Le syst\u00e8me d’\u00e9change de quotas d’\u00e9missions de l’Union europ\u00e9enne (SEQE-UE) est le plus important syst\u00e8me de plafonnement et d’\u00e9change au monde, englobant tous les pays de l’Union europ\u00e9enne. C’est \u00e9galement l’un des plus probl\u00e9matiques, n’ayant tout simplement pas r\u00e9ussi \u00e0 combler les attentes en ce qui concerne les r\u00e9ductions d\u2019\u00e9missions initialement promises. Le pr\u00e9sent article propose une analyse des obstacles auxquels est confront\u00e9 le SEQE-UE, pour ensuite fournir une analyse prospective de l’applicabilit\u00e9 de ces obstacles au programme propos\u00e9 de plafonnement et d’\u00e9change de l’Ontario.<\/p>\n
Probl\u00e8mes de conception et de mise en \u0153uvre du syst\u00e8me de l’Europe<\/strong><\/p>\n Le SEQE-UE a initialement \u00e9t\u00e9 mise en oeuvre par phases, soit une phase pilote (phase\u00a0I) de 2005 \u00e0 2007, suivie de la phase de Kyoto (phase\u00a0II) de 2008 \u00e0 2012 et d’un certain nombre de phases subs\u00e9quentes1<\/sup>. Le syst\u00e8me initial s’appliquait \u00e0 pr\u00e8s de la moiti\u00e9 des \u00e9missions de CO2<\/sub> produites par 31\u00a0des pays de l\u2019UE. Le syst\u00e8me \u00e9tait limit\u00e9 \u00e0 des secteurs particuliers, puisque certains secteurs, comme le transport, \u00e9taient exempt\u00e9s pour des raisons de concurrence avec des r\u00e9gions non participantes.<\/p>\n Le processus initial visant \u00e0 \u00e9tablir les plafonds pour les \u00e9missions a \u00e9t\u00e9 d\u00e9centralis\u00e9 par les \u00c9tats membres, permettant ainsi aux \u00c9tats individuels de proposer des plafonds \u00e9lev\u00e9s qui favorisaient les industries \u00e0 forte intensit\u00e9 d’\u00e9missions sur leur territoire. Cela, combin\u00e9 \u00e0 un manque de donn\u00e9es sur les \u00e9missions, a men\u00e9 \u00e0 l\u2019attribution de quotas d’\u00e9missions trop g\u00e9n\u00e9reux \u00e0 l’ouverture du march\u00e9 en 2005.<\/p>\n Bien que les prix des quotas aient initialement \u00e9t\u00e9 \u00e9lev\u00e9s, l’offre exc\u00e9dentaire sur le march\u00e9 a rapidement fait baisser la demande et les prix, entra\u00eenant une chute du prix pour un seul quota, qui est pass\u00e9 de 30\u00a0euros en 2005 \u00e0 0\u00a0euro en 2007. Cette chute du prix a \u00e9t\u00e9 exacerb\u00e9e par l’incapacit\u00e9 de maintenir les quotas au cours des multiples phases du SEQE-UE, ce qui garantissait, \u00e0 la fin de toute phase, la r\u00e9duction \u00e0 z\u00e9ro du prix d\u2019un quota acquis au cours de cette phase. Et la situation de ce syst\u00e8me d\u00e9j\u00e0 surmen\u00e9 s’est aggrav\u00e9e lorsqu’il a \u00e9t\u00e9 sugg\u00e9r\u00e9 que les entreprises refilent les \u00ab\u00a0co\u00fbts\u00a0\u00bb des quotas au consommateur final, m\u00eame lorsque le gouvernement leur avait donn\u00e9 ces quotas gratuitement.<\/p>\n L’UE a r\u00e9pondu au cours des phases subs\u00e9quentes avec un plan de resserrement et de centralisation du plafond, un \u00e9largissement de la port\u00e9e du syst\u00e8me et la possibilit\u00e9 de mettre en banque des quotas entre les diff\u00e9rentes phases. Bien que cette approche ait initialement fait augmenter les prix des quotas \u00e0 plus de 20\u00a0euros, les prix n\u2019ont d\u00e8s lors cess\u00e9 d’atteindre le plancher. Le prix actuel varie entre 0 et 10\u00a0euros, ce qui est attribuable en partie \u00e0 l\u2019\u00e9conomie affaiblie de l\u2019UE apr\u00e8s la r\u00e9cession, combin\u00e9e \u00e0 une utilisation accrue d’op\u00e9rations de compensation en vertu du M\u00e9canisme pour un d\u00e9veloppement propre, lequel accorde des quotas pour les projets de compensation dans les pays en d\u00e9veloppement.