{"id":1857,"date":"2017-09-21T16:05:15","date_gmt":"2017-09-21T16:05:15","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=1857"},"modified":"2022-06-24T15:25:29","modified_gmt":"2022-06-24T15:25:29","slug":"federal-environmental-assessment-reform-a-practitioners-perspective","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/federal-environmental-assessment-reform-a-practitioners-perspective","title":{"rendered":"R\u00e9forme f\u00e9d\u00e9rale de l\u2019\u00e9valuation environnementale\u00a0: la perspective d\u2019un praticien"},"content":{"rendered":"

Au cours des 18 derniers mois, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral canadien a envisag\u00e9 une r\u00e9forme de l\u2019\u00e9valuation environnementale (EE). Le gouvernement a d\u00e9clar\u00e9 que les objectifs de cette r\u00e9forme \u00e9taient de regagner la confiance du public, de prot\u00e9ger l\u2019environnement, de favoriser la r\u00e9conciliation avec les peuples autochtones et de s\u2019assurer \u00ab\u00a0que les projets viables vont de l\u2019avant et que les ressources sont mises en march\u00e91<\/sup>\u00a0\u00bb. Pour contribuer \u00e0 l\u2019atteinte de ces objectifs, le gouvernement a r\u00e9dig\u00e9 le document de travail sur l\u2019Examen des processus d\u2019\u00e9valuation environnementale et r\u00e8glementaire<\/em>, qui d\u00e9crit les approches qu\u2019il propose pour proc\u00e9der \u00e0 des r\u00e9formes conceptuelles qui auront une grande incidence sur les EE f\u00e9d\u00e9rales.<\/p>\n

Les projets \u00e9nerg\u00e9tiques assujettis au r\u00e9gime propos\u00e9 devront, entre autres choses, voir \u00e0 la mise en \u0153uvre de processus efficaces, d\u2019autant plus que les \u00e9valuations propos\u00e9es dans le nouveau r\u00e9gime seront probablement beaucoup plus complexes que celles du r\u00e9gime f\u00e9d\u00e9ral d\u2019EE actuel. Cette complexit\u00e9 accrue souligne \u00e0 quel point il sera important de mettre en \u0153uvre des processus d\u2019\u00e9valuation efficaces et efficients. Le pr\u00e9sent article d\u00e9crit les points cl\u00e9s de la mise en \u0153uvre sur le plan de la coordination des \u00e9valuations, des d\u00e9lais d\u2019ex\u00e9cution et de la participation des peuples autochtones.<\/p>\n

Contexte<\/strong><\/p>\n

Pour r\u00e9tablir la confiance du public dans le r\u00e9gime d\u2019EE du Canada, la plateforme \u00e9lectorale de 2015 du Parti lib\u00e9ral du Canada promettait un examen et une r\u00e9forme de ce r\u00e9gime2<\/sup>. Le 15 ao\u00fbt 2016, la ministre de l\u2019Environnement et du Changement climatique, Catherine\u00a0McKenna, a annonc\u00e9 la nomination d\u2019un groupe d\u2019experts pour \u00ab\u00a0proc\u00e9der \u00e0 un examen des processus f\u00e9d\u00e9raux d\u2019\u00e9valuation environnementale3<\/sup>\u00a0\u00bb. Le groupe a re\u00e7u des commentaires de plus de 1000 participants en personne (dont pr\u00e8s de 400 pr\u00e9sentations) et plus de 500\u00a0m\u00e9moires de la part de groupes autochtones, de particuliers, d\u2019universitaires, d\u2019organisations de revendications territoriales, d\u2019organismes non gouvernementaux, d\u2019associations de l\u2019industrie, d\u2019entreprises, d\u2019autorit\u00e9s portuaires, de provinces, de territoires et des municipalit\u00e9s4<\/sup>. Le groupe s\u2019est fond\u00e9 sur son travail en vue de proposer un cadre conceptuel pour un nouveau r\u00e9gime \u00e9largi d\u2019\u00e9valuation des impacts (EI)5<\/sup>.<\/p>\n

Le gouvernement a \u00e9labor\u00e9 son document de travail en tenant compte du cadre propos\u00e9 par le groupe d\u2019experts, ainsi que des commentaires et de la consultation connexes du public, d\u2019autres consultations et \u00ab\u00a0d\u2019enseignements pratiques tir\u00e9s [par le gouvernement] au cours des 18 derniers mois6<\/sup>\u00a0\u00bb. Tout comme la plus grande partie de la discussion concernant la r\u00e9forme de l\u2019EE, le document de travail d\u00e9crit les approches propos\u00e9es pour la r\u00e9forme de l\u2019EI \u2013 \u00e0 un niveau conceptuel. M\u00eame s\u2019il va sans dire que ces concepts sont importants, s\u2019ils ne sont pas mis en \u0153uvre ad\u00e9quatement, bon nombre de projets \u00e9nerg\u00e9tiques pourraient ne pas voir le jour, malgr\u00e9 leurs m\u00e9rites.<\/p>\n

