{"id":1137,"date":"2015-09-06T00:00:24","date_gmt":"2015-09-06T00:00:24","guid":{"rendered":"http:\/\/www.energyregulationquarterly.ca\/?p=1137"},"modified":"2015-09-07T15:45:28","modified_gmt":"2015-09-07T15:45:28","slug":"cape-breton-explorations-ltd-v-nova-scotia-attorney-general","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/energyregulationquarterly.ca\/fr\/case-comments\/cape-breton-explorations-ltd-v-nova-scotia-attorney-general","title":{"rendered":"Cape Breton Explorations Ltd c Nouvelle-\u00c9cosse (Procureur g\u00e9n\u00e9ral)"},"content":{"rendered":"

Le Nova Scotia Utility and Review Board (UARB) a statu\u00e9 que l\u2019investissement de 93\u00a0millions de dollars de la Nova Scotia Power Incorporated (NSPI) dans le projet South Canoe, un projet d\u2019\u00e9nergie \u00e9olienne, \u00e9tait une d\u00e9pense en immobilisations qui devrait \u00eatre prise en compte dans la base tarifaire de la NSPI2<\/sup> South Canoe figurait parmi trois projets de producteurs d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 ind\u00e9pendants (PEI) approuv\u00e9s par l\u2019Administrateur de l\u2019\u00e9nergie renouvelable (AER) de la Nouvelle-\u00c9cosse. Cape Breton Explorations Ltd (CBE), une entreprise dont le projet de PEI avait \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9, a port\u00e9 en appel la d\u00e9cision de l\u2019UARB aupr\u00e8s de la Cour d\u2019appel de la Nouvelle-\u00c9cosse. Elle a \u00e9galement port\u00e9 en appel la d\u00e9cision d\u2019approuver la demande de confidentialit\u00e9 de la NSPI \u00e0 l\u2019\u00e9gard de certains documents. La Cour d\u2019appel a statu\u00e9 que la d\u00e9cision de l\u2019UARB selon laquelle cet investissement devrait \u00eatre pris en compte dans la base tarifaire de la NSPI \u00e9tait d\u00e9raisonnable et a annul\u00e9 la d\u00e9cision de l\u2019UARB3<\/sup>.<\/p>\n

Cadre l\u00e9gislatif<\/h2>\n

En vertu de la Nova Scotia Electricity Act<\/em>4<\/sup> et des Renewable Electricity Regulations5<\/sup><\/em>, au moins vingt-cinq pour cent de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 distribu\u00e9e par NSPI en 2015 devait \u00eatre produite \u00e0 partir de sources renouvelables6<\/sup>. Environ la moiti\u00e9 (300\u00a0GWh) devait \u00eatre le fait de PEI. Par d\u00e9finition, les PEI sont des producteurs d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u00e0 m\u00eame des \u00e9nergies renouvelables \u00e0 faible impact dont un maximum de 49\u00a0% des titres avec droit de vote sont d\u00e9tenus par un service public7<\/sup>. Au moyen d\u2019un processus concurrentiel, l\u2019AER d\u00e9termine de quels PEI la NSPI sera tenue, en vertu de l\u2019article 14B(12) du Electricity Act<\/em>, d\u2019acheter de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 produite \u00e0 partir de sources renouvelables aux termes d\u2019un accord d\u2019achat d\u2019\u00e9nergie (AAE) standard approuv\u00e9 par l\u2019UARB. En vertu de l\u2019article 4B(13) du Electricity Act<\/em>, l\u2019UARB doit permettre aux services publics [traduction] \u00ab\u00a0de r\u00e9cup\u00e9rer \u00e0 m\u00eame sa base tarifaire les co\u00fbts li\u00e9s aux contrats de services publics mentionn\u00e9s \u00e0 l\u2019article 12 \u00e0 la lumi\u00e8re des crit\u00e8res approuv\u00e9s par l\u2019UARB en vertu de la Public Utilities Act <\/em>(loi sur les entreprises de service public)\u00a0\u00bb.<\/p>\n

Le libell\u00e9 de l\u2019article 35 de la Public Utilities Act<\/em>\u00a0:<\/p>\n

