Renforcer la confiance du public envers les pouvoirs publics du Canada n’est pas une mince tâche, mais ce besoin n’a jamais été aussi manifeste. La rapidité des changements sociaux et politiques l’exige. L’articulation claire des rôles et des responsabilités entre et parmi les acteurs de la réglementation est l’un des déterminants les plus cruciaux, mais les moins étudiés, de la capacité du Canada à bien façonner son avenir en matière d’énergie et d’émissions de gaz à effet de serre. Les organismes de réglementation doivent moderniser et réinventer la façon dont ils travaillent avec les intervenants et les décideurs politiques. C’est plus facile à dire qu’à faire, mais il existe un nombre croissant d’exemples dans le contexte canadien dont les organismes de réglementation peuvent s’inspirer et tirer des enseignements.

Projet de recherche collaboratif entre Énergie Positive et CAMPUT

Les résultats d’un projet de recherche collaboratif entre le programme Énergie positive de l’Université d’Ottawa et l’Association canadienne des membres des tribunaux d’utilité publique (CAMPUT) ont permis de recenser plusieurs possibilités et nouvelles approches fructueuses pour favoriser davantage l’innovation dans la prise de décisions réglementaires visant le secteur de l’énergie. Ce projet de recherche aide les organismes de réglementation de l’énergie du Canada, car il accroît leur compréhension des opportunités et des défis communs, tout en leur proposant des mesures pour améliorer les relations entre les décideurs politiques et les responsables de la réglementation, de même que des approches de participation publique.

Dans un article publié en décembre dans la Publication trimestrielle sur la réglementation de l’énergie, nous avons présenté la première phase de ce projet de recherche, soit les résultats d’une enquête en ligne ciblant les personnes qui travaillent pour ou avec les organismes de réglementation et portant sur les moteurs de l’innovation dans le domaine de réglementation^[1]. Parmi les personnes interrogées sur les raisons pour lesquelles il est nécessaire d’innover dans le milieu réglementaire, 50 % ont soulevé l’évolution des objectifs ou des valeurs sociales et environnementales; 42 % ont mentionné le besoin d’assurer l’efficacité opérationnelle des décisions; 42 % ont parlé d’intérêts économiques, 34 % de l’évolution rapide de la technologie; 34 % des demandes d’amélioration des communications avec les intervenants et de participation accrue de ceux-ci; et 22 % du souci de maintenir des relations démocratiques.

Dans le présent article, nous nous pencherons sur la deuxième phase du projet, qui consistait en des études de cas détaillées portant sur des innovations précises dans le milieu de la réglementation. Ces études de cas qualitatives et approfondies comprenaient une analyse des documents de base et des entretiens téléphoniques semi-structurés tenus à la fin de 2020. Les personnes interrogées représentaient des organismes qui ont créé, mis en œuvre ou qui utilisent diverses innovations réglementaires, ou bien qui sont touchés par celles-ci. Les questions portaient sur les avantages de l’innovation et les obstacles à celle-ci, les répercussions voulues et non voulues, ainsi que les facteurs clés de réussite des processus et des résultats.

Étude de cas n° 1 : Utilisation d’accords formels par les organismes de réglementation quasi-judiciaires

La première étude de cas portait sur les interactions bidirectionnelles et était fondée sur cinq accords formels mis en œuvre dans des juridictions provinciales et fédérales. Une bonne relation préexistait avant chaque accord formel, les parties connaissant bien les règles de participation et la façon de travailler ensemble. Les accords examinés étaient les suivants :

