{"id":1585,"date":"2016-11-23T19:04:14","date_gmt":"2016-11-23T19:04:14","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=1585"},"modified":"2022-06-24T15:28:32","modified_gmt":"2022-06-24T15:28:32","slug":"competition-in-electricity-transmission-two-canadian-experiments","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/articles\/competition-in-electricity-transmission-two-canadian-experiments","title":{"rendered":"Concurrence dans le secteur du transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9\u00a0: deux exp\u00e9riences canadiennes"},"content":{"rendered":"

Introduction<\/strong><\/p>\n

Le secteur du transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 est un monopole naturel.<\/p>\n

L\u2019\u00e9tablissement d\u2019une infrastructure exige un investissement majeur. Il faut aussi des connaissances tr\u00e8s sp\u00e9cialis\u00e9es pour planifier le projet et l\u2019int\u00e9grer aux r\u00e9seaux de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 existants. En outre, l\u2019infrastructure laisse une longue empreinte lin\u00e9aire, en plus d\u2019exiger des efforts de consultation, de planification et d\u2019\u00e9valuation environnementale. L\u2019infrastructure est construite par l\u2019adjonction de tron\u00e7ons de taille relativement importante et exige d\u2019importants investissements de capitaux affect\u00e9s pendant des p\u00e9riodes prolong\u00e9es.<\/p>\n

Dans des circonstances tr\u00e8s particuli\u00e8res, il est possible d\u2019\u00e9tablir une ligne de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u00ab\u00a0commerciale\u00a0\u00bb (une ligne enti\u00e8rement financ\u00e9e \u00e0 m\u00eame les recettes provenant de services fournis directement aux clients dans un march\u00e9 concurrentiel). En effet, une ligne de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de ce genre a \u00e9t\u00e9 construite pour raccorder les g\u00e9n\u00e9rateurs \u00e9oliens de l\u2019ouest du Montana au r\u00e9seau national de l\u2019Alberta, sans contrepartie, pour r\u00e9pondre \u00e0 la demande1<\/sup>. Si ce n\u2019est de ces exceptions pr\u00e9cises dans des circonstances tr\u00e8s particuli\u00e8res, le transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 ne se fait pas sans offrir une protection de l\u2019investissement au moyen d\u2019une franchise monopolistique appliqu\u00e9e \u00e0 long terme.<\/p>\n

Quoi qu\u2019il en soit, dans deux provinces canadiennes \u2013 en Ontario et en Alberta \u2013, le \u00ab\u00a0transport concurrentiel\u00a0\u00bb n\u2019est plus un \u00ab\u00a0oxymoron\u00a0\u00bb2<\/sup>. Il n\u2019y a l\u00e0 aucune co\u00efncidence si ces deux administrations canadiennes nourrissant des aspirations \u00e0 l\u2019\u00e9gard de march\u00e9s concurrentiels pour le transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 ont trouv\u00e9 une fa\u00e7on d\u2019introduire certains des leviers de la concurrence pour d\u00e9velopper d\u2019une nouvelle infrastructure de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9.<\/p>\n

M\u00eame si l\u2019on ne peut s\u2019attendre \u00e0 devenir t\u00e9moin d\u2019une guerre de prix entre les exploitants de lignes de transport en parall\u00e8le en Ontario ou entre les programmes de fid\u00e9lisation des abonn\u00e9es aux r\u00e9seaux de l\u2019Alberta, les organismes de r\u00e8glementation et les d\u00e9cideurs gouvernementaux de chacune de ces comp\u00e9tences ont \u00e9labor\u00e9 une fa\u00e7on d\u2019assortir la r\u00e8glementation traditionnelle du monopole \u00e9conomique d\u2019une certaine forme de concurrence. Dans les deux cas, les objectifs sont d\u2019offrir des \u00e9conomies de co\u00fbt et d\u2019apporter un certain degr\u00e9 d\u2019innovation sur les plans technique et financier, ou en mati\u00e8re d\u2019ex\u00e9cution de projet, dans le march\u00e9 de la construction de lignes de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9.<\/p>\n

R\u00e8glementation \u00e9conomique\u00a0: forces et faiblesses<\/strong><\/p>\n

La \u00ab\u00a0r\u00e8glementation \u00e9conomique\u00a0\u00bb s\u2019entend commun\u00e9ment de l\u2019\u00e9tablissement de \u00ab\u00a0tarifs\u00a0\u00bb (taux et conditions de service) pour l\u2019usage de l\u2019infrastructure r\u00e8glement\u00e9e. Il s\u2019agit d\u2019un m\u00e9canisme de contr\u00f4le des prix appliqu\u00e9 en cas de \u00ab\u00a0monopole naturel\u00a0\u00bb pour prot\u00e9ger les abonn\u00e9s (tenant lieu de discipline du march\u00e9 sur le prix et la qualit\u00e9 du service) et les investisseurs dans l\u2019infrastructure (en offrant une certaine assurance de rendement de l\u2019investissement).<\/p>\n