<\/p>\n Le\u00e7ons pour l’Ontario<\/strong><\/p>\n Pour cr\u00e9er son programme de plafonnement et d’\u00e9change, le gouvernement de l’Ontario peut mettre en application les le\u00e7ons tir\u00e9es des succ\u00e8s mitig\u00e9s du SEQE-UE. Ces principales le\u00e7ons sont \u00e9num\u00e9r\u00e9es ci-dessous.<\/p>\n Attributions exc\u00e9dentaires<\/em><\/p>\n D’abord, il est tr\u00e8s important d’\u00e9viter l’attribution exc\u00e9dentaire de quotas \u00e0 la mise en oeuvre d’un programme de plafonnement et d’\u00e9change; ces attributions exc\u00e9dentaires peuvent \u00eatre mises en banque par les entreprises afin de maintenir les quotas \u00e0 bas prix pendant des ann\u00e9es \u00e0 venir. Pour \u00e9viter de telles attributions exc\u00e9dentaires, le gouvernement de l’Ontario devra disposer de bonnes donn\u00e9es sur les \u00e9missions en Ontario afin d’\u00e9tablir un plafond initial ad\u00e9quat. Au cours des derni\u00e8res ann\u00e9es, le gouvernement de l’Ontario a recueilli des donn\u00e9es sur les \u00e9missions aupr\u00e8s d’entreprises qui rejettent plus de 10\u00a0000\u00a0tonnes de GES par ann\u00e9e ou qui font partie de secteurs industriels particuliers. Ces donn\u00e9es ont incit\u00e9 le gouvernement de l’Ontario \u00e0 \u00e9tablir un plafond initial de 142\u00a0m\u00e9gatonnes de GES, ce qui \u00e9quivaudrait \u00e0 ce que le gouvernement estime \u00eatre les \u00e9missions r\u00e9elles en 2017. En d’autres mots, il ne devrait pas y avoir d\u2019attributions exc\u00e9dentaires de quotas d’\u00e9missions, selon les pr\u00e9visions du gouvernement de l\u2019Ontario. Seul le temps nous dira si ce sera le cas.<\/p>\n Mise en banque de quotas<\/em><\/p>\n Deuxi\u00e8mement, le gouvernement de l\u2019Ontario devrait voir \u00e0 ce que les entreprises puissent mettre en banque des quotas sur de multiples p\u00e9riodes au cours du programme. Bien qu\u2019un tel mod\u00e8le puisse exacerber les effets n\u00e9gatifs de l\u2019attribution exc\u00e9dentaire, il importe d\u2019\u00e9viter un effondrement externe des prix des quotas \u00e0 la fin d\u2019une p\u00e9riode donn\u00e9e. Ce mod\u00e8le est actuellement en place dans la r\u00e8glementation du programme de plafonnement et d\u2019\u00e9change du gouvernement de l\u2019Ontario, o\u00f9 l\u2019on peut utiliser les quotas d\u2019une ann\u00e9e particuli\u00e8rement active qui est une ann\u00e9e dans la p\u00e9riode de conformit\u00e9 ou une ann\u00e9e ant\u00e9rieure.<\/p>\n Restriction des quotas gratuits ou exempt\u00e9s<\/em><\/p>\n Troisi\u00e8mement, bien qu’il soit politiquement acceptable d’accorder des quotas gratuits \u00e0 certains secteurs, il s\u2019agit d\u2019un moyen risqu\u00e9 de g\u00e9rer les questions de concurrence. Lorsque les quotas ne sont pas li\u00e9s \u00e0 la production, ils ne peuvent pas avoir d’incidence sur les co\u00fbts marginaux, ce qui d\u00e9courage la pratique visant \u00e0 r\u00e9duire ou \u00e0 r\u00e9affecter les \u00e9missions pour des secteurs complets. Il serait pr\u00e9f\u00e9rable pour le gouvernement d’inclure ces secteurs dans le programme de plafonnement et d’\u00e9change d’une mani\u00e8re qui permet de maintenir les mesures d’incitation s’appliquant \u00e0 d’autres entreprises, bien que de fa\u00e7on plus graduelle. Toutefois, nous croyons qu\u2019un bon nombre d\u2019entreprises se verront attribuer des quotas gratuits au tout d\u00e9but du programme de plafonnement et d’\u00e9change afin de faciliter la transition vers une \u00e9conomie \u00e0 faibles \u00e9missions de carbone. Ces quotas gratuits auront un effet dissuasif sur la n\u00e9cessit\u00e9 de contrer les changements climatiques \u00e0 court terme.