• Le protocole d’entente entre le ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières de la Colombie-Britannique (MEMPR) et la British Columbia Oil and Gas Commission (BCOGC)
• Les rôles et responsabilités de l’Alberta Environment and Parks (AEP) et de l’Alberta Utilities Commission (AUC) concernant les demandes de construction et d’exploitation de centrales éoliennes et solaires
• Les accords fédéraux de gestion de grands projets, en se basant sur le cas de l’Office national de l’énergie (ONE) et du Bureau de gestion des grands projets (BGGP)
• Le Protocole d’entente concernant les évaluations d’impacts intégrées en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact entre l’Agence canadienne d’évaluation d’impact du Canada (AEIC) et la Régie canadien de l’énergie (RCE)
• Le cadre de référence des relations continues entre un gouvernement autochtone et la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN)^[2]

Par définition, lorsque les parties négocient un accord, cela donne l’occasion de discuter et de confirmer les rôles et responsabilités dans l’intérêt mutuel de toutes les parties concernées. L’accord lui-même offre l’avantage supplémentaire d’offrir aux deux groupes des occasions régulières de discuter d’une série de questions, allant des protocoles de communication jusqu’aux initiatives de politique publique. Le fait de travailler sur les nuances des interactions de manière proactive, plutôt que d’attendre que des tensions surgissent en raison des contraintes de temps liées à la prise de décision, est également bénéfique pour les promoteurs et les autres intervenants, en particulier dans le contexte d’un projet, car les règles, les limites et les interactions sont connues avant le début du processus de demande et d’examen.

Nous avons déterminé quatre avantages clairs de la négociation et de l’utilisation d’accords : l’engagement et la compréhension démontrés par les parties; le développement de mécanismes d’assistance et de soutien mutuels; l’amélioration de la communication; et une plus grande attention aux intérêts des intervenants.

Avantages des accords formels

L’élaboration et la mise en œuvre d’un accord formel entre un organisme de réglementation quasi-judiciaire et un décideur politique offrent aux deux organismes la possibilité de démontrer un engagement continu envers la mobilisation, l’établissement de relations et la collaboration, comparativement aux approches ponctuelles. Comme l’a dit l’une des personnes interrogées, « la rigueur d’un accord permet d’accorder de l’attention et de la valeur à l’établissement de relations » [traduction]. Nos résultats laissent entendre que l’avantage du processus d’élaboration de l’accord est sans doute aussi important que son résultat. Un accord formel apporte de la clarté et de la certitude dans les rôles et responsabilités respectifs, tandis que les processus de consultation interne permettent de souligner auprès du personnel les structures et responsabilités de la relation de travail. Les négociations bilatérales formelles sensibilisent les parties et leur font comprendre comment les deux organismes, malgré leurs deux cultures, travailleront ensemble.

Un accord permet aussi de s’aider mutuellement. L’établissement d’un accord permet aux deux parties de mettre en évidence leurs besoins et attentes respectifs, ce qui fait en sorte qu’elles sont sur la même longueur d’onde en ce qui concerne les principes et les objectifs. Pour les accords portant sur des projets, les parties peuvent régler les détails des exigences réglementaires en vertu de différents textes de loi, y compris l’intégration du cycle de vie complet, allant de la pré-demande jusqu’à la construction et au suivi. Cela facilitera probablement l’application de l’accord et pourrait réduire les chevauchements, en particulier lorsqu’un accord global est en place au lieu d’arrangements ponctuels.

Un aspect essentiel des accords formels est la cristallisation des attentes en matière de communication, ce qui favorise une approche « sans surprise » pour les activités internes quotidiennes. À court et à long terme, une communication régulière à tous les niveaux permet de discuter et de résoudre les problèmes de façon précoce. Les personnes interrogées ont également souligné qu’un accord peut aider à éviter les difficultés et les pièges lors de la nomination de nouveaux employés, car les délais et les attentes sont clairs. L’accord peut également permettre au décideur politique et à l’organisme de réglementation de progresser plus rapidement dans le continuum de « l’interaction », allant du partage d’information et de la coordination de base jusqu’aux discussions sur des questions politiques plus substantielles.

