{"id":1589,"date":"2016-11-23T19:18:15","date_gmt":"2016-11-23T19:18:15","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=1589"},"modified":"2022-06-24T15:28:25","modified_gmt":"2022-06-24T15:28:25","slug":"a-requiem-for-the-presumption-of-prudence-after-opg-and-atco","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/a-requiem-for-the-presumption-of-prudence-after-opg-and-atco","title":{"rendered":"Un requiem pour la pr\u00e9somption de prudence apr\u00e8s OPG<\/em> et ATCO<\/em>"},"content":{"rendered":"

I. Introduction<\/strong><\/p>\n

Il a d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 d\u2019une opinion r\u00e9pandue que les co\u00fbts pr\u00e9visionnels devaient \u00eatre examin\u00e9s par divers organismes de r\u00e8glementation des services publics, comme l\u2019Alberta Utilities Commission (auparavant appel\u00e9e l\u2019EUB) ou la Commission de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Ontario, selon un crit\u00e8re de raisonnabilit\u00e9 orient\u00e9 vers l\u2019avenir dont le fardeau de la preuve incombait au service public, alors que les co\u00fbts d\u00e9j\u00e0 engag\u00e9s devaient \u00eatre examin\u00e9s en vertu d\u2019un crit\u00e8re de pr\u00e9somption de prudence1<\/sup>. Ce point de vue n\u2019est plus valide \u00e0 la suite des d\u00e9cisions compl\u00e9mentaires d\u2019ATCO Gas and Pipelines c Alberta (Utilities Commission)<\/em> (ATCO<\/em>)2<\/sup> et d\u2019Ontario (Commission de l\u2019\u00e9nergie) c Ontario Power Generation Inc.<\/em> (OPG<\/em>)3<\/sup>. La Cour supr\u00eame a conclu que les organismes de r\u00e8glementation pouvaient examiner les co\u00fbts, peu importe qu\u2019ils soient d\u00e9j\u00e0 engag\u00e9s ou pr\u00e9visionnels, selon le crit\u00e8re conforme \u00e0 la loi ou raisonnable de leur choix4<\/sup>.<\/p>\n

Le pr\u00e9sent article porte sur la jurisprudence en ce qui concerne la question de prudence. Nous constatons que bien que les tribunaux aient sugg\u00e9r\u00e9 que la pr\u00e9somption de prudence \u00e9tait une doctrine du droit relatif aux services publics, celle-ci n\u2019a jamais eu grand effet en r\u00e9alit\u00e9. Cela renforce le point selon quoi apr\u00e8s ATCO<\/em> et OPG<\/em>, aucun changement fondamental \u00e0 la politique de r\u00e8glementation n\u2019est pr\u00e9vu. Nous concluons en arguant que les d\u00e9cisions r\u00e8glementaires continueront de faire la part des choses entre les int\u00e9r\u00eats des consommateurs et des services publics comme elles l\u2019ont toujours fait. En fait, le retrait de la doctrine pourrait m\u00eame aider les services publics sur le long terme.<\/p>\n