Apr\u00e8s avoir examin\u00e9 la r\u00e9troaction sur le document de travail, le gouvernement a indiqu\u00e9 qu\u2019il pr\u00e9voyait mettre en \u0153uvre une \u00ab\u00a0s\u00e9rie de changements exhaustifs cet automne7<\/sup>\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Un projet, une \u00e9valuation <\/strong><\/p>\n

Le document de travail soutient le principe d\u2019\u00ab\u00a0un projet, une \u00e9valuation\u00a0\u00bb. Son objectif sous-jacent est d\u2019\u00e9viter les \u00e9valuations multiples pour un projet, qui peuvent occasionner des retards et des recoupements inutiles. Toutefois, la mise en \u0153uvre efficace d\u2019une \u00e9valuation unique peut \u00eatre compliqu\u00e9e en raison des examinateurs qui peuvent provenir de diverses sph\u00e8res de comp\u00e9tence. Par exemple, un projet \u00e9nerg\u00e9tique peut faire l\u2019objet d\u2019un examen f\u00e9d\u00e9ral et provincial, ainsi que d\u2019un examen en vertu des lois autochtones. Dans la r\u00e9alit\u00e9, de multiples EI peuvent donc \u00eatre r\u00e9alis\u00e9es pour un seul projet \u00e9nerg\u00e9tique.<\/p>\n

Afin d\u2019\u00e9viter de telles situations, le gouvernement devra travailler de fa\u00e7on proactive avec les sph\u00e8res de comp\u00e9tence pertinentes pour un projet (que ce soit au cas par cas ou autrement) et offrir un processus d\u2019EI harmonis\u00e9 et plus attrayant pour ces sph\u00e8res de comp\u00e9tence que de proc\u00e9der \u00e0 leurs propres EI ind\u00e9pendantes.<\/p>\n

En th\u00e9orie, lorsqu\u2019un projet a re\u00e7u la ou les approbations d\u2019EI n\u00e9cessaires, les autres processus d\u2019attribution de permis en mati\u00e8re d\u2019environnement ont pour but de voir \u00e0 ce que le projet soit mis en \u0153uvre en conformit\u00e9 avec les exigences applicables. Toutefois, en pratique, certains de ces processus peuvent effectivement se transformer en EI, passant de comment<\/em> un projet devrait \u00eatre r\u00e9alis\u00e9 \u00e0 si<\/em> un projet devait \u00eatre r\u00e9alis\u00e9. Dans beaucoup trop de cas, un organisme de r\u00e8glementation peut utiliser son pouvoir discr\u00e9tionnaire dans l\u2019attribution du permis n\u00e9cessaire pour insister sur un changement fondamental \u00e0 un projet \u00e9nerg\u00e9tique qui n\u2019avait pas \u00e9t\u00e9 envisag\u00e9 dans le processus d\u2019EI et qui menace la viabilit\u00e9 du projet. Lorsque les organismes de r\u00e8glementation transforment effectivement les processus d\u2019attribution de permis qui ont comme but principal de voir comment un projet devrait \u00eatre r\u00e9alis\u00e9 en un processus visant \u00e0 savoir si un projet devait \u00eatre r\u00e9alis\u00e9, ces organismes de r\u00e8glementation assujettissent en fait le projet \u00e0 une EI suppl\u00e9mentaire.<\/p>\n

Une fois de plus, la solution exige que le gouvernement et les autres sph\u00e8res de comp\u00e9tence fassent en sorte que les facteurs requis sont pris en consid\u00e9ration au cours de l\u2019EI et que les autres processus d\u2019attribution de permis restent ax\u00e9s sur la r\u00e9alisation efficace du projet.<\/p>\n

D\u00e9lais <\/strong><\/p>\n

Les d\u00e9lais impos\u00e9s par la loi en vertu du r\u00e9gime f\u00e9d\u00e9ral d\u2019EE actuel n\u2019offrent souvent pas la certitude dont les promoteurs de projets \u00e9nerg\u00e9tiques et autres intervenants ont besoin, parce que ces d\u00e9lais peuvent \u00eatre report\u00e9s ou, en d\u2019autres mots, l\u2019\u00ab\u00a0horloge d\u2019EE\u00a0\u00bb peut \u00eatre stopp\u00e9e. Par exemple, les d\u00e9lais impos\u00e9s par la loi (c.-\u00e0-d. l\u2019\u00ab\u00a0horloge d\u2019EE\u00a0\u00bb) peuvent \u00eatre report\u00e9s afin que le promoteur puisse r\u00e9pondre aux demandes de renseignements ou d\u2019\u00e9tudes suppl\u00e9mentaires de la part de l\u2019organisme de r\u00e8glementation. Malheureusement, il n\u2019est pas rare de constater que l\u2019\u00ab\u00a0horloge d\u2019EE\u00a0\u00bb concorde peu avec la p\u00e9riode r\u00e9elle allant du d\u00e9but de l\u2019EE \u00e0 la r\u00e9ception de l\u2019approbation d\u2019EE.<\/p>\n

