources et le personnel n\u00e9cessaires pour qu\u2019ils puissent assumer de nouveaux r\u00f4les.<\/p>\n<p>Pour les questions urgentes, comme l\u2019atteinte d\u2019objectifs de d\u00e9carbonisation ambitieux, accro\u00eetre la vitesse du changement tout en minimisant les erreurs n\u00e9cessite un dialogue am\u00e9lior\u00e9 entre tous les acteurs des syst\u00e8mes de prise de d\u00e9cision. Cela n\u00e9cessite \u00e9galement un apprentissage mutuel de mani\u00e8re significative et r\u00e9fl\u00e9chie afin de favoriser l\u2019alignement sur les probl\u00e8mes et les solutions, et en particulier sur la mani\u00e8re dont les probl\u00e8mes peuvent \u00eatre trait\u00e9s dans les politiques et les r\u00e8glements, ainsi que par l\u2019industrie et la soci\u00e9t\u00e9 civile. Une r\u00e9ponse efficace aux changements climatiques impliquera \u00e9galement une planification int\u00e9gr\u00e9e des syst\u00e8mes et une communication claire des options et des voies \u00e0 suivre. La planification int\u00e9gr\u00e9e entre les secteurs peut aider \u00e0 optimiser les r\u00e9seaux et les actifs existants pour r\u00e9duire les \u00e9missions et, surtout, pour qu\u2019ils soient abordables, r\u00e9silients et fiables. Les organismes de r\u00e9glementation peuvent jouer un r\u00f4le central dans tous ces changements, mais les d\u00e9cideurs du secteur de l\u2019\u00e9nergie doivent avoir une compr\u00e9hension commune de leurs r\u00f4les et responsabilit\u00e9s afin d\u2019\u00e9viter les conflits, les chevauchements et le travail \u00e0 contre-courant.<\/p>\n<p>Pour trouver des moyens d\u2019aller plus vite, il faudra \u00e9galement repenser la tol\u00e9rance au risque des organismes de r\u00e9glementation et pr\u00eater une attention particuli\u00e8re aux co\u00fbts de l\u2019\u00e9chec. Un changement de culture vers une meilleure acceptation de l\u2019\u00e9chec peut \u00eatre n\u00e9cessaire au sein des organismes de r\u00e9glementation et parmi les politiciens et les d\u00e9cideurs. Apprendre des erreurs \u2013 plut\u00f4t que de les punir \u2013 serait un bon point de d\u00e9part.<\/p>\n<p>Les questions abord\u00e9es lors de la conf\u00e9rence CAMPUT 2022 appara\u00eetront de plus en plus fr\u00e9quemment dans les ann\u00e9es \u00e0 venir. Les organismes de r\u00e9glementation devront penser \u00e0 leurs r\u00e9ponses rapidement, de mani\u00e8re r\u00e9fl\u00e9chie et proactive. Il en sera de m\u00eame pour les d\u00e9cideurs politiques. Rien de tout cela ne sera facile. Mais c\u2019est essentiel pour que les syst\u00e8mes d\u00e9cisionnels en mati\u00e8re d\u2019\u00e9nergie puissent comprendre et g\u00e9rer les perturbations et y r\u00e9pondre efficacement.<\/p>\n<p>&nbsp;<\/p>\n<ol class=\"footnote\">\n<li>L\u2019article suivant est une r\u00e9impression avec autorisation de l\u2019original paru dans l\u2019ICER Chronicle, \u00e9dition 12 (\u00e9t\u00e9 2022), en ligne (pdf)\u00a0: &lt;<a href=\"http:\/\/intranet.icer-regulators.net\/public\/uploads\/files\/events\/20220715191238_ICER_Chronicle_Edition_12_FINAL.pdf\" target=\"_blank\" rel=\"noopener\">intranet.icer-regulators.net\/public\/uploads\/files\/events\/20220715191238_ICER_Chronicle_Edition_12_FINAL.pdf<\/a>&gt;.<\/li>\n<\/ol>\n<p class=\"footnote\">* Monica Gattinger est directrice de l\u2019Institut de recherche sur la science, la soci\u00e9t\u00e9 et la politique publique, professeure titulaire \u00e0 l\u2019\u00c9cole d\u2019\u00e9tudes politiques et pr\u00e9sidente\/fondateure d\u2019\u00c9nergie positive \u00e0 l\u2019Universit\u00e9 d\u2019Ottawa.<\/p>\n<p class=\"footnote\">David Morton a \u00e9t\u00e9 nomm\u00e9 pour la premi\u00e8re fois en 2010 en tant que commissaire \u00e0 la British Columbia Utilities Commission \u00e0 Vancouver, au Canada, avant d\u2019\u00eatre nomm\u00e9 pr\u00e9sident et directeur g\u00e9n\u00e9ral en d\u00e9cembre 2015. En tant que pr\u00e9sident et directeur g\u00e9n\u00e9ral, David est charg\u00e9 de concr\u00e9tiser la vision de la BCUC &#8211; \u00eatre un organisme de r\u00e9glementation fiable et respect\u00e9 qui contribue au bien-\u00eatre et aux int\u00e9r\u00eats \u00e0 long terme des Britanno-Colombiens. David est \u00e9galement vice-pr\u00e9sident de l\u2019ICER, membre ex\u00e9cutif de CAMPUT et pr\u00e9sident de son comit\u00e9 des relations internationales, et co-vice-pr\u00e9sident du comit\u00e9 des relations internationales de la NARUC.<\/p>\n<p>&nbsp;<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>La conf\u00e9rence annuelle CAMPUT 2022 s\u2019est pench\u00e9e sur une question essentielle \u00e0 laquelle sont confront\u00e9s les organismes de r\u00e9glementation du monde entier : les perturbations. 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