Introduction : les collectivités énergétiques intelligentes et le système de réglementation

Le Canada fait face à plusieurs défis sur le plan de l’énergie et des changements climatiques, et ceux-ci semblent de plus en plus difficiles à relever. Nous approchons de la trentaine d’années qui nous séparent de l’accord initial sur la Convention-cadre sur les changements climatiques, conclue à Rio en 1992. Malheureusement, les discussions sur l’énergie et le climat au Canada ont donné lieu, au mieux, à des mesures limitées de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tout en suscitant beaucoup de rancœur et de division, auxquelles s’ajoute une confiance minée tant de la part des investisseurs que des consommateurs.

Ceux et celles qui suivent les médias traditionnels ou sociaux savent que la trajectoire de ce débat nuit au Canada à bien des égards. En marge de ce débat, il y a pourtant un concept qui semble très sous-estimé et qui pourrait changer la tournure des choses. C’est ce que nous appelons les « collectivités énergétiques intelligentes ».

Dans ce contexte, on entend par collectivité une entité géographique, administrative et politique. En termes juridiques plus formels, la collectivité peut être régie comme une municipalité ou bien relever d’une autorité autochtone. Il peut s’agir d’une entité métropolitaine, d’une collectivité éloignée ou rurale et de tout ce qui se situe entre ces deux extrêmes.

L’instauration d’une collectivité énergétique « intelligente » débute par la compréhension de tous les besoins et de toutes les sources d’énergie de la collectivité, tant externes qu’internes, puis par leur conciliation. Le tableau suivant, représentant les flux d’énergie dans la ville d’Oakville, illustre ce qui sert de point de départ à toutes les collectivités énergétiques intelligentes. Une collectivité énergétique intelligente vise à adopter une compréhension systémique de la façon dont l’énergie peut être utilisée le plus efficacement possible en misant sur les sources locales, renouvelables et traditionnelles. De plus, elle reconnait que la population cherche des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre fondées sur des principes énergétiques de base, notamment la sûreté, la fiabilité, la sécurité, la résilience et l’abordabilité¹. Bref, une collectivité énergétique intelligente comprend le défi impérieux des changements climatiques et reconnaît la réalité des besoins et des priorités énergétiques qui lui sont propres.

En orientant le débat vers le concept des collectivités énergétiques intelligentes, on commence à parler de ce qui compte pour les Canadiens et Canadiennes dans leur vie quotidienne : des systèmes énergétiques plus durables, de nouveaux débouchés économiques, un environnement local de meilleure qualité, une infrastructure plus résiliente ainsi que l’abordabilité des produits et services. On peut ainsi rendre la politique énergétique et climatique constructive et concrète, au lieu de se limiter à un débat politique parfois abstrait, qui divise presque toujours.

Le fait d’axer le débat sur le concept des collectivités énergétiques intelligentes a plusieurs répercussions pour le système de réglementation de l’énergie :

Cela soulève de nombreuses questions sur le fonctionnement du système de réglementation (principalement en aval), notamment sur la façon dont les sources d’énergie distribuées sont intégrées et apportent une valeur aux systèmes traditionnels plus importants; sur la façon dont les centres de consommation locaux peuvent servir de sources d’approvisionnement; sur la façon de gérer et de réglementer les différents complexes immobiliers intégrant les systèmes d’électricité, de gaz et de chauffage; sur la façon dont les services publics réglementés traditionnels fonctionnent avec les nouveaux types de fournisseurs de services énergétiques; et sur la façon de permettre le changement, tout en maintenant des coûts raisonnables et une certaine fiabilité pour les clients.

Une nouvelle façon d’aborder la question

Au fur et à mesure que le débat sur l’énergie et le climat se poursuit, il est courant d’entendre dire qu’il faut adopter des approches systémiques, soit des approches qui tiennent compte des interactions complexes entre les divers éléments qui répondent aux besoins des citoyens et de l’économie. Toutefois, le débat se tourne généralement ensuite vers des « secteurs » particuliers, soit habituellement ceux du pétrole et du gaz (et des oléoducs et gazoducs associés), de l’électricité issue de la production centralisée ou du transport.