[Traduction]<\/p>\n

Aucune entreprise de service public ne peut entreprendre de travaux de construction, d\u2019am\u00e9lioration ou d\u2019agrandissement li\u00e9s \u00e0 des actifs qui servent ou qui pourraient servir \u00e0 la fourniture ou la prestation de services, lorsque ces travaux exigent des d\u00e9penses de plus de deux cent cinquante mille dollars, sans obtenir au pr\u00e9alable l\u2019autorisation de l\u2019UARB8<\/sup>.<\/p>\n

D\u00e9cision de l\u2019UARB<\/h2>\n

L\u2019AER a approuv\u00e9 les soumissions de parc \u00e9olien de 78\u00a0MW d\u2019Oxford et de 24\u00a0MG de Minas Basin qui, ensemble, constituent le Projet d\u2019\u00e9nergie \u00e9olienne South Canoe. En vertu de son investissement de 93\u00a0millions de dollars, la NSPI d\u00e9tenait la moiti\u00e9 des 34\u00a0turbines du projet, \u00e0 savoir une part de 49\u00a0% des actifs associ\u00e9s au projet. Elle a pr\u00e9sent\u00e9 une demande \u00e0 l\u2019UARB pour faire reconna\u00eetre cet investissement en tant que d\u00e9pense en immobilisations recouvrable aupr\u00e8s des contribuables en vertu de l\u2019article\u00a035 de la Public Utilities Act<\/em>.<\/p>\n

CBE a contest\u00e9 la comp\u00e9tence de l\u2019UARB d\u2019examiner la demande de la NSPI. Elle a fait valoir qu\u2019en vertu de l\u2019article\u00a04B(13) du Electricity Act, <\/em>elle ne pouvait \u00eatre factur\u00e9e aux contribuables que l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 fournie par un PEI, et non les co\u00fbts des actifs utilis\u00e9s pour produire cette \u00e9lectricit\u00e99<\/sup>. Elle a soutenu que l\u2019article\u00a035 du Public Utilities Act<\/em> ne s\u2019appliquait qu\u2019\u00e0 l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 produite par la NSPI et non \u00e0 l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 obtenue d\u2019un PEI par la NSPI.<\/p>\n

L\u2019UARB a accueilli la demande de la NSPI. \u00c0 son avis, l\u2019article\u00a04B(13) de la Electricity Act<\/em> autorise la NSPI \u00e0 recouvrer ses co\u00fbts associ\u00e9s au PEI et non seulement le co\u00fbt d\u2019achat d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 aupr\u00e8s d\u2019un PEI10<\/sup>. Elle a fait valoir que, sinon, l\u2019investissement de la NSPI dans des PEI, en contravention du [traduction] \u00ab\u00a0principe fondamental de la r\u00e9glementation des services publics\u00a0\u00bb, ne serait pas r\u00e9glement\u00e9, ce qui l\u2019autoriserait \u00e0 r\u00e9aliser des profits sur ses ventes aux contribuables et pourrait, ultimement, se traduire par des profits en exc\u00e9dent du taux de rendement autoris\u00e9 de la NSPI.<\/p>\n

L\u2019UARB a ensuite statu\u00e9 que l\u2019article\u00a035 de la Public Utilities Act<\/em> devait s\u2019appliquer11<\/sup>. \u00c0 cette fin, l\u2019organisme s\u2019est report\u00e9 \u00e0 la d\u00e9finition statutaire de \u00ab\u00a0service\u00a0\u00bb qui englobe [traduction] \u00ab\u00a0la production, le transport ou la fourniture d\u2019\u00e9nergie \u00e9lectrique destin\u00e9e directement ou indirectement au public par un service public\u00a0\u00bb. Elle s\u2019est aussi fi\u00e9e \u00e0 la d\u00e9finition statutaire de \u00ab\u00a0service public\u00a0\u00bb qui englobe toute personne qui est propri\u00e9taire ou qui exploite, g\u00e8re ou contr\u00f4le [traduction] \u00ab\u00a0une centrale ou du mat\u00e9riel de production, de transport, de livraison ou de fourniture d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 ou d\u2019\u00e9nergie destin\u00e9e […] soit directement, soit indirectement, au public\u00a0\u00bb. De l\u2019avis de l\u2019UARB, les actifs dont la NSPI \u00e9tait propri\u00e9taire \u00e9taient utilis\u00e9s soit directement, soit indirectement par la NSPI pour fournir un service au public. Que l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 en question doive \u00eatre produite par un PEI n\u2019\u00e9tait \u00ab\u00a0pas pertinent\u00a0\u00bb.<\/p>\n

