{"id":3116,"date":"2020-09-29T13:19:09","date_gmt":"2020-09-29T13:19:09","guid":{"rendered":"https:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=3116"},"modified":"2022-06-24T15:10:49","modified_gmt":"2022-06-24T15:10:49","slug":"resource-projects-and-the-honour-of-the-crown","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/case-comments\/resource-projects-and-the-honour-of-the-crown","title":{"rendered":"Les projets li\u00e9s aux ressources et l\u2019honneur de la Couronne"},"content":{"rendered":"<p>Le pr\u00e9sent commentaire porte sur deux d\u00e9cisions. La premi\u00e8re est la d\u00e9cision de la Cour d\u2019appel de l\u2019Alberta dans l\u2019affaire <em>Fort McKay First Nation v Prosper Petroleum Ltd<\/em><sup>[1]<\/sup>, publi\u00e9e le 24 avril 2020, qui a conclu que l\u2019organisme de r\u00e9glementation, l\u2019Alberta Energy Regulator (AER), avait ind\u00fbment omis de consid\u00e9rer l\u2019honneur de la Couronne comme distinct de l\u2019obligation de consultation sur le projet des sables bitumineux Prosper\u2019s Rigel.<\/p>\n<p>La seconde est la d\u00e9cision de la Cour supr\u00eame de Nouvelle-\u00c9cosse dans l\u2019affaire <em>Sipekne\u2019katik v Alton Natural Gas Storage LP<\/em><sup>[2]<\/sup>, rendue le 24 mars 2020, qui a conclu que le ministre de l\u2019Environnement de Nouvelle-\u00c9cosse a ind\u00fbment omis de mener des consultations sur les droits et titres autochtones revendiqu\u00e9s au-del\u00e0 de la port\u00e9e des impacts physiques du projet envisag\u00e9.<\/p>\n<p><strong>INTRODUCTION<\/strong><\/p>\n<p>Les tribunaux canadiens ont \u00e9tabli que \u00ab\u00a0l\u2019honneur de la Couronne\u00a0\u00bb est un principe constitutionnel qui cherche \u00e0 concilier les int\u00e9r\u00eats autochtones pr\u00e9existants avec l\u2019affirmation de la souverainet\u00e9 de la Couronne. L\u2019honneur de la Couronne est toujours en jeu dans les relations de la Couronne avec les peuples autochtones, mais le principe ne donne pas \u00e0 lui seul une cause d\u2019action. L\u2019honneur de la Couronne concerne plut\u00f4t la mani\u00e8re dont certaines obligations de la Couronne doivent \u00eatre remplies. Plus pr\u00e9cis\u00e9ment, les tribunaux ont estim\u00e9 que l\u2019honneur de la Couronne\u00a0:<\/p>\n<ol>\n<li>fait na\u00eetre une obligation fiduciaire lorsque la Couronne assume des pouvoirs discr\u00e9tionnaires \u00e0 l\u2019\u00e9gard d\u2019un int\u00e9r\u00eat autochtone particulier;<\/li>\n<li>fait na\u00eetre une obligation de consultation lorsque la Couronne envisage des mesure qui auront une incidence sur un int\u00e9r\u00eat autochtones revendiqu\u00e9, mais non encore \u00e9tabli;<\/li>\n<li>r\u00e9git la conclusion des trait\u00e9s et leur mise en \u0153uvre et commande le respect d\u2019exigences telles que s\u2019en tenir \u00e0 une n\u00e9gociation honn\u00eate et \u00e9viter l\u2019apparence de man\u0153uvres malhonn\u00eates;<\/li>\n<li>exige de la Couronne qu\u2019elle agisse de mani\u00e8re \u00e0 ce que les trait\u00e9s conclus avec les Autochtones et les concessions pr\u00e9vues par la loi en leur faveur atteignent leur but<sup>[3]<\/sup>.