\u00c0 l\u2019appui de l\u2019objectif du gouvernement de \u00ab\u00a0chercher \u00e0 attirer et \u00e0 faire progresser l\u2019investissement\u00a0\u00bb, le document de travail indique que le gouvernement envisage de \u00ab\u00a0maintenir les d\u00e9lais impos\u00e9s par la loi en mati\u00e8re d\u2019\u00e9valuation de projet pour assurer la clart\u00e9 et la pr\u00e9visibilit\u00e9<\/em>\u00a0\u00bb [italique dans l\u2019original]8<\/sup>. Le document de travail sugg\u00e8re \u00e9galement d\u2019utiliser des d\u00e9lais adapt\u00e9s \u00e0 chaque projet. Pour attirer l\u2019investissement, les d\u00e9lais impos\u00e9s par la loi doivent \u00eatre raisonnables et respect\u00e9s. Pour que des d\u00e9lais adapt\u00e9s \u00e0 chaque projet fonctionnent, ceux-ci doivent \u00eatre soutenus par des d\u00e9lais impos\u00e9s par la loi qui sont raisonnables et respect\u00e9s.<\/p>\n

Si elle est mise en \u0153uvre ad\u00e9quatement, la phase de \u00ab\u00a0consultation et planification en d\u00e9but de processus\u00a0\u00bb propos\u00e9e par le gouvernement avant l\u2019EI devrait grandement r\u00e9duire, voire \u00e9liminer la n\u00e9cessit\u00e9 de demander des renseignements et des \u00e9tudes suppl\u00e9mentaires (apr\u00e8s cette phase). La consultation et la planification en d\u00e9but de processus ont pour but \u00ab\u00a0[de] favoriser une meilleure conception de projets, des \u00e9valuations plus efficaces et [d\u2019]en arriver \u00e0 un consensus<\/strong> sur le processus d\u2019\u00e9valuation environnementale9<\/sup>\u00a0\u00bb [caract\u00e8res gras dans l\u2019original]. Par cons\u00e9quent, les demandes l\u00e9gitimes de renseignements et d\u2019\u00e9tudes suppl\u00e9mentaires allant au-del\u00e0 de ce qui est entrepris en fonction de la phase de consultation et de planification en d\u00e9but de processus devraient \u00eatre minimales, s\u2019il y a lieu. Peu importe, la pratique qui consiste \u00e0 \u00ab\u00a0stopper l\u2019horloge d\u2019EE\u00a0\u00bb devrait \u00eatre \u00e9limin\u00e9e, puisqu\u2019elle mine la cr\u00e9dibilit\u00e9 du syst\u00e8me d\u2019EE (surtout parce que la majorit\u00e9 des investisseurs et des promoteurs estiment les d\u00e9lais en fonction du d\u00e9but et de l\u2019ach\u00e8vement du processus d\u2019EE et non de l\u2019horloge d\u2019EE).<\/p>\n

Le respect des d\u00e9lais va au-del\u00e0 de la pratique qui consiste \u00e0 \u00ab\u00a0stopper l\u2019horloge d\u2019EE\u00a0\u00bb. Le respect des d\u00e9lais comprend la coordination et la gestion de l\u2019EI avec d\u2019autres sph\u00e8res de comp\u00e9tence, ainsi que la minimisation des reports pour que les ministres ou le Cabinet puissent prendre des d\u00e9cisions (ces reports devraient \u00eatre de rares exceptions pour des motifs de principe entra\u00eenant un bref retard en vue d\u2019en arriver \u00e0 une d\u00e9cision de meilleure qualit\u00e9).<\/p>\n