II. Le crit\u00e8re d\u2019investissement prudent \u2013 la jurisprudence<\/strong><\/p>\n

a. L\u2019exp\u00e9rience am\u00e9ricaine<\/p>\n

Avant d\u2019examiner la jurisprudence canadienne, il importe d\u2019ouvrir une br\u00e8ve parenth\u00e8se sur l\u2019exp\u00e9rience am\u00e9ricaine afin d\u2019expliquer d\u2019o\u00f9 provient le terme de crit\u00e8re ou de r\u00e8gle d\u2019\u00ab\u00a0investissement prudent\u00a0\u00bb. Le crit\u00e8re d\u2019investissement prudent a d\u2019abord \u00e9t\u00e9 propos\u00e9 par le juge Brandeis de la Cour supr\u00eame des \u00c9tats-Unis dans sa dissidence concordante dans Southwestern Bell Telephone Co v Public Service Commission of Missouri<\/em>5<\/sup>. Toutefois, le juge Brandeis n\u2019avait pas propos\u00e9 le crit\u00e8re comme m\u00e9thode possible pour accorder aux services publics une pr\u00e9somption de prudence, mais plut\u00f4t comme une m\u00e9thode plus facile et plus sensible de d\u00e9terminer un rendement \u00e9quitable \u00e0 accorder aux services publics. \u00c0 cette \u00e9poque, le crit\u00e8re consistait \u00e0 savoir si les taux accord\u00e9s aux services publics \u00e9taient fond\u00e9s sur une valeur \u00e9quitable de la propri\u00e9t\u00e9 des services publics, un crit\u00e8re qui, selon Brandeis, n\u2019\u00e9tait pas \u00ab\u00a0fiable sur le plan juridique et \u00e9conomique6<\/sup>\u00a0\u00bb. Le but du crit\u00e8re propos\u00e9 par Brandeis \u00e9tait de passer d\u2019une approche ax\u00e9e sur la juste valeur marchande des services publics \u00e0 une approche ax\u00e9e sur les co\u00fbts historiques.<\/p>\n

La Cour supr\u00eame des \u00c9tats-Unis a adopt\u00e9 le point de vue de Brandeis, s\u2019\u00e9cartant de valeur marchande \u00e9quitable comme point de base pour l\u2019\u00e9tablissement de taux dans FPC v Hope Natural Gas Co<\/em>7<\/sup>.<\/em> La Cour a soutenu que l\u2019organisme de r\u00e8glementation n\u2019\u00e9tait pas tenu d\u2019utiliser une formule pr\u00e9cise pour d\u00e9terminer les taux8<\/sup> et que ce qui importait \u00e9tait que les taux accord\u00e9s \u00e9taient suffisants pour le maintien de l\u2019int\u00e9grit\u00e9 financi\u00e8re du service public, l\u2019attrait de capitaux et la compensation des investisseurs pour les risques encourus lorsqu\u2019ils ont investi dans le service public9<\/sup>. Bien que la Cour ait cit\u00e9 la dissidence de Brandeis pour cette proposition, elle n\u2019a pas adopt\u00e9 de pr\u00e9somption de prudence pour les co\u00fbts historiquement engag\u00e9s.<\/p>\n

En effet, de nombreuses ann\u00e9es plus tard, la Cour dans Duquesne Light Co v Barasch<\/em>10<\/sup>a r\u00e9it\u00e9r\u00e9 qu\u2019il n\u2019y avait pas de th\u00e9orie unique prescrite par la Constitution pour \u00e9tablir les taux. La Cour dans Duquesne <\/em>a maintenu le rejet de millions de dollars d\u00e9pens\u00e9s pour une s\u00e9rie de centrales non construites dont on n\u2019avait plus besoin. Ce faisant, la Cour a rejet\u00e9 l\u2019id\u00e9e selon laquelle elle adopte la \u00ab\u00a0r\u00e8gle d\u2019investissement prudent\u00a0\u00bb, selon laquelle les services publics seraient en droit d\u2019obtenir un taux de rendement pour tout investissement prudent, \u00e0 titre de mesure de protection constitutionnelle pour les services publics11<\/sup>.<\/p>\n

