{"id":2236,"date":"2018-09-20T13:41:20","date_gmt":"2018-09-20T13:41:20","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=2236"},"modified":"2022-06-24T15:21:42","modified_gmt":"2022-06-24T15:21:42","slug":"addressing-the-policy-regulatory-nexus-in-canadas-energy-decision-making","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/addressing-the-policy-regulatory-nexus-in-canadas-energy-decision-making","title":{"rendered":"Le point sur le lien complexe entre les politiques et la r\u00e8glementation dans la prise de d\u00e9cisions en mati\u00e8re d\u2019\u00e9nergie au Canada"},"content":{"rendered":"

Le Canada fait face \u00e0 d\u2019importants d\u00e9fis et devra prendre des d\u00e9cisions cruciales en ce qui concerne la r\u00e9gie d\u2019un syst\u00e8me \u00e9nerg\u00e9tique du XXIe<\/sup> si\u00e8cle, comme le confirme la controverse qui perdure quant au choix du site de parcs \u00e9oliens, de pipelines, de nouveaux projets d\u2019hydro\u00e9lectricit\u00e9 et de lignes de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9; les tensions entre le mouvement sur le changement climatique et d\u2019autres objectifs \u00e9nerg\u00e9tiques comme le d\u00e9veloppement des sables bitumineux, la comp\u00e9titivit\u00e9 et la capacit\u00e9 de payer des consommateurs, la mise en \u0153uvre de la fracturation et la r\u00e9forme de l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie, pour ne nommer que ceux-ci. La plupart des d\u00e9mocraties industrialis\u00e9es font face \u00e0 de telles controverses, mais il est permis de croire que le profil \u00e9nerg\u00e9tique unique du Canada rend ces difficult\u00e9s encore plus complexes.<\/p>\n

L\u2019un des \u00e9l\u00e9ments cl\u00e9s d\u2019un syst\u00e8me \u00e9nerg\u00e9tique moderne est la relation entre les d\u00e9cideurs politiques et les responsables de la r\u00e8glementation dans un contexte de prise de d\u00e9cisions publiques. Le pr\u00e9sent article \u00e9value de fa\u00e7on g\u00e9n\u00e9rale les d\u00e9fis auxquels le Canada est confront\u00e9 dans ce domaine \u2013 \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur de et entre les niveaux provincial\/territorial et f\u00e9d\u00e9ral \u2013 et explore diff\u00e9rentes options pour les syst\u00e8mes existants. Il traite \u00e9galement d\u2019importantes questions qui influent sur cette relation ou qui en d\u00e9pendent, dont la participation des Autochtones et du public et les processus de collaboration. Il part de l\u2019id\u00e9e que la restructuration de nos syst\u00e8mes de politiques et de r\u00e8glementation exigera une r\u00e9forme \u00e9clair\u00e9e<\/em>, afin que le Canada puisse maintenir certains aspects du syst\u00e8me qui sont efficaces, tout en am\u00e9liorant ceux qui en ont besoin. L\u2019analyse mise sur les r\u00e9sultats d\u2019un atelier de deux jours qui a eu lieu en juin 2017 \u00e0 l\u2019Universit\u00e9 d\u2019Ottawa et auquel a particip\u00e9 toute une brochette de responsables de haut niveau du gouvernement, d\u2019organisations autochtones, de l\u2019industrie, d\u2019ONGE et du milieu universitaire.<\/p>\n

Cette \u00e9tude traite principalement de la relation entre les d\u00e9cideurs politiques et les responsables de la r\u00e8glementation et des r\u00f4les de ceux-ci. Dans ce contexte, les d\u00e9cideurs politiques sont d\u00e9finis comme des repr\u00e9sentants \u00e9lus au sein du pouvoir ex\u00e9cutif et du corps l\u00e9gislatif qui \u00e9dictent les politiques, con\u00e7oivent des organismes de r\u00e8glementation et nomment les responsables de la r\u00e8glementation, ce qu\u2019ils font avec l\u2019appui de la fonction publique, principalement par l\u2019interm\u00e9diaire des minist\u00e8res.<\/p>\n

