{"id":2641,"date":"2019-10-23T14:36:24","date_gmt":"2019-10-23T14:36:24","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=2641"},"modified":"2022-06-24T15:16:27","modified_gmt":"2022-06-24T15:16:27","slug":"governance-of-administrative-agencies","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/governance-of-administrative-agencies","title":{"rendered":"La gouvernance des organismes administratifs"},"content":{"rendered":"

LA QUEUE REMUE-T-ELLE LE CHIEN?<\/strong><\/p>\n

Une bonne gouvernance organisationnelle est indispensable \u00e0 toute entreprise efficace et bien g\u00e9r\u00e9e. Ce principe s\u2019applique \u00e9galement aux organismes administratifs gouvernementaux. Toutefois, les tribunaux qui exercent une fonction quasi judiciaire au sein d\u2019un syst\u00e8me parlementaire doivent relever des d\u00e9fis qui leur sont propres en mati\u00e8re d\u2019ind\u00e9pendance et de reddition de comptes.<\/p>\n

Depuis plus d\u2019un si\u00e8cle, la th\u00e9orie politique canadienne comporte un probl\u00e8me non r\u00e9solu qui d\u00e9coule des objectifs contradictoires consistant \u00e0 maintenir l\u2019ind\u00e9pendance des organismes juridictionnels (ou organismes d\u2019arbitrage), tout en tenant ceux-ci responsables de leurs d\u00e9cisions.<\/p>\n

Avec la cr\u00e9ation de l\u2019Alberta Energy Regulator en 2012 et l\u2019\u00e9volution qu\u2019ont \u00e0 la fois connue en\u00a02019 l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie et la Commission de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Ontario (respectivement les organismes de r\u00e9glementation de l\u2019\u00e9nergie du Canada et de l\u2019Ontario), un nouveau mod\u00e8le de gouvernance visant trois des plus grands et des plus importants organismes r\u00e9glementaires au Canada a vu le jour. Ce nouveau mod\u00e8le fait cependant ressortir les probl\u00e8mes qui d\u00e9coulent d\u2019un contr\u00f4le plus direct des organismes juridictionnels par leurs dirigeants politiques.<\/p>\n

Dans le pr\u00e9sent article, je traiterai de certaines questions de gouvernance et de gestion que soul\u00e8ve cette nouvelle structure de gouvernance, et nous verrons si cette fa\u00e7on de faire procurera les avantages all\u00e9gu\u00e9s par rapport au statu quo ou \u00e0 d\u2019autres approches progressives.<\/p>\n

PR\u00c9MISSE<\/strong><\/p>\n

Deux principes de base et deux r\u00e9alit\u00e9s s\u2019appliquent \u00e0 la gouvernance des organismes administratifs :<\/p>\n

Principe 1 : <\/strong>La forme (ou la structure) doit suivre la fonction.<\/p>\n

R\u00e9alit\u00e9 1 : <\/strong>Les fonctions ex\u00e9cut\u00e9es par les organismes administratifs juridictionnels sont complexes, diversifi\u00e9es et sp\u00e9cialis\u00e9es. Un mod\u00e8le ne convient pas forc\u00e9ment \u00e0 tous. Les mod\u00e8les l\u00e9gislatifs constituent un plan d\u2019action pour les \u00ab cocheurs de cases \u00bb qui ignorent la valeur de l\u2019usage intelligent du pouvoir discr\u00e9tionnaire dans la conception d\u2019un organisme efficace.<\/p>\n

Principe 2 : <\/strong>La gouvernance organisationnelle fournit une architecture de reddition de comptes; toutefois, cette architecture ne produit pas elle-m\u00eame les bons r\u00e9sultats.<\/p>\n

R\u00e9alit\u00e9 2 : <\/strong>Les gens sont la cl\u00e9 de la r\u00e9ussite. Les organismes efficaces d\u00e9pendent davantage des comportements et des relations que des proc\u00e9dures et des structures.<\/p>\n

LE CONTEXTE DE GOUVERNANCE DANS LEQUEL OP\u00c8RENT LES ORGANISMES ADMINISTRATIFS<\/strong><\/p>\n

Les pouvoirs et l\u2019autorit\u00e9 de l\u2019organisme lui sont attribu\u00e9s par l\u2019assembl\u00e9e l\u00e9gislative, \u00e0 laquelle l\u2019organisme doit rendre des comptes par la suite. De plus, seule l\u2019assembl\u00e9e l\u00e9gislative peut dissoudre un organisme ou modifier son mandat.<\/p>\n

