{"id":2505,"date":"2019-07-10T19:06:54","date_gmt":"2019-07-10T19:06:54","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=2505"},"modified":"2022-06-24T15:17:41","modified_gmt":"2022-06-24T15:17:41","slug":"national-energy-board-advice-to-the-minister-of-natural-resources-on-optimizing-oil-pipeline-and-rail-capacity-out-of-western-canada","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/case-comments\/national-energy-board-advice-to-the-minister-of-natural-resources-on-optimizing-oil-pipeline-and-rail-capacity-out-of-western-canada","title":{"rendered":"Conseils de l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie au ministre des Ressources naturelles sur l\u2019optimisation des capacit\u00e9s pipelini\u00e8re et ferroviaire pour le transport de p\u00e9trole hors de l\u2019Ouest canadien<\/em>"},"content":{"rendered":"

Aucune des installations suppl\u00e9mentaires qui sont propos\u00e9es pour combler le manque actuel de capacit\u00e9s pipelini\u00e8re et ferroviaire pour transporter le p\u00e9trole hors de l\u2019Ouest canadien \u2012 agrandissements de pipelines (canalisation 3 d\u2019Enbridge, TMX), nouveau pipeline (Keystone XL) et wagons citernes suppl\u00e9mentaires \u2012 ne sera disponible \u00e0 court terme. L\u2019optimisation de l\u2019utilisation des capacit\u00e9s existantes est donc devenue d\u2019autant plus critique.<\/p>\n

Le 30 novembre 2018, le ministre des Ressources naturelles a agi en vertu de la Partie II de la Loi sur l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie<\/em>1<\/sup>(FONCTIONS CONSULTATIVES), qui est peu utilis\u00e9e, pour demander l\u2019avis de l\u2019Office sur trois questions :<\/p>\n

    \n
  1. Le processus actuel de nomination mensuelle pour acc\u00e9der \u00e0 la capacit\u00e9 disponible des ol\u00e9oducs fonctionne-t-il ad\u00e9quatement, conform\u00e9ment aux dispositions de la Loi sur l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie (ON\u00c9)<\/em> concernant les \u00ab transporteurs publics \u00bb et l\u2019utilisation efficace de l\u2019infrastructure pipelini\u00e8re (par exemple, en vendant aux petits producteurs la capacit\u00e9 non contractuelle d\u2019exportation)?<\/li>\n
  2. Y a-t-il d\u2019autres obstacles \u00e0 l\u2019optimisation de la capacit\u00e9 pipelini\u00e8re que l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie, les gouvernements ou les soci\u00e9t\u00e9s pipelini\u00e8res pourraient \u00e9liminer \u00e0 court et \u00e0 long terme?<\/li>\n
  3. Existe-t-il des mesures \u00e0 court terme pour maximiser davantage la capacit\u00e9 ferroviaire dont les gouvernements pourraient se servir pour att\u00e9nuer la situation actuelle?2<\/sup><\/li>\n<\/ol>\n

    L\u2019Office a donn\u00e9 son avis dans un rapport publi\u00e9 en mars 2019 sous le titre Optimisation des capacit\u00e9s pipelini\u00e8re et ferroviaire pour le transport de p\u00e9trole hors de l\u2019Ouest canadien<\/em>.3<\/sup><\/p>\n

    Le contexte de la question 1 se trouve au paragraphe 71(1) de la Loi sur l\u2019ON\u00c9<\/em>, qui pr\u00e9voit que les soci\u00e9t\u00e9s pipelini\u00e8res doivent agir comme transporteurs publics. L\u2019obligation g\u00e9n\u00e9rale est toutefois assujettie aux \u00ab exemptions, conditions ou r\u00e8glements que l\u2019Office peut prescrire\u2026 \u00bb En fait, plusieurs des principaux pipelines \u00e0 partir de l\u2019Alberta sont exploit\u00e9s en vertu d\u2019une capacit\u00e9 contractuelle approuv\u00e9e par l\u2019Office, la capacit\u00e9 non engag\u00e9e disponible pour satisfaire aux obligations des transporteurs publics \u00e9tant limit\u00e9e.4<\/sup><\/p>\n