<\/li>\n<\/ol>\n<p>Bien que ces quatre situations soient les seuls domaines dans lesquels les tribunaux ont trouv\u00e9 que l\u2019honneur de la Couronne se pose \u00e0 ce jour, il est possible que la liste ci-dessus soit un jour \u00e9largie.<\/p>\n<p>Jusqu\u2019\u00e0 r\u00e9cemment, le principe de l\u2019honneur de la Couronne a \u00e9t\u00e9 soulev\u00e9 dans des proc\u00e9dures r\u00e9glementaires et des litiges comme argument accessoire aux plaintes concernant le manque de consultation de la Couronne et le non-respect par celle-ci des obligations d\u00e9coulant des trait\u00e9s. Toutefois, deux d\u00e9cisions r\u00e9centes de l\u2019Alberta et de la Nouvelle-\u00c9cosse soulignent que ce principe peut lui-m\u00eame constituer la base de contestations r\u00e9ussies de d\u00e9cisions r\u00e9glementaires et peut \u00e9largir ce qui \u00e9tait auparavant consid\u00e9r\u00e9 comme une exigence des autorit\u00e9s r\u00e9glementaires et des gouvernements\u00a0:<\/p>\n<ul>\n<li><em>Fort McKay First Nation v Prosper Petroleum Ltd (Fort McKay)\u00a0<\/em>: Dans cette affaire, la Cour d\u2019appel de l\u2019Alberta a jug\u00e9 que le mandat d\u2019un organisme de r\u00e9glementation consistait \u00e0 prendre en compte \u00ab\u00a0l\u2019int\u00e9r\u00eat public\u00a0\u00bb, ce qui inclut l\u2019obligation de prendre en compte les questions pertinentes de droit constitutionnel, y compris l\u2019honneur de la Couronne, s\u00e9par\u00e9ment de l\u2019obligation de mener des consultations<sup>[4]<\/sup>.<\/li>\n<li><em>Sipekne\u2019katik v Alton Natural Gas Storage LP (Sipekne\u2019katik)\u00a0<\/em>: Dans cette affaire, la Cour supr\u00eame de Nouvelle-\u00c9cosse a jug\u00e9 que l\u2019honneur de la Couronne exigeait une consultation sur les droits et titres autochtones revendiqu\u00e9s au-del\u00e0 de la port\u00e9e des impacts physiques du projet envisag\u00e9<sup>[5]<\/sup>.<\/li>\n<\/ul>\n<p><em><strong>FORT MCKAY<\/strong><\/em><\/p>\n<p><em>Fort McKay <\/em>concernait le projet de sables bitumineux de Prosper Petroleum Ltd. (projet Rigel) en Alberta et les demandes en suspens de la Premi\u00e8re nation de Fort McKay (PNFM) pour un plan de gestion de l\u2019acc\u00e8s \u00e0 Moose Lake (PGAML). Le projet Rigel a \u00e9galement fait l\u2019objet d\u2019autres litiges r\u00e9cents que nous avons comment\u00e9s<sup>[6]<\/sup>.<\/p>\n<p>Depuis le d\u00e9but des ann\u00e9es\u00a02000, la PNFM a cherch\u00e9 \u00e0 prot\u00e9ger une grande partie des terres entourant les r\u00e9serves indiennes de \u00ab\u00a0Moose Lake\u00a0\u00bb dans le nord de l\u2019Alberta par la mise en \u0153uvre d\u2019un PGAML. Les n\u00e9gociations entre le gouvernement de l\u2019Alberta et la PNFM sur un PGAML ont \u00e9t\u00e9 intermittentes, mais ont inclus une lettre d\u2019intention entre l\u2019ancien Premier ministre de l\u2019Alberta Jim Prentice et le chef Boucher de la PNFM en 2015 pour d\u00e9velopper le plan en quelques mois. Le contenu du plan reste soumis \u00e0 des n\u00e9gociations et n\u2019a toujours pas \u00e9t\u00e9 finalis\u00e9 au moment de la pr\u00e9sente mise \u00e0 jour.