Le point de d\u00e9part de la r\u00e8glementation \u00e9conomique de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 est \u00ab\u00a0le co\u00fbt du service\u00a0\u00bb. En vertu de la r\u00e8glementation traditionnelle fond\u00e9e sur le co\u00fbt du service, l\u2019organisme de r\u00e8glementation amorcera un processus (habituellement une audience avec communication pr\u00e9alable et interrogatoire oral) pour contr\u00f4ler les co\u00fbts d\u00e9clar\u00e9s par le fournisseur du service d\u2019utilit\u00e9 publique et d\u00e9terminer le niveau raisonnable des co\u00fbts que doit assumer celui-ci pour fournir le service. Le caract\u00e8re raisonnable \u00ab\u00a0du co\u00fbt du service\u00a0\u00bb ainsi d\u00e9termin\u00e9 se traduit par un \u00ab\u00a0besoin de revenu\u00a0\u00bb pour le service d\u2019utilit\u00e9 publique. Le besoin de revenu est r\u00e9parti entre les d\u00e9terminants de la facturation (nombre de clients et volume de clients pr\u00e9vu) pour d\u00e9terminer les taux.<\/p>\n

Il s\u2019est agi d\u2019une m\u00e9thode relativement stable et pr\u00e9visible pour d\u00e9terminer les taux des services d\u2019utilit\u00e9 publique qui permettront \u00e0 l\u2019organisme r\u00e8glement\u00e9 de les recouvrer (y compris le co\u00fbt de ses immobilisations). Cette stabilit\u00e9 et cette pr\u00e9visibilit\u00e9 sont souhaitables pour les investisseurs du service d\u2019utilit\u00e9 publique et les clients qui acquittent le tarif d\u00e9termin\u00e9. Il s\u2019agit d\u2019une m\u00e9thode efficace pour ma\u00eetriser les co\u00fbts des services d\u2019utilit\u00e9 publique qui permet uniquement de recouvrer des co\u00fbts consid\u00e9r\u00e9s comme \u00ab\u00a0prudents\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Toutefois, la prudence intervient apr\u00e8s la d\u00e9termination des faits, ce qui rend le refus difficilement applicable dans la pratique et privil\u00e9gie l\u2019exception plut\u00f4t que la pratique courante. \u00c0 moins de d\u00e9passements de co\u00fbt inacceptables, les risques li\u00e9s aux co\u00fbts \u00e9choient habituellement aux abonn\u00e9s des services. En outre, le fait d\u2019autoriser par d\u00e9faut le recouvrement des co\u00fbts prudents offre un incitatif limit\u00e9 pour r\u00e9duire<\/em> les co\u00fbts gr\u00e2ce \u00e0 l\u2019efficience et \u00e0 l\u2019innovation.<\/p>\n

Pendant des ann\u00e9es, les organismes de r\u00e8glementation ont tent\u00e9 de pallier les faiblesses de la r\u00e8glementation traditionnelle fond\u00e9e sur les co\u00fbts du service en \u00e9laborant des mod\u00e8les r\u00e8glementaires tenant lieu d\u2019incitatifs. Ces mod\u00e8les supposent des gains de productivit\u00e9 en fixant des taux, ou incitent \u00e0 l\u2019innovation et \u00e0 l\u2019efficience en permettant aux actionnaires des soci\u00e9t\u00e9s de services d\u2019utilit\u00e9 publique de conserver une partie des \u00e9conomies de co\u00fbt en r\u00e9sultant pendant un certain temps. Bien que ces m\u00e9canismes semblent avoir connu un certain succ\u00e8s pour am\u00e9liorer les r\u00e9sultats de la r\u00e8glementation \u00e9conomique, l\u2019objet est demeur\u00e9, d\u2019une fa\u00e7on g\u00e9n\u00e9rale, ax\u00e9 sur le service d\u2019utilit\u00e9 publique en question, en comparant les co\u00fbts pr\u00e9vus ou les co\u00fbts r\u00e9els aux co\u00fbts historiques3<\/sup>.<\/p>\n

Moteurs de changement\u00a0: R\u00e9duction des co\u00fbts, innovation et attrait des capitaux<\/strong><\/p>\n

Bien que les pressions baissi\u00e8res sur les co\u00fbts et l\u2019encouragement \u00e0 l\u2019innovation ne soient pas intrins\u00e8quement tributaires de la r\u00e8glementation traditionnelle fond\u00e9e sur le \u00ab\u00a0co\u00fbt du service\u00a0\u00bb, elles sont n\u00e9anmoins les r\u00e9sultats d\u2019une concurrence appropri\u00e9e. Les deux innovations r\u00e8glementaires examin\u00e9es ici visaient chacune \u00e0 produire ces r\u00e9sultats.<\/p>\n

L\u2019un des objectifs expr\u00e8s additionnels de ces deux exp\u00e9riences \u00e9tait l\u2019attrait de nouveaux capitaux d\u2019investissement. Il est plus facile de d\u00e9velopper une infrastructure majeure pendant les p\u00e9riodes de croissance \u00e9conomique soutenues (comme lorsque la plus grande partie de notre r\u00e9seau \u00e9lectrique a \u00e9t\u00e9 construite) que de le faire en des p\u00e9riodes \u00e9conomiques moins stables (comme pr\u00e9sentement). Par comparaison avec la croissance \u00e9conomique d\u2019apr\u00e8s-guerre, les gouvernements ont moins de liquidit\u00e9 aujourd\u2019hui.<\/p>\n