    L\u2019exception notable est de loin le plus gros ol\u00e9oduc, le r\u00e9seau principal d\u2019Enbridge, qui n\u2019a pas de capacit\u00e9 contractuelle, de sorte que la disponibilit\u00e9 de toute sa capacit\u00e9 doit satisfaire \u00e0 l\u2019exigence g\u00e9n\u00e9rale du paragraphe 71(1). Pour ce faire, Enbridge5<\/sup> r\u00e9partit la capacit\u00e9. La r\u00e9partition est effectu\u00e9e conform\u00e9ment aux r\u00e8gles \u00e9nonc\u00e9es dans le tarif du gazoduc et donne pr\u00e9tendument lieu \u00e0 des occasions de \u00ab d\u00e9jouer le syst\u00e8me \u00bb en d\u00e9signant et en se voyant attribuer des capacit\u00e9s qui peuvent ne pas \u00eatre r\u00e9ellement utilis\u00e9es par l\u2019exp\u00e9diteur, ce qui donne ce qu\u2019on appelle souvent des \u00ab barils d\u2019air \u00bb. Le proc\u00e9d\u00e9 offre \u00e9galement des avantages aux principaux acteurs disposant d\u2019une infrastructure en amont et en aval qui fournit des capacit\u00e9s d\u2019approvisionnement et d\u2019enl\u00e8vement.<\/p>\n

    Dans ce contexte, l\u2019Office, en r\u00e9ponse \u00e0 la question 1, a indiqu\u00e9 que les pipelines transportant du p\u00e9trole brut hors de l\u2019Ouest canadien fonctionnent actuellement \u00e0 pleine capacit\u00e9. Au dernier trimestre de 2018, le taux d\u2019utilisation moyen des principaux pipelines d\u2019exportation \u00e9tait de 98 %. Toute augmentation notable du d\u00e9bit devrait provenir de nouveaux ajouts de capacit\u00e9.<\/p>\n

    L\u2019Office a not\u00e9 que les producteurs et exp\u00e9diteurs int\u00e9gr\u00e9s qui poss\u00e8dent ou ont contract\u00e9 une capacit\u00e9 de stockage et de raffinage de p\u00e9trole brut sont davantage en mesure d\u2019acqu\u00e9rir des capacit\u00e9s pipelini\u00e8res.6<\/sup> La souplesse suppl\u00e9mentaire dont ces parties disposaient pour avoir acc\u00e8s \u00e0 la capacit\u00e9 pipelini\u00e8re \u00e9tait le r\u00e9sultat d\u2019investissements ant\u00e9rieurs et, en outre, concernait des installations qui ne relevaient pas de la comp\u00e9tence de l\u2019ON\u00c9. L\u2019Office a ajout\u00e9 que les changements \u00ab auraient des effets importants sur les march\u00e9s et les intervenants [\u2026] mais n\u2019augmenteraient pas davantage l\u2019utilisation \u00bb.7<\/sup><\/p>\n

    L\u2019Office a conclu que les proc\u00e9dures de nomination mensuelles existantes ne semblent pas affecter l\u2019efficacit\u00e9 op\u00e9rationnelle et ne soul\u00e8vent pas de probl\u00e8mes de conformit\u00e9. Toutefois, il a ajout\u00e9 qu\u2019il est possible d\u2019am\u00e9liorer les proc\u00e9dures de v\u00e9rification existantes, tout en notant que la conception et l\u2019\u00e9tablissement d\u2019un nouveau cadre de v\u00e9rification int\u00e9gr\u00e9 vont au-del\u00e0 de la surveillance exerc\u00e9e par l\u2019Office sur les pipelines r\u00e8glement\u00e9s par le f\u00e9d\u00e9ral. Sans une vaste consultation aupr\u00e8s de l\u2019industrie, des gouvernements et des organismes de r\u00e8glementation, \u00ab il existe un risque important de cons\u00e9quences impr\u00e9vues\u2026 \u00bb8\u00a0<\/sup>Une premi\u00e8re \u00e9tape pourrait \u00eatre la tenue d\u2019une conf\u00e9rence intergouvernementale, \u00e0 laquelle l\u2019Office participerait.9<\/sup><\/p>\n

