{"id":2493,"date":"2019-07-10T19:06:02","date_gmt":"2019-07-10T19:06:02","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=2493"},"modified":"2022-06-24T15:17:56","modified_gmt":"2022-06-24T15:17:56","slug":"inconsistent-with-the-public-interest-fercs-three-decades-of-deference-to-electricity-consolidation","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/inconsistent-with-the-public-interest-fercs-three-decades-of-deference-to-electricity-consolidation","title":{"rendered":"\u00c0 l\u2019encontre de l\u2019int\u00e9r\u00eat public : les trois d\u00e9cennies de d\u00e9f\u00e9rence de la ferc \u00e0 l\u2019\u00e9gard de la consolidation du secteur de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9"},"content":{"rendered":"

Depuis le milieu des ann\u00e9es 1980, les fusions et acquisitions approuv\u00e9es par la Federal Energy Regulatory Commission<\/em> (FERC) ont r\u00e9duit de plus de moiti\u00e9 le nombre de services publics ind\u00e9pendants de vente au d\u00e9tail d\u2019\u00e9lectricit\u00e9. Ces op\u00e9rations ont pris toutes les formes possibles : horizontales, verticales, convergentes et conglom\u00e9rales; int\u00e9gr\u00e9es sur le plan op\u00e9rationnel et \u00e0 distance; nationales et internationales; cot\u00e9es en bourse et priv\u00e9es; financ\u00e9es par emprunt et fond\u00e9es sur un \u00e9change d\u2019actions.<\/p>\n

Cette consolidation s\u2019est toutefois accompagn\u00e9e d\u2019une complexification organisationnelle. En effet, les services publics traditionnels d\u2019avant les ann\u00e9es 1980 (locaux, non diversifi\u00e9s, financ\u00e9s de fa\u00e7on conservatrice) ont \u00e9t\u00e9 remplac\u00e9s par des syst\u00e8mes de soci\u00e9t\u00e9s de portefeuille multinationales et multi\u00e9tatiques dot\u00e9es de structures organisationnelles comprenant de multiples entreprises commerciales, aux activit\u00e9s parfois conflictuelles, qui doivent leur capacit\u00e9 de financement et leur viabilit\u00e9 aux flux de tr\u00e9sorerie mensuels de leurs filiales de services publics.<\/p>\n

En vertu de l\u2019article 203 de la Federal Power Act<\/em>1<\/sup>, la FERC doit conclure que ces op\u00e9rations de consolidation et de complexification sont \u00ab respectueuses de l\u2019int\u00e9r\u00eat public \u00bb2<\/sup>. Malgr\u00e9 de multiples \u00e9nonc\u00e9s de politique, r\u00e8gles et plus de 70 approbations de fusions, la FERC n\u2019a jamais d\u00e9fini la notion d\u2019 \u00ab int\u00e9r\u00eat public \u00bb sous la perspective du rendement de l\u2019industrie. Bien que le Merger Policy Statement<\/em>3<\/sup> (\u00e9nonc\u00e9 de politique sur les fusions) de 1996 ait pour objectif d\u2019 \u00ab encourager une plus grande concurrence de gros \u00bb, ce concept transpara\u00eet rarement dans les ordonnances de fusion de la FERC4<\/sup>. Ces ordonnances ont pour seule exigence \u00ab l\u2019absence de pr\u00e9judice \u00bb, et ce pr\u00e9judice vise uniquement la concurrence que se livraient les entreprises avant la fusion, que cette concurrence ait \u00e9t\u00e9 efficace ou non. Il y a concurrence efficace lorsque la structure d\u2019un march\u00e9 et le comportement de ses vendeurs poussent tous les concurrents \u00e0 donner le meilleur d\u2019eux-m\u00eames. En n\u2019exigeant que \u00ab l\u2019absence de pr\u00e9judice \u00bb et en n\u2019appliquant ce crit\u00e8re qu\u2019\u00e0 la concurrence avant la fusion, la FERC a engendr\u00e9 et approuv\u00e9 des op\u00e9rations dont la contribution au rendement de l\u2019industrie est forc\u00e9ment sous-optimale. Depuis 30 ans, les d\u00e9cisions de la Commission en mati\u00e8re de fusion ont dissoci\u00e9 \u00ab l\u2019int\u00e9r\u00eat public \u00bb de la notion du rendement de l\u2019industrie5<\/sup>.<\/p>\n