En outre, la population est plus sensibilis\u00e9e et pr\u00e9occup\u00e9e \u00e0 l\u2019\u00e9gard des co\u00fbts de l\u2019\u00e9nergie aujourd\u2019hui qu\u2019elle l\u2019\u00e9tait auparavant. On dit que les consommateurs d\u2019aujourd\u2019hui sont plus \u00e9duqu\u00e9s et avertis \u00e0 notre \u00e9poque o\u00f9 ils ont un acc\u00e8s imm\u00e9diat \u00e0 une information illimit\u00e9e. En m\u00eame temps (et c\u2019en est peut-\u00eatre le r\u00e9sultat), les sondages indiquent que la confiance des consommateurs envers le gouvernement et ses institutions a diminu\u00e9, et cette nouvelle r\u00e9alit\u00e9 s\u2019observe tout particuli\u00e8rement dans le domaine de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9. La sensibilisation accrue d\u2019une population plus avis\u00e9e, coupl\u00e9e \u00e0 l\u2019\u00e9rosion de la confiance du consommateur, g\u00e9n\u00e8re plus de divisions politiques ce qui, r\u00e9ciproquement, incite les gouvernements \u00e0 se concentrer sur l\u2019\u00e9vitement des d\u00e9passements de co\u00fbt et d\u2019autres impr\u00e9vus d\u00e9plaisants lorsqu\u2019ils d\u00e9ploient des efforts pour \u00e9tablir une nouvelle infrastructure publique comme les r\u00e9seaux de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9.<\/p>\n

Le besoin de limiter les co\u00fbts, de r\u00e9duire les co\u00fbts et de d\u00e9tourner les risques de la population lors de l\u2019\u00e9tablissement de nouveaux r\u00e9seaux de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 sont autant de facteurs qui ont donn\u00e9 lieu \u00e0 des innovations r\u00e8glementaires dans plusieurs comp\u00e9tences.<\/p>\n

Au Royaume-Uni, l\u2019Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem) a \u00e9labor\u00e9 un incitatif et un mod\u00e8le r\u00e8glementaire novateur qui pr\u00e9voient l\u2019intervention de tierces parties aux phases de conception, de construction, d\u2019exploitation et de cession des titres des grands projets de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u00e0 enrichissement graduel. L\u2019un des objectifs expr\u00e8s de cette politique est de fournir de la technologie, des solutions et de financer les innovations.<\/p>\n

Aux \u00c9tats-Unis, la Federal Regulatory Energy Commission (FERC) s\u2019est affair\u00e9e \u00e0 d\u00e9signer des corridors de transport inter\u00e9tatiques, \u00e0 la mise au point d\u2019outils d\u2019\u00e9tablissement des tarifs d\u2019abonnement pour fournir des incitatifs aux investissements dans les grandes infrastructures, et \u00e0 l\u2019\u00e9limination des m\u00e9canismes fond\u00e9s sur le \u00ab\u00a0droit de premier refus\u00a0\u00bb ench\u00e2ss\u00e9s dans les march\u00e9s de l\u2019organisation de transport r\u00e9gional (OTR) et les instruments r\u00e8glementaires connexes4<\/sup>.<\/p>\n

La Public Utility Commission of Texas a circonscrit et d\u00e9sign\u00e9 des Competitive Renewable Energy Zones (CREZ) (zones d\u2019\u00e9nergie renouvelable concurrentielles) et plusieurs projets de transport pr\u00e9cis devant \u00eatre construits au sein de celles-ci, et par de nouveaux processus r\u00e8glementaires, elle a invit\u00e9 et a autoris\u00e9 les promoteurs \u00e0 d\u00e9velopper, construire et exploiter chacun de ces projets.<\/p>\n

Au Canada, la Commission de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Ontario (CEO) a \u00e9labor\u00e9 un processus r\u00e8glementaire concurrentiel, et l\u2019Assembl\u00e9e l\u00e9gislative de l\u2019Alberta a introduit un m\u00e9canisme de \u00ab\u00a0r\u00e8glementation par contrat\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Un processus r\u00e8glementaire connexe\u00a0: le projet East-West Tie Line de l\u2019Ontario <\/strong><\/p>\n

En ao\u00fbt 2010, la CEO a publi\u00e9 son Framework for Transmission Project Development Plans<\/em>5<\/sup>. L\u2019objectif global de cette politique est de faciliter [traduction] \u00ab\u00a0le d\u00e9veloppement rentable et en temps opportun des grandes installations de transport\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Avec l\u2019adoption de la Loi de 2009 sur l\u2019\u00e9nergie verte et l\u2019\u00e9conomie verte6<\/sup><\/em>, l\u2019organisme de r\u00e8glementation de l\u2019\u00e9nergie de l\u2019Ontario s\u2019attendait \u00e0 observer une envol\u00e9e des projets de g\u00e9n\u00e9ration d\u2019\u00e9nergie renouvelable distribu\u00e9e qui seraient tous branch\u00e9s au r\u00e9seau. La CEO avait pr\u00e9vu le besoin d\u2019investissements importants dans l\u2019infrastructure de transport afin de pouvoir soutenir la croissance pr\u00e9vue dans la production d\u2019\u00e9nergie renouvelable.<\/p>\n

La politique de la Commission vise express\u00e9ment \u00e0 [traduction] \u00ab\u00a0encourager les nouveaux joueurs du secteur du transport de l\u2019Ontario \u00e0 investir des ressources additionnelles pour le d\u00e9veloppement de projets\u00a0\u00bb. La politique pr\u00e9cise aussi une intention [traduction] \u00ab\u00a0de soutenir la concurrence dans le secteur du transport en Ontario afin de favoriser l\u2019efficience \u00e9conomique au profit des abonn\u00e9s des services\u00a0\u00bb. La Commission a exprim\u00e9 sa croyance selon laquelle [traduction] \u00ab\u00a0il sera plus facile d\u2019atteindre l\u2019efficience \u00e9conomique en introduisant la concurrence dans les services de transport, dans la mesure du possible, \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur du syst\u00e8me de r\u00e8glementation et de mise en march\u00e9 actuel\u00a0\u00bb.<\/p>\n