    L\u2019observation \u00e9vidente (bien que l\u2019Office se soit abstenu de le faire) est qu\u2019avec l\u2019augmentation de la capacit\u00e9 des ol\u00e9oducs, les questions relatives aux nominations et \u00e0 la v\u00e9rification dispara\u00eetraient en grande partie. De plus, une capacit\u00e9 suppl\u00e9mentaire donnerait plus de poids aux producteurs de p\u00e9trole brut non int\u00e9gr\u00e9s de l\u2019Alberta et \u00e0 d\u2019autres exp\u00e9diteurs, y compris le gouvernement de l\u2019Alberta.<\/p>\n

    En r\u00e9ponse \u00e0 la question 2, l\u2019Office a cern\u00e9 des solutions possibles pour optimiser davantage la capacit\u00e9, comme la construction d\u2019usines de valorisation partielle qui r\u00e9duiraient la quantit\u00e9 de diluant n\u00e9cessaire pour transporter le bitume. Il en r\u00e9sulterait une lib\u00e9ration d\u2019une partie de la capacit\u00e9 actuellement utilis\u00e9e pour l\u2019importation de diluant; cette capacit\u00e9 pourrait alors \u00eatre invers\u00e9e et utilis\u00e9e pour l\u2019exp\u00e9dition du bitume. De telles solutions n\u00e9cessiteraient cependant \u00ab des changements structurels sur le march\u00e9, des investissements importants et un long horizon temporel \u00bb 10<\/sup>. De plus, les investisseurs priv\u00e9s peuvent \u00eatre \u00ab r\u00e9ticents \u00e0 faire des investissements importants dans des projets qui pourraient devenir non rentables si de nouvelles capacit\u00e9s pipelini\u00e8res sont ajout\u00e9es \u00bb.11<\/sup><\/p>\n

    En r\u00e9ponse \u00e0 la question 3, l\u2019Office, en plus de noter le co\u00fbt suppl\u00e9mentaire du transport du p\u00e9trole par rail, a signal\u00e9 que le calendrier et l\u2019approbation d\u2019une capacit\u00e9 pipelini\u00e8re suppl\u00e9mentaire entravent les investissements priv\u00e9s dans la capacit\u00e9 ferroviaire. Bien que les gouvernements puissent avoir un r\u00f4le \u00e0 jouer, \u00ab toute action politique peut avoir des cons\u00e9quences impr\u00e9vues \u00e9tant donn\u00e9 la complexit\u00e9 du syst\u00e8me \u00bb.12<\/sup><\/p>\n

    La conclusion g\u00e9n\u00e9rale de l\u2019ON\u00c9, \u00e0 savoir que la solution aux probl\u00e8mes actuels de capacit\u00e9 des ol\u00e9oducs au Canada r\u00e9side dans l\u2019ajout de nouvelles capacit\u00e9s, n\u2019est \u00e9videmment pas surprenante. Deux observations de l\u2019Office sont toutefois int\u00e9ressantes. Tout d\u2019abord, il a not\u00e9 que certains avantages structurels dont b\u00e9n\u00e9ficient certains acteurs du march\u00e9 sont le r\u00e9sultat d\u2019investissements faits ant\u00e9rieurement par ces acteurs. Cela signifie que ces participants ne devraient pas \u00eatre p\u00e9nalis\u00e9s. Deuxi\u00e8mement, en ce qui concerne la possibilit\u00e9 d\u2019une action gouvernementale, l\u2019Office met en garde contre le fait que \u00ab tous les r\u00e9sultats ne sont pas pr\u00e9visibles \u00bb13<\/sup> et que \u00ab toute action politique a le potentiel de cr\u00e9er des cons\u00e9quences impr\u00e9vues \u00e9tant donn\u00e9 la complexit\u00e9 du syst\u00e8me \u00bb14<\/sup>. Ces deux observations font peut-\u00eatre en sorte qu\u2019il est peu probable qu\u2019un changement de politique ou de r\u00e8glementation d\u00e9coule du rapport de l\u2019Office.<\/p>\n

