{"id":1933,"date":"2017-12-04T21:14:09","date_gmt":"2017-12-04T21:14:09","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=1933"},"modified":"2022-06-24T15:23:57","modified_gmt":"2022-06-24T15:23:57","slug":"legislative-and-regulatory-changes-governing-hydrocarbons-and-pipelines","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/legislative-and-regulatory-changes-governing-hydrocarbons-and-pipelines","title":{"rendered":"Changements l\u00e9gislatifs et r\u00e8glementaires encadrant les hydrocarbures et les pipelines"},"content":{"rendered":"

1. Contexte<\/strong><\/p>\n

Le d\u00e9veloppement de l\u2019industrie du gaz et du p\u00e9trole au Qu\u00e9bec est l\u2019objet d\u2019une v\u00e9ritable saga au cours de la derni\u00e8re d\u00e9cennie. D\u2019une part, les r\u00e9serves d\u2019hydrocarbures exploitables au Qu\u00e9bec sont r\u00e9alisables en grande partie gr\u00e2ce \u00e0 des techniques controvers\u00e9es tels la fracturation hydraulique et les forages horizontaux. D\u2019autre part, le Qu\u00e9bec a adopt\u00e9 le principe de domanialit\u00e9 voulant que ce soit l\u2019\u00c9tat, ind\u00e9pendamment de la propri\u00e9t\u00e9 fonci\u00e8re, qui est propri\u00e9taire des ressources mini\u00e8res1<\/sup> pouvant ainsi autoriser les activit\u00e9s mini\u00e8res sur un territoire. Le secteur minier et son cadre r\u00e8glementaire ont \u00e9t\u00e9 vivement critiqu\u00e9s, et ce sur plusieurs fronts, notamment\u00a0: le respect de la propri\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e r\u00e9sidentielle, l\u2019information et la participation du public dans le d\u00e9bat, la protection de l\u2019environnement et particuli\u00e8rement des sources d\u2019eau, la responsabilit\u00e9 des entreprises, les redevances et la pr\u00e9s\u00e9ance du d\u00e9veloppement des ressources mini\u00e8res envers ces autres consid\u00e9rations.<\/p>\n

En f\u00e9vrier 2011, le Bureau d\u2019audiences publiques sur l\u2019environnement (ci-apr\u00e8s BAPE), organisme ind\u00e9pendant charg\u00e9 de conseiller le gouvernement, a publi\u00e9 un premier rapport2<\/sup> \u00e9voquant un manque de connaissances scientifiques pour en arriver \u00e0 une conclusion \u00e9clair\u00e9e. Le BAPE propose \u00ab de proc\u00e9der \u00e0 une \u00e9valuation environnementale strat\u00e9gique [durant laquelle], la fracturation hydraulique ne serait autoris\u00e9e que pour les travaux requis par l\u2019\u00e9valuation. Les travaux d\u2019exploration pourraient continuer, mais sans l\u2019utilisation de la fracturation hydraulique. \u00bb3<\/sup> Le gouvernement accueille favorablement le rapport en adoptant la Loi limitant les activit\u00e9s p\u00e9troli\u00e8res et gazi\u00e8res<\/em>4<\/sup> en interdisant la fracturation hydraulique le temps d\u2019une \u00e9valuation environnementale strat\u00e9gique.<\/p>\n

En septembre 2012, le Parti Qu\u00e9b\u00e9cois est \u00e9lu sous un gouvernement minoritaire et instaura un moratoire de facto<\/em> sur l\u2019exploration et l\u2019exploitation du gaz de schiste au Qu\u00e9bec. En d\u00e9cembre 2013, ce nouveau gouvernement amenda la Loi sur les mines5<\/sup><\/em>, qui incluait le gaz et le p\u00e9trole comme \u00ab\u00a0substance min\u00e9rale \u00bb, en apportant quelques r\u00e9ponses aux critiques adress\u00e9es. Aux \u00e9lections d\u2019avril 2014, le Parti lib\u00e9ral est report\u00e9 au pouvoir et, quelques mois plus tard, un deuxi\u00e8me rapport du BAPE conclut \u00e0 des risques d\u2019impacts majeurs sur les communaut\u00e9s au niveau de la pollution des eaux, de l\u2019air, du bruit ainsi qu\u2019une insuffisance des redevances \u00ab pour compenser les co\u00fbts et les externalit\u00e9s pour la soci\u00e9t\u00e9 et l\u2019environnement ou pour assurer la rentabilit\u00e9 de l\u2019industrie. [\u2026] Au surplus, l\u2019acceptabilit\u00e9 sociale de l\u2019exploration du gaz de schiste, [\u2026] \u00e9tait loin d\u2019\u00eatre acquise. \u00bb6<\/sup> Les lib\u00e9raux accueillirent ce rapport en maintenant la suspension jusqu\u2019\u00e0 l\u2019adoption d\u2019un nouveau cadre r\u00e8glementaire7<\/sup>.<\/p>\n