Par ailleurs, la r\u00e8glementation est mise en application par des responsables nomm\u00e9s \u00e0 cet effet et leurs organismes, avec un effectif professionnel sp\u00e9cialis\u00e9. En r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale, ils concentrent leurs activit\u00e9s sur des proc\u00e9dures impartiales de nature probatoire, n\u2019ayant g\u00e9n\u00e9ralement aucun lien de d\u00e9pendance avec le niveau politique. Les entit\u00e9s charg\u00e9es de la r\u00e8glementation au Canada ainsi qu\u2019au sein des diff\u00e9rents juridictions sont tr\u00e8s vari\u00e9es en fait de port\u00e9e, de ressource, de structure, de processus, d\u2019ind\u00e9pendance et de responsabilit\u00e9s.<\/p>\n

Le pr\u00e9sent article fait partie d\u2019un plus vaste volet de recherche sur les pouvoirs publics<\/em> dans le cadre du projet \u00c9nergie positive, et est en quelque sorte un prolongement d\u00e9taill\u00e9 du document System under Stress<\/em> (syst\u00e8me en crise) publi\u00e9 au d\u00e9but de l\u2019ann\u00e9e 2017. Ce document d\u00e9crit trois facteurs cruciaux \u00e0 consid\u00e9rer dans la prise de d\u00e9cisions \u00e9nerg\u00e9tiques au Canada. 1. Qui d\u00e9cide? Le r\u00f4le des autorit\u00e9s locales et comment concilier les int\u00e9r\u00eats locaux avec les plus vastes int\u00e9r\u00eats r\u00e9gionaux, provinciaux et nationaux1<\/sup>; 2. Le lien complexe entre les politiques et la r\u00e8glementation (le pr\u00e9sent article) et 3. Comment d\u00e9cider? Information, capacit\u00e9 et participation aux processus d\u00e9cisionnels (\u00e0 venir).<\/p>\n

System under Stress<\/em> d\u00e9crit plusieurs domaines de tension au niveau des relations entre politiques et r\u00e8glementation. Premi\u00e8rement, il d\u00e9finit la ligne de d\u00e9marcation entre les politiques et la r\u00e8glementation sur le plan du fond et de la proc\u00e9dure, ce qui comprend la tension entre l\u2019ind\u00e9pendance r\u00e8glementaire et la communication et l\u2019interaction n\u00e9cessaires entre les d\u00e9cideurs politiques et les responsables de la r\u00e8glementation. Deuxi\u00e8mement, il d\u00e9limite la gouvernance qu\u2019exercent les d\u00e9cideurs politiques sur les responsables de la r\u00e8glementation. Troisi\u00e8mement, il fait \u00e9tat des d\u00e9fis de planification qui \u00e9mergent de plus en plus souvent entre les grands cadres strat\u00e9giques et les dispositions r\u00e8glementaires d\u00e9taill\u00e9es. Pour terminer, il fait mention du manque de clart\u00e9 dans le r\u00f4le et la place des gouvernements autochtones dans le lien entre les politiques et la r\u00e8glementation.<\/p>\n