Cette dissociation a engendr\u00e9, et continue d\u2019engendrer, la possession d\u2019actifs consolid\u00e9s et des structures commerciales complexes. L\u2019industrie de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 d\u2019aujourd\u2019hui ne ressemble en rien \u00e0 ce que la FERC avait l\u2019intention de faire auparavant, parce que la Commission n\u2019a jamais d\u00e9voil\u00e9 quelle \u00e9tait son intention; non seulement sur le plan du rendement de l\u2019industrie, mais aussi au niveau des principaux facteurs qui influent sur ce rendement. Ces facteurs comprennent notamment le nombre appropri\u00e9 de r\u00e9seaux de services publics dans une r\u00e9gion, la composition appropri\u00e9e des entreprises et des structures commerciales dans ces r\u00e9seaux, les types de propri\u00e9taires et les types de financement utilis\u00e9s ainsi que les strat\u00e9gies des propri\u00e9taires pour leur expansion ult\u00e9rieure. Le principal facteur qui influence les d\u00e9cisions de la FERC en mati\u00e8re de fusion (c.-\u00e0-d. la principale force qui d\u00e9termine les caract\u00e9ristiques de l\u2019industrie), ce n\u2019est pas la protection de l\u2019int\u00e9r\u00eat public, mais plut\u00f4t l\u2019atteinte des objectifs strat\u00e9giques des requ\u00e9rants de la fusion.<\/p>\n

La d\u00e9f\u00e9rence de la Commission \u00e0 l\u2019\u00e9gard des strat\u00e9gies des requ\u00e9rants est logique et licite lorsque les march\u00e9s en cause qui donnent naissance \u00e0 ces op\u00e9rations sont bel et bien des march\u00e9s concurrentiels. Toutefois, lorsque des monopoles de d\u00e9tail sont impliqu\u00e9s dans les fusions, les march\u00e9s en cause ne sont pas efficacement concurrentiels. La d\u00e9f\u00e9rence \u00e0 l\u2019\u00e9gard d\u2019op\u00e9rations qui ne sont pas r\u00e9gul\u00e9es par une concurrence efficace ne peut \u00eatre compatible avec l\u2019int\u00e9r\u00eat public.<\/p>\n

Cette absence de consid\u00e9ration pour l\u2019int\u00e9r\u00eat public et la d\u00e9f\u00e9rence qui en r\u00e9sulte \u00e0 l\u2019\u00e9gard des op\u00e9rations d\u2019int\u00e9r\u00eat priv\u00e9 sont des erreurs sur le plan global. Elles conduisent \u00e0 cinq principales erreurs politiques6<\/sup>. La FERC 1) ne se penche que sur la concurrence de gros, ignorant la concurrence de d\u00e9tail; 2) consid\u00e8re chaque fusion s\u00e9par\u00e9ment des autres, ignorant leurs effets cumulatifs; 3) ignore la relation entre le prix d\u2019achat et la valeur r\u00e9elle de la transaction, approuvant ainsi des transactions dont la relation co\u00fbts-avantages est sous-optimale; 4) permet aux parties prenantes de l\u2019op\u00e9ration de se r\u00e9partir la quasi-totalit\u00e9 de la valeur de leur op\u00e9ration, sans tenir compte de la contribution \u00e0 cette valeur des contribuables cibl\u00e9s; 5) suppose, sans enqu\u00eate, que les organismes de r\u00e9glementation pourront et voudront g\u00e9rer la complexit\u00e9 post-consommation.<\/p>\n

Les partisans de la politique de fusion de la FERC pourraient faire valoir les deux principaux arguments suivants7<\/sup>. Premi\u00e8rement, l\u2019approbation quasi-universelle des fusions par la Commission n\u2019a entra\u00een\u00e9 aucun recul \u00e9vident du rendement de l\u2019industrie. Deuxi\u00e8mement, aucune \u00e9tude ne permet de v\u00e9rifier l\u2019inefficacit\u00e9 de fonctionnement de l\u2019industrie consolid\u00e9e d\u2019aujourd\u2019hui comparativement \u00e0 l\u2019hypoth\u00e8se o\u00f9 la FERC aurait fait les choses diff\u00e9remment. Mais ni l\u2019un ni l\u2019autre de ses arguments ne prouve que la politique de la FERC est valable. La simple absence de recul de rendement de l\u2019industrie n\u2019est pas un bon crit\u00e8re pour \u00e9valuer une industrie infrastructurelle de plusieurs milliards de dollars dont d\u00e9pendent des vies, et l\u2019absence d\u2019\u00e9tudes utiles est une raison pour les mener au lieu de poursuivre l\u2019application de la politique sans remettre celle-ci en question.<\/p>\n