Par le passé, le discours sur l’énergie au niveau local portait surtout sur l’efficacité énergétique des bâtiments, de l’équipement et des véhicules. Plus récemment, ce discours a commencé à englober l’utilisation des sources d’énergie locales et, tout dernièrement, la mesure dans laquelle une grande partie de la demande future d’énergie pourra être satisfaite uniquement au moyen de l’électricité produite par diverses sources (probablement neutres en termes de gaz à effet de serre). Les collectivités énergétiques intelligentes proposent un tout nouveau concept qui débute (comme nous l’avons mentionné ci-dessus) par la compréhension de tous les flux énergétiques locaux (de la source à l’utilisation finale); la compréhension de la façon dont la structure physique de base d’une collectivité (notamment l’utilisation du sol et les systèmes de transport) affecte la productivité énergétique globale; la détermination des possibilités d’intégrer les sources locales au système; et la compréhension que la fiabilité est fondamentale.

Il existe de nombreuses manières d’aborder d’autres facettes de l’économie de l’énergie de façon plus constructive en les considérant comme des systèmes et en établissant leurs liens avec d’autres systèmes.

Par exemple, on traite souvent les transports comme un secteur ayant ses propres enjeux. Or, le transport local a également des défis et occasions qui ne sont pas les mêmes que ceux du transport de longue distance et qui s’intègrent mieux au concept des collectivités énergétiques intelligentes. D’ailleurs, le transport et les controverses qu’il suscite sont à toutes fins utiles associés à l’extraction pétrolière et gazière. Le transport est souvent le plus grand défi inhérent des autres secteurs de l’économie fondée sur les ressources, et il dominera bientôt le débat sur la production d’énergie électrique si le Canada s’engage dans une augmentation massive de l’électrification, comme cela est envisagé dans une grande partie du débat climatique actuel.

Les synergies entre les différents systèmes (et les défis que pose la création de ces synergies) peuvent également se révéler des sujets de débats constructifs pour en arriver à des solutions concrètes. L’un des thèmes de ces débats semble évident : comment le développement accru de l’économie fondée sur les ressources pourrait-il se poursuivre, tout en mettant parallèlement en œuvre des solutions énergétiques plus efficaces et plus propres pour les collectivités rurales et éloignées?

Quoi qu’il en soit, peu importe la façon dont on aborde le problème, il est évident qu’une grande partie de l’avenir énergétique réside dans les collectivités canadiennes, qu’elles soient grandes, urbaines, moyennes, petites, rurales, éloignées, autochtones ou fondée sur les ressources. C’est dans les collectivités que le Canada consomme environ 60 % de son énergie et émet environ la moitié de ses gaz à effet de serre.

Une nouvelle façon d’envisager l’avenir

Nous pouvons articuler le problème autour de six défis clés et raisons qui font que le concept des collectivités énergétiques intelligentes offre de vraies solutions. Bien que les principes décrits ci-dessous visent à établir précisément la meilleure façon d’aborder les choses au niveau de la collectivité, ils s’appliquent également, en grande partie, au débat plus vaste sur l’énergie et le climat. Ils pourraient même aider les Canadiens et Canadiennes à trouver un terrain d’entente sur plusieurs fronts.

1. Concevoir la politique du changement climatique sur la base d’une politique énergétique saine

L’absence de résultats significatifs en matière de gestion des gaz à effet de serre au cours des quelques trente dernières années devrait nous signaler que quelque chose ne va pas. Cela s’explique en partie par le fait que nos aspirations climatiques reposent de façon précaire sur des principes fondamentaux de l’énergie qui sont souvent incomplets, inutiles et inefficaces, voire même destructeurs pour la confiance tant du public que des investisseurs. Les collectivités énergétiques intelligentes sont fondées sur le fait que les consommateurs et les citoyens accordent la priorité à des principes fondamentaux d’intégrité de leurs systèmes de distribution d’énergie : sûrs, fiables, sécuritaires, résistants et abordables. En outre, les faits révèlent que les collectivités accordent généralement plus d’importance aux questions environnementales et sociales (impacts sur l’air, l’eau, la terre et le patrimoine culturel) au niveau local qu’à la notion abstraite de climat⁴. Les Canadiens et Canadiennes cherchent à se doter de solutions aux changements climatiques, mais ils veulent que celles-ci reposent sur des bases solides, et c’est là que les collectivités énergétiques intelligentes prennent tout leur sens.