La COE n\u2019a pas comp\u00e9tence pour fournir des services de transport ou conclure des march\u00e9s avec des transporteurs pour construire ou exploiter l\u2019infrastructure de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9. Elle a toutefois comp\u00e9tence pour d\u00e9terminer le m\u00e9canisme de recouvrement des co\u00fbts des services d\u2019utilit\u00e9 publique r\u00e8glement\u00e9s. La Commission a \u00e9labor\u00e9 une politique visant \u00e0 fournir plus de certitude sur le recouvrement des co\u00fbts des projets de d\u00e9veloppement d\u2019infrastructure de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 et pour encourager la participation des nouveaux joueurs \u00e0 un processus de d\u00e9signation des projets de d\u00e9veloppement concurrentiels.<\/p>\n

Le planificateur et l\u2019exploitant du r\u00e9seau de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de l\u2019Ontario \u2013 la Soci\u00e9t\u00e9 ind\u00e9pendante d\u2019exploitation du r\u00e9seau d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de l\u2019Ontario (SIEREO) (aujourd\u2019hui) \u2013 s\u2019occuperait de cerner le besoin d\u2019une ligne de transport. Une fois le besoin cern\u00e9, la Commission lancerait une demande de propositions pour le d\u00e9veloppement, la construction et l\u2019exploitation de la ligne de transport. L\u2019avis devrait pr\u00e9voir un m\u00e9canisme pour d\u00e9signer \u00ab\u00a0un promoteur\u00a0\u00bb qui deviendrait responsable d\u2019\u00e9laborer le projet (c.-\u00e0-d. le plan).<\/p>\n

Ce m\u00e9canisme de d\u00e9signation signifiait que le promoteur recouvrerait ses co\u00fbts de d\u00e9veloppement jusqu\u2019\u00e0 concurrence du budget de d\u00e9veloppement approuv\u00e9 \u00e0 l\u2019\u00e9tape de d\u00e9signation, que la ligne de transport soit construite ou non (\u00e0 moins que la non-ex\u00e9cution du projet ne soit la faute du promoteur). Cette assurance permettrait aux nouveaux joueurs, qui n\u2019ont pas de base de clients \u00e9tablie dans la province, d\u2019entreprendre des activit\u00e9s de d\u00e9veloppement avec le m\u00eame degr\u00e9 d\u2019assurance que le transporteur d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 attitr\u00e9 que les co\u00fbts de d\u00e9veloppement seraient recouvr\u00e9s. Dans le cas du projet East-West Tie Line, auquel ce nouveau cadre a \u00e9t\u00e9 appliqu\u00e9, les co\u00fbts de d\u00e9veloppement devaient s\u2019\u00e9lever de 18 \u00e0 24 millions $; un investissement consid\u00e9rable pour lequel un certain degr\u00e9 d\u2019assurance d\u2019un \u00e9ventuel recouvrement est un incitatif important.<\/p>\n

Le promoteur du d\u00e9veloppement du projet d\u00e9sign\u00e9 par la COE devait proc\u00e9der aux travaux de d\u00e9veloppement et devait (\u00e0 moins que la d\u00e9termination initiale du \u00ab\u00a0besoin\u00a0\u00bb de la SIEREO soit revue et renvers\u00e9e) pr\u00e9senter une proposition de type \u00ab\u00a0autorisation de construire\u00a0\u00bb. Le processus d\u2019\u00ab\u00a0autorisation de construire\u00a0\u00bb servirait \u00e0 trancher sur le besoin (fond\u00e9 principalement sur la d\u00e9termination de la SIERO ci-dessus), confirmant la \u00ab\u00a0n\u00e9cessit\u00e9 et le caract\u00e8re d\u2019utilit\u00e9 publique\u00a0\u00bb du projet, en l\u2019\u00e9tat, et \u00e0 approuver des pr\u00e9visions de co\u00fbts de construction qui, en retour, serviraient de base \u00e0 un \u00e9ventuel m\u00e9canisme de recouvrement des co\u00fbts de construction aupr\u00e8s des abonn\u00e9s du service.<\/p>\n

Les particularit\u00e9s de la politique ont aussi \u00e9t\u00e9 con\u00e7ues en ayant \u00e0 l\u2019esprit les forces concurrentielles.<\/p>\n

Seul le transporteur d\u00e9sign\u00e9 pourrait recouvrer les co\u00fbts rattach\u00e9s \u00e0 la pr\u00e9paration de la demande visant \u00e0 obtenir la d\u00e9signation. Lors du processus East-West Tie, les promoteurs mis en concurrence ont d\u00e9clar\u00e9 des co\u00fbts de pr\u00e9paration de la demande de l\u2019ordre de 1 \u00e0 2 millions $, ce qui indique que m\u00eame les travaux de pr\u00e9paration de la proposition de pr\u00e9d\u00e9finition de projet comportent un investissement \u00e0 risques consid\u00e9rables. Comme la COE l\u2019a indiqu\u00e9 dans sa politique, la nature \u00ab\u00a0risqu\u00e9e\u00a0\u00bb des co\u00fbts initiaux rattach\u00e9s \u00e0 la pr\u00e9paration de la demande en vue d\u2019une d\u00e9signation [traduction] \u00ab\u00a0est comparable au mod\u00e8le d\u2019affaires le plus ordinaire dans le cadre duquel les promoteurs pr\u00e9parent des propositions ou des soumissions, \u00e0 leurs frais et \u00e0 leurs risques\u00a0\u00bb. Il convient de mentionner que la plupart des promoteurs, dont le soumissionnaire retenu, offraient d\u2019absorber leurs propres co\u00fbts li\u00e9s \u00e0 la pr\u00e9paration de la proposition si celle-ci \u00e9tait retenue; voil\u00e0 un autre indicateur de la pression qu\u2019exercent la concurrence et l\u2019innovation.<\/p>\n