Enfin, les accords peuvent clarifier les intérêts des intervenants, ce qui est toujours une source de préoccupation pour les promoteurs et les intervenants. Un accord formel peut définir les critères, les produits livrables connexes et les délais que les responsables doivent respecter lors de l’examen d’un projet. Lorsque les rôles et responsabilités des pouvoirs publics sont connus de manière ouverte et transparente, l’évolution de ces questions peut être suivie, approuvée ou débattue par les groupes d’intervenants. Un avantage connexe concerne les interactions multi-organismes avec les mêmes groupes d’intervenants. Au fur et à mesure de la participation au projet, les parties peuvent s’informer mutuellement, ce qui peut être positif pour les relations entre les intervenants si les deux organismes font preuve d’un engagement égal envers la transparence et l’instauration de la confiance au moyen des processus de participation.

Obstacles à l’efficacité des accords entre les décideurs politiques et les organismes de réglementation

Nos résultats révèlent que les obstacles à l’élaboration et à la mise en œuvre efficaces des accords proviennent de deux sources. La première est le leadership organisationnel. La seconde se situe dans les divergences de priorités, de capacités et de ressources entre les deux organismes.

Il est important que les cadres supérieurs qui concluent un accord formel démontrent leur intérêt pour son élaboration ou son renouvellement, puis qu’ils le respectent. Si les négociations commencent au niveau opérationnel, les cadres supérieurs peuvent être moins sollicités au cours des premières phases. Dans ces cas, des questions peuvent se poser concernant l’engagement envers la collaboration. Une deuxième préoccupation concerne les relations à tous les niveaux organisationnels. Les gens établissent des relations dans le cadre d’un accord. Alors, lorsque le personnel change à quelque niveau que ce soit, la mise en œuvre de l’accord peut en être affectée négativement, car les relations doivent être établies de nouveau. La haute direction des deux parties peut contribuer à répondre à cette préoccupation en examinant et en évaluant régulièrement les accords, en intégrant les apports de tous les services.

Les facteurs clés de succès qui permettent de profiter des avantages d’un accord et d’en éliminer les obstacles sont sous le contrôle de chaque partie à une négociation. Le premier est le rôle de la haute direction dans le signalement de l’engagement envers l’accord. L’expérience préalable et l’ancienneté du personnel clé et, par conséquent, la participation et l’adhésion de tous les services sont cruciales. Il en va de même pour les efforts visant à respecter les calendriers et les engagements, ainsi que pour les ressources et le financement adéquats en vue de soutenir la mise en œuvre de l’accord.

Parmi les autres facteurs de réussite, citons le fait de signaler mutuellement l’importance de l’accord et l’engagement des parties à l’égard de celui-ci, tant l’une envers l’autre qu’au sein de leur propre organisme; l’établissement de désirs et d’objectifs communs; la clarté et la compréhension de ce qui est important pour chaque partie; la souplesse et le respect dont on fait preuve; et la clarté des rôles et des responsabilités.

Étude de cas n° 2 : La participation publique prévue par les organismes de réglementation concernant les ressources énergétiques distribuées

La deuxième étude de cas portait sur les processus de participation publique liés aux ressources énergétiques distribuées (Distribution System Inquiry) de deux administrations publiques, soit dans le cadre de l’enquête récemment terminée sur le réseau de distribution lors des audiences de l’AUC, ainsi que dans le cadre du processus de consultation en cours de la CEO (Responding to Distributed Energy Resources).

Les résultats de cette analyse illustrent les compromis à faire en matière de participation :

• L’avantage des processus ouverts malgré une plus grande incertitude et des délais plus longs;
• L’avantage d’adopter une perspective systémique malgré une clarté réduite quant à l’objectif du processus;
• L’avantage d’avoir des participants diversifiés malgré leurs capacités et leurs ressources différentes.

Les résultats des entretiens révèlent des facteurs clés de succès qui pourraient atténuer ces compromis. Certains de ces facteurs sont mis en œuvre par l’un ou les deux organismes de réglementation, et tous pourraient être pris en compte par le milieu réglementaire.