2. Susciter le changement technologique sans sélectionner les gagnants technologiques

L’objectif est d’obtenir des résultats, et non des méthodes. Nous n’avons aucun moyen de savoir exactement quelles solutions technologiques pourront permettre au Canada d’afficher de faibles taux d’émissions au milieu du siècle. Nous devons mieux comprendre les répercussions possibles des différentes solutions technologiques sur les services publics et les autres fournisseurs de services énergétiques, les consommateurs et les investisseurs, non seulement en ce qui concerne la consommation d’énergie et les émissions, mais aussi sur le plan de la résilience fondamentale des systèmes énergétiques face aux effets des changements climatiques.

Plutôt que d’insister sur les technologies les plus récentes, les politiques doivent être axées sur des signaux de prix précis et complets, établir des normes de rendement, créer des conditions propices aux investissements dans les infrastructures, puis inviter les consommateurs et les investisseurs à choisir des solutions possibles en fonction de leur situation particulière à un moment précis. Ce principe n’est nulle part plus évident qu’au niveau de la collectivité, où les conditions locales sont presque toujours uniques, que ce soit en raison des diverses solutions éconergétiques, possibilités de gestion de la chaleur perdue et occasions de tirer parti des divers débouchés locaux en matière d’énergie renouvelable, ou bien des défis particuliers liés à la résilience du réseau. Les collectivités énergétiques intelligentes le savent et choisissent ce qui fonctionne le mieux pour elles.

3. Maximiser la valeur de tous nos actifs, existants et nouveaux

L’électrification est sans doute une solution valable pour plusieurs milieux, mais ce n’est peut-être ni la meilleure ni la seule solution, surtout à moyen terme. De plus, nous sommes loin de comprendre les diverses répercussions de l’électrification d’environ 80 % de l’utilisation finale d’énergie qui dépendent maintenant d’autres sources, mais nous savons que cette démarche sera coûteuse⁵. Les réseaux d’énergie établis (électricité, gaz naturel, carburants pour la mobilité) seront des nôtres durant un avenir prévisible et offrent de nombreuses possibilités d’amélioration progressive, en particulier en s’appuyant sur le potentiel de collaboration avec divers réseaux. Quoi qu’il en soit, dans un monde où tout indique que les projets de nouvelles infrastructures seront ardus, risqués et coûteux puisqu’il faudra inévitablement consulter les citoyens pour les faire accepter (ce qui ralentira leur réalisation), nous ne pouvons nous permettre de gaspiller ce dont nous disposons actuellement. Les collectivités énergétiques intelligentes le savent et utilisent leurs actifs en conséquence.

4. Mettre l’accent sur l’innovation au niveau institutionnel

Les changements technologiques revêtent de toute évidence une immense importance, et le Canada fait sa part pour susciter de tels changements dans nos systèmes énergétiques, du haut vers le bas. Toutefois, le débat technologique fait abstraction d’une facette importante de l’innovation en ce qui a trait aux institutions qui superviseront le changement et le déploiement des nouvelles technologies. Quels rôles conviennent aux administrations locales? Comment un système de réglementation qui nous a bien servis peut-il s’améliorer encore considérablement dans la détermination de « qui » décide et « comment »? Comment ce système peut-il s’adapter aux nouveaux modèles commerciaux et réglementaires qui découlent de l’arrivée de nouvelles solutions technologiques⁶? Comment les décideurs politiques peuvent-ils trouver des réponses à ces questions, et des réponses qui reflètent le poids politique des citoyens qui les soutiennent? L’échelon local pourrait permettre de réunir toutes les parties prenantes pour en arriver à des réponses plus évidentes, qui profiteront d’un soutien plus fort et plus large.

5. Réduire l’incertitude politique par la détermination de solutions communes et un sentiment d’appartenance à la collectivité

Il n’y a pas de réponse facile à la polarisation politique apparente qui a souvent poussé le Canada à adopter des solutions trop simplifiées, mais politiquement attrayantes et, plus récemment, à faire des va-et-vient à mesure que les gouvernements changent. Tout cela a eu pour effet d’accroître le cynisme des citoyens, de miner la confiance des investisseurs et d’entraver les efforts de changement soutenu. Les débats locaux sur l’énergie qui mettent l’accent sur tous les besoins énergétiques des collectivités locales, tout en contribuant aux solutions climatiques, et qui misent sur un sens commun de la collectivité peuvent offrir de meilleures perspectives pour le dialogue civil et des conditions plus stables pour le changement. Par définition, les collectivités énergétiques intelligentes passent moins de temps à se crier dessus, et plus de temps à bâtir l’avenir.