La COE a aussi indiqu\u00e9 dans sa politique que [traduction] \u00ab\u00a0les mod\u00e8les financiers [pour la construction et l\u2019exploitation de la ligne] qui ne placent pas le risque sur les abonn\u00e9s ou qui n\u2019augmentent pas les tarifs seraient d\u2019int\u00e9r\u00eat pour la Commission\u00a0\u00bb7<\/sup>. Les soumissionnaires qui ont particip\u00e9 au processus concurrentiel de d\u00e9signation du promoteur pour le projet East-West Tie ont express\u00e9ment propos\u00e9 diff\u00e9rents m\u00e9canismes de partage des risques dans leurs propositions.<\/p>\n

\u00c9tant donn\u00e9 que le choix du promoteur retenu \u00e9tait fond\u00e9 sur la comparaison des budgets de d\u00e9veloppement (entre autres facteurs), le recouvrement des co\u00fbts de d\u00e9veloppement impr\u00e9vus devait repr\u00e9senter un obstacle relativement \u00e9lev\u00e9, pla\u00e7ant le risque de d\u00e9passement de co\u00fbts sur le promoteur.<\/p>\n

Le nouveau processus de d\u00e9signation du promoteur de d\u00e9veloppement de projet concurrentiel de la COE a \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9 \u00e0 une reprise \u00e0 ce jour.<\/p>\n

En novembre 2010, le gouvernement de l\u2019Ontario a publi\u00e9 son premier Plan \u00e9nerg\u00e9tique \u00e0 long terme (PELT 2010)8<\/sup>. Le PELT 2010 pr\u00e9voyait cinq projets de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 prioritaires. Hydro one \u00e9tait d\u00e9j\u00e0 occup\u00e9 \u00e0 brancher le syst\u00e8me de production d\u2019\u00e9nergie renouvelable, notamment par le biais des projets identifi\u00e9s, et avait un endettement \u00e9lev\u00e9 et un acc\u00e8s limit\u00e9 \u00e0 des capitaux additionnels.<\/p>\n

L\u2019un des cinq projets de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 prioritaires du PELT 2010 \u00e9tait le projet East-West Tie. Celui-ci pr\u00e9voyait la construction d\u2019une ligne de transport reliant Thunder Bay et Wawa, renfor\u00e7ant le tron\u00e7on existant entre les r\u00e9seaux de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de l\u2019Est et de l\u2019Ouest de l\u2019Ontario.<\/p>\n

La fermeture par le gouvernement provincial des centrales aliment\u00e9es au charbon avait retir\u00e9 une partie importante de la capacit\u00e9 de production du secteur ouest du r\u00e9seau ontarien, une mesure \u00e0 l\u2019origine d\u2019une pr\u00e9occupation selon laquelle il faudrait peut-\u00eatre davantage de capacit\u00e9 de transmission pour transporter l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u00e0 partir de l\u2019Est et maintenir les normes de fiabilit\u00e9 du r\u00e9seau de transport existant entre les r\u00e9seaux de l\u2019Est et de l\u2019Ouest. Il y avait aussi d\u2019importants projets miniers dans le nord-ouest de l\u2019Ontario, dont le d\u00e9veloppement exigerait un besoin \u00e9nerg\u00e9tique consid\u00e9rablement accru.<\/p>\n

En mars 2011, le ministre ontarien de l\u2019\u00c9nergie s\u2019est adress\u00e9 \u00e0 la COE et a propos\u00e9 que la Commission utilise la politique de d\u00e9signation du promoteur de projet de d\u00e9veloppement de ligne de transport qu\u2019elle avait \u00e9labor\u00e9 pour \u00ab\u00a0choisir l\u2019entreprise de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 la plus qualifi\u00e9e et la plus rentable pour d\u00e9velopper le projet East-West Tie\u00a0\u00bb9<\/sup>. La lettre du ministre indiquait express\u00e9ment comme point fort du processus de d\u00e9signation du promoteur de projet de transport pr\u00e9vu le fait qu\u2019il encourage les nouveaux joueurs et les incite \u00e0 investir des ressources additionnelles aux fins du d\u00e9veloppement du projet en Ontario. Le ministre avait en outre soulign\u00e9 la valeur de la concurrence dans le cadre des projets de d\u00e9veloppement de lignes de transport pour favoriser l\u2019efficience \u00e9conomique au profit des abonn\u00e9s.<\/p>\n

La COE a amorc\u00e9 le processus de d\u00e9signation du promoteur de projet de transport concurrentiel East-West Tie par un avis dat\u00e9 du 2 f\u00e9vrier 2012. Six soumissionnaires qualifi\u00e9s y ont r\u00e9pondu. Plusieurs milliers de pages de donn\u00e9es probantes ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9es, \u00e9tayant six plans de d\u00e9veloppement du projet de transport East-West Tie. Il y a aussi eu un processus d\u2019interrogation d\u00e9taill\u00e9 et deux rondes de pr\u00e9sentation des arguments.<\/p>\n