Les membres d\u2019une commission ou d\u2019un conseil sont habituellement nomm\u00e9s par le lieutenant-gouverneur en conseil (provincial) ou le gouverneur en conseil (f\u00e9d\u00e9ral). Seul le lieutenant-gouverneur en conseil ou le gouverneur en conseil peut annuler ces nominations. Pr\u00e9cisons que chaque membre de la commission rel\u00e8ve du lieutenant-gouverneur en conseil ou du gouverneur en conseil. Pour sa part, le lieutenant-gouverneur en conseil ou le gouverneur en conseil approuve les d\u00e9cisions du Cabinet. Ainsi, lorsqu\u2019on dit que les d\u00e9cisions sont prises par le lieutenant-gouverneur en conseil ou le gouverneur en conseil, ces d\u00e9cisions sont prises, en r\u00e9alit\u00e9, par le Cabinet. La Government Organization Act <\/em>pr\u00e9cise que chaque loi de la l\u00e9gislature doit \u00eatre sous la responsabilit\u00e9 d\u2019un ministre1<\/sup>.<\/p>\n

Concr\u00e8tement, les organismes doivent r\u00e9pondre de leur gestion \u00e0 l\u2019assembl\u00e9e l\u00e9gislative par l\u2019entremise du ministre responsable, tandis que les membres de la commission doivent rendre des comptes au lieutenant-gouverneur en conseil ou au gouverneur en conseil par l\u2019entremise du ministre responsable.<\/p>\n

La responsabilit\u00e9 des d\u00e9cisions juridictionnelles de nombreux organismes incombe \u00e0 la Cour d\u2019appel sur les questions de droit ou de comp\u00e9tence et, ultimement, \u00e0 l\u2019assembl\u00e9e l\u00e9gislative, qui peut adopter des modifications l\u00e9gislatives. En ce qui concerne les fonctions financi\u00e8res et administratives, des proc\u00e9dures et des contr\u00f4les bien \u00e9tablis sont d\u00e9j\u00e0 en place pour assurer la pr\u00e9sence de solides m\u00e9canismes de reddition de comptes. Par l\u2019entremise du ministre responsable, un organisme doit rendre des comptes \u00e0 l\u2019assembl\u00e9e l\u00e9gislative dans le cadre d\u2019un processus d\u2019\u00e9tude en comit\u00e9 l\u00e9gislatif. Les d\u00e9bats sur le budget des d\u00e9penses au Comit\u00e9 des subsides visent \u00e0 examiner les propositions budg\u00e9taires initiales. L\u2019examen post\u00e9rieur aux d\u00e9penses est effectu\u00e9 par le v\u00e9rificateur g\u00e9n\u00e9ral et le Comit\u00e9 des comptes publics.<\/p>\n

Par ailleurs, certains organismes sont financi\u00e8rement et administrativement responsables aupr\u00e8s de l\u2019assembl\u00e9e l\u00e9gislative en vertu de diverses directives li\u00e9es \u00e0 la gouvernance, \u00e0 la reddition de comptes, \u00e0 la gestion financi\u00e8re, \u00e0 la gestion des ressources humaines et aux achats. Ces directives sont promulgu\u00e9es par le Conseil du Tr\u00e9sor, le Cabinet et le minist\u00e8re des Finances en vertu d\u2019autres lois de l\u2019assembl\u00e9e l\u00e9gislative.<\/p>\n

LES MOD\u00c8LES DE GOUVERNANCE<\/strong><\/p>\n

Le pr\u00e9cepte central de la structure de gouvernance d\u2019un organisme juridictionnel (d\u2019arbitrage) quasi-judiciaire est de d\u00e9montrer que l\u2019organisme n\u2019a aucun lien de d\u00e9pendance avec le gouvernement, qu\u2019il est \u00e0 l\u2019abri des pressions politiques \u00e0 court terme et des pressions des groupes d\u2019int\u00e9r\u00eats, et que les d\u00e9cisions concernant le secteur sont prises \u00e9quitablement. Bien qu\u2019il existe un certain nombre d\u2019approches possibles aux syst\u00e8mes de gouvernance des organismes administratifs, j\u2019ai r\u00e9sum\u00e9 et comment\u00e9 dans les paragraphes ci-dessous les possibilit\u00e9s les plus pertinentes dans le cas d\u2019un organisme juridictionnel.<\/p>\n