<\/p>\n R\u00e8gles robustes concernant la compensation <\/em><\/p>\n Quatri\u00e8mement, les politiques de compensation doivent \u00eatre surveill\u00e9es et maintenues de fa\u00e7on ad\u00e9quate. La popularit\u00e9 croissante du M\u00e9canisme pour un d\u00e9veloppement propre r\u00e9side dans le fait qu’il permet aux entreprises de demander des compensations lorsqu’elles r\u00e9duisent les \u00e9missions dans des territoires \u00e9trangers. Ces territoires, qui sont souvent des pays du tiers monde, ne disposent pas de structures de r\u00e8glementation et de reddition de comptes pour confirmer ad\u00e9quatement ces r\u00e9ductions d’\u00e9missions. Il n’est pas surprenant que le M\u00e9canisme pour un d\u00e9veloppement propre ait \u00e9t\u00e9 \u00e9branl\u00e9 par des all\u00e9gations de fraude par les entreprises participantes. Le gouvernement de l\u2019Ontario devrait voir \u00e0 ce que son programme de compensation soit strictement surveill\u00e9 et contr\u00f4l\u00e9, surtout lorsque la r\u00e9duction de compensation applicable a lieu dans un territoire \u00e9tranger. Le gouvernement de l’Ontario n’a pas encore fait conna\u00eetre le r\u00e9gime de compensation pour son programme de plafonnement et d’\u00e9change. Toutefois, il suivra probablement l’exemple du Qu\u00e9bec et de la Californie. Ces programmes disposent tous deux d’exigences robustes en mati\u00e8re de surveillance afin de veiller \u00e0 ce que les r\u00e9ductions r\u00e9elles de compensation aient lieu. Le gouvernement de l’Ontario adoptera probablement des exigences similaires.<\/p>\n Coordination des politiques compl\u00e9mentaires<\/em><\/p>\n Pour terminer, certains auteurs ont laiss\u00e9 entendre que les probl\u00e8mes du SEQE-UE soient caus\u00e9s par les politiques environnementales compl\u00e9mentaires de l’UE relativement au programme de plafonnement et d’\u00e9change. Ces politiques, selon leurs critiques, permettent le transfert d\u2019\u00e9missions, accroissent les co\u00fbts de r\u00e9duction des \u00e9missions et, en l’absence d’un prix-plancher, abaissent les prix des quotas. Il s’agit d’une question complexe qui n\u00e9cessiterait une analyse plus approfondie. Cela dit, le gouvernement de l’Ontario peut emprunter diff\u00e9rentes approches pour s’attaquer \u00e0 ce probl\u00e8me \u00e9ventuel. Premi\u00e8rement, il a \u00e9tabli un prix-plancher pour les ench\u00e8res de quotas, ce qui devrait \u00e9viter la r\u00e9duction \u00e0 z\u00e9ro du prix des quotas. Deuxi\u00e8mement, il pourrait confirmer que les politiques compl\u00e9mentaires visent uniquement les \u00e9missions non comprises dans le programme de plafonnement et d’\u00e9change, de fa\u00e7on \u00e0 ce que les programmes soient strictement compl\u00e9mentaires et qu’ils ne fassent pas obstacle au programme de plafonnement et d’\u00e9change, et vice-versa.<\/p>\n <\/p>\n * Jason Kroft est un associ\u00e9 en droit des affaires qui pratique chez Stikeman Elliott (Toronto). Sa pratique couvre un large \u00e9ventail de conseils et de transactions en mati\u00e8re de droit corporatif-commercial. M. Kroft est aussi un professeur adjoint \u00e0 l’Osgoode Hall Law School dans les domaines de la n\u00e9gociation et d\u2019entreprise commerciale. Sam Dukesz est un stagiaire en droit.<\/p>\n