D\u00e9cision de la Cour d\u2019appel<\/h2>\n

Lors de l\u2019appel interjet\u00e9 par CBE, la CBE, le NSPI ainsi que le juge Farrar, \u00e9crivant au nom de la Cour, ont tous convenu que la norme de contr\u00f4le de la d\u00e9cision serait celle du caract\u00e8re raisonnable.12<\/sup>. Malgr\u00e9 tout, la d\u00e9cision de l\u2019UARB a \u00e9t\u00e9 soumise \u00e0 un examen aussi pr\u00e9cis et d\u00e9taill\u00e9 que l\u2019aurait \u00e9t\u00e9 si la norme de r\u00e9vision judiciaire \u00e9t\u00e9 celle de la d\u00e9cision correcte.\u00a0Le juge Farrar a conclu que la d\u00e9cision en faveur de la NSPI ne faisait pas parti de la gamme des d\u00e9cisions possibles- i.e. dans la gamme de d\u00e9cision raisonnable que l\u2019UARB aurait pu rendre parce qu\u2019elle avait fa\u00e7ons mal interpr\u00e9t\u00e9 tant l\u2019article 4B(13) du Electricity Act<\/em> que l\u2019article\u00a035 du Public Utilities Act<\/em>.<\/p>\n

Eu \u00e9gard \u00e0 l\u2019article 4B(13), l\u2019erreur commise par l\u2019UARB concernait son interpr\u00e9tation, \u00e0 savoir que la NSPI allait recouvrir le co\u00fbt de son investissement dans le projet South Canoe m\u00eame si la disposition ne fait que r\u00e9f\u00e9rence aux co\u00fbts engag\u00e9s par la NSPI pour l\u2019achat d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 aupr\u00e8s d\u2019un PEI aux termes d\u2019un AAE, une interpr\u00e9tation qui [traduction] \u00ab\u00a0alt\u00e8re profond\u00e9ment le sens de l\u2019article \u00a0\u00bb13<\/sup>. Quant \u00e0 l\u2019article 35 du Public Utilities Act<\/em>, la Cour a fait valoir qu\u2019une [traduction] \u00ab\u00a0simple lecture\u00a0\u00bb de l\u2019article14<\/sup> r\u00e9v\u00e8le manifestement qu\u2019il ne s\u2019applique qu\u2019aux d\u00e9penses li\u00e9es \u00e0 [traduction] \u00ab\u00a0des actifs servant ou pouvant servir \u00e0 la prestation ou la fourniture d\u2019un service quelconque\u00a0\u00bb, et que l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 produite par un PEI \u00e9tait un service fourni par un PEI et non par la NSPI. L\u2019erreur commise par l\u2019UARB pour en arriver \u00e0 la conclusion contraire comptait plusieurs volets.<\/p>\n

Dans un premier temps, la NSPI obtenait le beurre et l\u2019argent du beurre\u00a0: elle pouvait tenir compte de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de South Canoe par son obligation d\u2019acheter 300\u00a0GWh d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de sources renouvelables aupr\u00e8s de PEI et il s\u2019agissait d\u2019un service fourni au public aux fins du recouvrement du co\u00fbt de son investissement aupr\u00e8s des contribuables15<\/sup>.<\/p>\n

Dans un deuxi\u00e8me temps, parce qu\u2019il \u00e9tait clair que l\u2019article\u00a035 ne s\u2019appliquerait pas si la NSPI d\u00e9tenait des actions d\u2019un PEI, il n\u2019y aurait plus \u00ab\u00a0de justification au titre des politiques publiques\u00a0\u00bb de l\u2019interpr\u00e9ter de fa\u00e7on \u00e0 ce qu\u2019il s\u2019applique advenant que la NSPI d\u00e9tienne des actifs plut\u00f4t que des actions16<\/sup>. \u00c0 cet \u00e9gard, la Cour s\u2019est demand\u00e9 si le projet South Canoe, \u00e9tant donn\u00e9 que ses actifs appartenaient \u00e0 49\u00a0% \u00e0 la NSPI, aurait d\u00fb \u00eatre trait\u00e9, en fait, comme un PEI par l\u2019AER. Cette interpr\u00e9tation a \u00e9t\u00e9 remise en cause m\u00eame si dans la d\u00e9finition de PEI figurant dans le Renewable Electricity Regulations<\/em> ne limitait que l\u2019actionnariat des services publics dans les PEI, et ce, seulement au-dessus du seuil de 49\u00a0%, le niveau de propri\u00e9t\u00e9 des actifs d\u00e9tenus par la NSPI.<\/p>\n