    Toutefois, d\u2019autres facteurs sont susceptibles d\u2019entra\u00eener des changements importants sur le march\u00e9 canadien de la capacit\u00e9 des ol\u00e9oducs au cours des deux ou trois prochaines ann\u00e9es, comme l\u2019ach\u00e8vement d\u2019une partie ou de la totalit\u00e9 des projets de la canalisation 3 d\u2019Enbridge, TMX ou Keystone XL. De plus, Enbridge, qui, comme nous l\u2019avons mentionn\u00e9, n\u2019offre actuellement pas de capacit\u00e9 contractuelle et exploite la totalit\u00e9 de son r\u00e9seau en tant que transporteur public, \u00e9tudie avec ses exp\u00e9diteurs la possibilit\u00e9 d\u2019offrir une capacit\u00e9 contractuelle sur son r\u00e9seau principal, qui sera mise en \u0153uvre \u00e0 l\u2019expiration de son entente actuelle avec les exp\u00e9diteurs, en 2021.<\/p>\n

    Enfin, on a parfois fait remarquer que la Partie II de la Loi sur l\u2019ON\u00c9<\/em>15<\/sup> (FONCTIONS CONSULTATIVES) est quelque peu inhabituelle en ce qu\u2019elle autorise le ministre \u00e0 demander conseil \u00e0 l\u2019Office ind\u00e9pendamment de ses responsabilit\u00e9s r\u00e8glementaires quasi judiciaires. Historiquement, cela s\u2019explique par le fait qu\u2019au moment de la cr\u00e9ation de l\u2019Office en 1959, aucun autre minist\u00e8re ou organisme f\u00e9d\u00e9ral n\u2019avait vraiment de responsabilit\u00e9s explicites en mati\u00e8re d\u2019\u00e9nergie. Apparemment, on pensait que le nouveau conseil d\u2019administration deviendrait le si\u00e8ge<\/em> des connaissances et de l\u2019expertise du gouvernement dans ce domaine. Il est int\u00e9ressant de noter que m\u00eame s\u2019il existe maintenant d\u2019autres institutions gouvernementales ayant des mandats connexes \u2013 Ressources naturelles Canada (en tant que successeur d\u2019\u00c9nergie, Mines et Ressources Canada) et Statistique Canada, par exemple \u2013 la Partie II de la Loi sur l\u2019ON\u00c9<\/em>16<\/sup> devrait \u00eatre report\u00e9e en vertu du projet de loi C-6917<\/sup>, qui remplacerait l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie par un organisme canadien de r\u00e8glementation \u00e9nerg\u00e9tique.<\/p>\n

    * Je tiens \u00e0 remercier Dennis McConaghy pour ses commentaires utiles. La responsabilit\u00e9 du contenu, cependant, m\u2019incombe enti\u00e8rement.<\/p>\n