R\u00f4le d\u2019arbitrage ind\u00e9pendant<\/strong><\/p>\n

Selon cette approche, le membre de l\u2019organisme n\u2019aurait \u00e0 assumer qu\u2019un r\u00f4le d\u2019arbitrage en \u00e9tant appuy\u00e9 par une \u00e9quipe distincte, dirig\u00e9e par un intervenant autre qu\u2019un membre de l\u2019organisme. Cette \u00e9quipe s\u2019occuperait des questions financi\u00e8res et administratives et de toute autre question r\u00e9glementaire, ind\u00e9pendamment des membres nomm\u00e9s. Le principal avantage d\u2019une telle approche serait de pr\u00e9server l\u2019ind\u00e9pendance des membres de l\u2019organisme dans leur r\u00f4le d\u2019arbitrage et de leur permettre de consacrer tout leur temps et leurs efforts aux d\u00e9cisions.<\/p>\n

Conseil d\u2019administration organisationnel<\/strong><\/p>\n

Un mod\u00e8le de gouvernance sous forme de conseil d\u2019administration comprend l\u2019offre d\u2019une orientation strat\u00e9gique de tr\u00e8s haut niveau et de certains contr\u00f4les financiers et autres. Ce mod\u00e8le convient g\u00e9n\u00e9ralement aux affectations \u00e0 temps partiel.<\/p>\n

Le conseil d\u2019administration de l\u2019organisme est g\u00e9n\u00e9ralement \u00e9tabli selon deux structures possibles : une structure unitaire ou une structure \u00e0 deux niveaux. Les conseils unitaires r\u00e9partissent les responsabilit\u00e9s entre les administrateurs ex\u00e9cutifs et non ex\u00e9cutifs, tandis que les conseils \u00e0 deux niveaux r\u00e9partissent les responsabilit\u00e9s entre la direction et un conseil de surveillance.<\/p>\n

Commission pl\u00e9ni\u00e8re<\/strong><\/p>\n

Selon ce mod\u00e8le de gouvernance, les membres se pencheraient sur presque toutes les questions li\u00e9es aux responsabilit\u00e9s de l\u2019organisme. Tenter de faire participer tous les membres de l\u2019organisme \u00e0 l\u2019ensemble des questions, alors qu\u2019ils se consacrent d\u00e9j\u00e0 beaucoup \u00e0 leur r\u00f4le d\u2019arbitrage, pourrait exiger \u00e9norm\u00e9ment de temps de leur part. Cela pourrait signifier que les membres de l\u2019organisme se pencheraient superficiellement sur toutes les questions et que la qualit\u00e9 des d\u00e9cisions relatives \u00e0 ces questions pourrait en souffrir. De plus, ce mod\u00e8le pourrait entra\u00eener des retards, des pertes de temps pour le personnel, des frictions ainsi qu\u2019une perte de respect entre les membres de l\u2019organisme et le personnel.<\/p>\n

Comit\u00e9s sp\u00e9ciaux<\/strong><\/p>\n

Dans le cadre de cette approche, on pourrait faire appel \u00e0 un certain nombre de comit\u00e9s, compos\u00e9s d\u2019environ deux membres de l\u2019organisme et de cadres sup\u00e9rieurs choisis qui se verraient confier la responsabilit\u00e9 de traiter certaines questions. La d\u00e9l\u00e9gation de questions pr\u00e9cises \u00e0 des comit\u00e9s pourrait, dans certains cas, inclure la prise de d\u00e9cision finale, avec un rapport \u00e0 l\u2019ensemble du conseil. Dans d\u2019autres cas, le comit\u00e9 serait charg\u00e9 de pr\u00e9senter des recommandations \u00e0 l\u2019ensemble du conseil.<\/p>\n

La structure triumvirale<\/strong><\/p>\n

La structure de l\u2019organisme de r\u00e9glementation de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Alberta, semblable aux structures propos\u00e9es pour les organismes canadien et ontarien de r\u00e9glementation de l\u2019\u00e9nergie, est fond\u00e9e sur un mod\u00e8le triumviral (c.-\u00e0-d. \u00e0 trois volets). Le mod\u00e8le peut convenir lorsqu\u2019on veut mieux traiter les questions cl\u00e9s de l\u2019ind\u00e9pendance et de la reddition de comptes.<\/p>\n

Cette structure \u00ab\u00a0\u00e0 trois pattes\u00a0\u00bb s\u00e9pare les fonctions de conseil d\u2019administration, de gestion et d\u2019arbitrage de l\u2019organisme. La caract\u00e9ristique essentielle d\u2019une structure triumvirale est la s\u00e9paration presque compl\u00e8te entre la fonction d\u2019arbitrage et les autres fonctions organisationnelles.<\/p>\n