2. Politique \u00e9nerg\u00e9tique et Loi sur les hydrocarbures <\/em><\/strong><\/p>\n

En d\u00e9cembre 2016, le parlement adopta la Loi concernant la mise en \u0153uvre de la Politique \u00e9nerg\u00e9tique 2030 et modifiant diverses dispositions l\u00e9gislatives<\/em>8<\/sup>. Celle-ci se divise en deux diff\u00e9rentes lois-cadres\u00a0: la Loi sur Transition \u00e9nerg\u00e9tique Qu\u00e9bec <\/em>et la Loi sur les Hydrocarbures<\/em>.<\/p>\n

Le principe cardinal de la Loi sur les hydrocarbures<\/em> (ci-apr\u00e8s la \u00ab Loi \u00bb) est d\u2019exclure le gaz et le p\u00e9trole de l\u2019autorit\u00e9 de la Loi sur les mines,<\/em> cette derni\u00e8re ayant d\u00e9sormais juridiction uniquement sur les substances min\u00e9rales solides9<\/sup>. Le cadre r\u00e8glementaire est ainsi enti\u00e8rement repris, mais en apportant les adaptations n\u00e9cessaires. Ainsi, le permis de recherche de la Loi sur les mines<\/em> sera r\u00e9put\u00e9 \u00eatre une licence d\u2019exploration10<\/sup> donnant \u00e0 son titulaire le droit de rechercher des hydrocarbures [d\u2019en extraire] et d\u2019en disposer ou d\u2019utiliser un r\u00e9servoir souterrain pour une p\u00e9riode d\u2019essai. \u00bb Cette licence est valide pour cinq ans, renouvelable. Quant \u00e0 elles, la licence de production et la licence de stockage seront valides pour vingt ans, renouvelable. La nouvelle Loi reprend \u00e9galement d\u2019autres autorisations (lev\u00e9 g\u00e9ophysique\/g\u00e9ochimique, sondage stratigraphique, forage, compl\u00e9tion, parach\u00e8vement et reconditionnement, fermeture temporaire ou d\u00e9finitive).11<\/sup> En comparant avec la Loi sur les mines<\/em>, on constate que, sur la forme, l\u2019essentiel des amendements l\u00e9gislatifs est de nature adaptative afin de repr\u00e9senter de fa\u00e7on coh\u00e9rente le nouveau cadre l\u00e9gislatif.<\/p>\n

Sur le fond, l\u2019objet de la Loi sur les hydrocarbures<\/em> indique que le gouvernement semble avoir \u00e9cout\u00e9 les pr\u00e9occupations exprim\u00e9es. \u00ab Le pr\u00e9ambule de la pr\u00e9sente loi a pour objet de r\u00e9gir le d\u00e9veloppement et la mise en valeur des hydrocarbures tout en assurant la s\u00e9curit\u00e9 des personnes et des biens, la protection de l\u2019environnement et la r\u00e9cup\u00e9ration optimale de la ressource [\u2026]. \u00bb Cet \u00e9nonc\u00e9 se concr\u00e9tise par certaines mesures qui m\u00e9ritent d\u2019\u00eatre soulign\u00e9es.<\/p>\n