      \n
    1. \u00a0Loi sur l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie,<\/em> LRC 1985, c. N-7.<\/li>\n
    2. \u00a0Canada, Office national de l\u2019\u00e9nergie, Optimisation des capacit\u00e9s pipelini\u00e8re et ferroviaire pour le transport de p\u00e9trole hors de l\u2019Ouest canadien,<\/em> conseils au ministre des Ressources naturelles par l\u2019ON\u00c9, 28 mars 2019 aux pp 2-3, en ligne : < http:\/\/www.neb-one.gc.ca\/nrg\/sttstc\/crdlndptrlmprdct\/rprt\/2019ptmzngcpct\/2019ptmzngcpct-fra.pdf<\/a> >, [rapport de l\u2019ON\u00c9 de mars]. En d\u00e9cembre 2018, l\u2019Office a publi\u00e9 un rapport de base ayant pour titre Approvisionnement de p\u00e9trole brut dans l\u2019Ouest canadien, march\u00e9s et capacit\u00e9 pipelini\u00e8re,<\/em> 28 mars 2019, en ligne : < http:\/\/www.neb-one.gc.ca\/nrg\/sttstc\/crdlndptrlmprdct\/rprt\/2018wstrncndncrd\/2018wstrncndncrd-fra.pdf<\/a> >, [rapport de l\u2019ON\u00c9 de d\u00e9cembre].<\/li>\n
    3. \u00a0Ibid<\/em>, rapport de l\u2019ON\u00c9 de mars<\/em>.<\/li>\n
    4. \u00a0Ibid<\/em>, rapport de l\u2019ON\u00c9 de d\u00e9cembre,<\/em> \u00e0 la p 17.<\/li>\n
    5. \u00a0Ibid<\/em> \u00e0 la p 17. Et les autres gazoducs dont la capacit\u00e9 n\u2019a pas fait l\u2019objet d\u2019un contrat. Dans le rapport de d\u00e9cembre de l\u2019ON\u00c9, la capacit\u00e9 disponible pour le transport non contractuel est estim\u00e9e comme suit : Trans Mountain, 82 %; Keystone, 6 %; Express, 10 %.<\/li>\n
    6. \u00a0Ibid<\/em>, rapport de l\u2019ON\u00c9 de mars<\/em>, \u00e0 la p 13.<\/li>\n
    7. \u00a0Ibid<\/em> \u00e0 la p 1.<\/li>\n
    8. \u00a0Ibid<\/em> \u00e0 la p 14.<\/li>\n
    9. \u00a0Ibid<\/em> \u00e0 la p 15.<\/li>\n
    10. \u00a0Ibid<\/em> \u00e0 la p 2.<\/li>\n
    11. \u00a0Ibid<\/em>.<\/li>\n
    12. \u00a0Ibid<\/em>.<\/li>\n
    13. \u00a0Ibid<\/em> \u00e0 la p 21.<\/li>\n
    14. \u00a0Ibid<\/em> \u00e0 la p 2.<\/li>\n
    15. \u00a0Supra<\/em> note 1.<\/li>\n
    16. \u00a0Ibid<\/em>.<\/li>\n
    17. \u00a0PL C-69, Loi \u00e9dictant la Loi sur l\u2019\u00e9valuation d\u2019impact et la Loi sur la R\u00e9gie canadienne de l\u2019\u00e9nergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corr\u00e9latives \u00e0 d\u2019autres lois,<\/em> 1e sess, 42e l\u00e9g, 2015.<\/li>\n<\/ol>\n

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      Aucune des installations suppl\u00e9mentaires qui sont propos\u00e9es pour combler le manque actuel de capacit\u00e9s pipelini\u00e8re et ferroviaire pour transporter le p\u00e9trole hors de l\u2019Ouest canadien \u2012 agrandissements de pipelines (canalisation 3 d\u2019Enbridge, TMX), nouveau pipeline (Keystone XL) et wagons citernes suppl\u00e9mentaires \u2012 ne sera disponible \u00e0 court terme. 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Optimizing the use of existing capacity has, therefore, become all the more critical[...][:fr]Aucune des installations suppl\u00e9mentaires qui sont propos\u00e9es pour combler le manque actuel de capacit\u00e9s pipelini\u00e8re et ferroviaire pour transporter le p\u00e9trole hors de l\u2019Ouest canadien \u2012 agrandissements de pipelines (canalisation 3 d\u2019Enbridge, TMX), nouveau pipeline (Keystone XL) et wagons citernes suppl\u00e9mentaires \u2012 ne sera disponible \u00e0 court terme. 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Optimizing the use of existing capacity has, therefore, become all the more critical[...][:fr]Aucune des installations suppl\u00e9mentaires qui sont propos\u00e9es pour combler le manque actuel de capacit\u00e9s pipelini\u00e8re et ferroviaire pour transporter le p\u00e9trole hors de l\u2019Ouest canadien \u2012 agrandissements de pipelines (canalisation 3 d\u2019Enbridge, TMX), nouveau pipeline (Keystone XL) et wagons citernes suppl\u00e9mentaires \u2012 ne sera disponible \u00e0 court terme. 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