Nous avons déterminé les possibilités suivantes pour renforcer les processus de participation : fournir une vision et un objectif au sujet de l’engagement; fournir une « feuille de route du processus », un calendrier et des échéances à l’avance, tout en gardant une certaine marge de manœuvre; assurer une coordination avec d’autres pouvoirs publics qui se penchent sur la même question; recourir à un facilitateur tiers ayant une expertise du processus (plus que du contenu); laisser les intervenants s’exprimer et s’entendre directement; et tirer parti de l’expertise et des relations des intervenants pour élargir le rayonnement du processus de participation.

Nous avons également déterminé des mesures clés pour renforcer le contenu de la participation : commencer par le point de vue du client/consommateur; fournir des occasions explicites de parler des avantages, et pas seulement des risques et des coûts; encourager l’ouverture et la transparence; et lier la participation à ce qui évolue dans d’autres processus politiques ou réglementaires. Cette dernière question concerne le défi des processus de participation simultanés liés à la même question, dont certains étaient menés à bien par plus d’un organisme de réglementation provincial. Les participants ont suggéré qu’une meilleure interaction favoriserait l’obtention de résultats cohérents.

En ce qui concerne la représentation des participants, l’étude a fait ressortir l’importance d’assurer l’inclusivité et la diversité des intervenants en englobant notamment les services publics, les clients, les organismes non gouvernementaux et, surtout, le décideur politique visé par le processus. Après tout, certaines innovations doivent être intégrées au cadre réglementaire élaboré par les décideurs politiques. Pour cette raison, il peut être bénéfique d’inviter les décideurs politiques à une consultation afin d’établir une compréhension mutuelle du déroulement des discussions entre les intervenants. Bien sûr, cela doit être fait d’une manière qui respecte l’indépendance et l’autonomie de l’organisme de réglementation. Il est également important de donner l’occasion aux participants de parvenir à un consensus pour que les intervenants puissent commencer à jeter des ponts entre leurs différences historiques. Un financement adéquat, y compris l’aide au soutien de la capacité organisationnelle, est également essentiel.

Enfin, en ce qui concerne la reddition de comptes, la réussite repose sur la détermination des domaines sur lesquels les participants sont plus ou moins d’accord; sur la démonstration de la manière dont les informations recueillies au cours de la participation ont été utilisées (ou non) pour parvenir à des conclusions; et sur la fourniture d’ordres du jour et de calendriers clairs pour les prochaines étapes.

Qu’est-ce qui fonctionne? Questions que les organismes de réglementation pourraient se poser

Sur la base de ces avantages, obstacles, compromis et facteurs de réussite, l’étude a permis d’établir une série de questions que les organismes de réglementation pourraient se poser lors d’un processus de planification ou d’un examen des pratiques innovantes dans les deux domaines étudiés. Présentées comme un outil, les questions peuvent être revues et améliorées pour répondre aux besoins d’un organisme de réglementation. Les questions relatives aux accords formels sont les suivantes :

• Avons-nous signalé notre engagement à travailler ensemble?
• Si oui, avons-nous établi un accord formel?
• Sinon, accordons-nous une attention suffisante à la relation?
• Si ce n’est pas le cas, dans quelle mesure un accord formel pourrait-il répondre aux défis actuels de la relation?

Et en ce qui concerne la participation publique prévue par les organismes de réglementation :

• Les processus de participation publique simultanés, y compris ceux auxquels prennent part plusieurs organismes, peuvent-ils être mieux coordonnés ou harmonisés?
• Le cadre législatif prescrit-il l’approche de participation publique que doivent prévoir les organismes de réglementation ou existe-t-il d’autres solutions à considérer?
• Utilisons-nous des ateliers pour lancer les événements? Si oui, sont-ils animés par des tiers?
• Évaluons-nous le processus de participation? D’autres le font-ils?