L\u2019article est fond\u00e9 sur une longue s\u00e9rie d\u2019engagements et d\u2019\u00e9tudes r\u00e9alis\u00e9s \u00e0 ce jour dans le cadre d\u2019\u00c9nergie positive, ce qui comprend une importante \u00e9tude men\u00e9e par Canada West Foundation, une revue de la documentation cl\u00e9, de r\u00e9f\u00e9rences d\u2019\u00e9tudes de cas et d\u2019entrevues d\u2019experts, ainsi que de donn\u00e9es d\u2019enqu\u00eates quantitatives tir\u00e9es d\u2019\u00e9tudes de cas r\u00e9alis\u00e9es en 2016. Il b\u00e9n\u00e9ficie \u00e9galement de la contribution consid\u00e9rable de l\u2019\u00e9quipe de recherche d\u2019\u00c9nergie positive, en collaboration avec des hauts dirigeants du gouvernement, de l\u2019industrie, d\u2019int\u00e9r\u00eats autochtones et d\u2019ONGE dans le cadre de processus d\u2019examen et d\u2019un atelier de deux jours tenu \u00e0 l\u2019\u00e9t\u00e9 2017. Une s\u00e9rie d\u00e9taill\u00e9e de huit recommandations<\/em><\/strong> d\u00e9coulant d\u2019une analyse plus vaste du document est comprise dans le reste du sommaire ci-dessous.<\/p>\n

Nouveaux d\u00e9fis uniques dans la R\u00e9gie de l\u2019\u00e9nergie<\/strong><\/p>\n

Il y a deux conditions sous-jacentes essentielles qui ont une incidence notable sur toute discussion concernant les d\u00e9fis qui sous-tendent la relation entre politiques et r\u00e8glementation. Premi\u00e8rement, la r\u00e9gie de l\u2019\u00e9nergie pose un plus grand d\u00e9fi aujourd\u2019hui que dans le pass\u00e9. Il est largement prouv\u00e9 que de nouveaux d\u00e9fis ont \u00e9merg\u00e9 dans la r\u00e9gie de l\u2019\u00e9nergie. Les changements sociaux et technologiques ont cr\u00e9\u00e9 de nouvelles attentes pour les processus de r\u00e8glementation. On a de moins en moins confiance en les organismes gouvernementaux et la plupart des institutions. Les effets cumulatifs des diff\u00e9rentes activit\u00e9s \u00e9nerg\u00e9tiques augmentent. Et des d\u00e9fis complexes comme la r\u00e9conciliation avec les peuples autochtones, des \u00ab\u00a0probl\u00e8mes \u00e9pineux\u00a0\u00bb comme le changement climatique et la complexit\u00e9 croissante des march\u00e9s sont de plus en plus pass\u00e9s au premier plan.<\/p>\n

Des \u00e9tudes entreprises par l\u2019Organisation de coop\u00e9ration et de d\u00e9veloppement \u00e9conomiques (OCDE), le Fonds mon\u00e9taire international (FMI) et la Banque mondiale, en plus d\u2019une pl\u00e9thore de travaux d\u2019\u00e9rudition, attestent tous d\u2019autres d\u00e9fis \u00e0 entrevoir2<\/sup>. Ceux-ci comprennent de nouvelles pr\u00e9occupations \u00e9conomiques et sociales au sein des processus de r\u00e8glementation et le d\u00e9fi que posent les mandats conflictuels, par exemple en \u00e9tant plus r\u00e9ceptifs \u00e0 l\u2019industrie r\u00e8glement\u00e9e mais moins vuln\u00e9rables aux influences externes3<\/sup>. La complexit\u00e9 des march\u00e9s a \u00e9galement augment\u00e9, dans le domaine juridique ainsi qu\u2019au niveau de la technologie. Les donn\u00e9es sur l\u2019opinion publique font \u00e9galement \u00e9tat d\u2019un manque de confiance croissant dans les organismes de r\u00e8glementation et d\u2019un taux d\u2019insatisfaction accru avec les processus d\u00e9cisionnels, ce qui a men\u00e9 \u00e0 la mise en \u0153uvre de r\u00e9formes et d\u2019\u00e9valuations, dont le processus de modernisation de l\u2019Office national de l\u2019\u00e9nergie4<\/sup>.<\/p>\n