b. Les d\u00e9cisions canadiennes\u00a0: La Cour supr\u00eame<\/p>\n

Lorsqu\u2019on se tourne vers la jurisprudence canadienne, celle-ci n\u2019est pas diff\u00e9rente. La d\u00e9cision fondamentale concernant les taux pour les services publics est Northwestern Utilities Ltd c Ville d\u2019Edmonton<\/em>12<\/sup>. Cette d\u00e9cision est souvent cit\u00e9e pour le fameux adage du juge Lamont \u00e0 savoir que la fonction de l\u2019organisme de r\u00e8glementation \u00e9tait \u00ab\u00a0des tarifs justes et raisonnables; des tarifs qui[\u2026] seraient \u00e9quitables pour le consommateur d\u2019un c\u00f4t\u00e9, et qui, d\u2019un autre c\u00f4t\u00e9, assureraient aux entreprises un rendement raisonnable pour le capital investi13<\/sup>\u00a0\u00bb. Ce que l\u2019on oublie souvent en citant cette d\u00e9cision, ce sont les faits r\u00e9els de l\u2019affaire. La Commission des services publics de l\u2019Alberta avait d\u00e9j\u00e0 \u00e9tabli les tarifs gaziers de Northwestern Utilities, qui comprenaient un rendement de 10 % de l\u2019investissement. Quelques ann\u00e9es plus tard, Northwestern Utilities a demand\u00e9 une continuation des tarifs, mais la Commission a r\u00e9duit le taux de rendement \u00e0 9\u00a0%, sans audience et simplement en se fondant sur l\u2019\u00ab\u00a0\u00e9volution des conditions du march\u00e9 mon\u00e9taire\u00a0\u00bb.14<\/sup> La Cour supr\u00eame du Canada a confirm\u00e9 sa d\u00e9cision, d\u00e9clarant que l\u2019\u00e9tablissement d\u2019un taux de rendement \u00e9quitable se voulait essentiellement une question d\u2019opinion qui pouvait \u00eatre laiss\u00e9e \u00e0 l\u2019expertise de la Commission. Bien que l\u2019affaire ne traitait pas de la question de prudence, elle faisait \u00e9tat du niveau \u00e9lev\u00e9 de d\u00e9f\u00e9rence accord\u00e9 \u00e0 l\u2019expertise de la Commission pour d\u00e9terminer le taux de rendement m\u00eame en l\u2019absence d\u2019une audience formelle.<\/p>\n

De nombreuses ann\u00e9es plus tard, la Cour supr\u00eame a fait valoir que les commissions de r\u00e8glementation, \u00e0<\/em> moins qu\u2019un<\/em> texte l\u00e9gislatif ne soit explicite, se devaient d\u2019offrir un rendement \u00e9quitable aux services publics pour leurs investissements prudents15<\/sup>. N\u00e9anmoins, la Cour a maintenu que ces commissions pouvaient tenir compte de toute question qu\u2019elle juge appropri\u00e9e \u00e9tant donn\u00e9 qu\u2019il n\u2019y a pas de d\u00e9finition unique d\u2019un rendement \u00e9quitable. La Cour ne s\u2019est pas pench\u00e9e sur la question \u00e0 savoir s\u2019il y avait une pr\u00e9somption de prudence pour les co\u00fbts engag\u00e9s historiquement.<\/p>\n

M\u00eame lorsque la Cour supr\u00eame a infirm\u00e9 la d\u00e9termination d\u2019un organisme de r\u00e8glementation quant \u00e0 la fa\u00e7on d\u2019attribuer les recettes de la vente des actifs d\u2019un service public16<\/sup>, elle a tout de m\u00eame soulign\u00e9 que \u00ab\u00a0l\u2019organisme de r\u00e8glementation limite le pouvoir discr\u00e9tionnaire de la direction du service public sur des d\u00e9cisions cl\u00e9s, y compris les prix, les offres de services et la prudence des d\u00e9cisions concernant l\u2019investissement dans des immobilisations17<\/sup>\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Avant son accession \u00e0 la Cour supr\u00eame, le juge Rothstein a abord\u00e9 la question du taux ad\u00e9quat de rendement dans un jugement de la Cour d\u2019appel f\u00e9d\u00e9rale18<\/sup>. Bien que le jugement ait reconnu \u00e0 maintes reprises que le taux de rendement accord\u00e9 serait fond\u00e9 sur les co\u00fbts engag\u00e9s de fa\u00e7on prudente, il acceptait qu\u2019\u00ab\u00a0il y a de nombreuses questions relatives aux co\u00fbts qui pourraient faire l\u2019objet de contestations [comme]\u2026 si les co\u00fbts ont \u00e9t\u00e9 ou sont engag\u00e9s prudemment19<\/sup>\u00a0\u00bb. Il ne devrait donc pas \u00eatre surprenant que le juge Rothstein, apr\u00e8s son accession \u00e0 la Cour supr\u00eame, ait rejet\u00e9 l\u2019id\u00e9e qu\u2019il y ait une pr\u00e9somption de prudence dans les d\u00e9cisions jumel\u00e9es d\u2019ATCO <\/em>et d\u2019OPG<\/em>20<\/sup>.<\/p>\n