Dans un troisi\u00e8me temps, la Cour a conclu qu\u2019une \u00ab\u00a0lecture simple\u00a0\u00bb selon laquelle l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 produite par un PEI \u00e9tait un service fourni par le PEI et non par la NSPI \u00e9tait fond\u00e9e sur un examen plus approfondi et contextuel du contexte l\u00e9gislatif plus large17<\/sup>. Elle reposait sur la d\u00e9finition d\u2019un PEI, d\u00e9finition qui stipulait qu\u2019un PEI devait \u00eatre \u00ab\u00a0un producteur d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u00e0 m\u00eame des \u00e9nergies renouvelables \u00e0 faible impact \u2026 qui vend de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 \u2026 \u00e0 des services publics aux fins de sa vente au d\u00e9tail aux clients des services publics\u00a0\u00bb, \u00e9tablissant ainsi que la NSPI \u00e9tait un interm\u00e9diaire entre les PEI et leurs clients. L\u2019interpr\u00e9tation simple reposait aussi sur le fait que la Public Utilities Act<\/em> \u00e9tait fond\u00e9e sur le mod\u00e8le de r\u00e9glementation en vertu duquel les services publics soient indemnis\u00e9s pour le co\u00fbt de production de l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 qu\u2019ils vendent. Selon la Cour, cela renforce la conclusion que la compensation par rapport \u00e0 l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 achet\u00e9e aupr\u00e8s d\u2019un IPP \u00e9tait une question exhaustivement r\u00e9gie par le Electricity Act <\/em>et Electricity Regulation. <\/em>Par ailleurs, le fait que la NSPI \u00e9tait propri\u00e9taire des turbines de South Canoe n\u2019importait pas pour la question d\u2019applicabilit\u00e9 du Public Utilities Act<\/em>, et ce, pour trois raisons18<\/sup>\u00a0: en premier lieu, parce qu\u2019en vertu d\u2019un AAE, l\u2019\u00e9lectricit\u00e9 livr\u00e9e \u00e0 la NSPI provient de turbines dont la NSPI serait \u2013 parfois oui, parfois non \u2013 la propri\u00e9taire, sans diff\u00e9renciation; en deuxi\u00e8me lieu, parce que dans la d\u00e9finition de service public, il est question d\u2019une personne d\u00e9tenant des actifs et non d\u2019une personne d\u00e9tenant des actifs de concert avec une autre; et, en troisi\u00e8me lieu, parce qu\u2019appliquer la Public Utilities Act<\/em> en fonction de la propri\u00e9t\u00e9 des actifs d\u00e9tenus par la NSPI serait l\u2019\u00e9quivalent de r\u00e9glementer un PEI comme s\u2019il s\u2019agissait d\u2019un service public, alors que les PEI, en tant que fournisseurs au d\u00e9tail, sont express\u00e9ment exclus de la d\u00e9finition de service public figurant dans la Electricity Act<\/em>.<\/p>\n

La Cour \u00e9tait aussi d\u2019avis que l\u2019interpr\u00e9tation de l\u2019UARB de l\u2019article\u00a035 \u00e9tait contraire \u00e0 l\u2019intention du l\u00e9gislateur lorsqu\u2019a \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9e la Electricity Act<\/em> en vue de confier \u00e0 l\u2019AER la responsabilit\u00e9 de l\u2019achat d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 aupr\u00e8s des PEI19<\/sup>. L\u2019intention \u00e9tait d\u2019adopter un code exhaustif pour l\u2019achat d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 produite par des PEI, code qui serait \u00e0 la fois distinct de la r\u00e9glementation et parall\u00e8le \u00e0 celle-ci, applicable \u00e0 la NSPI en vertu de la Public Utilities Act<\/em>. Dans ce contexte, l\u2019article\u00a04B(13) de la Electricity Act<\/em> visant le recouvrement par la NSPI de ses co\u00fbts li\u00e9s \u00e0 l\u2019achat d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 produite par un PEI devaient \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9es comme \u00e9tant exhaustives au titre des droits de la NSPI de recouvrer les co\u00fbts associ\u00e9s aux PEI. Trois autres \u00e9l\u00e9ments viennent renforcer cette conclusion\u00a0:<\/p>\n