Au terme de ce processus, par une d\u00e9cision dat\u00e9e du 7 ao\u00fbt 201310<\/sup>, Upper Canada Transmission Inc. (UCT) a \u00e9t\u00e9 d\u00e9sign\u00e9 pour d\u00e9velopper le projet East-West Tie line11<\/sup>. UCT est un partenariat de NextEra Energy Canada, Enbridge Inc. et Borealis Infrastructure Management, trois organismes du secteur nord-am\u00e9ricain de l\u2019\u00e9nergie solides et tr\u00e8s respect\u00e9s. La proposition d\u2019UCT pr\u00e9sentait\u00a0: i) un co\u00fbt de d\u00e9veloppement concurrentiel; ii) les co\u00fbts de construction pr\u00e9vus les plus bas (pour une proposition \u00e0 doubles circuits); iii) un calendrier d\u2019ex\u00e9cution concurrentiel; iv) de solides titres de comp\u00e9tence des partenaires, de l\u2019exp\u00e9rience en mati\u00e8re d\u2019ex\u00e9cution de projet et de bons ant\u00e9c\u00e9dents de r\u00e9alisation et v) un projet de conception de tour innovateur qui, s\u2019il fonctionne, pourrait permettre aux abonn\u00e9s d\u2019\u00e9pargner 30 millions $ additionnels en co\u00fbts de construction.<\/p>\n

La d\u00e9cision de d\u00e9signation de la COE a \u00e9t\u00e9 prise par un examen m\u00e9thodique et un classement des promoteurs selon dix crit\u00e8res pr\u00e9cis\u00a0: i) organisation; ii) plan relatif \u00e0 la participation<\/em> des Premi\u00e8res Nations et des M\u00e9tis; iii) capacit\u00e9 technique; iv) comp\u00e9tences financi\u00e8res; v) capacit\u00e9 financi\u00e8re; vi) conception propos\u00e9e; vii) calendrier des phases de d\u00e9veloppement et de construction; viii) co\u00fbts rattach\u00e9s aux phases de d\u00e9veloppement, de construction, d\u2019exploitation et d\u2019entretien; ix) plan de consultation des propri\u00e9taires fonciers, des municipalit\u00e9s et collectivit\u00e9s et x) consultation des Premi\u00e8res Nations et des M\u00e9tis.<\/p>\n

En ce qui a trait au crit\u00e8re \u00ab\u00a0conception propos\u00e9e\u00a0\u00bb, la COE stipulait ce qui suit\u00a0:<\/p>\n

[traduction] \u00ab Les soumissionnaires devaient aussi mettre en valeur les points forts de leur plan pour ce qui est de l\u2019innovation, de la r\u00e9duction du risque pour les abonn\u00e9s, de la proposition de co\u00fbt la moins-disante, des avantages \u00e0 l\u2019\u00e9chelle locale et de l\u2019augmentation de la fiabilit\u00e9 du r\u00e9seau\u00a0\u00bb12<\/sup>.<\/p>\n

En ce qui a trait au crit\u00e8re du \u00ab\u00a0co\u00fbt\u00a0\u00bb, en r\u00e9ponse aux commentaires d\u2019un intervenant d\u2019exp\u00e9rience de la COE portant sur la base selon laquelle la Commission peut prendre une d\u00e9cision de recouvrement des co\u00fbts, celle-ci a indiqu\u00e9\u00a0:<\/p>\n

[traduction] \u00ab\u00a0En d\u00e9signant l\u2019un des soumissionnaires, la Commission approuvera les co\u00fbts de d\u00e9veloppement jusqu\u2019\u00e0 concurrence du montant pr\u00e9vu au budget, \u00e0 des fins de recouvrement. La School Energy Coalition all\u00e8gue qu\u2019il n\u2019y a pas suffisamment d\u2019information pour que la Commission puisse d\u00e9terminer que les co\u00fbts de d\u00e9veloppement sont justes et raisonnables. La Commission est en d\u00e9saccord avec cette affirmation. La Commission a eu le privil\u00e8ge de recevoir six propositions concurrentielles pour entreprendre les travaux de d\u00e9veloppement. \u00c0 son avis, le processus concurrentiel oblige les soumissionnaires \u00e0 faire preuve d\u2019efficience et de diligence dans la pr\u00e9paration de leurs propositions. \u00c0 l\u2019exception d\u2019Iccon\/TPT, les propositions relatives au co\u00fbt de d\u00e9veloppement variaient de 18,2 millions $ \u00e0 24 millions $, une fen\u00eatre relativement \u00e9troite compte tenu de l\u2019envergure du projet. Par cons\u00e9quent, la Commission estime que les co\u00fbts de d\u00e9veloppement propos\u00e9s par le transporteur d\u00e9sign\u00e9 sont raisonnables et seront recouvrables sous r\u00e9serve de certaines conditions\u00a0\u00bb13<\/sup>.<\/p>\n

Ces deux passages soulignent le changement dans les principes de r\u00e8glementation attribuables \u00e0 l\u2019adoption, par la COE, d\u2019un processus r\u00e8glementaire concurrentiel pour la d\u00e9signation des promoteurs de projet de d\u00e9veloppement de lignes de transport. Le premier de ces passages met en relief l\u2019incitatif concurrentiel attendu pour l\u2019innovation et l\u2019optimisation de la r\u00e9partition des risques. Le deuxi\u00e8me passage explique le d\u00e9placement de l\u2019examen r\u00e8glementaire conventionnel des co\u00fbts assum\u00e9s par le service d\u2019utilit\u00e9 publique concern\u00e9 avec d\u00e9f\u00e9rence \u00e0 la discipline de co\u00fbt que permet un processus concurrentiel. Au lieu de se pr\u00e9occuper de l\u2019examen et de la justification des co\u00fbts du service public ligne par ligne, l\u2019organisme de r\u00e8glementation s\u2019en remet \u00e0 la concurrence pour g\u00e9n\u00e9rer une discipline appuyant une constatation selon laquelle le co\u00fbt en r\u00e9sultant soit, par d\u00e9finition, juste et raisonnable.<\/p>\n