Tout d\u2019abord, la Loi ajoute une obligation de divulgation au ministre pour toute personne qui d\u00e9couvre dans son terrain du gaz naturel dont le d\u00e9bit est continu12<\/sup>. Les citoyens (et agriculteurs) r\u00e9fractaires sont passibles d\u2019une amende de 10 000$ \u00e0 100 000$ (30 000$ \u00e0 600 000$ dans le cas d\u2019une municipalit\u00e9)13<\/sup>. La Loi reprend l\u2019amendement de 2013 de la Loi sur les mines<\/em> en attribuant les licences d\u2019exploration par processus d\u2019adjudication14<\/sup>. C\u2019est la R\u00e9gie de l\u2019\u00e9nergie (ci-apr\u00e8s la R\u00e9gie) qui par la suite devra rendre une d\u00e9cision favorable afin que soit \u00e9mise une licence de production et licence de stockage15<\/sup>. Enfin, la Loi \u00e9tablit un r\u00e9gime de responsabilit\u00e9 sans faute \u00e0 l\u2019encontre du titulaire d\u2019une licence d\u2019exploration, de production ou de stockage ou d\u2019une autorisation de raccordement en incluant express\u00e9ment \u00ab en raison d\u2019\u00e9manation ou de migration de gaz ou d\u2019\u00e9coulement de p\u00e9trole ou d\u2019autres liquides. \u00bb Ce r\u00e9gime est toutefois limit\u00e9 \u00e0 un certain montant (d\u00e9termin\u00e9 par r\u00e8glement), mais s\u2019\u00e9value par \u00e9v\u00e9nement. Le titulaire ne pourra s\u2019exon\u00e9rer par la force majeure16<\/sup>. Le droit minier (ant\u00e9rieur) manquait de pr\u00e9cision quant \u00e0 la responsabilit\u00e9 fonci\u00e8re de l\u2019exploitant se r\u00e9sumant aux droits et obligations d\u2019un simple propri\u00e9taire foncier17<\/sup>. Les dispositions transitoires ne clarifient pas si l\u2019exploitant actuel sera tenu au nouveau un r\u00e9gime de responsabilit\u00e9 sans faute.<\/p>\n

Ces modifications l\u00e9gislatives n\u2019ont toutefois pas su r\u00e9pondre aux contestations. Les intervenants y condamnent la continuit\u00e9 du r\u00e9gime minier demeurant essentiellement le m\u00eame qu\u2019il soit solide, liquide ou gazeux.<\/p>\n

Implications de la communaut\u00e9<\/em><\/p>\n

Malgr\u00e9 la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019un permis pour toute activit\u00e9 mini\u00e8re18<\/sup>, le principe de domanialit\u00e9 est conserv\u00e919<\/sup>. Les citoyens d\u00e9noncent le droit d\u2019acc\u00e8s de l\u2019industrie au territoire faisant l\u2019objet de la licence20<\/sup> et leur droit d\u2019expropriation (\u00e0 d\u00e9faut d\u2019entente)21<\/sup> de sorte que les citoyens affect\u00e9s n\u2019ont pratiquement aucun pouvoir de n\u00e9gociation. Citoyens et municipalit\u00e9s seront avis\u00e9s sans \u00eatre consult\u00e9s lors de l\u2019attribution des licences d\u2019exploration et d\u2019exploitation22<\/sup>. De plus, est toujours en vigueur la pr\u00e9pond\u00e9rance des objectifs du droit minier sur les d\u00e9cisions d\u2019am\u00e9nagement et d\u2019urbanisme des municipalit\u00e9s23<\/sup>. Enfin, le titulaire de la licence \u00e0 l\u2019obligation de constituer un comit\u00e9 de suivi \u00ab compos\u00e9 d\u2019au moins un membre repr\u00e9sentant le milieu municipal \u00bb. Cette obligation n\u2019est toutefois pas un ajout24<\/sup> et c\u2019est le titulaire de la licence qui en choisit les membres25<\/sup>.<\/p>\n

Pr\u00e9occupations environnementales <\/em><\/p>\n

M\u00eame si un plan de restauration pr\u00e9alable \u00e0 l\u2019autorisation est \u00e9galement n\u00e9cessaire sous la Loi sur les hydrocarbures<\/em>26<\/sup>, celle-ci n\u2019apporte aucun encadrement sp\u00e9cifique concernant l\u2019exploitation par fracturation hydraulique. Quant \u00e0 la protection de l\u2019eau, il est stipul\u00e9 qu\u2019 \u00ab [est] exclue du territoire d\u2019une licence toute partie de cours d\u2019eau d\u2019une puissance naturelle \u00e9gale ou exc\u00e8de 225 kilowatts ainsi qu\u2019une bande de terre de 20 m\u00e8tres de largeur. \u00bb27<\/sup> Le ministre a un pouvoir discr\u00e9tionnaire de suspension ou d\u2019arr\u00eat des activit\u00e9s mini\u00e8res pour des questions d\u2019int\u00e9r\u00eat public (pouvant inclure la production de l\u2019eau potable). Ce pouvoir se retrouve \u00e9galement dans la Loi sur les mines<\/em>28<\/sup>. D\u2019ailleurs, l\u2019article 250 de Loi sur les hydrocarbures<\/em> pr\u00e9voit sp\u00e9cifiquement l\u2019exclusion des activit\u00e9s de gaz et p\u00e9trole du R\u00e8glement sur le pr\u00e9l\u00e8vement des eaux et leur protection<\/em> (comme sous l\u2019ancien r\u00e9gime).<\/p>\n