6. Rétablir la confiance du public dans les institutions décisionnelles

Encore une fois, il s’agit d’une question très vaste, qui dépasse le débat sur l’énergie et le climat. C’est pourquoi il serait sage de faire preuve de réalisme dans nos aspirations. De nombreuses personnes et organisations sont aux prises avec ce problème, et celui-ci ne sera pas résolu rapidement ou facilement. Néanmoins, il semble plus probable que la confiance sera progressivement restaurée si les citoyens peuvent constater les progrès réalisés grâce à des processus décisionnels qui les incitent, eux et leur collectivité locale, à élaborer des solutions qui répondent à toutes leurs exigences au sujet de leurs systèmes énergétiques. Les collectivités énergétiques intelligentes sont également plus instruites en matière d’énergie et sont plus susceptibles de contribuer de façon constructive aux décisions énergétiques plus vastes qui se prennent à l’extérieur de leur secteur de responsabilité immédiat.

Conséquences pour le système de réglementation

Les collectivités offrent une solution fondamentale pour mieux gérer notre consommation d’énergie et réduire efficacement les émissions de gaz à effet de serre. Au fil des ans, cette idée a pris de l’ampleur.

Il y a de multiples façons d’être « intelligent ». Il faut commencer par améliorer l’efficacité individuelle des bâtiments et de l’équipement, puis reproduire cette démarche avec des sous-systèmes entiers (quartiers, complexes immobiliers, réseaux de transport). En étant intelligent, on s’assure d’utiliser la bonne énergie au bon endroit. Par exemple, on peut éviter le gaspillage d’énergie de haute qualité (électricité) dans des applications de moindre qualité (comme le chauffage des locaux), sauf lorsqu’on utilise des sources renouvelables locales. On peut également gérer la chaleur perdue et transformer en sources d’énergie d’autres déchets, comme ceux des sites d’enfouissement municipaux ou des exploitations industrielles et agricoles. De plus, on peut miser sur l’ensemble des sources d’énergie renouvelables locales, qu’il s’agisse de l’énergie solaire sur les toits ou de l’exploitation des sources locales d’énergie thermique. Cette intelligence énergétique nous amène à relier le tout à des réseaux intégrés d’électricité, de gaz et de chauffage.

La planification énergétique au niveau de la collectivité est en train de devenir une pratique courante, habituellement fondée sur des principes de base en matière d’énergie et de politiques.⁷ Grâce à des efforts soutenus, une collectivité de pratique nationale axée sur la planification énergétique locale a vu le jour, et selon les chiffres de 2017, le nombre de plans énergétiques de collectivité avait augmenté de 85 % depuis 2014 pour atteindre plus de 500 plans en place aujourd’hui.⁸

Ces efforts se sont accompagnés de la formation d’un réseau diversifié de plus de 5 000 dirigeants communautaires faisant abstraction des frontières sectorielles, provinciales et territoriales.⁹ Le processus a permis de mobiliser les gouvernements, les organismes de réglementation, les services publics, les promoteurs de terrains et de bâtiments et divers autres dirigeants communautaires. Tout cela fournit une toile de fond dans laquelle l’innovation réglementaire peut s’inscrire.

Une initiative récemment financée (qui sera annoncée officiellement en janvier 2020¹⁰) a pour but de soutenir la création de ce que nous appelons des « bacs à sable de l’innovation réglementaire ». Cette initiative vise à mettre en place un mécanisme de mise à l’essai de nouveaux modèles d’affaires, de nouveaux programmes et de nouvelles technologies qui ne correspondent pas aux cadres réglementaires actuels.

Les bacs à sable permettent de tester de nouvelles politiques, de nouveaux programmes et de nouvelles technologies adaptés à chaque province, territoire ou collectivité locale d’une manière contrôlée, où les risques pour les consommateurs sont minimisés. Les bacs à sable aideront les intervenants du secteur de l’énergie partout au Canada à apprendre ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, et à passer efficacement à un système énergétique à faibles émissions. Pour s’adapter à l’évolution du système énergétique, il est nécessaire d’incuber des « niches » de solutions (modèles et processus politiques, réglementaires, commerciaux et technologiques) qui peuvent fournir les mêmes services énergétiques plus simplement, à moindre coût et en produisant moins d’émissions. Une fois que ces solutions sont incubées, le régime politique et réglementaire peut évoluer avec le marché pour les absorber et, ce faisant, répondre aux besoins actuels et futurs.