\u00c9VALUATION<\/strong><\/p>\n

Le probl\u00e8me fondamental de la fragmentation du cadre de gouvernance d\u2019un organisme juridictionnel r\u00e9side dans la d\u00e9termination exacte de ce que l\u2019organisme est cens\u00e9 prot\u00e9ger et des int\u00e9r\u00eats qu\u2019il est cens\u00e9 d\u00e9fendre, compte tenu qu\u2019il est avant tout un gardien de l\u2019int\u00e9r\u00eat public et qu\u2019il doit rendre des comptes aupr\u00e8s d\u2019un ministre responsable. La responsabilit\u00e9 d\u2019un conseil d\u2019administration traditionnel porte sur son obligation fiduciaire envers les entit\u00e9s qu\u2019il supervise. Or, cela engendre un conflit entre les int\u00e9r\u00eats de l\u2019organisme et ceux du public.<\/p>\n

Les fonctions d\u2019arbitrage doivent \u00eatre guid\u00e9es par la loi fondatrice et la protection de l\u2019int\u00e9r\u00eat public, sous l\u2019unique r\u00e9serve d\u2019un contr\u00f4le par les tribunaux ou l\u2019assembl\u00e9 l\u00e9gislative qui peut modifier la loi.<\/p>\n

L\u2019un des avantages affirm\u00e9s du mod\u00e8le triumviral est l\u2019ind\u00e9pendance accrue \u00e0 l\u2019\u00e9gard du gouvernement ou des politiques centr\u00e9es sur les groupes de pression.<\/p>\n

Un conseil de gouvernance distinct et dot\u00e9 de m\u00e9canismes tampons, qui se compose de repr\u00e9sentants des parties prenantes, de non-experts ou de personnes nomm\u00e9es \u00e0 des postes politiques, aura \u00e0 affronter ses propres probl\u00e8mes et d\u00e9fis, dont une connaissance concr\u00e8te et \u00e0 jour insuffisante de l\u2019industrie et l\u2019influence possible de facteurs politiques.<\/p>\n

Rappelons le mod\u00e8le unitaire qui a largement \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9 durant des d\u00e9cennies dans les organismes juridictionnels, soit la combinaison d\u2019un pr\u00e9sident-directeur g\u00e9n\u00e9ral et d\u2019un pr\u00e9sident du conseil d\u2019administration avec une structure de gestion int\u00e9gr\u00e9e. La surveillance du pr\u00e9sident-directeur g\u00e9n\u00e9ral\/pr\u00e9sident du conseil \u00e9tait alors assur\u00e9e par l\u2019entremise du ministre responsable. Une telle structure exige toutefois une personne solide ayant la capacit\u00e9 de prendre des d\u00e9cisions ex\u00e9cutives – et non pas un pr\u00e9sident \u00e0 temps partiel, distinct de l\u2019ex\u00e9cutif et du commissaire en chef des audiences.<\/p>\n

La structure unitaire permet d\u2019avoir une entit\u00e9 concentr\u00e9e sur un travail et ayant des responsabilit\u00e9s claires, plut\u00f4t qu\u2019une structure diffuse et fragment\u00e9e. Les communications, les ressources ainsi que l\u2019expertise et la reddition de comptes sont inutilement divis\u00e9es dans une structure \u00e0 trois pattes, alors qu\u2019une structure unitaire intrins\u00e8quement int\u00e9gr\u00e9e offre une approche claire et relativement facile \u00e0 g\u00e9rer.<\/p>\n

La l\u00e9gislation \u00e9tablissant les organismes juridictionnels attribue g\u00e9n\u00e9ralement un certain nombre de responsabilit\u00e9s importantes \u00e0 l\u2019organisme, puis aux membres qui le composent. Pour s\u2019acquitter efficacement de ces responsabilit\u00e9s, les membres doivent avoir un niveau de connaissance et de participation qui va au-del\u00e0 de celui que poss\u00e8dent habituellement les membres d\u2019un conseil d\u2019administration organisationnel ou les d\u00e9put\u00e9s.<\/p>\n

Il n\u2019est pas n\u00e9cessaire d\u2019avoir une loi qui rend obligatoire un syst\u00e8me o\u00f9 les membres de l\u2019organisme ne sont que des arbitres, ce qui pourrait r\u00e9duire l\u2019efficacit\u00e9 de l\u2019organisme dans la r\u00e9alisation de ses objectifs r\u00e9glementaires. La s\u00e9paration compl\u00e8te des membres de l\u2019organisme des autres activit\u00e9s organisationnelles, y compris les fonctions r\u00e9glementaires, financi\u00e8res et administratives, pr\u00e9servera l\u2019ind\u00e9pendance des membres et leur permettra de consacrer tout leur temps aux d\u00e9cisions.<\/p>\n