Le projet East-West Tie accuse actuellement un retard, pour des raisons hors de la ma\u00eetrise du soumissionnaire retenu. La SIEREO a mis \u00e0 jour son \u00e9valuation des besoins et a repouss\u00e9 la date de mise en service recommand\u00e9e.<\/p>\n

Le d\u00e9lai est \u00e0 l\u2019origine d\u2019une demande de la part d\u2019UCT d\u2019un rajustement \u00e0 la hausse de son budget de d\u00e9veloppement. Pour information, la COE a rejet\u00e9 la demande de rajustement14<\/sup>, concluant que les co\u00fbts additionnels mis de l\u2019avant par l\u2019UCT comme des co\u00fbts attribuables \u00e0 une p\u00e9riode de d\u00e9veloppement prolong\u00e9e n\u2019\u00e9taient pas<\/em> \u00ab\u00a0incompatibles avec les co\u00fbts approuv\u00e9s par la Commission d\u2019une mani\u00e8re qui aurait exig\u00e9 l\u2019acceptation sans autre examen du caract\u00e8re prudent et raisonnable des co\u00fbts\u00a0\u00bb. Les passages suivants de la d\u00e9cision de la COE sont dignes de mention15<\/sup>\u00a0:<\/p>\n

[traduction]\u00a0 \u00ab\u00a0Le processus de d\u00e9finition des crit\u00e8res de d\u00e9cision de la COE \u00e0 la Phase Un du processus relatif au projet East-West Tie, et l\u2019ex\u00e9cution subs\u00e9quente d\u2019une analyse comparative des propositions soumises par les soumissionnaires \u00e0 la Phase Deux constituent un processus concurrentiel complet. La COE a examin\u00e9 l\u2019int\u00e9r\u00eat commercial des soumissionnaires qui ont pr\u00e9sent\u00e9 des propositions pour d\u00e9terminer le caract\u00e8re raisonnable des co\u00fbts. Les co\u00fbts pr\u00e9vus qu\u2019UCT a soumis ne sont pas d\u00e9finis \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur des m\u00eames \u00e9l\u00e9ments relatifs aux co\u00fbts de d\u00e9veloppement que les co\u00fbts initiaux, ni ne sont assujettis \u00e0 quelque force concurrentielle que ce soit. La COE estime donc que le principe de prudence n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 d\u00e9termin\u00e9 ni par la nature ni par l\u2019importance de ces co\u00fbts.<\/p>\n

Au moment de pr\u00e9senter une demande en vue d\u2019une d\u00e9signation, UCT connaissait les limites de l\u2019approbation octroy\u00e9e pour le recouvrement des co\u00fbts de d\u00e9veloppement. La COE, \u00e0 la Phase 1, Decision and Order, a pr\u00e9cis\u00e9 que les transporteurs d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 qui sollicitent une d\u00e9signation devraient savoir que les co\u00fbts de d\u00e9veloppement qui exc\u00e8dent les co\u00fbts approuv\u00e9s par la Commission et pr\u00e9vus au budget ne seront pas n\u00e9cessairement recouvr\u00e9s aupr\u00e8s des abonn\u00e9s des services, et seront assujettis \u00e0 un examen \u00e0 la lumi\u00e8re du principe de prudence, lequel inclut l\u2019analyse des raisons \u00e0 l\u2019origine des co\u00fbts exc\u00e9dentaires.<\/p>\n

La COE ne reconna\u00eet pas que les co\u00fbts de d\u00e9veloppement impr\u00e9vus dans le cadre de la proposition de projet initiale sont automatiquement admissibles \u00e0 la m\u00eame assurance de recouvrement que les co\u00fbts de d\u00e9veloppement pr\u00e9vus au d\u00e9part dans le budget, sans qu\u2019il y ait examen du caract\u00e8re raisonnable des co\u00fbts et une \u00e9valuation de l\u2019hypoth\u00e8se des<\/u> risques commerciaux ordinaires<\/u> attendus pour d\u00e9terminer les<\/u> co\u00fbts qui devraient \u00eatre recouvr\u00e9s<\/u> aupr\u00e8s des abonn\u00e9s du service<\/u>.\u00a0\u00bb [Soulignement ajout\u00e9]<\/p>\n

Jusqu\u2019ici, il a \u00e9t\u00e9 d\u00e9cid\u00e9 qu\u2019UCT devait s\u2019en tenir \u00e0 son budget de d\u00e9veloppement \u00e9tabli dans le cadre du processus concurrentiel, qui fait partie int\u00e9grante de la justification de d\u00e9signation d\u2019UCT comme promoteur du projet. Cela signifie que le m\u00e9canisme de r\u00e9partition des risques sous-jacent a \u00e9t\u00e9 appliqu\u00e9 jusqu\u2019\u00e0 maintenant.<\/p>\n

Les travaux du projet ont ralenti, mais se poursuivent, et il se peut que nous voyions un jour une demande de permis de construire de cette ligne de transport, et l\u2019autorisation de la hausse attribuable aux impr\u00e9vus de l\u2019\u00e9tape de d\u00e9signation du projet de d\u00e9veloppement d\u2019UCT, d\u00e9duction faite des co\u00fbts de construction pr\u00e9vus pour la base tarifaire du service public.<\/p>\n