<\/p>\n<p>Il est propos\u00e9 que le projet Rigel soit situ\u00e9 \u00e0 moins de cinq kilom\u00e8tres des r\u00e9serves de Moose Lake de la PNFM, dans la zone propos\u00e9e pour \u00eatre soumise au PGAML. Le projet a fait l\u2019objet d\u2019une demande en 2013, peu apr\u00e8s que la zone du projet ait \u00e9t\u00e9 d\u00e9sign\u00e9e comme \u00e9tant disponible pour le d\u00e9veloppement des sables bitumineux dans le plan r\u00e9gional du Bas Athabasca (PRBA) de l\u2019Alberta. Le projet Rigel est \u00e9galement imm\u00e9diatement adjacent au projet commercial Dover, un projet de sables bitumineux beaucoup plus important qui a \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9 par le gouvernement de l\u2019Alberta en 2014 et qui est soutenu par la PNFM.<\/p>\n<p>En juin 2018, apr\u00e8s presque cinq ans d\u2019examen r\u00e9glementaire, l\u2019AER a estim\u00e9 que le projet Rigel \u00e9tait dans l\u2019int\u00e9r\u00eat public de l\u2019Alberta et l\u2019a approuv\u00e9 sous r\u00e9serve de l\u2019aval du Cabinet<sup>[7]<\/sup>. En prenant sa d\u00e9cision, l\u2019AER a refus\u00e9 de consid\u00e9rer si l\u2019approbation ferait \u00e9chouer les n\u00e9gociations entre la PNFM et l\u2019Alberta concernant le d\u00e9veloppement du PGAML parce que, entre autres choses (1) l\u2019AER n\u2019a pas comp\u00e9tence pour \u00e9valuer la consultation men\u00e9e par la Couronne (en vertu d\u2019une disposition l\u00e9gislative expresse); (2) le Cabinet \u00e9tait le mieux plac\u00e9 pour d\u00e9cider si le PGAML devait \u00eatre finalis\u00e9 avant que le projet soit autoris\u00e9 \u00e0 aller de l\u2019avant<sup>[8]<\/sup>.<\/p>\n<p>La question en appel \u00e9tait de savoir si l\u2019AER avait ind\u00fbment omis de tenir compte de l\u2019honneur de la Couronne et, par cons\u00e9quent, n\u2019avait pas retard\u00e9 l\u2019approbation du projet Rigel jusqu\u2019\u00e0 la fin des n\u00e9gociations du PGAML<sup>[9]<\/sup>.<\/p>\n<p><strong><em>D\u00e9cision<\/em><\/strong><\/p>\n<p>La Cour d\u2019appel de l\u2019Alberta (ABCA) a jug\u00e9 que l\u2019AER avait l\u2019obligation de prendre en compte l\u2019honneur de la Couronne en relation avec le processus li\u00e9 au PGAML et a ordonn\u00e9 \u00e0 l\u2019AER de reconsid\u00e9rer si le projet Rigel est dans l\u2019int\u00e9r\u00eat public apr\u00e8s avoir d\u00fbment pris en compte l\u2019honneur de la Couronne<sup>[10]<\/sup>.<\/p>\n<p>La ABCA a d\u00e9termin\u00e9 que le mandat de l\u2019AER de prendre en compte \u00ab\u00a0l\u2019int\u00e9r\u00eat public\u00a0\u00bb inclut l\u2019obligation de consid\u00e9rer les questions pertinentes de droit constitutionnel telles que l\u2019honneur de la Couronne (ce que la Cour a jug\u00e9 distinct de la question de l\u2019absence de comp\u00e9tence de l\u2019AER pour consid\u00e9rer l\u2019ad\u00e9quation de la consultation de la Couronne). Selon la Cour, les questions que la PNFM a cherch\u00e9 \u00e0 soumettre \u00e0 l\u2019AER en relation avec les n\u00e9gociations du PGAML n\u2019\u00e9taient \u00ab\u00a0pas limit\u00e9es \u00e0 la pertinence de la consultation de la Couronne sur ce projet, mais soulevaient des pr\u00e9occupations plus larges, y compris la relation de la Couronne avec la PNFM et les questions de r\u00e9conciliation qui engagent l\u2019int\u00e9r\u00eat public\u00a0\u00bb<sup>[11]<\/sup> [traduction]. La Cour a estim\u00e9 que ces questions plus larges n\u2019avaient pas \u00e9t\u00e9 retir\u00e9es de la comp\u00e9tence de l\u2019AER et \u00e9taient pertinentes pour d\u00e9terminer