Deuxi\u00e8mement, l\u2019\u00e9laboration de politiques et la r\u00e8glementation en mati\u00e8re d\u2019\u00e9nergie ont des caract\u00e9ristiques uniques qui les rendent plus difficiles et complexes sur le plan politique que bon nombre d\u2019autres domaines de la r\u00e8glementation. L\u2019\u00e9nergie \u00e9volue sous une contrainte \u00ab\u00a0triple\u00a0\u00bb d\u2019imp\u00e9ratifs commerciaux et \u00e9conomiques, de protection de l\u2019environnement et de pr\u00e9occupations quant aux diff\u00e9rentes formes de s\u00e9curit\u00e95<\/sup>. Par exemple, le type et la situation des march\u00e9s de l\u2019\u00e9nergie varient grandement. Ils comprennent des hybrides de la r\u00e8glementation de monopole et d\u2019une pure concurrence du march\u00e9 \u00e0 l\u2019\u00e9chelle de la cha\u00eene d\u2019approvisionnement, ainsi que dans toute forme d\u2019approvisionnement et d\u2019infrastructure \u00e9nerg\u00e9tiques. Des subsides complexes et distincts sont en jeu, et certaines formes d\u2019\u00e9nergie (p.\u00a0ex. l\u2019\u00e9lectricit\u00e9) doivent constamment \u00eatre \u00e9quilibr\u00e9es en temps r\u00e9el. Pour terminer, de r\u00e9centes r\u00e9ponses du milieu universitaire et du public ont ajout\u00e9 un quatri\u00e8me imp\u00e9ratif d\u2019acceptabilit\u00e9 ou d\u2019\u00e9quit\u00e9 sociale \u00e0 cette s\u00e9rie compliqu\u00e9e de contraintes6<\/sup>.<\/p>\n

Meilleures pratiques<\/strong><\/p>\n

Diverses meilleures pratiques glan\u00e9es des pratiques nationales et internationales devraient \u00eatre prises en consid\u00e9ration dans le contexte canadien. Les d\u00e9cideurs politiques doivent cr<\/em>\u00e9er<\/em>, concevoir et financer <\/em>de forts organismes de r\u00e8glementation, avec leurs r\u00e8gles de fonctionnement essentielles7<\/sup>. La n\u00e9cessit\u00e9 de mettre en \u0153uvre un bon nombre des meilleures pratiques r\u00e9sum\u00e9es ci-dessous au sein de ces structures doit \u00eatre incorpor\u00e9e dans la conception r\u00e8glementaire. Deuxi\u00e8mement, les d\u00e9cideurs politiques doivent aussi assurer la surveillance de ces organismes de r\u00e8glementation, et troisi\u00e8mement, ils doivent \u00e9laborer les politiques qui guideront les actions des organismes de r\u00e8glementation. Id\u00e9alement, l\u2019\u00e9laboration des politiques repose sur l\u2019interaction entre les d\u00e9cideurs politiques et les responsables de la r\u00e8glementation; en retour, les responsables de la r\u00e8glementation doivent contribuer au processus d\u2019\u00e9laboration de politiques, plus particuli\u00e8rement dans les domaines o\u00f9 leur expertise et leurs connaissances des conditions sur le terrain seront utiles. Pour terminer, une bonne partie de l\u2019\u00e9laboration et de la mise en \u0153uvre de r\u00e8glements, bien que celles-ci rel\u00e8vent du responsable de la r\u00e8glementation, ont pour effet de produire des r\u00e9sultats de facto<\/em> en mati\u00e8re de politique.<\/p>\n