R\u00e8glementation par contrat\u00a0: Le projet de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de Fort McMurray<\/strong><\/p>\n

Dans le cas de l\u2019Alberta, l\u2019exp\u00e9rience rattach\u00e9e \u00e0 l\u2019introduction de forces concurrentielles dans les march\u00e9s d\u2019approvisionnement visant des projets de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u00e9tait celle de l\u2019Assembl\u00e9e l\u00e9gislative et non de l\u2019organisme de r\u00e8glementation. En d\u00e9cembre 2008, le gouvernement albertain a publi\u00e9 une strat\u00e9gie provinciale en mati\u00e8re d\u2019\u00e9nergie. Cette strat\u00e9gie pr\u00e9voyait des mises \u00e0 niveau importantes au r\u00e9seau de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 afin\u00a0: de r\u00e9pondre de fa\u00e7on fiable \u00e0 la demande actuelle et future, de r\u00e9duire la congestion, de favoriser et d\u2019appuyer le d\u00e9veloppement de nouvelles technologies de production, de r\u00e9duire les pertes attribuables \u00e0 la surcharge, d\u2019introduire des sources d\u2019alimentation plus modernes (renouvelables, \u00e0 faibles \u00e9missions, production de combustibles fossiles plus propres), d\u2019accro\u00eetre la capacit\u00e9 interconnexion, d\u2019accro\u00eetre l\u2019efficience, de maintenir une infrastructure de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 robuste et d\u2019atteindre les objectifs du gouvernement d\u2019augmenter la concurrence dans le secteur de l\u2019infrastructure essentielle de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9, et d\u2019attirer l\u2019investissement dans celui-ci.<\/p>\n

Outre la strat\u00e9gie \u00e9nerg\u00e9tique de la province, en novembre 2009, l\u2019Alberta a adopt\u00e9 une loi pour traiter les approbations visant \u00ab\u00a0l\u2019infrastructure essentielle de transport\u00a0\u00bb (IET). La loi pr\u00e9voyait que cette infrastructure serait d\u00e9sign\u00e9e par le ministre de l\u2019\u00c9nergie. Une fois qu\u2019un projet de transport avait \u00e9t\u00e9 d\u00e9sign\u00e9 comme IET, il existait deux voies de d\u00e9signation d\u2019un promoteur pour ce qui est du d\u00e9veloppement, de la construction et de l\u2019exploitation de l\u2019infrastructure\u00a0: i) d\u00e9signation d\u2019un promoteur par le ministre et ii) d\u00e9signation d\u2019un promoteur au moyen d\u2019un processus concurrentiel dirig\u00e9 par l\u2019Alberta Electricity System Operator (AESO).<\/p>\n

Dans le cadre du mod\u00e8le de planification du transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 qui existait en Alberta, l\u2019AESO investissait un transporteur attitr\u00e9 du pouvoir de solliciter l\u2019approbation de l\u2019Alberta Utilities Commission (AUC) pour construire une ligne de transport et pour \u00e9tablir les tarifs relatifs au transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 pour les installations. Dans le cadre du nouveau mod\u00e8le concurrentiel, l\u2019AESO utilise un processus concurrentiel pour choisir le promoteur des projets de transport et le soumissionnaire retenu se voit investi du pouvoir de solliciter une autorisation de construire la ligne de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9. En outre, les tarifs des services offerts par les nouvelles installations doivent \u00eatre fix\u00e9s selon les modalit\u00e9s du march\u00e9 d\u00e9coulant du processus concurrentiel de l\u2019AESO. Dans le cadre du nouveau mod\u00e8le concurrentiel, le r\u00f4le de l\u2019AUC pour d\u00e9terminer un tarif de service de transport juste et raisonnable consiste \u00e0 approuver un processus de demande de soumissions dirig\u00e9 par l\u2019AESO qui soit v\u00e9ritablement concurrentiel. La position du l\u00e9gislateur veut que les co\u00fbts de transport (tarifs) r\u00e9sultant d\u2019un processus de demande de propositions concurrentiel appropri\u00e9 soient \u00ab\u00a0justes et raisonnables\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Le gouvernement albertain a d\u00e9sign\u00e9 une ligne d\u2019IET qui s\u2019\u00e9tend d\u2019Edmonton \u00e0 Fort McMurray \u00e0 laquelle s\u2019appliquerait le nouveau processus concurrentiel de l\u2019AESO approuv\u00e9 par l\u2019AUC. Apr\u00e8s l\u2019adoption de la loi albertaine, l\u2019AESO a amorc\u00e9 un processus de consultation afin d\u2019\u00e9laborer le mod\u00e8le d\u2019approvisionnement concurrentiel \u00e0 appliquer au projet de Fort McMurray et au prochain march\u00e9 d\u2019approvisionnement par voie concurrentielle visant l\u2019IET.<\/p>\n

La documentation de l\u2019AESO d\u00e9crit quelques-uns des objectifs et des principes cl\u00e9s du processus convoit\u00e916<\/sup>\u00a0:<\/p>\n

[traduction] \u00ab\u00a0Ces objectifs et ces principes sont con\u00e7us pour r\u00e9aliser l\u2019objectif du processus d\u2019IET de cr\u00e9er une occasion juste, transparente et ouvertement concurrentielle pour les promoteurs attitr\u00e9s et les nouvelles entit\u00e9s qui d\u00e9sirent \u00e9laborer, d\u00e9finir et exploiter l\u2019IE\u2026<\/p>\n