La principale critique \u00e9tait le nombre (plus d\u2019une centaine) de dispositions restant \u00e0 \u00eatre d\u00e9termin\u00e9es par r\u00e8glement (ou d\u00e9cret) dont un grand nombre ont trait aux \u00e9l\u00e9ments les plus controvers\u00e9s du secteur des hydrocarbures.<\/p>\n

3. Projets de r\u00e8glements <\/strong><\/p>\n

Le 20 septembre 2017, le ministre publia quatre projets de r\u00e8glements. Les trois premiers reprennent les dispositions du R\u00e8glement sur le p\u00e9trole, le gaz naturel et les r\u00e9servoirs souterrains<\/em>29<\/sup> qui sera prochainement abrog\u00e9 par le quatri\u00e8me30<\/sup>. L\u2019articulation des r\u00e8glements consiste dans un premier temps \u00e0 d\u00e9terminer les conditions d\u2019octroi des licences et, par la suite, leurs conditions d\u2019exercice.<\/p>\n

Le R\u00e8glement sur les licences d\u2019exploration, de production et de stockage d\u2019hydrocarbures et autorisation\u00a0de construction ou d\u2019utilisation de pipeline31<\/sup><\/em> apporte une premi\u00e8re r\u00e9ponse en listant une s\u00e9rie de crit\u00e8res pour \u00e9valuer l\u2019ind\u00e9pendance des membres du comit\u00e9 ind\u00e9pendant. Ceux-ci ne peuvent pas, entre autres, avoir directement ou indirectement des \u00ab relations ou des int\u00e9r\u00eats de nature financi\u00e8re ou commerciale avec le titulaire de la licence \u00bb, \u00eatre un employ\u00e9 des minist\u00e8res impliqu\u00e9s ou de la R\u00e9gie32<\/sup>. Ce r\u00e8glement pr\u00e9cise \u00e9galement la m\u00e9canique de mise en ench\u00e8re des licences d\u2019exploration, dont un des crit\u00e8res pour l\u2019inscription \u00e0 la liste est la preuve de la solvabilit\u00e9 financi\u00e8re pour un montant d\u00e9termin\u00e9 (allant entre 10 millions et 1 milliard en fonction du milieu de l\u2019activit\u00e9)33<\/sup>.<\/p>\n

Tel que mentionn\u00e9, un titulaire de licence d\u2019exploration doit, pour obtenir une licence de production ou une licence de stockage, recevoir une d\u00e9cision favorable de la R\u00e9gie34<\/sup>. \u00c0 cette fin, le titulaire doit fournir une s\u00e9rie de documents pr\u00e9vus, dont une \u00e9valuation des r\u00e9serves et des ressources contingentes, un plan d\u2019intervention d\u2019urgence, une \u00e9valuation \u00e9conomique du projet, un plan de retomb\u00e9es locales et r\u00e9gionales, un bilan des consultations publiques r\u00e9alis\u00e9es pr\u00e9alablement au d\u00e9p\u00f4t du projet, la description des mesures d\u2019att\u00e9nuation envisag\u00e9es pour harmoniser l\u2019utilisation du territoire et pour minimiser les perturbations sur les communaut\u00e9s locales et sur l\u2019environnement.35<\/sup> Lors de son examen, la \u00ab R\u00e9gie doit notamment tenir compte des \u00e9l\u00e9ments suivants : 1\u00b0 la rentabilit\u00e9 du projet; 2\u00b0 la cr\u00e9ation d\u2019emplois; 3\u00b0 l\u2019estimation des revenus pour l\u2019\u00c9tat; 4\u00b0 les impacts \u00e9conomiques n\u00e9gatifs du projet; 5\u00b0 la probabilit\u00e9 de r\u00e9alisation du projet. \u00bb36<\/sup> Pour compl\u00e9ter sa demande au ministre, le titulaire doit \u00e9galement fournir une preuve de solvabilit\u00e9 pour les m\u00eames montants que pour la licence d\u2019exploration37<\/sup>.<\/p>\n