Les résultats de notre étude font ressortir d’autres sujets de recherche, notamment : examiner si les facteurs de réussite sont similaires dans d’autres administrations publiques ou contextes, par exemple, dans le cadre d’un accord formel ou d’un processus de participation fédéral-provincial; déterminer la fréquence et les raisons pour lesquelles certains intervenants, plus particulièrement les groupes autochtones, sont parfois absents des processus de participation publique, puis trouver des moyens de remédier à cette situation. En outre, il existe peut-être des moyens d’intégrer plus régulièrement les points de vue des participants non gouvernementaux au processus décisionnel.

Nous avons découvert d’autres domaines qui méritent d’être étudiés de façon plus approfondie. Par exemple, nos échanges avec de nombreux organismes de réglementation canadiens n’ont pas permis de recenser de nombreux cas formels d’évaluation de programmes ou de projets pour les processus de participation ou l’interaction des décideurs politiques et des organismes de réglementation. La série de questions proposée pourrait être intégrée aux évaluations nouvelles et existantes. De même, une prochaine étude pourrait permettre de déterminer les critères ou les mesures de performance pouvant servir à mesurer les progrès, y compris les impacts des résultats de la prise de décision sur l’efficacité des processus.

Un dernier mot

Au cours des cinq dernières années, Énergie positive a déterminé deux principes clés dont les organismes de réglementation devraient tenir compte lorsqu’ils innovent. Le premier est une « réforme éclairée ». La prise de décision en matière d’énergie est un système organique en constante évolution, composé de nombreux éléments fonctionnant au sein de systèmes énergétiques physiques, réglementaires et basés sur le marché. Les innovations dans la prise de décision en matière d’énergie qui ne prennent pas soigneusement en compte le court et le long terme, ou les décisions qui ne tiennent pas compte des conséquences voulues et involontaires, sont susceptibles d’échouer. Deuxièmement, les innovations doivent reposer sur un « équilibre durable » entre les impératifs économiques, environnementaux, sociaux et de sécurité qui résiste à l’épreuve du temps. Ces impératifs nécessitent souvent des compromis et l’alignement d’objectifs divers. Les innovations doivent reposer sur un équilibre durable, sinon elles risquent d’échouer.

Ces résultats de recherche peuvent aider les organismes de réglementation et les décideurs politiques à tirer parti de l’efficacité de ces concepts en accroissant leur compréhension des opportunités et des défis communs. Les progrès vers une réforme éclairée et un équilibre durable pourraient comprendre l’intégration de ces concepts dans les plans stratégiques, les cadres de résultats et les rapports annuels.

La voie à suivre pour les impératifs actuels et émergents du Canada en matière d’énergie et de climat sera pavée, en partie, par l’innovation dans les relations entre les décideurs politiques et les organismes de réglementation. Nous espérons que les décideurs politiques pourront utiliser et s’inspirer des innovations fructueuses mises en évidence dans cette étude et les transposer à l’échelle du pays. Cela aidera à renforcer la confiance du public dans le processus décisionnel concernant l’avenir énergétique du Canada.

Pour plus d’informations sur l’étude, cliquez ici.

* Patricia Larkin est associée principale de recherche du programme Énergie positive de l’Université d’Ottawa.

1. Voir Patricia Larkin & Frank Brendan. « Quels sont les moteurs de l’innovation en matière de réglementation énergétique? Une enquête en ligne d’Énergie positive et de CAMPUT » (2020) 8:4 Publication trimestrielle sur la réglementation de l’énergie 55.
2. Nous reconnaissons que le cadre de référence entre un gouvernement autochtone et la CCSN n’est pas une entente entre un décideur politique et organisme de réglementation, car les groupes autochtones ne représentent pas le pouvoir public associé à la CCSN. Toutefois, cet accord formel est un exemple d’entente à plus long terme conclue par un organisme de réglementation pour favoriser l’établissement de relations à long terme et la clarté des rôles et des responsabilités, comparativement à la mobilisation ponctuelle au cours d’une consultation ou d’une demande de projet.