si le projet est dans l\u2019int\u00e9r\u00eat public. De plus, m\u00eame si les questions li\u00e9es au PGAML pouvaient \u00eatre mieux trait\u00e9es par le Cabinet, la Cour a estim\u00e9 que l\u2019AER n\u2019\u00e9tait pas autoris\u00e9e \u00e0 refuser de traiter des questions qui rel\u00e8vent de \u00ab\u00a0l\u2019int\u00e9r\u00eat public\u00a0\u00bb. <sup>[12]<\/sup><\/p>\n<p><em><strong>SIPEKNE\u2019KATIK<\/strong><\/em><\/p>\n<p><em>Sipekne\u2019katik<\/em> concernait le projet Alton Natural Gas Storage L.P. (projet Alton Gas) en Nouvelle-\u00c9cosse et un appel de l\u2019autorisation industrielle (AI) pour l\u2019installation de stockage et de d\u00e9charge de saumure du projet en vertu de l\u2019<em>Environment Act <\/em>de la Nouvelle-\u00c9cosse. La ministre de l\u2019Environnement de la Nouvelle-\u00c9cosse (la ministre) a rejet\u00e9 l\u2019appel minist\u00e9riel de Sipekne\u2019katik contre l\u2019AI apr\u00e8s avoir conclu que les consultations avec la bande avaient \u00e9t\u00e9 suffisantes. La question en appel \u00e9tait de savoir si la ministre avait commis une \u00ab\u00a0erreur manifeste et dominante\u00a0\u00bb lorsqu\u2019elle avait conclu que le niveau de consultation \u00e9tait suffisant<sup>[13]<\/sup>.<\/p>\n<p><strong><em>D\u00e9cision<\/em><\/strong><\/p>\n<p>La Cour supr\u00eame de la Nouvelle-\u00c9cosse (NSSC) a estim\u00e9 que la d\u00e9cision de la ministre n\u2019\u00e9tait pas \u00e9tay\u00e9e par des preuves et que la ministre avait donc commis une erreur manifeste et dominante en concluant que le niveau de consultation de l\u2019affaire Sipekne\u2019katik \u00e9tait suffisant. En cons\u00e9quence, la Cour a annul\u00e9 la d\u00e9cision de la ministre et a ordonn\u00e9 aux parties de reprendre les consultations pendant 120 jours<sup>[14]<\/sup>.<\/p>\n<p>La NSSC a d\u00e9termin\u00e9 que la consultation doit se concentrer sur les droits et\/ou sur les titres revendiqu\u00e9s et non sur les impacts environnementaux d\u2019un projet <em>en soi<\/em><sup>[15]<\/sup>. Bien que les revendications de Sipekne\u2019katik (y compris le titre autochtone) n\u2019aient pas \u00e9t\u00e9 prouv\u00e9es ni accept\u00e9es par le gouvernement, la NSSC a estim\u00e9 que l\u2019honneur de la Couronne exige une consultation sur ces revendications tant qu\u2019elles sont \u00ab\u00a0factuellement cr\u00e9dibles\u00a0\u00bb<sup>[16]<\/sup> [traduction]. La NSSC a conclu que la consultation sur le projet gazier d\u2019Alton \u00e9tait imparfaite parce que la province n\u2019a jamais sp\u00e9cifiquement engag\u00e9 de discussion sur la revendication du titre autochtone ou sur les droits issus de trait\u00e9s pendant le processus de consultation. Le processus de consultation s\u2019est plut\u00f4t concentr\u00e9 exclusivement sur l\u2019\u00e9valuation, l\u2019\u00e9tude et l\u2019att\u00e9nuation des impacts environnementaux potentiels du projet gazier d\u2019Alton<sup>[17]<\/sup>. La Cour a estim\u00e9 que la province aurait d\u00fb proc\u00e9der \u00e0 une \u00e9valuation pr\u00e9liminaire de la solidit\u00e9 de la demande de la bande et des impacts potentiels du projet gazier d\u2019Alton sur cette demande, puis donner \u00e0 la bande la possibilit\u00e9 d\u2019examiner et de commenter cette \u00e9valuation. L\u2019absence de consultation de la province sur la \u00ab\u00a0question essentielle\u00a0\u00bb [traduction] de la revendication de Sipekne\u2019katik sur le titre de propri\u00e9t\u00e9 signifiait que la province emp\u00eachait la discussion sur l\u2019ensemble des mesures d\u2019accommodement possibles. La NSSC a estim\u00e9 qu\u2019en raison de ces lacunes, on ne pouvait pas soutenir une conclusion selon laquelle la consultation de la Province avait \u00e9t\u00e9 significative, profonde ou suffisante<sup>[18]<\/sup>.<\/p>\n<p><strong>IMPLICATIONS POUR LES PROCESSUS R\u00c9GLEMENTAIRES<\/strong><\/p>\n<p><em>Fort McKay <\/em>et <em>Sipekne\u2019katik <\/em>donnent tous deux \u00e0 penser que lorsque les groupes autochtones soul\u00e8vent des pr\u00e9occupations au cours du processus r\u00e9glementaire qui d\u00e9passent la port\u00e9e du projet en question (comme les plans r\u00e9gionaux d\u2019utilisation des terres et les revendications de titres autochtones), les organismes de r\u00e9glementation et les gouvernements pourraient \u00eatre tenus de proc\u00e9der \u00e0 des \u00e9valuations de la cr\u00e9dibilit\u00e9 de ces pr\u00e9occupations et en tenir compte dans leurs d\u00e9cisions et leurs consultations sur le projet en question. Cela pourrait \u00e9largir consid\u00e9rablement le r\u00f4le des organismes de r\u00e9glementation visant l\u2019int\u00e9r\u00eat public, qui passeraient d\u2019experts techniques \u00e9valuant les m\u00e9rites d\u2019un projet sp\u00e9cifique \u00e0 des superviseurs de la conduite de la Couronne et de la mise en \u0153uvre des trait\u00e9s. Les gouvernements pourraient d\u00e9sormais \u00e9galement \u00eatre tenus de proc\u00e9der \u00e0 des \u00e9valuations pr\u00e9liminaires de la solidit\u00e9 des revendications lorsque des groupes autochtones revendiquent un titre (comme ils le font de plus en plus fr\u00e9quemment), et mener des consultations sur cette question sp\u00e9cifique dans le cadre de chaque projet. Si ces changements sont mis en \u0153uvre \u00e0 grande \u00e9chelle, ils pourraient fondamentalement \u00e9tendre les obligations des organismes de r\u00e9glementation et des gouvernements dans tout le Canada et cr\u00e9er de nouvelles possibilit\u00e9s pour les groupes autochtones de contester juridiquement les approbations de projets.<\/p>\n<p>Nous notons que tant <em>Fort McKay <\/em>que <em>Sipekne\u2019katik <\/em>impliquaient des faits uniques et que le gouvernement provincial en question avait \u00e9t\u00e9 inform\u00e9 de la pr\u00e9occupation d\u2019un groupe autochtone depuis des ann\u00e9es et avait pris des mesures limit\u00e9es, voire inexistantes, pour r\u00e9pondre \u00e0 cette pr\u00e9occupation. Les tribunaux se montrent de plus en plus dispos\u00e9s \u00e0 intervenir dans ce type de circonstances pour veiller \u00e0 ce que l\u2019honneur de la Couronne soit respect\u00e9. Il n\u2019est pas clair si <em>Fort McKay <\/em>et <em>Sipekne\u2019katik <\/em>repr\u00e9sentent une \u00e9volution significative du droit autochtone au Canada, ou si ces affaires sont limit\u00e9es dans leur application \u00e0 leurs faits uniques. Nous recommandons que les promoteurs de projets, les organismes de r\u00e9glementation et les gouvernements suivent de pr\u00e8s la mani\u00e8re dont ces affaires sont interpr\u00e9t\u00e9es et appliqu\u00e9es par les tribunaux dans les mois \u00e0 venir, afin de s\u2019assurer que les obligations de chaque partie en mati\u00e8re de consultation de la Couronne et de mise en \u0153uvre des trait\u00e9s sont bien comprises et que les risques d\u00e9coulant de ces projets pour les autochtones sont att\u00e9nu\u00e9s de mani\u00e8re appropri\u00e9e.