La Commission devrait r\u00e9examiner les pr\u00e9misses de sa politique8<\/sup>, soit que \u00ab l\u2019absence de pr\u00e9judice \u00bb est le crit\u00e8re qu\u2019il convient d\u2019appliquer; que la structure de march\u00e9 vis\u00e9e par le crit\u00e8re d\u2019absence de pr\u00e9judice doit correspondre \u00e0 celle avant la fusion, peu importe ses lacunes sur le plan concurrentiel; que les strat\u00e9gies qui sous-tendent les projets de fusion sont n\u00e9cessairement encadr\u00e9es par des forces respectueuses de l\u2019int\u00e9r\u00eat public. Ce r\u00e9examen devrait prendre la forme d\u2019un avis d\u2019enqu\u00eate, dirig\u00e9 par un groupe de travail ayant une expertise et une importance hi\u00e9rarchique comparables \u00e0 celles des bureaux de la Commission en mati\u00e8re de fiabilit\u00e9 et d\u2019application. La collecte et l\u2019analyse des faits, au lieu de la continuelle approbation des op\u00e9rations de fusion, nous permettront de nous assurer que les futures fusions seront, comme l\u2019exige l\u2019article 203, bel et bien conformes \u00e0 l\u2019int\u00e9r\u00eat public.<\/p>\n

* Scott Hempling offre ses conseils et t\u00e9moigne devant des organismes de r\u00e9glementation aux \u00c9tats-Unis et ailleurs dans le monde. Il est l\u2019auteur de deux livres : Regulating Public Utility Performance: The Law of Market Structure, Pricing and Jurisdiction <\/em>(American Bar Association, 2013) et Preside or Lead? The Attributes and Actions of Effective Regulators <\/em>(2d ed., 2013). Professeur auxiliaire au Georgetown University Law Center, M. Hempling est titulaire d\u2019un baccalaur\u00e9at avec distinction de l\u2019Universit\u00e9 Yale en \u00e9conomie et en sciences politiques, ainsi qu\u2019en musique, et d\u2019un doctorat magna cum laude <\/em>en jurisprudence du Georgetown University Law Center. Une version beaucoup plus longue de cet article a paru dans l\u2019Energy Law Journal<\/em>, publi\u00e9 par l\u2019Energy Bar Association, en ligne : < https:\/\/www.eba-net.org\/felj\/energy-law-journal\/current-issue<\/a> >.<\/p>\n

    \n
  1. Federal Power Act<\/em>, 16 United States Code, art 824b [ci-apr\u00e8s \u00ab article 203 \u00bb].<\/li>\n
  2. Ibid<\/em>, art 203(a)(4).<\/li>\n
  3. Voir Inquiry Concerning the Commission\u2019s Merger Policy under the Federal Power Act: Policy Statement, 61 Fed Reg 68 (1996), art 595.<\/li>\n
  4. Scott Hempling, \u00ab Inconsistent with the public interest: FERC\u2019s three decades of deference to electricity consolidation \u00bb (2018) 39, ELJ \u00e0 la p 233, en ligne : < https:\/\/www.eba-net.org\/felj\/energy-law-journal\/current-issue<\/a> >.<\/li>\n
  5. Ibid<\/em> \u00e0 la p 282.<\/li>\n
  6. Ibid<\/em> aux pp 286-87.<\/li>\n
  7. Ibid<\/em> \u00e0 la p 270.<\/li>\n
  8. Ibid<\/em> \u00e0 la p 308.<\/li>\n<\/ol>\n

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    Depuis le milieu des ann\u00e9es 1980, les fusions et acquisitions approuv\u00e9es par la Federal Energy Regulatory Commission (FERC) ont r\u00e9duit de plus de moiti\u00e9 le nombre de services publics ind\u00e9pendants de vente au d\u00e9tail d\u2019\u00e9lectricit\u00e9[…]<\/p>\n","protected":false},"author":8,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"jetpack_post_was_ever_published":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":""},"categories":[10],"tags":[],"coauthors":[83],"class_list":["post-2493","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-articles","volume-volume-7-issue-2-2019"],"acf":[],"yoast_head":"\n\u00c0 l\u2019encontre de l\u2019int\u00e9r\u00eat public : les trois d\u00e9cennies de d\u00e9f\u00e9rence de la ferc \u00e0 l\u2019\u00e9gard de la consolidation du secteur de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 - 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