Une pr\u00e9occupation de taille dans la relation entre politiques et r\u00e8glemetnation concerne l\u2019ind\u00e9pendance r\u00e8glementaire, qui est li\u00e9e \u00e0 la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019assurer une int\u00e9grit\u00e9 proc\u00e9durale et le r\u00f4le d\u2019arbitre que jouent les organismes de r\u00e8glementation8<\/sup>. Alors que les d\u00e9cideurs politiques \u00e9voluent dans un syst\u00e8me politique et doivent tenir compte de valeurs et d\u2019int\u00e9r\u00eats divergents, les organismes de r\u00e8glementation doivent \u00eatre \u00e0 l\u2019abri d\u2019int\u00e9r\u00eats \u00e0 court terme et partisans afin de rendre des d\u00e9cisions de fa\u00e7on ind\u00e9pendante au moyen de preuves \u00e9tablies dans le cadre d\u2019analyses d\u2019experts et \u00e9clair\u00e9es sur le plan technique, tout en respectant les mandats g\u00e9n\u00e9raux des politiques en vertu desquelles ils \u00e9voluent, la r\u00e8gle de droit et l\u2019int\u00e9r\u00eat du public.<\/p>\n

Les pr\u00e9occupations concernant l\u2019int\u00e9grit\u00e9 proc\u00e9durale surviennent lorsque la politique interf\u00e8re dans les processus de r\u00e8glementation ou lorsque les d\u00e9cideurs politiques alt\u00e8rent les d\u00e9cisions r\u00e8glementaires apr\u00e8s coup. Des pr\u00e9occupations parall\u00e8les sont soulev\u00e9es lorsqu\u2019il y a une influence indue dans la prise de d\u00e9cisions r\u00e8glementaires par des tiers (l\u2019industrie, les groupes d\u2019int\u00e9r\u00eat) ou qui m\u00e8ne \u00e0 la perception ou \u00e0 la r\u00e9alit\u00e9 d\u2019un capture r\u00e8glementaire (lorsqu\u2019un organisme de r\u00e8glementation est partial on dit qu\u2019il est captur\u00e9 par l\u2019industrie ou par des groupes d\u2019int\u00e9r\u00eat). Les d\u00e9cisions et les processus objectifs et ind\u00e9pendants sont essentiels \u00e0 une r\u00e8glementation efficace. L\u2019exp\u00e9rience canadienne a d\u00e9montr\u00e9 qu\u2019il y avait des lacunes dans ces domaines9<\/sup>. Toutes ces pr\u00e9occupations surviennent dans un contexte dans lequel les organismes de r\u00e8glementation doivent r\u00e9guli\u00e8rement interagir et communiquer avec le gouvernement, des entit\u00e9s r\u00e8glement\u00e9es, des parties int\u00e9ress\u00e9es et le public. R1. Am\u00e9liorer l\u2019interaction et le dialogue entre les d\u00e9cideurs politiques et les responsables de la r\u00e8glementation dans les circonstances et les secteurs de comp\u00e9tence pertinents tout en maintenant une ind\u00e9pendance r\u00e8glementaire appropri\u00e9e.<\/strong><\/p>\n

Gouvernance et responsabilit\u00e9.<\/em><\/strong> Un ensemble imposant de litt\u00e9rature savante et technique d\u00e9crit la pl\u00e9thore d\u2019attentes optimales de gouvernance et de responsabilit\u00e9 qui accompagne la pr\u00e9occupation en mati\u00e8re d\u2019ind\u00e9pendance r\u00e8glementaire. L\u2019OCDE d\u00e9crit un bon nombre de meilleures pratiques (relativement \u00e9videntes) qui sont r\u00e9sum\u00e9es ci-dessous10<\/sup>. Plusieurs aspects de ces questions sont \u00e9galement abord\u00e9s plus en d\u00e9tail plus loin dans l\u2019article\u00a0:<\/p>\n

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    \n
  • Responsabilit\u00e9s claires pour les ministres<\/li>\n
  • Articulation claire des objectifs strat\u00e9giques<\/li>\n
  • Un organisme national de surveillance pour la r\u00e8glementation<\/li>\n
  • \u00c9valuation de l\u2019efficacit\u00e9 r\u00e8glementaire avant la mise en \u0153uvre<\/li>\n
  • Principes de gouvernement ouvert\u00a0: transparence, clart\u00e9, participation, int\u00e9r\u00eat public, langage simple<\/li>\n<\/ul>\n<\/td>\n
\n