<\/p>\n<p class=\"footnote\">*Martin Ignasiak et Sander Duncanson sont des associ\u00e9s chez Osler Calgary, Jesse Baker est avocat au sein de ce cabinet.<\/p>\n<ol class=\"footnote\">\n<li>2020 ABCA 163 [<em>Fort McKay<\/em>].<\/li>\n<li>2020 NSSC 111 [<em>Sipekne\u2019katik<\/em>].<\/li>\n<li><em>Manitoba Metis Federation Inc c Canada (Procureur g\u00e9n\u00e9ral)<\/em>, 2013 CSC 14 au para 73.<\/li>\n<li><em>Fort McKay<\/em>,<em> supra <\/em>note 1 aux para 38\u201343.<\/li>\n<li><em>Sipekne\u2019katik<\/em>,<em> supra <\/em>note 2 aux para 156\u201357.<\/li>\n<li>Voir Sander Duncanson et al, \u00ab Alberta Court gives Cabinet 10 days to decide on oil sands project \u00bb (2 mai 2020), en ligne : <em>Osler<\/em> &lt;<a href=\"http:\/\/www.osler.com\/en\/resources\/regulations\/2020\/alberta-court-gives-cabinet-10-days-to-decide-on-oil-sands-project\">www.osler.com\/en\/resources\/regulations\/2020\/alberta-court-gives-cabinet-10-days-to-decide-on-oil-sands-project<\/a>&gt;.<\/li>\n<li><em>Re Prosper Petroleum Ltd. Rigel Project <\/em>(12 Juin 2018), 2018 ABAER 005 au para 1, en ligne (pdf) :<em> AER <\/em>&lt;<a href=\"http:\/\/www.ca\/documents\/decisions\/2018\/2018-ABAER-005.pdf\">www.ca\/documents\/decisions\/2018\/2018-ABAER-005.pdf<\/a>&gt;<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>au para 182.<\/li>\n<li><em>Fort McKay<\/em>,<em> supra <\/em>note 1 au para 28.<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>au para 71.<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>au para 57.<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>au para 64.<\/li>\n<li><em>Sipekne\u2019katik<\/em>,<em> supra <\/em>note 2 au para 68.<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>aux para 152, 164.<\/li>\n<li><em>Ibid<\/em> au para 129 (The NSSC a cit\u00e9 <em>Clyde River (Hameau) c Petroleum Geo-Services Inc.<\/em>, 2017 CSC 40, dans laquelle la Cour supr\u00eame du Canada (CSC) a indiqu\u00e9 que pendant la consultation, les droits prot\u00e9g\u00e9s par la Constitution doivent \u00eatre \u00ab consid\u00e9r\u00e9s comme des droits, plut\u00f4t que comme une r\u00e9flexion apr\u00e8s coup sur l\u2019\u00e9valuation des pr\u00e9occupations environnementales \u00bb, para 51. Dans cette affaire, la CSC a estim\u00e9 que l\u2019enqu\u00eate de l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie s\u2019\u00e9tait ind\u00fbment concentr\u00e9e sur les pr\u00e9occupations environnementales plut\u00f4t que sur les droits, para 45).<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>au para 85.<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>au para 90.<\/li>\n<li><em>Ibid <\/em>au para 152.<\/li>\n<\/ol>\n<p><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Le pr\u00e9sent commentaire porte sur deux d\u00e9cisions. 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