Le Canada n’a pas besoin de passer tout son temps à « s’autoflageller » au sujet des échecs passés ou à mettre l’accent sur des aspects du système (comme l’extraction pétrolière et gazière), où le potentiel de division régionale accrue menace grandement tout discours constructif. En mettant plus visiblement en valeur les collectivités énergétiques intelligentes (qui sont déjà bien présentes dans tout le pays malgré l’ignorance du public à ce sujet), le Canada pourrait contribuer positivement à un avenir énergétique beaucoup plus durable. Cela pourrait également tempérer le débat sur le sujet et mieux positionner le Canada dans ses discussions internationales. Le Canada n’est pas le seul pays à faire face à ces défis, et de nombreux pays étudient des moyens de s’éloigner des vastes infrastructures énergétiques pour mettre davantage l’accent sur des solutions conçues localement. Si le Canada peut démontrer sa propre capacité d’élaborer de telles solutions, son leadership pourrait être utile à d’autres pays où il existe de nombreux obstacles aux grandes infrastructures énergétiques et où il est nécessaire de trouver des solutions locales plus pratiques et rentables.

1. Canada, Conseil Génération Énergie, La transition énergétique du Canada : concrétiser notre avenir énergétique (rapport), juin 2018, en ligne : <https://www.nrcan.gc.ca/sites/www.nrcan.gc.ca/files/energy/CoucilReport_june27_French_Web.pdf>.
2. Le diagramme de Sankey sur les flux énergétiques de la collectivité a été élaboré pour la ville d’Oakville à titre de représentation visuelle de ses sources d’énergie, de sa consommation finale d’énergie et de son gaspillage d’énergie. Ce diagramme a été élaboré comme base de référence pour aider les décideurs à comprendre l’impact potentiel de leur plan énergétique de collectivité sur la consommation d’énergie, les émissions et les coûts énergétiques. Reproduction autorisée par la Ville d’Oakville.
3. Ressources naturelles Canada, Base de données complète sur la consommation d’énergie, en ligne : <http://oee.nrcan.gc.ca/organisme/statistiques/bnce/apd/menus/evolution/tableaux_complets/liste.cfm>.
4. M. Cleland et al., « A Matter of Trust, The Role of Communities in Energy Decision Making », novembre 2016, Positive Energy, Université d’Ottawa, en ligne : <https://www.uottawa.ca/positive-energy/sites/www.uottawa.ca.positive-energy/files/mattertrust_report_24nov2016-1_web.pdf>.
5. Association canadienne du gaz, « Implications of Policy-Driven Electrification in Canada », octobre 2019, en ligne : <http://www.cga.ca/wp-content/uploads/2019/10/Implications-of-Policy-Driven-Electrification-in-Canada-Final-Report-October-2019.pdf>.
6. Michael Cleland et Monica Gattinger, « Canada’s Energy Future in an Age of Climate Change: Public Confidence and Institutional Foundations for Change » Energy Regulation Quarterly, 7:3 (October 2019), en ligne : <https://www.energyregulationquarterly.ca/articles/canadas-energy-future-in-an-age-of-climate-change-public-confidence-and-institutional-foundations-for-change#sthash.31Rb1JAF.dpbs>.
7. « Principles for Smart Energy Communities », 2009, QUEST, en ligne : <https://questcanada.org/pathways>.
8. « National Report on Community Energy Plan Implementation », 2017, QUEST, en ligne : <https://questcanada.org/wp-content/uploads/2018/08/National-Report-on-Community-Energy-Plan-Implementation_Full_Report_2015.pdf>.
9. « Our Smart Energy Impact », 2019, QUEST, en ligne : <https://drive.google.com/file/d/1gp98HVri_qNMBARGK39NlGFLZl10xz1D/view>.
10. L’initiative conjointe des bacs à sable de l’innovation en matière de réglementation énergétique (Energy Regulatory Innovation Sandboxes) de Pollution Probe et de QUEST sera annoncée officiellement en janvier 2020.