c. Les d\u00e9cisions canadiennes\u00a0: Les tribunaux d\u2019appel<\/p>\n

Le manque de pr\u00e9somption de prudence dans la jurisprudence de la Cour supr\u00eame, tant des \u00c9tats-Unis que du Canada, soul\u00e8ve des questions quant \u00e0 savoir d\u2019o\u00f9 provient cette perception r\u00e9pandue. La r\u00e9ponse est que les organismes de r\u00e8glementation et certains tribunaux d\u2019appel ont formul\u00e9 des crit\u00e8res qui sugg\u00e8rent une pr\u00e9somption de prudence. Toutefois, ceux-ci ont \u00e9galement laiss\u00e9 entendre qu\u2019une telle pr\u00e9somption pouvait \u00eatre r\u00e9fut\u00e9e. Le r\u00e8glement de presque tous les cas semble d\u00e9montrer que la pr\u00e9somption ne constitue pas un obstacle si difficile \u00e0 surmonter, \u00e9tant donn\u00e9 que, pratiquement parlant, toute audience de tarification comportera toujours la pr\u00e9sentation de preuves par le service public qui seront rigoureusement examin\u00e9es par le personnel des commissions et\/ou les intervenants. Ainsi, m\u00eame si la pr\u00e9somption existait en faveur des services publics, il serait absurde si ces derniers, lorsqu\u2019ils pr\u00e9sentent leurs arguments devant un organisme de r\u00e8glementation, ne pr\u00e9sentaient que des d\u00e9penses sans aucune justification que ce soit \u00e0 savoir que ces d\u00e9penses sont r\u00e9put\u00e9es \u00eatre prudentes. Le personnel de l\u2019organisme et les intervenants poseraient tellement de questions dans le cadre d\u2019interrogatoires par \u00e9crit ou au cours d\u2019audiences qu\u2019en fin de compte, le service public devrait \u00eatre en mesure, ou non, de justifier les d\u00e9penses. D\u2019o\u00f9 l\u2019id\u00e9e que la pr\u00e9somption de prudence n\u2019a jamais \u00e9t\u00e9 d\u2019aucune utilit\u00e9 pratique pour les services publics.<\/p>\n

Par exemple, la Commission de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Ontario (CEO) avait \u00e9labor\u00e9 un crit\u00e8re comme outil strat\u00e9gique que la Cour d\u2019appel de l\u2019Ontario avait ent\u00e9rin\u00e9 comme doctrine dans Enbridge Gas Distribution Inc c Commission de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Ontario <\/em>(2006)21<\/sup>. Dans cette affaire, Enbridge en avait appel\u00e9 d\u2019une d\u00e9cision de la Commission de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Ontario, dans laquelle elle avait conclu que les co\u00fbts d\u2019Enbridge n\u2019avaient pas \u00e9t\u00e9 engag\u00e9s de fa\u00e7on prudente et, par cons\u00e9quent, ne pouvaient pas \u00eatre refil\u00e9s aux consommateurs. La Cour divisionnaire de l\u2019Ontario avait accueilli l\u2019appel d\u2019Enbridge, indiquant que la Commission avait utilis\u00e9 des renseignements obtenus a posteriori dans son \u00e9valuation de la prudence, mais la Cour d\u2019appel \u00e9tait revenue sur sa d\u00e9cision. La Cour avait \u00e9num\u00e9r\u00e9 certains des principes du crit\u00e8re d\u2019investissement prudent de la CEO comme suit\u00a0:<\/p>\n