Toutefois, dans un syst\u00e8me de r\u00e9glementation vaste et complexe, les membres ont avantage \u00e0 participer dans une certaine mesure aux activit\u00e9s plus g\u00e9n\u00e9rale de l\u2019organisme. Cela signifie que le degr\u00e9 de participation pourrait varier selon la fonction.<\/p>\n

En plus d\u2019am\u00e9liorer l\u2019acquittement appropri\u00e9 des responsabilit\u00e9s, l\u2019int\u00e9gration des membres permettra \u00e0 ceux-ci d\u2019\u00eatre proactifs face aux nouveaux enjeux et d\u00e9fis, de favoriser une relation efficace entre le personnel de l\u2019organisme et les membres ainsi que de cr\u00e9er un syst\u00e8me unifi\u00e9, facile \u00e0 d\u00e9crire, \u00e0 comprendre et \u00e0 g\u00e9rer.<\/p>\n

Les fonctions financi\u00e8res et administratives repr\u00e9sentent les domaines o\u00f9 la participation des membres est la moins n\u00e9cessaire et la moins justifi\u00e9e. On peut r\u00e9pondre \u00e0 ces besoins en adoptant une approche par comit\u00e9 \u00e0 laquelle participeraient le pr\u00e9sident, le directeur g\u00e9n\u00e9ral et un sous-ensemble des membres de l\u2019organisme. Il est clair que cette approche pourrait varier, mais au final, les membres ne consacreraient pas trop de leur temps aux questions financi\u00e8res et administratives. On pourrait ainsi \u00e9viter la complexit\u00e9, les d\u00e9penses et la bureaucratie associ\u00e9es \u00e0 une troisi\u00e8me patte de la structure de gouvernance, soit le conseil d\u2019administration.<\/p>\n

Il est clair que les rapports et la communication entre les membres et le personnel seraient toujours n\u00e9cessaires, mais au bon niveau et \u00e0 la bonne fr\u00e9quence.<\/p>\n

CONCLUSIONS<\/strong><\/p>\n

L\u2019adoption r\u00e9cente d\u2019un mod\u00e8le de gouvernance \u00e0 trois pattes pour les organismes juridictionnels semble largement fond\u00e9e sur la th\u00e9orie de la gouvernance d\u2019entreprise et ne tenir que tr\u00e8s peu compte de la gouvernance, des m\u00e9canismes de responsabilisation et de la complexit\u00e9 du fonctionnement d\u2019un organisme quasi judiciaire au sein du syst\u00e8me parlementaire. Il ne semble pas non plus que l\u2019on se soit pos\u00e9 la question \u00e0 savoir si cette nouvelle structure am\u00e9liorerait l\u2019objectif de l\u2019organisme, qui est de s\u2019acquitter de ses responsabilit\u00e9s de la mani\u00e8re la plus efficace possible.<\/p>\n

La s\u00e9paration des responsabilit\u00e9s entre les fonctions administratives\/financi\u00e8res, de gestion et d\u2019arbitrage est susceptible de compliquer (plut\u00f4t que de simplifier) l\u2019\u00e9laboration de m\u00e9canismes efficaces de gestion, de gouvernance, de rendement et de responsabilisation.<\/p>\n

Si des changements s\u2019imposent, il serait pr\u00e9f\u00e9rable d\u2019adopter une approche comportant des changements progressifs minimaux, surtout si l\u2019on tient compte du risque de cons\u00e9quences involontaires qui pourraient d\u00e9couler de vastes changements \u00e0 une relation institutionnelle complexe et nuanc\u00e9e.<\/p>\n

Les questions de gouvernance et de reddition de comptes sont importantes pour la gestion efficace des organismes juridictionnels, mais \u00e0 condition qu\u2019on consid\u00e8re ces questions comme la queue, et non pas comme le chien.<\/p>\n

    \n
  1. Government Organization Act, <\/em>SA 2000, c G-10, en ligne : <http:\/\/www.qp.alberta.ca\/1266.cfm?page=g10.cfm&leg_type=Acts&isbncln=9780779806836<\/a>>.<\/li>\n<\/ol>\n

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    Une bonne gouvernance organisationnelle est indispensable \u00e0 toute entreprise efficace et bien g\u00e9r\u00e9e. Ce principe s\u2019applique \u00e9galement aux organismes administratifs gouvernementaux. 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