Ce processus soul\u00e8ve plusieurs questions. D\u2019abord, comment s\u2019assurer de l\u2019objectivit\u00e9 du bilan des consultations publiques si celui est r\u00e9dig\u00e9 par le demandeur de licence? Pourquoi ne pas avoir confi\u00e9 ce mandat au BAPE ou directement \u00e0 la R\u00e9gie? Quant aux documents fournis, est-ce que la R\u00e9gie a un pouvoir d\u2019enqu\u00eate pour \u00e9valuer leur exactitude? Il serait surprenant de voir des citoyens ou des municipalit\u00e9s les contester, car ils ne semblent pas avoir de droit d\u2019acc\u00e8s. Les dispositions portant sur les obligations d\u2019aviser ne sont pas tr\u00e8s d\u00e9taill\u00e9es38<\/sup>, d\u2019autant que l\u2019avis est envoy\u00e9 apr\u00e8s que la licence ait \u00e9t\u00e9 accord\u00e9e. Dans le m\u00eame ordre d\u2019id\u00e9e, comment est-ce que les crit\u00e8res d\u2019\u00e9valuation de la R\u00e9gie sont pond\u00e9r\u00e9s? Comment comparer la perte (financi\u00e8re) d\u2019un agriculteur avec les profits g\u00e9n\u00e9r\u00e9s par une p\u00e9troli\u00e8re? Concernant la rentabilit\u00e9 du projet, la R\u00e9gie doit-elle inclure les dommages octroy\u00e9s dans le cadre du r\u00e9gime de responsabilit\u00e9 sans faute? Enfin, est-ce qu\u2019un plan d\u2019intervention d\u2019urgence \u00e9tabli par l\u2019industrie (norme CSA-Z731) est suffisamment exigeant pour remplir ses objectifs? L\u2019autor\u00e9glementation p\u00e9troli\u00e8re et gazi\u00e8re est loin de r\u00e9pondre aux inqui\u00e9tudes des citoyens. Ces questionnements n\u2019ont pas pour but de critiquer l\u2019industrie, mais seulement d\u2019augmenter la transparence du processus dans une optique d\u2019acceptabilit\u00e9 sociale.<\/p>\n

Mentionnons que le r\u00e8glement apporte des pr\u00e9cisions quant aux \u00e9l\u00e9ments manquants de la loi, notamment la formule de redevances mensuelles p\u00e9troli\u00e8re et gazi\u00e8re selon le d\u00e9bit39<\/sup>, les rapports de production40<\/sup>, les crit\u00e8res de renouvellement41<\/sup> (ainsi que l\u2019\u00e9quivalent pour les licences de stockage) et d\u2019abandon d\u2019une licence.42<\/sup> Le r\u00e8glement fixe \u00e9galement le processus et les exigences des autorisations de construction et d\u2019utilisation d\u2019un pipeline. Ceux-ci sont similaires \u00e0 l\u2019obtention d\u2019une licence de production quant \u00e0 la participation de la R\u00e9gie43<\/sup> \u00e0 la diff\u00e9rence que le ministre doit donner son autorisation sur la base des garanties financi\u00e8res apport\u00e9es (les m\u00eames d\u00e9j\u00e0 mentionn\u00e9s) et des preuves de conformit\u00e9 des normes de l\u2019industrie44<\/sup>. Le demandeur \u00e0 l\u2019obligation d\u2019aviser le ministre de tout incident en lui fournissant un \u00ab\u00a0rapport d\u00e9taill\u00e9 comprenant notamment les mesures correctives r\u00e9alis\u00e9es ou pr\u00e9vues et leur \u00e9ch\u00e9ancier \u00bb.45<\/sup><\/p>\n

Une fois les licences octroy\u00e9es, le R\u00e8glement sur les activit\u00e9s d\u2019exploration, de production et de stockage d\u2019hydrocarbures en milieu terrestre<\/em>46<\/sup> (ci-apr\u00e8s, R\u00e8glement sur les activit\u00e9s en milieu terrestre<\/em>) et le R\u00e8glement sur les activit\u00e9s d\u2019exploration, de production et de stockage d\u2019hydrocarbures en milieu hydrique<\/em>47<\/sup> (ci-apr\u00e8s R\u00e8glement sur les activit\u00e9s en milieu hydrique<\/em>) fournissent les conditions d\u2019exercices des diff\u00e9rentes activit\u00e9s. Ces r\u00e8glements ont la m\u00eame structure et sont analogues sur la majorit\u00e9 des dispositions \u00e0 l\u2019exception des adaptations aux diff\u00e9rents milieux (terrestre et hydrique).<\/p>\n

Les dispositions les plus attendues \u00e9taient les distances protectrices minimales. On peut ainsi y lire qu\u2019aucune activit\u00e9 de sondage stratigraphique (carottage), forage, compl\u00e9tion (nettoyage \u00e0 l\u2019acide) et fracturation ne peut \u00eatre r\u00e9alis\u00e9e \u00e0 moins de\u00a0:<\/p>\n