Participation des Autochtones <\/strong><\/p>\n

L\u2019un des sujets les plus souvent abord\u00e9s relativement \u00e0 la r\u00e9forme d\u2019EI concerne les m\u00e9canismes pour accro\u00eetre la participation des peuples autochtones. Le plan actuel du gouvernement pour une participation accrue est g\u00e9n\u00e9ral et pourrait avoir une grande port\u00e9e. Par exemple, le document de travail cite le premier ministre Justin\u00a0Trudeau qui a d\u00e9clar\u00e9 : \u00ab\u00a0Le gouvernement s\u2019engage \u00e0 renouveler les liens avec les peoples autochtones, de nation \u00e0 nation, d\u2019Inuits \u00e0 Couronne et de gouvernement \u00e0 gouvernement. Cette relation renouvel\u00e9e repose sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et le partenariat10<\/sup>.\u00a0\u00bb Le document de travail souligne \u00e9galement que \u00ab\u00a0[l]a r\u00e9conciliation doit guider les partenariats avec les peuples autochtones et il est n\u00e9cessaire de reconna\u00eetre et de respecter leurs droits et leurs int\u00e9r\u00eats, leurs liens profonds avec leurs terres, leurs territoires et leurs ressources ainsi que leur d\u00e9sir de participer en tant que partenaires au d\u00e9veloppement \u00e9conomique de leurs territoires11<\/sup>\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Malheureusement, le document de travail ne d\u00e9crit pas en d\u00e9tail ce que le gouvernement envisage \u00e0 cet \u00e9gard ni comment les m\u00e9canismes connexes pourraient fonctionner. Dans le m\u00eame ordre d\u2019id\u00e9es, le document de travail indique que le gouvernement envisage d\u2019entretenir une consultation et une participation r\u00e9guli\u00e8res en d\u00e9but de processus avec les peuples autochtones en vue de \u00ab\u00a0chercher \u00e0 obtenir un consentement pr\u00e9alable libre et \u00e9clair\u00e9 au moyen de processus bas\u00e9s sur le respect mutuel et le dialogue12<\/sup>\u00a0\u00bb. Plus r\u00e9cemment, le gouvernement a r\u00e9it\u00e9r\u00e9 son engagement \u00e0 l\u2019\u00e9gard de bon nombre de ces concepts dans ses \u00ab\u00a0Principes r\u00e9gissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones13<\/sup>\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Pour bon nombre de projets \u00e9nerg\u00e9tiques assujettis au r\u00e9gime f\u00e9d\u00e9ral d\u2019EI propos\u00e9, l\u2019une des principales questions concernant la mise en \u0153uvre consistera \u00e0 d\u00e9terminer la fa\u00e7on la plus efficace et efficiente de faciliter la participation des peoples autochtones dans les capacit\u00e9s applicables pour un projet particulier. Peu importe comment les peuples autochtones participent (p.\u00a0ex. \u00e0 titre de promoteur, d\u2019examinateur ou de participant au processus libre, pr\u00e9alable et de consentement \u00e9clair\u00e9, au processus d\u2019obligation de consulter ou au processus d\u2019EI ou \u00e0 une combinaison de ceux-ci), une facilitation efficace et efficiente sera probablement requise pour respecter les normes de ponctualit\u00e9 du projet \u00e9nerg\u00e9tique.<\/p>\n

Il n\u2019y a pas d\u2019approche uniformis\u00e9e pour cette facilitation, et cette derni\u00e8re devrait n\u00e9cessiter un niveau d\u2019adaptation consid\u00e9rable et un dialogue constructif pour chaque sc\u00e9nario. Toutefois, il y a d\u00e9j\u00e0 des pr\u00e9c\u00e9dents et des directives utiles pour ce type de mise en \u0153uvre. Par exemple, la construction et l\u2019exploitation de la centrale Peter Sutherland Sr. reposent sur un partenariat entre la Nation Taykwa\u00a0Tagamou et Ontario Power Generation Inc. Ce projet, qui \u00e9tait assujetti au r\u00e9gime d\u2019EE de l\u2019Ontario, a \u00e9t\u00e9 achev\u00e9 plus t\u00f4t que pr\u00e9vu cette ann\u00e9e et en respectant le budget14<\/sup>. Dans la m\u00eame veine, l\u2019on dispose d\u00e9j\u00e0 de directives pratiques sur l\u2019obtention d\u2019un consentement libre, pr\u00e9alable et \u00e9clair\u00e915<\/sup>. De m\u00eame, une exp\u00e9rience consid\u00e9rable a \u00e9t\u00e9 acquise quant \u00e0 la mani\u00e8re d\u2019assurer une obligation de consulter efficace et efficiente. Par cons\u00e9quent, l\u2019approche du gouvernement pour accro\u00eetre la participation des peuples autochtones \u2013 peu importe ce qu\u2019elle sera \u2013 pourrait exiger un changement important dans la fa\u00e7on dont la participation des peuples autochtones est mise en \u0153uvre pour les projets \u00e9nerg\u00e9tiques, bien que les promoteurs disposent d\u00e9j\u00e0 de balises utiles \u00e0 cet effet.<\/p>\n

Conclusion<\/strong><\/p>\n

La mise en \u0153uvre efficace et efficiente des EI est essentielle pour que le r\u00e9gime propos\u00e9 puisse faire en sorte que les projets \u00e9nerg\u00e9tiques re\u00e7oivent le feu vert et que les ressources sont mises en march\u00e9. Entre autres choses, les \u00e9l\u00e9ments suivants seront n\u00e9cessaires\u00a0:<\/p>\n